Document · PDF

Memo juridische advies RES definitief Ede

Raadsvergadering 8 juni 2021, gemeente RhenenBij agendapunt: Achtergrondinformatie Vaststellen Regionale Energiestrategie Foodvalley 1.06.475 woorden

Open het PDF bij iBabs ↗Naar de vergadering →

Tekst van het document

Uit het bestand gehaald, zonder opmaak, tabellen en afbeeldingen

Gemeente Ede

Memo Aan

College van burgemeester en wethouders

Van

Juridische Zaken

Datum

6 mei 2021

Zaaknummer

221325

Onderwerp

Juridisch advies over Regionale Energiestrategie 1.0 regio Foodvalley

Inleiding In de collegevergadering van 20 april 2021 is de Regionale Energiestrategie 1.0 regio Foodvalley (RES Foodvalley) besproken. Het college heeft gevraagd wat de juridische status is van de RES Foodvalley. In dit memo wordt ingegaan op wat de juridische status is van een Regionale Energiestrategie (RES) in algemene zin. Vervolgens wordt stilgestaan bij de inhoud van paragraaf 2.4.5 omdat deze een aantal zeer concrete passages bevat die daardoor afwijken van de rest van het stuk (die verder meer het karakter heeft van een strategische visie op de energietransitie). En de mogelijke gevolgen van deze tekst voor de keuzevrijheid van college en raad ten aanzien van de vormgeving van de energietransitie. Tot slot wordt ingegaan op de vraag of het nu voorliggende stuk voldoet aan de kaders die die raad vooraf heeft meegegeven bij het vaststellen van de Startnotitie. De belangrijkste conclusies uit dit memo worden hieronder kort samengevat. Verhouding tot juridische advies NPRES De voorzitter van het Stakeholdersoverleg heeft het Nationaal Programma RES gevraagd om een analyse van het juridisch karakter van de RES Foodvalley. Zij hebben deze vraag doorgelegd naar PwC Legal. Bij het opstellen van dit memo is een eerste indicatieve verkenning vanuit PwC Legal beschikbaar ten behoeve van interne bespreking.

De conclusie van deze verkenning en dit memo is met elkaar in overeenstemming. Mocht er een nader definitief advies komen van PwC zal dit aan het college en de gemeenteraad worden verstrekt. Hierbij wordt dan - indien van toepassing - tevens een duiding gegeven van eventuele verschillen. Samenvatting 



Een RES is op zichzelf geen rechtstreeks juridisch bindend document (er staat ook geen bezwaar of beroep tegen open). Maar de inhoud van een RES kan wel van belang zijn in eventuele toekomstige juridische procedures. Hiervoor is de werkelijke inhoud van de betreffende RES leidend (en niet de naam RES). Vaststellen van een RES is niet vrijblijvend. Met provincie en Rijk zijn in het Klimaatakkoord escalatiemogelijkheden afgesproken voor het geval een regio de RES niet uitvoert. Hierbij wordt allereerst ingezet op bestuurlijk overleg. Echter dit kan uiteindelijk zelfs de vorm krijgen van een gedwongen voortgang van bepaalde projecten middels een projectbesluit. In het licht van de Urgenda-jurisprudentie is het voorstelbaar dat ook een regio of gemeente regionaal c.q. lokaal minimaal noodzakelijke maatregelen moet treffen om emissie van broeikasgassen te beperken. In dat licht kan de RES Foodvalley van belang zijn. Paragraaf 2.4.5 van de RES Foodvalley bevat een aantal dermate concrete passages door o.a. het benoemen van maximaal aantal te gebruiken hectare landbouwgrond dat hieraan mogelijk verwachtingen kunnen worden ontleend waarop een beroep kan worden gedaan in een juridische procedure. Dat geldt te meer als deze normen (zoals LTO heeft verzocht) worden opgenomen in een samenwerkingsovereenkomst.

Als het gemeentebestuur de vrijheid wil houden om hogere of andere ambities vast te stellen voor zon op landbouwgrond dan wordt ontraden om de RES Foodvalley in de huidige vorm vast te stellen. Temeer omdat het voor het behalen van de uiteindelijke doelstellingen in 2050 naar huidig inzicht onvermijdelijk is om ook meer zon op landbouwgrond te realiseren (al dan niet tijdelijk). De RES Foodvalley is naar onze mening in zijn huidige vorm in strijd met de vooraf door de gemeenteraad gegeven kaders bij besluit 26 september 2019 over het vaststellen van het Startdocument RES. Enerzijds omdat deze afbreuk doet aan bestaand ruimtelijk beleid (de Wind- en Zonnewijzer). En anderzijds omdat de gemeente Ede niet met de wijzigingen in deze laatste versie heeft ingestemd. De RES Foodvalley beperkt de gemeenteraad daarnaast bovendien in de ruimte

