Groeipijn - Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda jeugd

Spanningsvelden op inhoud en op samenwerking Uniformeren en uitgaan van bewezen effectieve behandelmethoden versus ruimte voor professioneel handelen en investeren in de relatie met de jongere Zoals in de vorige paragraaf over kwaliteit en blijvend leren al beschreven, is de inzet vanuit de Hervormingsagenda Jeugd erop gericht om in 2028 te komen tot een uniforme set aan kwaliteitskaders voor de jeugdzorg. Professionals onderkennen deze noodzaak. In gesprek met de commissie geven ze aan dat het soms lastig is de verschillen in aanpak te kunnen uitleggen. Kaders zijn nuttig, maar kunnen ook restrictief zijn. Volgens professionals moet er ruimte zijn en blijven om onderbouwd te kunnen en mogen afwijken; “we hebben behoefte aan een lerend systeem”. Professionals benadrukken dat een van de belangrijkste factoren voor het succesvol zijn van een behandeling, een goede relatie is tussen de professional en de cliënt. Door te investeren in die relatie kunnen zij het beste inschatten wat de jongere nodig heeft. Dat kan betekenen dat soms iets anders nodig is dan wat binnen het oorspronkelijke behandelplan is afgesproken. Professionals waarschuwen dat die mogelijkheden kunnen verdwijnen wanneer de kaders te strak worden vastgelegd. Het gebruik van behandelinstrumenten moet niet worden voorgeschreven in wet- en regelgeving.

Professionals en lokale teams pleiten voor eenheid op visie in plaats van eenheid in gedrag. Zoals al eerder in dit hoofdstuk benoemd, speelt ook de angst van het tuchtrecht een grote rol. Professionals voelen de druk om direct het goede te doen. Ook gemeenten onderkennen de juridische klem waar professionals mee te maken hebben en vinden dat daarop iets moet gebeuren. Verplichte regionale samenwerking versus ruimte voor lokale keuzes In de gesprekken met de gemeenten komen verschillende meningen naar voren over de verplichte regioindeling die in een Algemene Maatregel van Bestuur wordt vastgelegd en de noodzaak om de gemeentelijke samenwerking in de jeugdhulpregio te verankeren in een gemeenschappelijke regeling (GR).

Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd

37

In meerdere gesprekken hoort de commissie twijfel over de robuustheid van elk van de 42 jeugdhulpregio’s.16 Daarnaast zijn er kritische geluiden over de keuze van de regio-indeling. De indeling van de veiligheidsregio’s / GGD’en of die van de zorgkantoren (zoals gebruikt voor de integrale zorgakkoorden) was volgens sommigen logischer geweest. Ook over de verplichte GR lopen de meningen uiteen. Sommige gemeenten vinden het goed dat de samenwerking hiermee wordt geformaliseerd en minder vrijblijvend is. Anderen vinden juist dat de verplichte GR de goede samenwerking in de regio’s, gebaseerd op convenanten, afstandelijker maakt en dat het veel tijd en energie kost om tot een GR te komen. De verplichte regionale samenwerking en de zorgvormen die straks op dat niveau moeten worden ingekocht, roepen wisselende reacties op. Sommige gemeenten vragen zich af hoeveel ruimte er nog overblijft om op lokaal niveau keuzes te maken. Daarnaast hoort de commissie dat gemeenten weinig grip hebben op de regionale uitgaven in relatie tot het aandeel jongeren dat vanuit de eigen gemeente hulp krijgt. Ook aanbieders en professionals zien risico’s. Zij voorzien dat door regionalisering de afstand tussen specialistische zorg en middelcomplexe en lichte zorg groter wordt. Dat belemmert de mogelijkheden om flexibel op en af te schalen.

Volgens de rijkspartners zijn de verplichte regio-indeling en de zorgvormenlijst bovenal ingegeven om tot meer standaardisatie te komen. Relatie tussen gemeenten en aanbieders Veel gesprekspartners benadrukken bij de commissie het belang van standaardisatie en uniformering. Zij onderschrijven de stevige inzet die daar nu op wordt gepleegd. Volgens direct betrokkenen verloopt het proces van standaardisatie qua samenwerking goed; er bestaat veel wil en draagvlak onder de partners. Er is behoefte aan standaardisatie van zorgvormen, productcodes, tarieven, inkoopprocedures en contractvoorwaarden. Benadrukt wordt dat ook standaardisering op de verantwoording nodig is. Wel zouden gemeenten de zorgvormenlijst graag smal willen houden, terwijl aanbieders juist pleiten voor een breed pakket. Door de samenhang met de zorgvormenlijst loopt het proces van standaardisatie wel vertraging op. Daarnaast kost het tijd om de kwaliteitskaders die al bekend zijn, te inventariseren. Nieuwe tarieven kunnen pas vastgesteld worden als de product- en dienstomschrijvingen klaar zijn, waarbij de vraag is of daarvoor al de kwaliteitscriteria bekend moeten zijn. Ook zitten gemeenten nog met bestaande contracten die in sommige gevallen nog een aantal jaren doorlopen.

In de Hervormingsagenda wordt onder de maatregel ‘eenvoudigere uitvoering van inkoop’ een aantal keren gesproken over het organiseren van partnerschap tussen gemeenten en aanbieders. In de rondetafelgesprekken die de commissie heeft gevoerd is dit ook aan de orde gekomen. In een van de werkbezoeken werd aangegeven dat alle partners een ander beeld hebben bij wat partnerschap inhoudt. En dat partnerschap niet alleen iets vraagt van aanbieders, maar ook van gemeenten: ook zij moeten transformeren. Gemeenten geven aan het lastig te vinden om te investeren in partnerschap als sprake is van grote financiële problemen bij aanbieders. Gemeenten voelen de noodzaak om die aanbieders overeind te houden om jeugdzorg te kunnen blijven leveren. Deze financiële afhankelijkheid staat partnerschap in de weg. Gemeenten zijn van mening dat aanbieders een stap naar voren moeten zetten. Welke veranderingen willen zij in gang zetten en welke bewezen effectieve behandelmethodes kunnen zij aangeven? Andersom zeggen gemeenten ook dat ze meer actief moeten sturen richting aanbieders. Volgens gemeenten zeggen aanbieders dat ze innoveren binnen de zorg, maar gemeenten vinden dat er vooral innovaties buiten de zorg nodig zijn: aanbieders moeten mee in de beweging naar inzet van voorliggende voorzieningen. Het vooral sturen op continuïteit van de organisatie is daarin volgens gemeenten niet helpend.

16) Zie voetnoot 13.

Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd

38

De commissie ziet dat gemeenten verschillende keuzes maken over de wijze van inkoop van jeugdhulp. Sommige gemeenten kiezen voor meer regie en sturing en contractering van slechts een paar aanbieders. In het gesprek met een kleinere gemeente kwam naar voren dat zij juist veel belang hecht aan keuzevrijheid en daarom kiest voor een open house aanbesteding. Jongeren en ouders kunnen namelijk afstand voelen tot grote aanbieders die in de grotere gemeenten werkzaam zijn. Zoals eerder opgemerkt in de rapport, geven aanbieders in de gesprekken met de commissie aan dat de uitvoering van de Hervormingsagenda een “verbouwing van de sector” betekent: het gaat over regionalisering, zorgvormen, kwaliteitseisen, aanbesteding en bedrijfsvoering. Aanbieders constateren dat er behoorlijke verschillen bestaan in hun samenwerking met gemeenten. In sommige regio’s zien aanbieders al vormen van partnerschap ontstaan. Dit heeft onder meer te maken met de regionale samenwerking die er al tussen gemeenten is en de gezamenlijke visievorming over de opgaven en invulling van het regionale zorglandschap. Op basis van die visie organiseren gemeenten vervolgens de aanbesteding en inkoop. Aanbieders zijn hier positief over.

