Groeipijn - Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda jeugd
Tekst van het document
Groeipijn Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd
Inhoud Voorwoord................................................................................................................................... 2 Samenvatting............................................................................................................................... 3 1. Inleiding............................................................................................................................... 10 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5
Aanleiding......................................................................................................................................... 10 Opdracht aan de Deskundigencommissie........................................................................................ 11 Interpretatie van de opdracht.......................................................................................................... 11 Werkwijze van de commissie............................................................................................................ 13 Leeswijzer......................................................................................................................................... 14
2. Achtergronden...................................................................................................................... 15 2.1 2.2 2.3
Inleiding............................................................................................................................................ 15 Inhoud en financiële afspraken Hervormingsagenda Jeugd............................................................. 15 Inzet van jeugdzorg en uitgavenontwikkeling................................................................................... 20
3. Rode draden uit de gesprekken............................................................................................. 25 3.1 3.2 3.3 3.4
Inleiding............................................................................................................................................ 25 De inhoud van de Hervormingsagenda............................................................................................ 25 De sturing op de Hervormingsagenda.............................................................................................. 40 De financiering van de jeugdzorg en de besparingsmogelijkheden................................................. 42
4. Inhoud en sturing: conclusies, reflecties en adviezen ............................................................ 46 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6
Inleiding............................................................................................................................................ 46 Hoofdboodschap.............................................................................................................................. 46 Meerwaarde en betekenis van de Hervormingsagenda Jeugd......................................................... 48 Werkende mechanismen en vrijblijvendheid................................................................................... 51 Inspanningen, opbrengsten en gezamenlijke sturing....................................................................... 55 Rollen, verantwoordelijkheden en gedeeld eigenaarschap.............................................................. 57
5. Financiën: conclusies, reflecties en adviezen......................................................................... 60 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5
Inleiding............................................................................................................................................ 60 Hoofdboodschap.............................................................................................................................. 60 Dekking financiële tekorten 2023 en 2024....................................................................................... 61 Haalbaarheid en houdbaarheid meerjarig financieel kader 2025 tot en met 2027......................... 65 Bespiegelingen op een nieuw financieringsmodel jeugd vanaf 2028............................................... 69
6. Slotbeschouwing.................................................................................................................. 72 Bijlagen
Bijlage 1 Bijlage 2 Bijlage 3 Bijlage 4 Bijlage 5
Instellingsbesluit ...................................................................................................................... 75 Toetsingskader Deskundigencommissie .................................................................................. 78 Geraadpleegde documenten.................................................................................................... 80 Overzicht veldwerk................................................................................................................... 84 Samenstelling commissie, secretariaat en klankbordgroep..................................................... 90
Voorwoord Voor u ligt het rapport “Groeipijn”. Dit rapport beschrijft het eerste advies van de Deskundigencommissie over de Hervormingsagenda Jeugd. Deze Hervormingsagenda is ondertekend door vijf partijen, te weten het Rijk, de gemeenten, de aanbieders, de professionals en de vertegenwoordigers van jongeren en ouders. Hiermee hebben de vijfhoekpartners zich gecommitteerd om gezamenlijk de jeugdzorg in Nederland te versterken en toekomstbestendig te maken. Als commissie kregen wij het vertrouwen en de taak om deze agenda te beoordelen op inhoud, financiële afspraken en governance. Allereerst willen wij voor dat vertrouwen onze oprechte dank uitspreken aan alle betrokkenen. Aan het ministerie van VWS en de VNG - onze opdrachtgevers - voor hun constructieve bijdragen en de organisatorische ondersteuning. Aan jongeren, ouders, professionals, aanbieders, betrokkenen en deskundigen die hun verhalen, inzichten en ervaringen openhartig met ons deelden. Aan de klankbordgroep van betrokken jongeren voor hun bespiegelingen en het kritisch mee- en tegendenken. Ieders bijdrage was onmisbaar en heeft onze aanbevelingen diepgaand verrijkt. Wij spreken onze waardering uit voor het werk dat wordt geleverd om de maatregelen uit de Hervormingsagenda verder te brengen. De titel “Groeipijn” weerspiegelt de complexiteit in de transitie van de jeugdzorg.