om toekomstige keuzes te maken over de invulling van de gemeentelijke duurzaamheidsambities (voor de inzet van landbouwgrond). Juridische status van een RES Een RES is een strategische (beleids)visie op de opwek van duurzame energie en breder de energietransitie. Op zichzelf is het geen rechtstreeks juridisch bindend document: daarvoor is omzetting nodig van de keuzes uit een RES in ruimtelijk instrumentarium zoals een bestemmingsplan. Er is dan ook geen bezwaar of beroep mogelijk tegen een RES. Wel is het goed om te benadrukken dat de inhoud van de RES wel degelijk relevant kan zijn in juridische procedures. Over de status van de RES Foodvalley is in paragraaf 4.1.1 het volgende opgenomen: De RES heeft de status van een bestuurlijk samenwerkingsdocument. Het is een gezamenlijke strategie waaraan elke bestuurlijke partij zich individueel committeert. De RES is geen juridisch ruimtelijk instrument. Het borgen van onze uitgangspunten en voornemens in de RES, gebeurt in lokaal en provinciaal beleid in de instrumenten van de Omgevingswet: omgevingsvisie, en -verordening en Omgevingsplan, of in het Blauwe OmgevingsPlan (BOP) van het Waterschap. De publieke partijen (gemeenten, provincies, waterschappen) vormen een ambtelijke begeleidingsgroep Omgevingsbeleid. Daarin vindt afstemming plaats over de borging van de RES in lokaal beleid. Bijvoorbeeld bij grensoverschrijdende projecten.

Betekenis van een RES volgens het Klimaatakkoord In het Klimaatakkoord is beschreven dat een RES niet vrijblijvend is. Decentrale overheden hebben zich via het Klimaatakkoord gecommitteerd aan een gezamenlijke ambitie die ertoe moet leiden dat Nederland in 2050 energieneutraal is. In het Klimaatakkoord is ingegaan op mogelijke problemen die zich kunnen voordoen rondom een RES. Dit betreft onder meer de volgende situaties: a. De 30 regionale RES’en zijn samen onvoldoende om de landelijke doelstelling van 35 TWh voor 2030 te realiseren. b. Een overheid wil niet (meer) deelnemen aan de RES vorming of de verankering in omgevingsbeleid. c. Een RES komt niet tot uitvoering. Voor de eerste situatie beschrijft het Klimaatakkoord dat het Rijk eenzijdig de benodigde capaciteit kan verdelen over regio’s als het gezamenlijke aanbod onvoldoende is. Voor andere situaties bestaat escalatie allereerst uit overleg op regionaal en provinciaal niveau. Vervolgens kan worden geëscaleerd naar de stuurgroep van het Nationaal Programma RES. Er wordt beroep gedaan op de verantwoordelijkheid van individuele overheden passend bij hun verantwoordelijkheden volgens het ‘Huis van Thorbecke’. Echter ook de inzet van het juridische instrumentarium op basis van de Wet ruimtelijke ordening c.q. de Omgevingswet wordt genoemd als mogelijkheid.

In ultieme gevallen kan de doorgang van concrete projecten door Rijk of provincie worden opgelegd via een projectbesluit. Dit zou dus kunnen betekenen dat bijvoorbeeld de realisatie van een windmolen in Ede door een andere overheid wordt opgelegd. Uit het Klimaatakkoord blijkt niet hoe de keuze voor concrete projecten of locaties precies wordt gemaakt. Het is echter wel plausibel dat als er projecten aangewezen worden - hierbij rekening wordt gehouden met de RES die de betreffende regio zelf heeft opgesteld. Daarmee is het dus goed mogelijk dat een RES door kan werken in concrete juridische procedures. Overigens is in het Klimaatakkoord opgenomen dat de wijze waarop bestuurlijke en juridische interventie plaatsvindt (uiterlijk in Q3 2019) in de handreiking RES wordt uitgewerkt. Deze handreiking RES biedt echter weinig aanvullende inzichten ten opzichte van het Klimaatakkoord.

Wel is daarin de volgende tekst opgenomen: Wanneer een provincie (of ander bevoegd gezag) de intentie heeft om de mogelijkheden voor een projectbesluit te verkennen, geeft zij een kennisgeving van: (1) wie het bevoegd gezag is voor de procedure, (2) waarvoor de verkenning wordt uitgevoerd, (3) hoe de verkenning zal gebeuren, (4) tot wanneer een ieder kan bijdragen aan een oplossing), (5) waar oplossingen op worden beoordeeld, (6) tot wanneer de verkenning duurt, en (7) of een voorkeursbeslissing deel uitmaakt van de projectprocedure”.

Betekenis van een RES in het licht van de ‘Urgenda’ jurisprudentie In de zogenaamde ‘Urgenda’ zaak is door de Hoge Raad bepaald dat de Nederlandse staat onrechtmatig handelt door niet het minimaal noodzakelijke te doen om de gevolgen van de klimaatverandering te beperken.1 Dat het tegengaan van klimaatverandering een opgave is van de hele Europese Unie (en niet Nederland alleen) is daarbij niet van belang. Ook Nederland moet zijn eigen steentje bijdragen. En uit zowel brede consensus binnen de klimaatwetenschap als de internationale gemeenschap alsmede het eigen beleid van de Nederlandse regering kan worden afgeleid dat daarvoor in ieder geval een reductie van broeikasgassen van minimaal 25% per eind 2020 (ten opzichte van 1990) noodzakelijk is. 1

HR 20 december 2019, ECLI:NL:HR:2019:2006 (Klimaatzaak Urgenda).