Daarnaast geven ze aan dat het partnerschap ook afhankelijk is van personen; een bevlogen bestuurder helpt en ook collegiaal bestuur draagt ertoe bij dat inhoud en financiën in samenhang worden bekeken. Aanbieders erkennen dat het soms lastig uitleggen is aan de raad van toezicht waarom ze niet willen meedoen aan een open house aanbesteding, omdat het binnenhalen van een contract toch prioriteit heeft. Aanbieders geven aan dat in regio’s waar de samenwerking met gemeenten minder goed verloopt, de weg naar partnerschap blijft hangen door onderling wantrouwen, aanbestedingskeuzes en financiering. Een deskundige vertelde de commissie dat er aanbieders zijn die overwegen te stoppen met het bieden van jeugdhulp vanwege alle vereisten, de verschillen tussen gemeenten, het gebrek aan een consistente visie en de kortlopende contracten. In de werkbezoeken hoort de commissie dat de relatie tussen gemeenten en aanbieders gebaat is bij wederzijds begrip en onderling vertrouwen. Het is belangrijk om elkaars rollen goed te begrijpen, elkaars beweegredenen en elkaars dilemma’s te kennen, en te weten wat er achter de deur van de ander speelt. In Groningen gaan zowel ambtenaren als wethouders op regelmatige basis langs bij de grootste jeugdhulpaanbieders. Zo blijven gemeente en aanbieders op de hoogte van elkaars situatie en de ontwikkelingen die spelen.

In het rondetafelgesprek dat de commissie voerde over de staat van de jeugd werd de relatie tussen gemeenten en aanbieders getypeerd als een onderhandelingssituatie. Dit draagt niet bij aan het opbouwen van vertrouwen. Volgens gesprekspartners zit wantrouwen intrinsiek in het stelsel, waardoor partijen niet toekomen aan fundamentele verbeteringen. Meerdere gesprekspartners laten de commissie weten dat sprake is van een verdienmodel voor aanbieders van lichte en middelcomplexe zorg. Daar zit volgens hen ook de grootste groei. De schaarste op de arbeidsmarkt zorgt voor perverse prikkels: aanbieders kiezen voor het leveren van die zorg die voor hen het meest aantrekkelijk is. Daarnaast stelt een aantal gesprekspartners dat er ook voorbeelden zijn waarin het aanbod zelf de vraag creëert. Relatie tussen Rijk en gemeenten In de gesprekken die de commissie met de rijkspartners en de gemeenten heeft gevoerd, komt ook de spanning tussen de overheden als aandachtspunt naar voren. Volgens de VNG staat de voortdurende discussie tussen Rijk en gemeenten over de financiering van de jeugdzorg op gespannen voet met het gezamenlijk optrekken in de opgave. Het maakt dat de noodzakelijke transformatie van de jeugdzorg vanaf 2015 onvoldoende uit de verf is gekomen.

Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd

39

Niettemin werken VWS en VNG nauw samen in de uitvoering van de Hervormingsagenda en typeren zij de onderlinge verstandhouding als goed. Als het gaat om besluitvorming tussen Rijk en gemeenten, voelt het voor de rijkspartners soms ongemakkelijk om de afspraken te maken met de VNG als vereniging van alle gemeenten. Het Rijk onderkent dat de VNG haar best doet om het gezamenlijke belang van de gemeenten in te brengen en de gemaakte afspraken ook uit te dragen naar de gemeenten, maar de VNG kan opvolging van gemaakte afspraken niet afdwingen bij gemeenten. De rijkspartners benoemen in het gesprek met de commissie een aantal spanningsvelden: de validiteit van de aannames onder de decentralisatie, de praktijk die laat zien dat het voor gemeenten lastig is om te sturen op de uitgaven en de vraag hoe normerend het Rijk moet/mag zijn in een gedecentraliseerd stelsel. Enerzijds kijken gemeenten nadrukkelijk naar het Rijk voor afbakening van de reikwijdte van de Jeugdwet. Anderzijds benadrukken gemeenten in de gesprekken met de commissie dat er op lokaal niveau voldoende ruimte moet zijn om tot eigen keuzes te komen.

De gedachte achter de decentralisatie dat elke gemeente haar eigen invulling zou geven aan de organisatie van de jeugdzorg, blijkt volgens de rijkspartners in werkelijkheid beperkt; overal zijn vergelijkbare voorzieningen, terwijl de problematiek in gemeenten toch echt wel verschilt. De indruk is dat mede als gevolg van de financiële druk, er binnen gemeenten weinig inhoudelijk debat plaatsvindt over jeugdzorg.

3.3 De sturing op de Hervormingsagenda In deze paragraaf gaat de commissie in op de volgende onderwerpen: • Betrokkenheid en representatie; • Coördinatie, afstemming en sturing.

Betrokkenheid en representatie Inrichting governance Voor de uitvoering van de Hervormingsagenda Jeugd is een overlegstructuur ingericht waarbij sprake is van besluitvorming op drie niveaus: operationeel, tactisch en strategisch. Op operationeel niveau is er voor elke maatregel een aparte themagroep met een thematrekker. De samenstelling van de themagroepen loopt uiteen, maar voor de meeste themagroepen geldt dat alle vijfhoekpartners zijn aangesloten. Afhankelijk van het thema zijn ook andere partners verbonden. Daarnaast is er het programmateam dat het totale proces regisseert en coördineert. Tot slot is er ook een coördinatorenoverleg met een afgevaardigde namens elk van de vijfhoekpartners. Op tactisch niveau is er de stuurgroep Hervormingsagenda Jeugd met een onafhankelijk voorzitter. Op strategisch niveau is er tot slot het bestuurlijk overleg (BO) Jeugd. Zowel voor de stuurgroep als het BO Jeugd geldt dat daarin alle vijfhoekpartners zijn vertegenwoordigd. Voor de ontwikkeling van een nieuwe financieringssystematiek is een aparte stuurgroep en apart BO ingesteld, bestaande uit betrokkenen van Rijk en gemeenten. Ervaringen van betrokkenen In verschillende gesprekken die de commissie heeft gevoerd, is deze inrichting van de governance aan de orde geweest.

Betrokken partners omarmen het uitgangspunt van gedeeld eigenaarschap en waarderen het dat ze op alle niveaus aan tafel zitten. Aanbieders, professionals en cliëntenvertegenwoordigers (de ‘driehoek’) geven aan dat ze het wel lastig vinden om voldoende tijd en capaciteit vrij te maken om aan elk van de tafels te kunnen deelnemen. Betrokkenen ervaren flinke druk op het proces om voortgang te boeken. Dat leidt tot een stevige belasting op degenen die participeren.

Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd

40

De driehoek stelt dat met name VWS, maar ook de VNG hiervoor mensen kunnen vrijmaken, maar dat dit voor hen echt moeilijk is. Daardoor voelt het voor sommigen dat de Hervormingsagenda vooral ‘van VWS’ is. Daarnaast geven betrokkenen uit de driehoek aan dat het ook op inhoud ingewikkeld is om goed te blijven aanhaken. De beleidstaal en de complexiteit van de materie is geen onderdeel van hun dagelijkse praktijk. Een ander punt van zorg dat de commissie van veel betrokken partijen hoort, is de representatie van de partners in de driehoek. Zij zijn via hun koepels vertegenwoordigd in de werkgroepen, stuurgroep en het BO. In de gesprekken komt naar voren dat het geluid vanuit de koepels niet altijd in overeenstemming is met het geluid van de mensen in de uitvoering. En ook in de uitvoering zelf zijn de meningen niet altijd gelijkluidend. Het maken van de verbinding tussen uitvoering en vertegenwoordigers kost tijd en verloopt nog niet gemakkelijk. Het is soms lastig om met één mond te spreken, juist omdat er meerdere vertegenwoordigers zijn namens de aanbieders, de professionals en de cliënten. De partners zelf en ook het programmateam stoeien met de vraag hoe die representatie beter geborgd kan worden en hoe ‘de praktijk’ beter in de governance van de Hervormingsagenda een plek kan krijgen. In het bijzonder geldt dit voor cliënten en hun ouders.