Het verwijst naar de gebruikelijke groeipijnen die jongeren doormaken in het opgroeien, maar erkent ook dat er situaties zijn waar (langdurige) inzet van hulp of zorg noodzakelijk is. Tegelijkertijd ervaart het jeugdzorgstelsel zelf ook groeipijnen: het is zoeken naar balans tussen toenemende vraag, beperkte middelen, een krappe arbeidsmarkt en hoge verwachtingen. De conclusie van de commissie is dat de Hervormingsagenda Jeugd een noodzakelijke, maar geen voldoende voorwaarde is om te komen tot een goede balans in de jeugdzorg. En dat het nog teveel een Hervormingsagenda Jeugdzorg is in plaats van een Hervormingsagenda Jeugd. Een bredere benadering is een absolute vereiste. De rijke gesprekken hebben geleid tot diverse adviezen op het gebied van de inhoud, de financiën en de governance. Wij hebben naar eer en geweten knopen doorgehakt met de informatie en kennis die wij ter beschikking hadden. Met dit rapport willen wij de nadruk leggen op gedeelde verantwoordelijkheid van alle betrokkenen, ook zij die nu nog geen onderdeel van de Hervormingsagenda Jeugd zijn. We roepen iedereen op om deze inzichten niet te reduceren tot het kijken naar iemand of naar elkaar, of tot cherry picking van conclusies die in het eigen voordeel werken.
De uitdagingen in de jeugdzorg vragen om een gezamenlijke aanpak, met als doel een duurzaam en inclusief stelsel dat jongeren en gezinnen werkelijk ondersteunt. Een volgende weging van de Hervormingsagenda Jeugd staat gepland voor januari 2028. Wij roepen iedereen op werk te maken van de adviezen, zodat we naar een situatie toe kunnen waarin er geen commissie meer nodig is om knopen door te hakken. Hiertoe is het van belang dat de kramp eruit gaat en de druk erop. De kramp van te hoge planningsambities en een te strak financieel keurslijf beperken de voortgang en effectiviteit van de benodigde maatregelen. Het feit dat een op de zeven jongeren nu gebruikmaakt van jeugdzorg, maakt het nodig dat de druk erop moet blijven om te werken aan een effectief en werkend jeugdzorgstelsel. Dat gaat ons allemaal aan. De Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd Tamara van Ark, voorzitter Bernard ter Haar José Lazeroms Han Polman Onno de Zwart Den Haag, 30 januari 2025
Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd
2
Samenvatting Opdracht aan de commissie Op 1 april 2024 is de Commissie van Deskundigen Rijk|VNG Hervormingsagenda Jeugd (kortgezegd, de commissie) ingesteld. De commissie heeft tot taak “onafhankelijk zwaarwegend advies uit te brengen aan partijen over de uitvoering van de maatregelen en de gepleegde inspanningen uit de Hervormingsagenda Jeugd, mede in relatie tot de uitgavenontwikkeling”. De commissie is gevraagd voor 1 februari 2025 haar advies uit te brengen.
Hoofd- en deelvragen De commissie heeft haar opdracht uitgewerkt in een toetsingskader, bestaande uit een hoofdvraag en zes deelvragen. Hoofdvraag In hoeverre geeft de huidige aanpak en voortgang van de uitwerking van de Hervormingsagenda Jeugd en de financiële risicoverdeling die hierover is afgesproken tussen Rijk en gemeenten, voldoende vertrouwen om de beoogde effecten van de Hervormingsagenda Jeugd in de komende jaren te realiseren, in het licht van het meerjarig financieel kader? Deelvragen 1. Hoe beoordeelt de commissie de huidige uitvoering van maatregelen uit de Hervormingsagenda Jeugd met het oog op realisatie van de beoogde effecten in de komende jaren? 2. Waar zitten volgens de commissie de hefbomen in de uitvoering van maatregelen om de beoogde effecten te realiseren? / Welke interventies werken al en welke interventies zijn nog nodig om tot versnelling en/of betere uitvoering te komen? 3. Hoe beoordeelt de commissie de afgesproken principes over de financiële risicoverdeling tussen Rijk en gemeenten in het licht van beschikbare informatie over de uitgaven voor jeugdhulp? 4.
Welke (tijdelijke) bijstellingen en interventies (naar redelijkheid en billijkheid) zijn volgens de commissie nodig / wenselijk in het licht van het meerjarig financieel kader? Welke suggesties wil de commissie meegeven voor aanwending van de aanvullende middelen voor 2026 t/m 2028? Welke suggesties wil de commissie meegeven voor een nieuw financieringsmodel jeugd? 5. Hoe beoordeelt de commissie de sturing op realisatie van de maatregelen uit de Hervormingsagenda Jeugd en de betrokkenheid van partners bij dit proces? 6. Welke suggesties heeft de commissie rondom sturing en organisatie van het proces met het oog op tijdige realisatie van de beoogde effecten?