Na deze uitspraak is het niet ondenkbaar dat ook een gemeente verplicht kan worden om lokaal maatregelen te treffen die tot een bepaald niveau van emissiereductie moeten leiden. In de Urgenda zaak is immers bepaald dat een verplichting weliswaar kan gelden voor een grotere groep (daar: de EU) maar dat ook individuele staten daarvoor het minimaal noodzakelijke moeten doen. Zo’n zelfde redenatie zou ook binnen Nederland op regionaal of lokaal niveau gehanteerd kunnen worden. Temeer omdat regio’s met een RES ook inzicht bieden in wat zij zelf zien als de minimaal noodzakelijke bijdrage (aantal TWh duurzame energie opwek) om te voldoen aan de afspraken uit het Klimaatakkoord. In de Urgenda-uitspraak heeft de Hoge Raad het (vroegere) eigen beleid van de Nederlandse staat mede van invloed geacht op de minimaal noodzakelijke emissiereductie die Nederland moest realiseren. Het is denkbaar dat in eventuele procedure op regionaal niveau zo’n zelfde betekenis wordt toegekend aan een RES. Wel geldt dat de regio c.q. de gemeente in beginsel zelf bepaalt hoe deze doelstelling wordt gerealiseerd (politiek primaat). De rechter treedt dus niet in politieke afwegingen over hoe emissiereductie precies wordt gerealiseerd (bijvoorbeeld door betere isolatie van huizen of duurzame energieopwekking).

Inhoud van de RES Foodvalley: strijdigheid met bestaand beleid en inperking bevoegdheid van de gemeenteraad De regio heeft de RES Foodvalley ter vaststelling doorgeleid naar de colleges en raden. Een raadsbesluit om de RES Foodvalley vast te stellen, betekent niet alleen het vaststellen van de doelstelling (opwekking van 0,75 TWh duurzame energie in de regio Foodvalley in 2030) maar ook van de tekst van de RES Foodvalley zelf. In de ingelaste stuurgroep in de ochtend van 7 april 2021 was er geen overeenstemming tussen partijen over de inhoud van de RES. Na intensief aansluitend mailcontact gedurende de dag kwam overeenstemming er wel. Op dat moment was er sprake van een door alle leden van de bestuurlijke stuurgroep en stakeholders overeengekomen tekst voor de RES 1.0 die aan de raden, staten en het waterschap kon worden voorgelegd. Na 7 april 2021 zijn er op verzoek van het bestuur van LTO toch nog wijzigingen opgenomen in paragraaf 1.3 en 2.4.5. Deze aanpassingen zijn niet meer besproken in de publieke stuurgroep. Hieronder wordt op deze wijzigingen ingegaan waar deze in strijd zijn met het vastgestelde beleid of een inperking vormen van de bevoegdheden van de gemeenteraad. Er zijn meer wijzigingen in de definitieve tekst: zie hieronder voor een volledig overzicht van de verschillen met het concept van 7 april 2021 (waarover partijen overeenstemming leken te hebben bereikt).

Er zijn namelijk ook wijzigingen waar bezwaar tegen bestaat. Begrenzing maximaal aantal hectare zon op landbouwgrond In hoofdstuk 2 staan uitgangspunten waarop de RES Foodvalley 1.0 doelstelling gebaseerd is. Deze zijn in een enkel geval zo gedetailleerd beschreven dat daarbij niet meer sprake is van algemene uitgangspunten van de visie. Dit is onder meer het geval bij onderstaande passage over het een begrenzing van het maximum potentieel hectare zon op landbouwgrond: Overeengekomen conceptversie 7 april 2021

RES Foodvalley 1.0 van 21 april 2021

Daarom gaan we in Regio Foodvalley zoveel mogelijk restgronden benutten. Restgronden die technisch en financieel haalbaar zijn en niet strijdig met andere bestemming op deze grond. Mocht de huidige landelijke subsidieregeling ontoereikend zijn, dan pleiten we voor een exploitatiesubsidie tot maximaal 5 ct/KWh uit een regionaal kwaliteitsfonds, gefinancierd door het Rijk. Een dergelijke regeling is gewenst vanuit landschappelijke waarde en als tegenwicht voor de focus op zonnevelden.

Daarom gaan de overheden en andere partijen in Regio Foodvalley zich maximaal inzetten om zoveel mogelijk restgronden te benutten – restgronden die technisch en financieel haalbaar zijn en niet strijdig met andere bestemming op deze grond – en om zon op daken – zoals boerendaken – te gebruiken. Mocht de huidige landelijke subsidieregeling ontoereikend zijn, dan pleiten we voor een exploitatiesubsidie tot maximaal 5 ct./KWh uit een regionaal kwaliteitsfonds, gefinancierd door het Rijk. Een dergelijke regeling is gewenst vanuit landschappelijke waarde en als tegenwicht voor de focus op zonnevelden.

….

huidige beleidsafspraken binnen de gemeente dit toelaten. Het maximumpotentieel te benutten landbouwgrond wordt daarmee per gemeente begrensd tot 2030.

van de huidige inzichten wordt het maximum potentieel te benutten landbouwgrond daarmee per gemeente begrensd tot 2030. “

Een gemeente kan van deze begrenzing afwijken, indien andere opties zoals extra windmolens, meer zon elders op land of dak ontoereikend zijn om tijdig de duurzame opwek-ambitie waar te maken. Daarvoor dient de betreffende gemeenteraad expliciet een besluit te nemen, inclusief advies van onder andere de Natuur en Milieufederaties, lokale energiecoöperaties en LTO, voor het ter beschikking stellen van meer agrarisch land voor energieopwekking.