Zij geven aan zich onvoldoende gehoord te voelen. Ze proberen hun inzichten en ervaringen over te brengen, maar vinden het moeilijk om daarmee voldoende aansluiting te vinden bij de andere partners aan tafel. Volgens hen is hun ervaring en expertise juist onmisbaar om het stelsel op een effectieve manier te hervormen. Niettemin voelen (vertegenwoordigers van) cliënten en ouders zich aan tafel geen gelijkwaardig gesprekspartner ten opzichte van Rijk, gemeenten, aanbieders en professionals. De sturing op de uitvoering van de Hervormingsagenda kwam ook in het gesprek met de partners in de aanpalende domeinen naar voren. Zij gaven aan niet betrokken te zijn bij de Hervormingsagenda. Volgens een vertegenwoordiger van de onderwijskoepels worden er nu alleen maar bypasses georganiseerd om de verbinding tussen onderwijs en jeugdhulp te maken. Dat is niet handig en niet effectief.

Coördinatie, sturing en slagkracht De commissie is ook met de partners in gesprek gegaan over de manier waarop de sturing op realisatie van de Hervormingsagenda wordt ingevuld. Gemeenten zijn positief over het implementatieplan. Ze hadden hier graag inhoudelijk op doorgepakt, maar constateren dat VWS het plan vooral wil benutten als procesplan voor de gehele Hervormingsagenda. Volgens de professionals hadden zij een beperkte rol in de totstandkoming van het implementatieplan; ze hebben daar een ongemakkelijk gevoel bij. Dit heeft te maken met de beperkte aandacht die er in de verschillende werkgroepen is voor de impact van beleidskeuzes op de uitvoering in de praktijk. Professionals verwijzen bijvoorbeeld naar de werkgroep standaardisatie. Er wordt veel verwacht van standaardisatie, waardoor er ook veel (tijds)druk zit op uitvoering van deze maatregel. Professionals zien dat daardoor de koppeling tussen beleid en praktijk op dit moment onvoldoende of te laat gemaakt wordt. Iets soortgelijks ervaren zij in de werkgroep toegang. Professionals pleiten voor meer zorgvuldigheid en een impactanalyse bij de uitvoering van maatregelen. In zijn algemeenheid vinden professionals het jammer dat de oorspronkelijke gezamenlijke programmatische aanpak zich heeft ontwikkeld tot een projectmatige structuur van werkgroepen.

Volgens betrokkenen is er in de werkgroepen nauwelijks tijd en ruimte voor reflectie, terwijl dat wel van waarde is.

Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd

41

In verschillende gesprekken hebben betrokkenen gereflecteerd op de rol en het functioneren van de stuurgroep. De commissie hoort van meerdere betrokkenen dat in de stuurgroep nauwelijks inhoudelijke afstemming is. Iemand typeert het als een “aftikmachine”. Inhoudelijke afstemming gebeurt vooral bi- of trilateraal. Betrokkenen geven aan de stuurgroep meer te willen benutten om een strategisch gesprek te voeren over de uitvoering van de Hervormingsagenda in het licht van bredere maatschappelijke ontwikkelingen. Daarnaast stellen betrokkenen vast dat er in de stuurgroep te weinig aandacht is voor de verbinding tussen de inhoudelijke uitwerking van de Hervormingsagenda en de financiële ontwikkelingen in de jeugdzorg. In de stuurgroep is afgesproken dat elke vijfhoekpartner een transformatieplan opstelt waarin is opgenomen hoe betrokkenen hun achterban meenemen in de uitvoering van de Hervormingsagenda. De vertegenwoordigers van de aanbieders geven aan zoekende te zijn hoe zich als sector te positioneren; de impact van de Hervormingsagenda op de sector is groot. Andere partners onderkennen dat er veel van aanbieders wordt verwacht en dat zij zekerheden zoeken. Volgens hen leidt dit ertoe dat de aanbieders tot op heden minder vanuit de beweging van de Hervormingagenda als geheel kijken; de nadruk ligt nog vooral op het belang van de sector zelf.

Ter versterking van hun inzet en het ontwikkelen van een visie op de verandering, heeft het ministerie van VWS de aanbieders financiële ondersteuning toegezegd. Een aantal gesprekspartners geeft bij de commissie aan dat de uitvoering van de Hervormingsagenda Jeugd gebaat is bij meer sturingskracht. Dat begint volgens betrokkenen met prioritering van maatregelen. Nu is alles even belangrijk. Meer focus op een aantal maatregelen kan ook betekenen dat er minder hoeft te worden gepolderd op alle onderwerpen, aldus een gesprekspartner. In de huidige inrichting van de governance zit volgens betrokkenen te weinig regie om tot deze keuzes te komen. Ambtelijk en bestuurlijk opschalen van discussiepunten in de stuurgroep blijkt lastig te zijn. In praktijk vindt escalatie richting het BO Jeugd nauwelijks plaats.

3.4 De financiering van de jeugdzorg en de besparingsmogelijkheden In deze paragraaf gaat de commissie in op de volgende onderwerpen: • Sturingsruimte gemeenten; • Compensatie financiële tekorten; • Haalbaarheid meerjarig financieel kader; • Kwaliteit en beschikbaarheid van data.

Sturingsruimte gemeenten In verschillende (rondetafel)gesprekken is gesproken over de mate waarin gemeenten in staat zijn om te sturen op de instroom naar jeugdzorg en op de uitgaven. Gesprekspartners zijn het erover eens dat de open einde regeling van de Jeugdwet weinig sturingsmogelijkheden biedt. Gemeenten typeren de Hervormingsagenda als een uitvoeringstransitie in een markt met een toenemende vraag, terwijl ze weinig grip hebben op de toegang en er sprake is van financiële druk. Daarbij merken ze op dat ook bij het onderwijs het water aan de lippen staat en dat het niet lukt om de financiële schotten in wetgeving te doorbreken. Volgens gemeenten loopt het aan alle kanten vast. Gemeenten wijzen erop dat zij maar beperkte invloed hebben op de instroom van jongeren voor een maatwerkvoorziening. Er zijn meerdere toegangspoorten. Naast de indicatiestelling van het wijkteam, kunnen ook huisartsen, jeugdartsen, medisch specialisten, rechters en gecertificeerde instellingen (GI’s) een verwijzing afgeven voor inzet van jeugdzorg.17 17) Zie hoofdstuk 2 voor de cijfers over de verdeling van het aantal jeugdhulptrajecten naar type verwijzer.

Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd

42

Betrokkenen onderkennen dat deze verschillende instroommogelijkheden het voor gemeenten lastig maken om grip te krijgen op het aantal beschikkingen dat wordt afgegeven. Het maken van afspraken met huisartsen en inzet van de praktijkondersteuners jeugd kunnen volgens gesprekspartners wel helpen om de instroom langs deze lijn te reguleren. Naast beperkte grip op de instroom wijzen diverse gesprekspartners ook en aantal andere oorzaken aan die het voor gemeenten moeilijk maken om te sturen op de uitgaven voor jeugdzorg. Gemeenten geven zelf aan dat het toenemende aantal kinderen met een zorgvraag, complexere trajecten en compensatie van loon- en prijsontwikkeling belangrijke redenen zijn waarom zij elk jaar te maken krijgen met tekorten op de begroting. Naar eigen zeggen ervaren gemeenten zowel problemen aan de p-kant (prijs) als aan de q-kant (volume). Ook in het gesprek met onderzoekers werden verschillende oorzaken voor de kostenstijgingen genoemd. Zij geven aan dat het leveren van maatwerk, omdat aanbieders soms moeten uitwijken naar andere aanbieders als onderaannemer, jeugdhulptrajecten duurder maken. Daarnaast geven zij aan een toename te zien van het aantal jongeren met een langdurige zorgvraag; 2/3 van de jeugdhulptrajecten duurt volgens een gesprekspartner langer dan een half jaar. Ook de begeleidingskosten van deze jongeren nemen toe.

Tot slot is ook een lichte groei in korte behandeltrajecten zichtbaar. Gesteld wordt dat de doorlooptijd per aanbieder misschien wel korter wordt, maar dat geldt niet voor de doorlooptijd van de behandeling van een jongere. In meerdere gesprekken zijn voorbeelden genoemd van zeer complexe kind- en gezinsproblematiek waarbij de uitgaven voor jeugdzorg jaarlijks (zeer) hoog oplopen. Een kleinere gemeente gaf aan dat zij nu te maken heeft met drie complexe casussen. De inzet die daarvoor nodig is, is even groot als het totale bedrag dat de gemeente beschikbaar heeft voor uitgaven in het voorveld. Dure casuïstiek drukt zwaar op de gemeentebegroting en is nauwelijks te beïnvloeden. Tot slot vragen gemeenten aandacht voor de financieel kwetsbare positie van verschillende grote jeugdzorgaanbieders. De Jeugdautoriteit geeft aan dat de achttien jeugdzorgaanbieders die bij hen in casuïstiek zijn – en dus concreet worden bedreigd in hun voortbestaan – samen ongeveer 30% van de omzet van de sector vertegenwoordigen.18 Gemeenten voelen zich met de rug tegen de muur staan. Een faillissement van een grote jeugdzorgaanbieder betekent immers dat een groot aantal jongeren van de een op de andere dag geen zorg meer ontvangt, zonder dat er een alternatief geboden kan worden.

Gemeenten vinden dat de Hervormingsagenda hen geen instrumenten biedt om op deze financiële problematiek van aanbieders te sturen.

Compensatie financiële tekorten19 In de gesprekken met Rijk en gemeenten zijn ook de consequenties van de stijgende uitgaven en oplopende tekorten op de jeugdzorg aan de orde geweest. Gemeenten voelen dat het volledig risico van deze financiële ontwikkeling bij hen ligt. Volgens een gesprekspartner staan gemeenten al twee tot drie jaar op de handremmodus. Gemeenten zijn steeds op zoek naar manieren om de tekorten te dekken. Dit gaat ten koste van investeringen in aanpalende domeinen. Gemeenten typeren deze ontwikkeling als dubbele problematiek. In het licht van de uitspraak van de Commissie van Wijzen (mei 2021) pleiten gemeenten er bij de commissie voor dat de rijksoverheid de verantwoordelijkheid moet nemen om de verliezen te compenseren.

18) Bron: Jeugdautoriteit, De Stand van de Jeugdzorg, oktober 2024. 19) Zie hoofdstuk 2 voor de cijfers en hoofdstuk 5 voor een overzicht van de feiten.

Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd

43

Op hun beurt verwijzen de rijkspartners naar gegevens waaruit blijkt dat gemeenten geld overhouden op de totale begroting en dat circa een derde van de gemeenten uitkomt met het beschikbaar gestelde budget voor jeugdzorg in het Gemeentefonds. Het Rijk heeft bij de commissie aangegeven geen financiële ruimte te zien om de tekorten van gemeenten op de rijksbegroting op te vangen. In het gesprek met onderzoekers kwam ook het huidige verdeelmodel van het Gemeentefonds ter sprake. Gesteld werd dat het verdeelmodel voor jeugd onvoldoende passend is bij de huidige ontwikkelingen. Het is nodig meer rekening te houden met de verschillen tussen gemeenten.

Haalbaarheid financiële afspraken Gegeven de huidige financiële tekorten geven gemeenten bij de commissie aan zich grote zorgen te maken over de bezuinigingen die er nog aankomen op de jeugdzorg. In het meerjarig financieel kader is vanaf 2026 een jaarlijkse besparingsopgave inboekt van ongeveer € 1 miljard. Volgens gemeenten en ook andere gesprekspartners zijn deze financiële afspraken nauwelijks haalbaar en drukken ze zwaar op de huidige inzet om tot uitwerking te komen van de Hervormingsagenda. Gemeenten geven aan dat er lucht nodig is om te investeren in de sociale basis en dat er echt iets moet gebeuren in de ontschotting van budgetten tussen onderwijs en jeugdzorg. Zoals aan het begin van dit hoofdstuk is aangegeven, zijn er gemeenten die al eerder zijn gestart met het nemen van maatregelen om de jeugdzorg anders in te richten en beter beheersbaar te maken. Een aantal van deze gemeenten heeft de commissie ook gesproken. Zij brengen bij de commissie onder de aandacht dat de bezuinigingsopgave in de Hervormingsagenda geen rekening houdt met de stand van zaken bij gemeenten. Volgens een gemeente moeten zij nu echt iets anders gaan doen om het verdienpotentieel te realiseren. De vraag is of dat haalbaar is en of dat niet anders kan.

De gemeente Groningen verwijst de commissie naar een onderzoek dat zij in 2023 heeft laten uitvoeren waaruit blijkt dat de mogelijke besparingen op het jeugdstelsel uitkomen op een kwart tot de helft van de bezuinigingsdoelstelling die voor de gemeente in de Hervormingsagenda is ingeboekt.20 In meerdere gesprekken zetten gesprekspartners de financiële ontwikkelingen rondom jeugdzorg af tegen het vraagstuk van de personele schaarste in de sector. De krapte op de arbeidsmarkt zal de komende jaren aanhouden. Straks is er misschien nog wel geld, maar zijn er geen mensen om het werk te kunnen doen. De oproep is om deze personele problematiek veel nadrukkelijker in het debat over de inrichting en financiering van de jeugdzorg mee te nemen.

Kwaliteit en beschikbaarheid van data “Het is sturen in de mist”. Die uitspraak heeft de commissie in meerdere gesprekken gehoord. Volgens de onderzoekers die de commissie gesproken heeft, is de kwaliteit van data onder druk komen te staan, mede als gevolg van de intentie om administratieve lasten te beperken. Volgens hen is er in de afgelopen jaren wel een behoorlijke inhaalslag gemaakt op de ordening van data, maar het is nog lang niet genoeg. Niet alleen de kwaliteit, ook de beschikbaarheid en de koppeling van data vragen de nodige aandacht. Er is, volgens de thematrekkers van deze maatregel uit de Hervormingsagenda, een grote mismatch tussen vraag naar en aanbod van informatie. Belangrijk is om eerst vast te stellen wat we met elkaar willen weten. Hiervoor wordt gekeken naar de uitwerkingen van de inhoudelijke werkgroepen. Daarna is de vraag hoe de gewenste informatie vergaard en gemeten kan worden. 20) Bron: KPMG, Analyse perspectieven jeugdstelsel Groningen, 6 november 2023.

Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd

44

Volgens meerdere gesprekspartners is op verschillende plekken data beschikbaar, maar is het (nog) niet mogelijk om die gegevens met elkaar in verband te brengen. Zo weten gemeenten hoeveel jongeren zij in zorg hebben, maar zijn gemeenten afhankelijk van de aanbieders om deze informatie 1-op-1 te koppelen met gegevens over de zorgzwaarte en de duur van het jeugdhulptraject. Er zijn geen geaggregeerde data beschikbaar over aantallen, duur en intensiteit van jeugdhulptrajecten. Vanwege de AVG is het CBS niet bevoegd om deze data in te zien en te verwerken. Hiervoor is een wetswijziging nodig. Deze is in gang gezet en zal waarschijnlijk in 2026 of 2027 zijn beslag krijgen. Daarnaast werkt het CBS aan een publicatie met gestandaardiseerde percentages van gebruik van jeugdzorg per gemeente. Dit rapport komt naar verwachting in de eerste maanden van 2025 beschikbaar. Volgens de trekkers van het thema ‘data en monitoring’ is er een hoge ambitie om tot meer cijfermatig inzicht te komen. Ze constateren dat capaciteit om dit te doen, beperkt is en dat er veel partners bij betrokken zijn. Dit maakt het proces ingewikkeld.

Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd

45

4. Inhoud en sturing: conclusies, reflecties en adviezen 4.1 Inleiding De Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd is gevraagd om een onafhankelijk zwaarwegend advies uit te brengen aan partijen over de uitvoering van de maatregelen en de gepleegde inspanningen uit de Hervormingsagenda Jeugd, mede in relatie tot de uitgavenontwikkeling. Op basis van alle opgedane inzichten trekt de commissie in dit hoofdstuk vier inhoudelijke conclusies. De volgende thema’s komen aan de orde: • Meerwaarde en betekenis van de Hervormingsagenda Jeugd; • Werkende mechanismen en vrijblijvendheid; • Inspanningen, opbrengsten en gezamenlijke sturing; • Rollen, verantwoordelijkheden en gedeeld eigenaarschap. Dit hoofdstuk start met de hoofdboodschap. In de navolgende paragrafen gaat de commissie in op elk van de vier thema’s. Elke paragraaf start met een of meerdere conclusies; deze staan weergegeven in kaders. Daarna licht de commissie deze conclusie(s) toe en formuleert de commissie een aantal adviezen.