Deze passages geven een vrij ‘harde’ koers aan: 220 hectare zon op landbouwgrond geldt als maximum voor de regio Foodvalley tot 2030. Elders in de RES Foodvalley wordt dit uitgesplitst naar gemeente. Overheden gaan zich hier volgens de tekst maximaal voor inspannen (het woord maximaal wijst op de zwaarste soort inspanningsverplichting die grenst aan een resultaatverplichting). Bovendien wijkt deze tekst af van de tekst van de concept RES Foodvalley 1.0 tekst van 7 april 2021 waar nog een mogelijkheid in zat om af te wijken van het genoemde maximum van 220 hectare. Dit schrappen van die afwijkingsmogelijkheid heeft betekenis: dit vormt een indicatie dat beoogd is dat een afwijking van de maximale begrenzing niet (meer) mogelijk is. In beginsel heeft het gemeentebestuur de mogelijkheid om beleid of regelgeving te wijzigen indien veranderde inzichten daartoe aanleiding geven.2 Deze vrijheid vindt zijn grenzen in de beginselen van behoorlijk bestuur en in het bijzonder het vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel. Veel gemeentelijk beleid waarin ambities voor de komende jaren worden beschreven is dermate algemeen geformuleerd dat inwoners en bedrijven er niet direct voor hun concrete situatie verwachtingen aan kunnen ontlenen.

De gemeente Ede heeft de eigen ambities op het gebied van duurzaamheid al vergaand vormgegeven in de routekaart die onderdeel uit maakt van de Wind- en Zonnewijzer. Dit is voor onze gemeente het uitgangspunt ten aanzien van beleid voor de komende jaren. Hoewel normaliter het de gemeente vrij staat om beleid te wijzigen is het denkbaar dat deze passages uit de RES Foodvalley kwalificeren als een concrete toezegging waarop derden een beroep kunnen doen in een juridische procedure. Mij is geen jurisprudentie bekend over de vraag of aan dusdanig concreet beleid te honoreren vertrouwen kan worden ontleend. De meeste jurisprudentie over het vertrouwensbeginsel gaat namelijk niet over algemeen beleid maar over individuele gevallen. Van belang is verder dat de RES niet louter door het college zelf is opgesteld maar tot stand is gekomen in nauwe samenwerking met maatschappelijke partners waaronder LTO. En dat LTO heeft aangedrongen op deze exacte formulering over maximale begrenzingen. Deze omstandigheden maken dat er eerder sprake zal van te honoreren vertrouwen. In onderlinge samenhang maken dit soort concrete teksten dat de RES Foodvalley van kleur verschiet: het wordt hierdoor meer een beleidsregel over ruimtelijke instrumenten (bestemmingsplan) in plaats van een strategisch visiedocument.

Adviesrecht LTO op concrete projecten Eén van de andere passages in paragraaf 2.4.5 die op verzoek van de LTO zijn opgenomen betreft de volgende tekst: Overeengekomen conceptversie 7 april 2021

RES Foodvalley 1.0 van 21 april 2021

Deze inzet is niet toereikend om de zon op land ambitie per gemeente voor 2030 waar te maken zonder gebruik te maken van agrarisch land. Daarom gaan we beperkt agrarisch land voor de energietransitie inzetten. De gemeenten zullen -mede op advies van LTO, de Natuuren Milieufederaties, energiecoöperaties en waterschappen -prioriteiten stellen over het ter beschikking stellen van welke gronden. Dit is gebaseerd op de toekomstbestendigheid voor de landbouwsector.

Deze inzetten zijn niet toereikend om de huidige zon op land ambitie per gemeente voor 2030 waar te maken zonder gebruik te maken van agrarisch land. Daarom gaan we beperkt agrarisch land voor de energietransitie inzetten. De gemeenten zullen - mede op advies van LTO, de Natuur- en Milieufederaties, energiecoöperaties en waterschappen – keuzes maken over het ter beschikking stellen van welke gronden. Prioriteit ligt bij de minst toekomstbestendige gronden voor de landbouwsector.

Van bovenstaande tekst gaat de suggestie uit dat onder meer aan LTO op projectniveau een adviesrecht toekomt of agrarische grond geschikt is om daar zonnepanelen op te realiseren. Dit is een forse verzwaring ten opzichte van de afspraken uit de vorige versie van de RES Foodvalley waarin het nog ging over een 2

Zie o.a. Rb. Amsterdam 13 augustus 2015, ECLI:NL:RBAMS:2015:5225, CBB 18 mei 2016, ECLI:NL:CBB:2016:137.

adviesrecht op prioriteitsniveau (wat zich eerder bevindt op het niveau van een visie of programma). Overigens is dit adviesrecht (anders dan voorgaande teksten) niet bindend voor raad of college. Desondanks is het weinig passend om één belangenbehartiger op het niveau van een concrete projecten een adviesrecht te geven. Waar het gaat om vaststelling of wijziging van bestemmingsplannen kan eenieder immers een zienswijze geven aan de raad en daarin zouden partijen gelijk moeten worden behandeld. Verantwoordelijkheid gemeenteraad voor het actualiseren van de RES Foodvalley Ten opzichte van de conceptversie RES Foodvalley van 7 april 2021 is een alinea in de concepttekst van paragraaf 2.4.5 over bevoegdheden van de gemeente geschrapt. Om tegemoet te komen aan de belangen van de gemeente is daarvoor in de plaats de volgende gewijzigde tekst opgenomen in paragraaf 1.3: Overeengekomen conceptversie 7 april 2021

RES Foodvalley 1.0 van 21 april 2021

De complete regionale energieopgave kan niet in één keer in de RES worden opgelost. Daarvoor is te veel onzeker en in ontwikkeling. Daarom is dit een 1.0 versie van de RES. We herijken –net als iedere RES-regio in Nederland -iedere twee jaar de RES op grond van nieuwe inzichten, innovaties of ervaringen. Zo ontwikkelt de RES zich stapsgewijs. Dat geeft alle partijen die betrokken zijn inzicht in wat er in de toekomst op hen afkomt.