4.2 Hoofdboodschap Met de Hervormingsagenda Jeugd hebben de vijfhoekpartners een grote verantwoordelijkheid genomen om het jeugdstelstel te hervormen. Het is inhoudelijk een veelomvattende agenda met maatregelen die onderling een sterke mate van afhankelijkheid kennen. Dat heeft gevolgen voor het tempo van realisatie. De commissie merkt een grote gedrevenheid bij alle betrokkenen om van deze hervorming een succes te maken. Maar er zit ook een kramp in het stelsel die leidt tot bovenmatige druk op alle betrokkenen. Maatregelen moeten in een aantal jaren tot zichtbare resultaten leiden; er zijn wachtlijsten voor jongeren die hulp het hardste nodig hebben; de samenleving vraagt om maximaal resultaat; er leeft angst bij professionals om tekort te schieten in het bieden van hulp en als gevolg daarvan aansprakelijk te worden gesteld; aanbieders staan voor wezenlijke veranderingen; gemeenten zien de vraag naar jeugdzorg toenemen en zien de financiële tekorten oplopen. De commissie maakt zich zorgen over deze ontwikkelingen. Deze hervorming van het jeugdstelsel is geen traject van een beperkt aantal jaren. Grote transities vragen tijd.

Volgens onderzoek van Rotmans et al, strekt een transitie en haar verschillende fasen zich uit over een tijdspanne van minimaal 25 jaar, waarbij periodes van snelle en geleidelijke verandering elkaar afwisselen (zie onderstaande figuur).21 Figuur 1: De verschillende fasen in een transitie

21) Bron: Rotmans et al., 2001, in Ministerie van Infrastructuur en Mobiliteit, Transities en transitiemanagement, snelstudie, september 2022.

Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd

46

De transitie van de jeugdzorg is in 2015 begonnen. De commissie is van mening dat met de komst van de Hervormingsagenda Jeugd fase 2 is ingeluid. Er moet nog veel gebeuren om de omslag in cultuur, structuur en praktijk daadwerkelijk te maken en te borgen. De commissie roept betrokken partners op om deze realiteit te onderkennen en uit te gaan van een realistische planning. Het kantelpunt in fase 2 ligt, naar het oordeel van de commissie, binnen handbereik. In de Hervormingsagenda zitten verschillende maatregelen die die kanteling binnen bereik kunnen brengen. Het is alleen niet genoeg. De commissie oordeelt dat de Hervormingsagenda Jeugd een noodzakelijke, maar niet voldoende voorwaarde is om die kanteling mogelijk te maken. De oorzaak van veel jeugdzorgproblematiek ligt niet bij de jongeren zelf, maar in de omgeving waarin zij opgroeien: thuis, op school of in de wijk. Factoren als armoede, schulden, complexe scheidingen, GGZ-problematiek bij ouders, het gebrek aan passende huisvesting, toenemende prestatiedruk en maatschappelijke verwachtingen van jongeren spelen een belangrijke rol bij het ontstaan van problemen in gezinnen en beïnvloeden de mogelijkheden van jongeren. De huidige Hervormingsagenda heeft te weinig aandacht voor een systeemgerichte aanpak van jeugd en gezin, over alle domeinen heen.

Daarnaast vindt de commissie dat “de partners in het voorveld” – jeugdgezondheidszorg, kinderopvang, scholen en verenigingen – nog onvoldoende betrokken zijn. Deze ‘natuurlijke’ omgevingen van jongeren worden nog veel te weinig benut om vroegtijdig en laagdrempelig hulpsignalen op te vangen en te faciliteren, collectief of individueel. In dit hoofdstuk licht de commissie deze stellingname toe. Daarbij benadrukt de commissie dat zowel de verbreding van de scope van de Hervormingsagenda, als het prioriteren op een aantal werkende mechanismen van maatregelen uit de agenda, nodig zijn. Het is en-en. De commissie is van mening dat het succes van de Hervormingsagenda gebaat is bij minder vrijblijvendheid op het ‘wat’, en bij meer ruimte voor betrokkenen op het ‘hoe’. Minder vrijblijvende kaders zijn nodig om te borgen dat waar je als jongere ook woont, steunstructuren, hulp en zorg er zijn en voldoen aan minimale eisen van kwaliteit. Die kaders gaan over het vaststellen van bewezen effectieve interventies van jeugdhulptrajecten, over uniformering van contractering en verantwoording, en over de taakopdracht van de stevige lokale teams. Kaders zijn belangrijk vanuit beheersbaarheid en sturing, maar het moeten geen blauwdrukken worden. Hoe die kaders worden ingevuld, is aan professionals, gemeenten en aanbieders.

Juist in jeugdhulptrajecten is het van groot belang oog te houden voor wat de jongere nodig heeft en voor de context waarin de jongere en het gezin zich bevinden. Bij professionele autonomie hoort ook continu leren en ontwikkelen. De commissie ziet de behoefte om te leren bij professionals, bij gemeenten, en bij aanbieders. En constateert tegelijkertijd dat het dikwijls ontbreekt aan tijd en middelen om dat leren mogelijk te maken. Keuzes maken, is prioriteiten stellen. De commissie adviseert om beschikbare inzichten over bewezen effectieve preventieprogramma’s en behandelmethoden actief te delen, op te schalen en landelijk toe te passen. Daarnaast roept de commissie betrokkenen op om het gezamenlijk leren te intensiveren, hier meer ruimte aan te geven en de mogelijkheden van kunstmatige intelligentie (AI) hierin te benutten.22

22) Ter inspiratie verwijst de commissie naar het volgende essay: Essay: benut AI om de jeugdzorg te verbeteren

Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd

47

4.3 Meerwaarde en betekenis van de Hervormingsagenda Jeugd De Hervormingsagenda Jeugd is een noodzakelijke, maar niet voldoende voorwaarde om te komen tot een goed werkend, beter beheersbaar en financieel houdbaar jeugdstelsel.

Reflecties De situatie is zorgwekkend Iedereen kent de cijfers: in 2023 maakte 1 op de zeven jongeren tussen 0-18 jaar gebruik van een vorm van jeugdhulp. In totaal gaat het om bijna 490.000 jongeren. In de leeftijdscategorie 12-18 jaar kreeg 1 op de zes meiden jeugdhulp zonder verblijf. Het hoogste aandeel jongeren met een vorm van jeugdhulp is te vinden onder jongens tussen 8-12 jaar; in deze groep gaat het om bijna 1 op de vier. In alle gesprekken die de commissie heeft gevoerd, wordt de ernst van deze cijfers onderkend. De oorzaken zijn in beeld Ook over de oorzaken die ten grondslag liggen aan de toenemende vraag naar jeugdhulp bestaat brede overeenstemming. Gezinsproblematiek is een belangrijke verklarende factor: armoede, schulden, woonomstandigheden, (geestelijke) gezondheidsproblemen bij ouders, opvoeding, en complexe scheidingen. Daarnaast spelen ook maatschappelijke ontwikkelingen een belangrijke rol: prestatiedruk in het algemeen en toetsdruk op scholen in het bijzonder, geloof in de maakbaarheid van de samenleving, kleinere persoonlijke en maatschappelijke netwerken, onrust in de wereld, en de invloed van sociale media. Ontwikkelingen die gezond, veilig en kansrijk opgroeien onder druk zetten.