“De complete regionale energieopgave kan niet in één keer in de RES worden opgelost. Daarvoor is te veel onzeker en in ontwikkeling. Daarom is dit een 1.0 versie van de RES. We herijken – net als iedere RES-regio in Nederland - iedere twee jaar de RES op grond van nieuwe inzichten, innovaties of ervaringen. De raden, staten en algemeen besturen hebben daarbij een bijzondere verantwoordelijkheid vanwege hun democratische legitimiteit. Zo ontwikkelt de RES zich stapsgewijs. Dat geeft alle partijen die betrokken zijn inzicht in wat er in de toekomst op hen afkomt.’

Deze meer algemene actualisatie van de RES Foodvalley is naar onze mening niet voldoende om deze herijkingsmogelijkheid zodanig te kunnen opvatten dat ook de beperking van het maximum aantal hectares op landbouwgronden zonder meer kan worden heroverwogen. Bovendien is in dit kader ook volstrekt onduidelijk wat bedoeld wordt met de bijzondere verantwoordelijkheid van de gemeenteraad. De gemeenteraad is bevoegd gezag voor het vaststellen van onder meer de bestemming van gronden (bestemmingsplan). De gemeenteraad heeft echter niet geen bijzondere verantwoordelijkheid voor het tweejaarlijks actualiseren van de RES Foodvalley. Geschrapte passage: RES Foodvalley respecteert huidig beleid In de concept RES Foodvalley van 7 april 2021 was de volgende passage opgenomen: Het totale potentieel zon op land is ingeschat op 249 hectare, waarvan maximaal 220 hectare zon op landbouwgrond. Voor de overige 29 hectare zijn “restlocaties” in beeld. We gaan op korte termijn bepalen of er extra (reële) potentie is voor zon op restlocaties, rekening houdend met extra exploitatiesubsidie uit een kwaliteitsfonds. Indien blijkt dat er meer restgronden beschikbaar zijn, kan het potentieel te benutten agrarisch land voor zon hiermee verminderd worden, mits de huidige beleidsafspraken binnen de gemeente dit toelaten.

Het maximumpotentieel te benutten landbouwgrond wordt daarmee per gemeente begrensd tot 2030.

De geschrapte passage zorgde ervoor dat bestaande afspraken uit de Routekaart Ede Energieneutraal 2050 en de Wind- en Zonnewijzer over de verhouding tussen restgronden en landbouwgrond voor ging op de RES Foodvalley. Met het schrappen van deze passage ontstaat een grotere kans op strijdigheid met het bestaande beleid van de gemeente Ede. Dit gaat immers alleen al voor deze bestuursperiode tot 2022 uit van het realiseren van 50 hectare zonnepanelen in veldopstelling. De verwachting is dat dit aantal tot 2050 moet toenemen tot 318 hectare. Deze opwek is naar huidig inzicht niet te realiseren zonder (op termijn) gebruik te maken van een groter aandeel landbouwgrond dan voorzien in de RES Foodvalley. Geschrapte alinea: afwijkingsmogelijkheid gemeenteraad In de concept RES Foodvalley van 7 april 2021 waren de volgende alinea’s opgenomen: Overeengekomen conceptversie 7 april 2021

RES Foodvalley 1.0 van 21 april 2021

of er extra (reële) potentie is voor zon op restlocaties, rekening houdend met extra exploitatiesubsidie uit een kwaliteitsfonds. Indien blijkt dat er meer restgronden beschikbaar zijn, kan het potentieel te benutten agrarisch land voor zon hiermee verminderd worden, mits de huidige beleidsafspraken binnen de gemeente dit toelaten. Het maximumpotentieel te benutten landbouwgrond wordt daarmee per gemeente begrensd tot 2030.

of er extra reële potentie is voor zon op restlocaties, rekening houdend met extra exploitatiesubsidie uit een kwaliteitsfonds. Indien blijkt dat er meer restgronden beschikbaar zijn, kan het potentieel te benutten agrarisch land voor zon hiermee verminderd worden. Op basis van de huidige inzichten wordt het maximum potentieel te benutten landbouwgrond daarmee per gemeente begrensd tot 2030. “

De geschrapte passage maakt dat de raad niet meer in de positie wordt gebracht om af te wijken van de begrenzing van het maximaal in te zetten aantal hectare landbouwgrond. Ook als dat noodzakelijk is om tijdig de duurzame opwek-ambitie waar te maken waar gemeenten aan gebonden zijn volgens het Klimaatakkoord. Om die reden zou de gemeente Ede niet akkoord moeten gaan met het schrappen van bovenstaande tekst. Overigens was ook de oude tekst al een inperking van de bevoegdheid van de raad. De vraag kan immers gesteld worden wanneer er precies sprake is van ‘ontoereikende andere opties’ voor de duurzame opwek ambitie. De gemeenteraad kan bijvoorbeeld de bouw van een windmolen waartegen veel maatschappelijk verzet bestaat onacceptabel vinden maar de vraag is of deze optie daarmee ontoereikend is. Inhoud van de RES Foodvalley: in strijd met in 2019 vastgestelde kaders door de gemeenteraad De gemeenteraad heeft op 26 september 2019 (zaaknummer 110591) het volgende besluit genomen over het tot stand brengen van de RES Foodvalley: De kaders voor het proces naar een Regionale Energiestrategie (RES) Foodvalley vast te stellen die volgen uit het Startdocument RES Foodvalley: a. in twee stappen nemen gemeenten, provincie en waterschappen naar verwachting in 2021 een definitief besluit over de RES en de bijdrage van de regio aan de nationale energieopgave; b.