De gevolgen zijn groot Onze complexe samenleving stelt de veerkracht van jongeren en ouders ernstig op de proef, met veel vraag naar vormen van ondersteuning en zorg tot gevolg. Al die behoeften die in aard, ernst, duur en eigen mogelijkheden variëren, zijn reëel en verdienen aandacht. Tegelijkertijd is het maatschappelijk, qua personeel en financieel niet houdbaar om aan deze grote behoefte op de huidige wijze – met ondersteuning en zorg door de overheid – invulling te blijven geven. Iedereen realiseert zich dat de hulp aan de meest kwetsbare jongeren gegarandeerd moet zijn, maar iedereen ziet ook dat dit in de praktijk om verschillende redenen niet altijd zo is. De Hervormingsagenda gaat het tij niet keren… De commissie heeft zichzelf de vraag gesteld of de Hervormingsagenda Jeugd de oorzaken van de toenemende vraag naar jeugdhulp kan keren. Vooropgesteld dat de genoemde maatschappelijke ontwikkelingen slechts in beperkte mate beïnvloedbaar zijn, is de vraag vooral of de agenda een passend antwoord biedt op de aanpak van gezinsproblematiek, als belangrijke oorzaak van de hoge instroom in jeugdhulp.

De commissie trekt de conclusie dat de Hervormingsagenda Jeugd weliswaar een wezenlijke rol speelt in de transformatie van de jeugdhulp, maar dat de agenda onvoldoende aandacht heeft voor het wegnemen en verminderen van de (structurele) factoren die leiden tot instroom naar jeugdhulp. De scope van de Hervormingsagenda is te smal om tot een goed werkend, beter beheersbaar en financieel houdbaar jeugdstelsel te komen. …ondanks goede voorbeelden in de praktijk Met deze conclusie wil de commissie niet voorbij gaan aan het feit dat de Hervormingsagenda wel ingaat op het steviger verbinden van jeugdhulp aan aanpalende domeinen zoals onderwijs, volwassenen-GGZ en bestaanszekerheid. Het is immers een van de maatregelen uit de agenda. En er wordt ook in de praktijk aan gewerkt.

Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd

48

Mooie voorbeelden zijn de brugfunctionarissen en zorgadviesteams op scholen, de toepassing van de doorbraakmethode in circa een kwart van de gemeenten, de verbindingsroute opvang-onderwijs-zorg, en de integrale aanpak kwetsbare gezinnen. En uit de landelijke monitor van de Hervormingsagenda blijkt dat ruim acht van de tien gemeenten een domeinoverstijgende aanpak heeft. Noodzaak tot verandering van perspectief Maar het is niet voldoende. Met alleen de inzet vanuit de Hervormingsagenda blijft de toestroom naar jeugdhulp naar verwachting de komende jaren hoog. De commissie wijst daarbij op het open karakter van de Jeugdwet en de beperkte aandacht die er in andere levensdomeinen is voor de consequenties van gezinsproblematiek op jongeren. Daarnaast zullen door de personele krapte in de jeugdhulp de wachtlijsten blijven bestaan en zal de complexiteit van de casuïstiek mogelijk nog verder toenemen. De Hervormingsagenda Jeugd is vooral de Hervormingsagenda Jeugdzorg. De focus van de Hervormingsagenda ligt op het vinden van verbeteringen in het systeem van jeugdzorg, terwijl de oplossing voor de grote vraag naar jeugdhulp in de systemen daarbuiten ligt: in het gezin, op school, in de samenleving. De commissie pleit ervoor het perspectief te veranderen: jeugdhulp is aanpalend aan de andere levensdomeinen, en niet andersom.

Adviezen Creëer en versterk lokale steunstructuren “It takes a village to raise a child”. Deze uitspraak is dikwijls in de gesprekken over tafel gekomen. De commissie is het daar volledig mee eens. Jongeren en hun ouders hebben die steunstructuren keihard nodig om in de huidige complexe samenleving hun plek te vinden. De school als vindplaats van kinderen en jongeren speelt daarin een fundamentele rol. De commissie pleit voor een laagdrempelige basisinfrastructuur op scholen waar de verbinding tussen onderwijs, hulp en ondersteuning geborgd is. We zien dat niet iedereen beschikt over “sociaal kapitaal”, zoals de Raad voor Volksgezondheid en Samenleving (RVS) dat in haar betekenisvolle rapport ‘Kinderen uit de knel’ noemt. De Raad stelt dat juist mensen in de kwetsbaarste situatie over het minste sociaal kapitaal beschikken. De commissie onderschrijft en herhaalt de oproep van de RVS om meer te investeren in het creëren en structureel versterken van dat sociaal kapitaal. Zorg daarnaast dat het perspectief van jeugdigen en gezinnen prioriteit krijgt in de aanpak van structurele problemen rondom bestaanszekerheid, wonen, GGZ-problematiek bij ouders en scheidingen.

Leg noodzaak en minimumniveau aan basisvoorzieningen vast in de wet In aanvulling hierop adviseert de commissie om wettelijk het belang van een sterke sociaalpedagogische basis vast te leggen en daarin op te nemen wat het minimumniveau aan basisvoorzieningen (inclusief de aanwezigheid van een stevig lokaal team) moet zijn dat lokaal moet worden aangeboden. De commissie roept daarbij op de leefwereld van jongeren en ouders centraal te stellen, en de spreekuren van de jeugdgezondheidszorg, de kinderopvang en de school als belangrijke ankerplaatsen te gebruiken om de steunstructuur omheen te organiseren. Denk bijvoorbeeld aan de aanwezigheid van een multidisciplinair team op elke school, waarin professionals uit het stevige lokale team als vaste aanspreekpunten beschikbaar zijn voor jongeren, ouders, docenten en schoolleiding. Deze professionals kunnen vervolgens ketenpartners consulteren en inschakelen als sprake is van specifieke problematiek. En het gaat ook om de beschikbaarheid van een scala aan voorzieningen (van speeltuinen tot ontmoetingsplekken voor jongeren vanuit welzijns- en jongerenwerk en bibliotheken).

Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd

49

Ook vraagt de commissie oog te hebben voor de rol die verenigingen kunnen spelen. Het wettelijk vastleggen van het minimumniveau aan basisvoorzieningen verkleint verschillen in het land en zorgt ervoor dat jongeren en ouders weten waarop ze kunnen terugvallen. De commissie realiseert zich dat een wetgevingstraject enige tijd duurt. Daarom adviseert de commissie Rijk en gemeenten om in aanloop daarnaartoe een convenant op te stellen waarin de afspraken zijn vastgelegd. De commissie onderkent, in navolging van verschillende onderzoeken23, dat het creëren en versterken van de sociale basis niet automatisch betekent dat de inzet van jeugdhulp op korte termijn zal afnemen. Informele en formele hulp zijn beiden van essentiële waarde, ze bestaan daarom naast elkaar en ze vullen elkaar aan. Benut lokale steunstructuren om de maatschappelijke dialoog te voeren De commissie roept op om de lokale steunstructuren te gebruiken als platform om het gesprek te voeren over de consequenties en onzekerheden die gepaard gaan met opgroeien en opvoeden in deze tijd. Wat hoort bij het leven? Wat betekent het hebben van levenslange en levensbrede beperkingen voor hoe het is om op te groeien? En wat betekent dat voor ouders en gezinnen? Hoe verhoud je je tot alle (sociale) druk en ontwikkelingen? De maatschappelijke dialoog begint daar, laagdrempelig en zonder waardeoordelen.

Een mooi voorbeeld is de discussie die is ontstaan op scholen over de aanwezigheid van mobiele telefoons in de klas. De dialoog is al bezig, op het schaalniveau dat daarbij past. De commissie adviseert de overheid daarom terughoudend te zijn om de toon te willen zetten in de maatschappelijke dialoog over normaliseren; statements worden snel gepolitiseerd, terwijl het maken van de verbinding met de praktijk juist zo belangrijk is. Voer de maatschappelijke dialoog niet specifiek over jeugdzorg. En trek de dialoog los van de discussie over het beperken van de uitgaven voor jeugdzorg. Dat mag niet de onderlegger zijn. Een echte maatschappelijke dialoog gaat over de vraag wat voor samenleving we met elkaar willen zijn, wat we van elkaar nodig hebben om jongeren gezond, veilig en veerkrachtig te kunnen laten opgroeien en hoe we dat faciliteren. Zodat jongeren hun potentieel zo goed mogelijk kunnen ontplooien. Geef als overheid het goede voorbeeld en kies voor een samenhangende jeugd- en gezinsaanpak De commissie doet een dringend beroep op de rijkspartners en de gemeenten om te kiezen voor een systemische benadering rondom jeugd en gezin. De hoge instroom in jeugdhulp staat niet op zichzelf, maar kenmerkt zich dikwijls door een stapeling van problemen in het gezin.