wat reeds is opgehaald uit lokale participatieprocessen en/of reeds is vastgelegd in ruimtelijk beleid van de gemeente of afspraken van gemeenten met derden vormt input voor en is het kader van de RES; c. de inhoud van de RES komt tot stand in een intensief stakeholderproces dat is gericht op win-win en consensus tussen alle belanghebbenden; d. het college van burgemeester en wethouders gaat in de publieke stuurgroep RES akkoord met de concept RES eerst en nadat de gemeenteraad - op zijn vroegst in april 2020 - het besluit heeft genomen om op basis van dit document het vervolgproces en de onderhandelingen met rijk, provincies en andere partijen in te gaan; e. het college van B en W gaat in de publieke stuurgroep akkoord met de definitieve RES eerst en nadat de gemeenteraad ingestemd heeft met de definitieve RES. f. het college informeert de raad in het vierde kwartaal van 2019 middels een raadsvoorstel voor de oordeelsvormende vergadering over: (1) de op dat moment bepaalde inzet in TerraWattuur (Twh) (en mogelijke scenario’s) van de Regio Foodvalley; (2) wat het huidige beleid is en wat daarbij behorende ambities daarbij betekenen: (3) een richting voor de bijdrage die Ede moet leveren en in hoeverre het huidige beleid hiervoor (on)toereikend is. g.

de wethouder informeert de woordvoerders van de raadsfracties voorafgaand aan alle stakeholderbijeenkomsten over de inzet van de gemeente Ede. Beslispunt b is gewijzigd en beslispunten f en g zijn ingevoegd op grond van een raadsamendement. Naar onze mening is de voorliggende RES Foodvalley in strijd met dit raadsbesluit. In onderdeel b is vastgelegd dat het ruimtelijk beleid van de gemeente het kader is van de RES. Voor de gemeente Ede is dit kader de Routekaart Ede Energieneutraal 2050 en de Wind- en Zonnewijzer. In de

Wind- en Zonnewijzer en Routekaart is opgenomen dat in 2050 naar verwachting 318 hectare zonnepanelen in een veldopstelling gerealiseerd moet zijn. Voor de huidige bestuursperiode tot 2022 betreft het 50 hectare. Echter in de voorliggende RES Foodvalley wordt een maximum opgenomen voor zonnepanelen op landbouwgrond tot 2030 dat - voor Ede - ongeveer overeen komt met de eerdere bedoelde 50 hectare. Daarbij wordt ook nog voorzien in de mogelijkheid om dit aantal hectare te verminderen (en dus minder duurzame opwek te realiseren) als er nieuwe innovatieve technieken op de markt komen. In de eerdere versie van 7 april werd dit nog verzacht door de tekst ‘mits de huidige beleidsafspraken binnen de gemeente Ede dit toelaten’. Deze beperking is echter in de laatste versie van RES Foodvalley van 21 april geschrapt. Bovendien is vanuit de LTO beoogd dat de begrenzing van het aantal hectare een hard en juridisch afdwingbaar maximum is (zoals blijkt uit het voorbehoud dat zij hebben gemaakt bij de concept steunverklaring voor de RES Foodvalley, zie bijlage 2). Onze conclusie is dan ook dat met het vaststellen van de RES Foodvalley het eigen ruimtelijk beleid van de gemeenteraad opzij zou worden gezet. Daarnaast is ook op procesniveau sprake van strijd met de door de raad vastgestelde kaders c.q. de startnotitie.

Op twee punten zijn onder tijdsdruk stappen in het proces overgeslagen waardoor het resultaat wat nu voorligt onvoldoende is getoetst. Deze tijdsdruk is wel verklaarbaar doordat 1 juli 2021 geldt als streefdatum voor een aanbod richting het Rijk van het aantal op te wekken Twh. Het eerste punt betreft dat de RES Foodvalley is verzonden aan de gemeenten op een moment dat er nog geen consensus was over de tekst. Het tweede betreft het ontbreken van de controlerende rol van de stuurgroep. In de Startnotitie is het volgende opgenomen over hun rol: Binnen de Publieke Stuurgroep wordt formele besluitvorming voorbereid. Aan deze Publieke Stuurgroep nemen alle acht wethouders duurzaamheid van de Regio Foodvalley-gemeenten deel en daarnaast vertegenwoordigers van de provincies Gelderland en Utrecht, het Waterschap Vallei en Veluwe en – in een adviserende rol – de netbeheerders Alliander en Stedin. De bestuurders hebben daarmee een dubbele rol; als vooruitgeschoven post vertegenwoordigen zij hun gemeente in het Stakeholderoverleg én zijn zij verantwoordelijk voor de voorbereiding van de publieke besluitvorming (raden, staten en het ab). Daarin bewaken ze dat het resultaat dat tot stand komt, blijft aansluiten bij de lokale kaders en ambities.