Veelal gaat het hier om venijnige vraagstukken / wicked problems waar veel partijen bij betrokken zijn en waar niet één juiste oplossing te geven is. Een meer traditionele, integrale benadering (in de betekenis zoals in onderstaand kader uitgelegd) waarin iedereen op dezelfde manier zijn eigen taak blijft doen, schiet tekort. Toelichting op de systemische benadering Bij integraal werken spreken betrokken partners over interventies vanuit ieders eigen mogelijkheden. Er wordt een probleem gesignaleerd en daar worden oplossingen bij bedacht. Bij systemisch werken gaan partners een stap verder. Ze werken zoveel mogelijk in interafhankelijkheid van elkaar, als één systeem. Interventies komen voort uit een gedeelde analyse van het vraagstuk. Als voorbeeld: een schuldhulpverlener kan het probleem van armoede zien als een resultaat van het niet (meer) kunnen aflossen van schulden die steeds verder oplopen. Een welzijnswerker zal misschien de nadruk leggen op een gebrek aan sociale contacten, dat ertoe leidt dat iemand niet uit de armoede komt.

23) Bronnen: Raad voor Volksgezondheid & Samenleving, Kinderen uit de knel, juni 2023; Verwey-Jonker Instituut, De sociale basis en de houdbaarheid van de Wmo; Een analyse van beleidskeuzes en uitgaven in de sociale basis in relatie tot de ontwikkeling van de (uitgaven aan) Wmomaatwerkvoorzieningen (2017-2023), augustus 2024; Movisie en Verwey-Jonker Instituut, De sociale basis versterken, investeren in de toekomst, december 2024.

Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd

50

Bij een systeemanalyse gaat het er niet om wie gelijk heeft, maar om de verschillende perspectieven op het vraagstuk met elkaar in verband te brengen. Daarmee wordt de veelkoppigheid van het vraagstuk duidelijk. Vanuit die systeemanalyse doordenken en wegen partners samen mogelijke interventies: wie heeft daarvoor de juiste tools in handen? Systemisch werken betekent ook monitoren en (bij)sturen op effecten van interventies, teamsamenstelling op basis van benodigde competenties, en permanent leren. Dat vraagt zodanige afspraken tussen organisaties dat deze manier van werken wordt gestimuleerd, en kaders en afspraken daarop gezamenlijk worden gericht.

De commissie vindt dat de overheid de noodzaak om te komen tot een samenhangende jeugd- en gezinsaanpak niet kan en niet mag ontkennen. In het bijzonder kijkt de commissie daarbij naar de rijksoverheid. De grote druk op de jeugdhulp is niet alleen de verantwoordelijkheid van het ministerie van VWS. Het is een rijksbrede verantwoordelijkheid om de rechten van het kind te borgen. De commissie ziet rijksbreed de wil om tot samenwerking te komen en er zijn overlegstructuren ingericht, maar er is meer nodig met minder vrijblijvendheid. De commissie is positief over de intentie die in de begroting 2025 van het ministerie van VWS is opgenomen waarin staat dat “de ministeries van VWS, OCW, SZW, JenV en BZK de komende kabinetsperiode werken aan een integrale, interdepartementale aanpak, met één gezamenlijke opdracht en monitoring, en bij voorkeur ontschotte bekostiging”.24 De commissie roept op om hier op korte termijn uitvoering aan te geven door als rijksoverheid en gemeenten samen tot een gezamenlijk statement en een samenhangende jeugd- en gezinsaanpak te komen. Dit is nodig op zowel nationaal, als lokaal niveau. Daarbij adviseert de commissie om te komen tot een interbestuurlijk en rijksbreed programmateam Jeugd en Gezin, met een heldere mandatering vanuit de betrokken partners, de beschikbaarheid van eigen middelen, en een coördinerend bewindspersoon op het hele jeugddomein.

De commissie daagt ook gemeenten uit om op lokaal niveau die domeinoverstijgende samenwerking op vergelijkbare wijze in te richten.

4.4 Werkende mechanismen en vrijblijvendheid Het is belangrijk de uitvoering van de Hervormingsagenda met vereende krachten voort te zetten, maar wel met een realistisch tijdpad en met de inhoudelijke opgave als uitgangspunt. Gezaghebbende en deskundige stevige lokale teams vormen het kloppend hart van de Hervormingsagenda Jeugd, maar door de nadruk op het belang van ‘lokaal maatwerk’ is de beweging nog te vrijblijvend.

Reflecties Belang en noodzaak Hervormingsagenda zijn groot Iedereen onderkent het belang en de noodzaak van de Hervormingsagenda Jeugd. De commissie sluit zich daarbij aan. Het is een prestatie dat de inhoud van de Hervormingsagenda door alle betrokken vijfhoekpartners tot stand is gekomen en is ondertekend. Het laat zien hoeveel belang er wordt gehecht aan het aanbrengen van substantiële wijzigingen in de organisatie van de jeugdzorg. Ook hoort de commissie veel overeenstemming over de keuze van de maatregelen die in de agenda zijn opgenomen. Vooral de afbakening van de jeugdhulpplicht, de totstandkoming van stevige lokale teams en de ontwikkeling naar meer standaardisatie kunnen op brede steun rekenen. 24) Bron: Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, Vaststelling van de begrotingsstaten van het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport voor het jaar 2025, Tweede Kamer, vergaderjaar 2023-2024, 36 600 XVI, nr. 1

Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd

51

Commissie spreekt grote waardering uit voor inzet partners Op basis van de meta-analyse van de VNG, de monitor van de Hervormingsagenda en de gesprekken die de commissie heeft gevoerd, spreekt de commissie haar grote waardering uit aan iedereen die zich dagelijks inzet om de Hervormingsagenda tot een succes te maken. Het is mooi om te zien hoe op lokaal en regionaal niveau gemeenten, aanbieders en professionals hun best doen om tot samenwerking en afstemming te komen. En hoe vanuit het ministerie van VWS stevige inzet wordt gepleegd om tot landelijke afspraken en nieuwe of aangepaste wetgeving te komen. Iedereen wil graag het belang van de jongere voorop zetten, maar de commissie merkt dat het halen van de financiële doelstellingen het discours domineert; dit staat inhoudelijke vernieuwing in de weg. Er zijn duidelijke succesfactoren in beeld Sommige gemeenten zijn met hun partners al jaren geleden gestart met het anders organiseren van de jeugdzorg, een Hervormingsagenda avant la lettre. Hieruit zijn waardevolle lessen te trekken. De commissie stelt vast dat consistentie in beleid en uitvoering een belangrijke voorwaarde voor succes is. Dat is geen vanzelfsprekendheid over meerdere collegeperiodes heen. Het getuigt van visie en bestuurlijk lef.

De commissie benadrukt ook het belang van borging van gemaakte afspraken op alle niveaus in de betrokken organisaties, niet alleen bij gemeenten, maar ook bij aanbieders en professionals. Het gaat zowel om politiek en bestuurlijk commitment, als om betrokkenheid bij directie/management en professionals in de uitvoering. Juist de mensen in de uitvoering hebben die ruggensteun, het vertrouwen van hun leidinggevenden en de professionele ruimte nodig om te doen wat passend is in de ondersteuning of behandeling van een jongere, en om gezamenlijk te kunnen leren. Een rode draad in alle verhalen die de commissie heeft gehoord, is een lange adem: samenwerken op basis van gedeelde waarden, met erkenning van elkaars belangen en toch handelen in het gemeenschappelijke belang, vraagt om te investeren in het leren kennen van elkaar en het opbouwen van vertrouwen. Personele wisselingen stellen dat onderling vertrouwen telkens op de proef. Daarom is die borging in alle lagen van de organisatie zo essentieel om continuïteit te garanderen. Bovendien helpt dit bij het gezamenlijk leren. Gezaghebbendheid stevige lokale teams essentieel Naast de bovengenoemde succesfactoren wil de commissie specifiek het belang van de stevige lokale teams benoemen. De commissie is van mening dat de stevige lokale teams het kloppende hart vormen van de Hervormingsagenda, mits aan een aantal voorwaarden is voldaan.