Geconstateerd kan worden dat de tekst die er nu ligt strijdig is met de vastgestelde kaders en ambities van in ieder geval de gemeente Ede en daarom aangepast zou moeten worden. Door het overslaan van de finale toets van de publieke stuurgroep is dit punt voor deze juridische toetsing niet gesignaleerd. Conclusie De RES Foodvalley van 21 april 2021 is meer dan alleen een strategische (beleids)visie en op onderdelen in strijd met het vastgestelde beleid van de gemeente Ede. Er is een reële kans dat paragraaf 2.4.5 de juridische ruimte voor toekomstige politieke afwegingen beperkt. Ter illustratie kan bijvoorbeeld gedacht worden aan de realisatie van tijdelijke zonneveld toe te staan op door de gemeente verworven grond in afwachting van de definitieve herbestemming. Volgens de tekst van de RES Foodvalley zou de raad daartoe niet meer mogen besluiten. Dat geldt des te meer als - zoals door LTO bepleit - de afspraken uit de RES zoals het maximumgebruik van landbouwgrond worden vastgelegd in een samenwerkingsovereenkomst (zoals wordt voorzien in de concept steunverklaring, bijlage 2). Zelfs kleine projecten tot 150 m2 die nu vergunningsvrij zijn (bijvoorbeeld een zonne-installatie voor eigen gebruik door een boer) zou volgens de RES Foodvalley niet meer zijn toegestaan als daardoor het maximumgebruik van landbouwgrond wordt overschreden.

Verder wordt opgemerkt dat een volgend college het wenselijk kan achten om te komen tot een hogere duurzame energie-opwek dan nu in de RES Foodvalley wordt opgenomen. Bijvoorbeeld door toe toestaan van meer gebruik van zon op land als maatregel voor het realiseren van stap 2 van de Routekaart Ede Energieneutraal 2050. Als dat ten koste gaat van landbouwgrond kan ons inziens in een juridische procedure een oordeel worden gevraagd over de toelaatbaarheid van deze beleidskeuze. Hierbij wordt een afweging gemaakt op basis van de op dat moment bestaande inzichten. Dat geldt te meer als deze afspraken onderwerp zouden worden van een samenwerkingsovereenkomst. Hierdoor beperkt de RES Foodvalley de gemeenteraad van Ede in beleidsruimte en bevoegdheden. Tot slot wordt opgemerkt dat - los van de juridische overwegingen - als het gemeentebestuur in de toekomst de vrijheid wil houden om een hogere duurzame energie-opwek te realiseren op landbouwgrond het niet is aangewezen om de RES Foodvalley in de huidige vorm vast te stellen. Voor de ambitie om in 2050 energieneutraal te zijn lijkt op termijn het gebruik van meer zon op landbouwgrond onvermijdelijk. De passages in paragraaf 2.4.5 wekken de indruk dat het plafond van 220 hectare zon op landbouwgrond bedoeld is als maximum tot 2030.

Als de gemeente zich hiernaar richt kan dat dus vertraging opleveren in het realiseren van onze duurzaamheidsambities. De beperking ziet immers op voor het tijdelijk benutten van landbouwgrond voor opwek van zonne-energie. Voor de gemeente is het belangrijk om zich naar buiten toe te blijven profileren als betrouwbare maatschappelijke partner: het is daarom goed om nu aan de voorkant helderheid te scheppen over waar onze grenzen liggen. Dat is beter dan over een paar jaar te moeten

terugkomen op nu gemaakte afspraken omdat deze niet te verenigen blijken met onze duurzaamheidsagenda. Advies Ons advies aan het gemeentebestuur is om de RES Foodvalley in zijn huidige vorm niet vast te stellen. Gezien het vooraf door de raad meegegeven kader moet onder meer bestaand ruimtelijk beleid gerespecteerd worden door de RES Foodvalley. En ook voor de toekomst zou geborgd moeten zijn dat de gemeenteraad vrij blijft in het nemen van publiekrechtelijke besluiten over de bestemming van gronden - ook waar dat betreft het gebruik van landbouwgrond voor zonnepanelen.

Bijlage 1. Verschillen RES concepttekst 7 april en definitieve tekst Rood is tekst die ten opzichte van 7 april is vervallen. Groen is tekst die in toegevoegd. Overeengekomen conceptversie 7 april 2021

RES Foodvalley 1.0 van 2021

(na mailwisseling naar aanleiding van ingelaste stuurgroep) Onderdeel paragraaf 2.4.5 Alle partijen wensen het gebruik van landbouwgrond voor energie opwek via zonneweides te minimaliseren. Regio Foodvalley is een toonaangevende landbouwregio en landbouwgrond is primair bedoeld voor voedselproductie. Ook hebben zonneweides op landbouwgrond niet de voorkeur vanuit de esthetica van het landschap. Zonneweides zijn evenwel een financieel zeer aantrekkelijke optie voor duurzame energie-opwek. Dat leidt tot een sterke marktvraag.

Onderdeel paragraaf 2.4.5 “Alle partijen wensen het gebruik van landbouwgrond voor energie opwek via zonneweides te minimaliseren. Regio Foodvalley is een toonaangevende landbouwregio en landbouwgrond is primair bedoeld voor voedselproductie. Ook hebben zonneweides op landbouwgrond niet de voorkeur vanuit de esthetica van het landschap. Zonneweides zijn evenwel een financieel zeer aantrekkelijke optie voor duurzame energie-opwek. Dat leidt tot een sterke marktvraag.