Dat betreft allereerst hun gezaghebbendheid op basis van professionaliteit. De commissie ziet dat lokale teams de functie kunnen vervullen van ‘huisarts’ in het sociaal domein: een partner die naast de jongere en het gezin gaat staan, die luistert en doorvraagt, die gerust kan stellen, die zelf ondersteuning kan bieden, en doorverwijst naar specialistische hulp als dat nodig is. De commissie constateert dat er in de praktijk diverse verschijningsvormen van de lokale teams zijn, waarbij de mate van afstand tot de lokale overheid verschilt en het takenpakket varieert. De gezaghebbende rol van de lokale teams is geen vanzelfsprekendheid. De commissie geeft partners mee om te doordenken hoe de positie van de stevige lokale teams (juridisch) versterkt kan worden, mede tegen de achtergrond van de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep en het tanende vertrouwen van burgers in de overheid. De kracht van stevige lokale teams schuilt in hun brede netwerk in de hele keten Een tweede voorwaarde voor het succes van de lokale teams is zijn brede deskundigheid en netwerk. Het lokale team kan alleen die rol van kloppend hart of spin in het web vervullen als het verbindend werkt met alle partners in de keten.

Die keten beperkt zich niet tot alleen de partners in het jeugdzorgstelsel, hoewel ook het kunnen consulteren van specialistische jeugdzorgaanbieders van grote waarde is om tot passende keuzes te komen over ondersteuning en/of behandeling.

Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd

52

De keten gaat ook over de partners in de sociaalpedagogische basis en in het medisch domein. Contacten en/of afspraken met professionals in de jeugdgezondheidszorg, met de kinderopvang, met scholen, met jongerenwerkers, welzijnsorganisaties, sportverenigingen en met huisartsen zorgen ervoor dat het lokale team de leefwereld van de jongeren overziet en samen met deze partners laagdrempelig en dichtbij de jongeren kan acteren. Waarbij het vertrekpunt zou moeten zijn: minder individuele hulpverlening en meer collectieve ondersteuning. Afbakening Jeugdwet is sterk gebaseerd op wensdenken Er wordt veel verwacht van de afbakening van de Jeugdwet. Naar het oordeel van de commissie is sprake van te hoge verwachtingen. Allereerst blijkt uit de inspanningen in de afgelopen jaren hoe complex het is om tot een passende formulering van de reikwijdte te komen. Gesprekspartners, ook gemeenten, onderkennen dit. De commissie beschouwt het voorziene tijdpad van invoering van de aangescherpte jeugdhulpplicht per begin 2026 als weinig realistisch. De commissie waarschuwt voor de perverse prikkels en de beeldvorming die uitgaan van de afbakening van de Jeugdwet. Het is goed voorstelbaar dat het beperken van de reikwijdte leidt tot toenemende druk op professionals in de lokale teams of op andere verwijzers om toch aanspraak te maken op geïndiceerde jeugdhulp.

Daarnaast voorziet de commissie dat er een tweedeling ontstaat tussen degenen die hun rechten opeisen en degenen die daarvoor minder toegerust zijn. De commissie acht dit onwenselijk; financiële beheersbaarheid blijft dan de boventoon voeren. Afbouw jeugdzorgplus is positief; alternatieven zijn nog onvoldoende doordacht De afbouw van de gesloten jeugdhulp (jeugdzorgPlus) wordt met voortvarendheid opgepakt. De commissie spreekt haar waardering uit voor de inspanningen die daarop worden gepleegd en moedigt betrokkenen aan om hierop actief te blijven inzetten. De ombouw naar andere vormen van intensieve zorg en begeleiding staat nog in de kinderschoenen. Het vraagt tijd om ervaringen op te doen naar de effectiviteit van alternatieven, inzicht te verkrijgen in de professionele competenties die daarvoor nodig zijn en professionals hierop te scholen. Aandacht voor beschikbaarheid van onderwijs voor jongeren is daarbij van groot belang. De commissie is van mening dat de druk om op korte termijn tot besparingen te komen, het vinden van passende oplossingen in de weg staat. Er is onvoldoende rekening gehouden met een noodzakelijke overgangsfase.

Adviezen Ga door met de Hervormingsagenda Jeugd In navolging van de vele betrokkenen die de commissie heeft gesproken, roept de commissie alle vijfhoekpartners op om met volle kracht door te gaan met de uitwerking en de uitvoering van de maatregelen uit de Hervormingsagenda Jeugd. De beweging die met de agenda in gang is gezet, vraagt om continuïteit en mag niet stagneren. Maak keuzes en leg werkende mechanismen voorschrijvend vast De Hervormingsagenda is een veelomvattende agenda, waarin geen prioriteiten zijn aangebracht en waarin sprake is van onderlinge afhankelijkheid tussen de maatregelen. De commissie begrijpt dat alles belangrijk is, maar vindt ook dat versnelling alleen kan worden bereikt als de werkende mechanismen benut worden. Daarom pleit de commissie ervoor om met voorrang te werken aan de totstandkoming van gezaghebbende en deskundige stevige lokale teams in alle gemeenten. De commissie vindt dat er nu nog sprake is van een te grote mate van vrijblijvendheid in de wijze waarop gemeenten omgaan met de inrichting van de lokale teams.

Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd

53

De behoefte aan eigenheid is begrijpelijk en daarvoor is ook al ruimte in de manier waarop de afspraken met ketenpartners worden ingevuld. Dat staat de verplichting tot het maken van zo’n afsprakenkader niet in de weg. Het advies is om het vastgestelde ‘richtinggevend kader voor de toegang, lokale teams en integrale dienstverlening’ bindend te maken. De commissie vindt dat duidelijk moet zijn wanneer de afspraken in alle gemeenten hun beslag moeten krijgen en adviseert dit ook te monitoren. De commissie kan zich voorstellen dat de methode van visitatie kan helpen. De commissie vindt dat de VNG hierin het voortouw moet nemen, waarbij de resultaten van de visitatie publiek toegankelijk zijn en waarover gemeenten verantwoording afleggen aan de lokale politiek. Verbind het Toekomstscenario Kind- en Gezinsbescherming met de stevige lokale teams De commissie is van mening dat het succes van het Toekomstscenario Kind- en Gezinsbescherming in grote mate afhankelijk is van een stevig lokaal team. De commissie roept betrokken partners op om deze verbinding te maken en dit onderdeel te laten zijn van het hierboven genoemde afsprakenkader over de stevige lokale teams.

Het advies daarbij is om goed in kaart te brengen wat de inzet voor het Toekomstscenario vraagt, ook aan capaciteit, om te voorkomen dat dit tot onbedoelde ‘verdrukking’ leidt in de ondersteuning van andere jongeren en gezinnen. Daarnaast is het belangrijk de leerpunten uit de proeftuinen van het Toekomstscenario breed te delen en te vertalen in het afsprakenkader. Benader de reikwijdtediscussie vanuit de inhoud en niet budgettair De afbakening van de Jeugdwet is teveel vanuit financiële beheersbaarheid ingestoken. De commissie adviseert om vanuit het perspectief van de inhoud te kijken en recht te doen aan de behoeften, onzekerheden, steun en zorg die jongeren nodig hebben om veilig en mentaal gezond te kunnen opgroeien. De discussie over de Jeugdwet lijkt te verworden tot de vraag of en wanneer jeugdhulp een recht is. De commissie zou het vertrekpunt liever anders zien: de Jeugdwet moet de garantie bieden dat het aanbod beschikbaar is om de meest kwetsbare jongeren zonder vertraging de zorg te kunnen bieden die zij nodig hebben. Onderzoek fundamentele uitgangspunten Jeugdwet die nu soms tegenstrijdig uitwerken De commissie realiseert zich dat het bestuursrecht het hanteren van bovenstaand uitgangspunt mogelijk in de weg staat.