In de gemeentelijke energievisies staan (varianten van) de zogenaamde zonneladder centraal. Daarin staat dat zon op daken de voorkeur heeft. Daarnaast zetten we in op restgronden, zoals stortplaatsen, stroken langs wegen en spoorwegen, niet-productieve gronden en waar mogelijk op dubbel gebruik, zoals parkeerdaken. Agrarisch land heeft een lagere prioriteit. Daarbij speelt ook mee dat we de boeren de ruimte blijven geven om de duurzame transitie met meer extensieve landbouw mogelijk te maken. Daarom gaan we in Regio Foodvalley zoveel mogelijk restgronden benutten. Restgronden die technisch en financieel haalbaar zijn en niet strijdig met andere bestemming op deze grond. Mocht de huidige landelijke subsidieregeling ontoereikend zijn, dan pleiten we voor een exploitatiesubsidie tot maximaal 5 ct/KWh uit een regionaal kwaliteitsfonds, gefinancierd door het Rijk. Een dergelijke regeling is gewenst vanuit landschappelijke waarde en als tegenwicht voor de focus op zonnevelden.

In de gemeentelijke energievisies staan (varianten van) de zogenaamde zonneladder centraal. Daarin staat dat zon op daken de voorkeur heeft. Daarnaast zetten we in op restgronden, zoals stortplaatsen, stroken langs wegen en spoorwegen, niet-productieve gronden en waar mogelijk op dubbel gebruik, zoals parkeerdaken. Agrarisch land heeft een lagere prioriteit. Daarbij speelt ook mee dat we de boeren de ruimte blijven geven om de duurzame transitie met meer extensieve landbouw mogelijk te maken. Daarom gaan de overheden en andere partijen in Regio Foodvalley zich maximaal inzetten om zoveel mogelijk restgronden te benutten – restgronden die technisch en financieel haalbaar zijn en niet strijdig met andere bestemming op deze grond – en om zon op daken – zoals boerendaken – te gebruiken. Mocht de huidige landelijke subsidieregeling ontoereikend zijn, dan pleiten we voor een exploitatiesubsidie tot maximaal 5 ct./KWh uit een regionaal kwaliteitsfonds, gefinancierd door het Rijk. Een dergelijke regeling is gewenst vanuit landschappelijke waarde en als tegenwicht voor de focus op zonnevelden. Indien innovatieve technieken beschikbaar komen of bestaande technieken effectiever worden, dan kan deze energie-opwek winst ook gebruikt worden om minder landbouwgrond in te zetten voor energiegebruik.

Het totale potentieel zon op land is ingeschat op 249 hectare, waarvan maximaal 220 hectare zon op landbouwgrond. Voor de overige 29 hectare zijn “restlocaties” in beeld. We gaan op korte termijn bepalen of er extra (reële) potentie is voor zon op restlocaties, rekening houdend met extra exploitatiesubsidie uit een kwaliteitsfonds. Indien blijkt dat er meer restgronden beschikbaar zijn, kan het potentieel te benutten agrarisch land voor zon hiermee verminderd worden, mits de huidige beleidsafspraken binnen de gemeente dit toelaten. Het maximumpotentieel te benutten landbouwgrond wordt daarmee per gemeente begrensd tot 2030. Een gemeente kan van deze begrenzing afwijken, indien andere opties zoals extra windmolens, meer zon elders op land of dak ontoereikend zijn om tijdig de duurzame opwek-ambitie waar te maken. Daarvoor dient de betreffende gemeenteraad expliciet een besluit te nemen, inclusief advies van onder andere de Natuur en Milieufederaties, lokale energiecoöperaties en LTO, voor het ter beschikking stellen van meer agrarisch land voor energieopwekking. Onderdeel paragraaf 1.3 De complete regionale energieopgave kan niet in één keer in de RES worden opgelost. Daarvoor is te veel onzeker en in ontwikkeling. Daarom is dit een 1.0 versie van de RES.

We herijken –net als iedere RES-regio in Nederland -iedere twee jaar de RES op grond van nieuwe inzichten, innovaties of ervaringen. Zo ontwikkelt de RES zich stapsgewijs. Dat geeft alle partijen die betrokken zijn inzicht in wat er in de toekomst op hen afkomt.

Onderdeel paragraaf 1.3 “De complete regionale energieopgave kan niet in één keer in de RES worden opgelost. Daarvoor is te veel onzeker en in ontwikkeling. Daarom is dit een 1.0 versie van de RES. We herijken – net als iedere RES-regio in Nederland - iedere twee jaar de RES op grond van nieuwe inzichten, innovaties of ervaringen. De raden, staten en algemeen besturen hebben daarbij een bijzondere verantwoordelijkheid vanwege hun democratische legitimiteit. Zo ontwikkelt de RES zich stapsgewijs. Dat geeft alle partijen die betrokken zijn inzicht in wat er in de toekomst op hen afkomt.’

De tekst is automatisch uit het bestand gehaald en kan afwijken van het origineel (kolommen, tabellen en koppen lopen door elkaar). Het officiële stuk bij iBabs is leidend. Bron: https://api.notubiz.nl/document/10140381/1