Aanpak van de commissie De commissie heeft voor het opstellen van haar rapport gebruikgemaakt van diverse rapporten en onderzoeken, ingestuurde position papers van betrokkenen en belanghebbenden, en de resultaten uit gesprekken met circa 175 mensen die de commissie heeft gesproken via rondetafelgesprekken, individuele gesprekken en werkbezoeken. Al deze inzichten heeft de commissie zorgvuldig gewogen. Achtereenvolgens gaat de commissie in deze samenvatting in op inhoud van en sturing op de Hervormingsagenda Jeugd, de financiën en de beantwoording van de hoofdvraag.
Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd
3
Hoofdboodschap op inhoud en sturing Met de Hervormingsagenda Jeugd hebben de vijfhoekpartners (Rijk, gemeenten, jeugdzorgaanbieders, professionals en cliënten) een grote verantwoordelijkheid genomen om het jeugdstelstel te hervormen. De commissie merkt een grote gedrevenheid bij alle gesprekspartners om van deze hervorming een succes te maken. Maar de commissie constateert ook de grote druk die bij alle partners wordt gevoeld. Er moet nog veel gebeuren om de omslag in cultuur, structuur en praktijk daadwerkelijk te maken en te borgen. De commissie roept betrokken partners op om deze realiteit te onderkennen. Grote transities kosten tijd en vereisen onderling vertrouwen. Het is van groot belang hiermee rekening te houden in de realisatie van de opgave en in de planning. De commissie is van mening dat het succes van de Hervormingsagenda gebaat is bij minder vrijblijvendheid op het ‘wat’, en bij meer ruimte voor betrokkenen op het ‘hoe’. Meer inzet op gezamenlijk leren is daarvoor essentieel.
Belangrijkste conclusies en adviezen op inhoud en sturing Meerwaarde en betekenis van de Hervormingsagenda Jeugd De Hervormingsagenda Jeugd is een noodzakelijke, maar niet voldoende voorwaarde om te komen tot een goed werkend, beter beheersbaar en financieel houdbaar jeugdstelsel. De commissie trekt de conclusie dat de Hervormingsagenda Jeugd weliswaar een wezenlijke rol speelt in de transformatie van de jeugdhulp, maar dat de agenda onvoldoende aandacht heeft voor het wegnemen en verminderen van de (structurele) factoren die leiden tot instroom naar jeugdhulp. De scope van de Hervormingsagenda is te smal; er ligt een te grote nadruk op het anders organiseren van de jeugdzorg. De oplossing voor de grote vraag naar jeugdhulp ligt vooral in de systemen buiten de jeugdzorg: in het gezin, op school, en in de samenleving. Jeugdhulp is aanpalend aan de andere levensdomeinen, en niet andersom. Onze complexe samenleving stelt de veerkracht van jongeren en ouders ernstig op de proef. Factoren als armoede, bestaanszekerheid, wonen, toegenomen prestatiedruk, complexe scheidingen en GGZproblematiek bij ouders beïnvloeden de draagkracht van jongeren en ouders, met veel vraag naar vormen van ondersteuning en zorg tot gevolg. Al die behoeften die in aard, ernst, duur en eigen mogelijkheden variëren, zijn reëel en verdienen aandacht.
De vraag is waar deze behoeften en vragen belegd kunnen en moeten worden. Gezin, samenleving en overheid hebben een gezamenlijke verantwoordelijkheid om onzekerheden bij jongeren en ouders te herkennen, te erkennen, en een plaats te bieden waar die onzekerheden er mogen zijn en waar meegedacht wordt over oplossingen, collectief of individueel, in het eigen netwerk, in de omgeving, of via een jeugdhulptraject. De commissie heeft over de meerwaarde en betekenis van de Hervormingsagenda de volgende adviezen geformuleerd: • Creëer en versterk lokale steunstructuren; benut de natuurlijke omgevingen van jongeren en ouders, bijvoorbeeld de school; • Leg noodzaak en minimumniveau aan basisvoorzieningen vast in de wet; • Benut lokale steunstructuren om de maatschappelijke dialoog te voeren; • Geef als overheid het goede voorbeeld en kies voor een samenhangende jeugd- en gezinsaanpak. Werkende mechanismen en vrijblijvendheid De stevige lokale teams vormen het kloppend hart van de Hervormingsagenda Jeugd. Daarvoor is allereerst gezaghebbendheid essentieel. Die gezaghebbendheid is nog geen vanzelfsprekendheid; de commissie constateert dat er in de praktijk diverse verschijningsvormen van de lokale teams zijn, waarbij de mate van afstand tot de lokale overheid verschilt en het takenpakket varieert.
Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd
4
Gezag ontlenen de stevige lokale teams ook aan hun brede netwerk in de hele keten, van partners in de sociaalpedagogische basis, met professionals in de jeugdgezondheidszorg, de kinderopvang, met scholen, jongerenwerkers, welzijnsorganisaties, sportverenigingen, huisartsen en met specialistische jeugdzorgaanbieders. Naar het oordeel van de commissie is ook op die brede deskundigheid van de stevige lokale teams nog het nodige te winnen. Naar het oordeel van de commissie is sprake van te hoge verwachtingen over de afbakening van de Jeugdwet. Het is sterk gebaseerd op wensdenken. De commissie beschouwt het voorziene tijdpad van invoering van de aangescherpte jeugdhulpplicht per begin 2026 weinig realistisch en vindt dat de discussie teveel vanuit financiële beheersbaarheid wordt ingestoken. De commissie ziet dat de afbouw van de gesloten jeugdhulp met voortvarendheid wordt opgepakt. De commissie is van mening dat de druk om op korte termijn tot besparingen te komen, het vinden van passende oplossingen in de weg staat. Er is onvoldoende rekening gehouden met een noodzakelijke overgangsfase en een werkbare eindfase.
De commissie heeft over werkende mechanismen en vrijblijvenheid de volgende adviezen geformuleerd: • Ga door met de Hervormingsagenda Jeugd; • Maak keuzes en leg werkende mechanismen voorschrijvend vast; • Verbind het Toekomstscenario Kind- en Gezinsbescherming met de stevige lokale teams; • Benader de reikwijdtediscussie vanuit de inhoud en niet budgettair; • Onderzoek fundamentele uitgangspunten Jeugdwet die nu soms tegenstrijdig uitwerken; • Bied aanbieders tijd en financiële ruimte om tot passende alternatieven voor gesloten jeugdhulp te komen. Inspanningen, opbrengsten en gezamenlijke sturing Het wenkend perspectief in de Hervormingsagenda is betekenisvol. Het gaat om de waarde die wij als maatschappij geven aan de mogelijkheden van de opgroeiende en toekomstige generaties. Tegelijkertijd ontbreekt het aan uitwerking van maatregelen naar meetbare indicatoren. Daarnaast stelt de commissie vast dat ook de besparingsdoelstellingen niet meetbaar zijn gemaakt. De afwezigheid van prestatieindicatoren, van voldoende geschikte data en van gerichte monitoring leiden ertoe dat de commissie alleen tot een gewogen kwalitatief oordeel kan komen over de opbrengsten van de Hervormingsagenda Jeugd. Er wordt hard gewerkt aan de realisatie van de Hervormingsagenda Jeugd.
Daarin constateert de commissie dat partners de neiging hebben naar elkaar te kijken om te kunnen doorpakken op de uitvoering. De sturing op de uitvoering van de agenda is vooral procesmatig en gericht op behoud van draagvlak. Om tot versnelling te komen, is meer focus op de inhoud nodig. De commissie is van mening dat de governance van de Hervormingsagenda doorzettingskracht mist. De commissie heeft over inspanningen, opbrengsten en gezamenlijke sturing de volgende adviezen geformuleerd: • Stel op korte termijn een set van inhoudelijke en financiële prestatie-indicatoren op; • Stel een onafhankelijk boegbeeld met doorzettingsmacht aan. Rollen, verantwoordelijkheden en gedeeld eigenaarschap De complexe verhouding tussen gemeenten, aanbieders en professionals zet doelrealisatie van de Hervormingsagenda onder druk. De commissie constateert dat een gezamenlijke visie en onderling vertrouwen belangrijke bouwstenen zijn voor een succesvol samenspel. Inzetten op partnerschap lijkt de enige weg voorwaarts.
Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd
5
Vraag naar en aanbod van jeugdzorg zijn niet in evenwicht. De indruk bestaat dat vooral jongeren die behoefte hebben aan gespecialiseerde hulp en/of zorg, de dupe zijn van het beperkte aanbod. Er zijn veel aanbieders van lichte(re) jeugdhulp. Mede daardoor is er minder capaciteit beschikbaar voor zwaardere zorg. De commissie is van mening dat deze mismatch moet worden aangepakt. De commissie merkt op dat er te weinig flexibiliteit in de jeugdzorgketen zit om te kunnen op- en afschalen. Eenmaal afgeronde behandeltrajecten zijn moeilijk weer op te starten, terwijl dat dikwijls wel wenselijk is. De commissie erkent de angst die jongeren voelen of hulp wel beschikbaar blijft en snapt dat jongeren aangeven liever langer in zorg te blijven, vanwege het risico dat een vervolgvraag leidt tot (opnieuw) plaatsing op de wachtlijst. De commissie herkent ook de grote zorg van velen dat de 18-/18+-problematiek een grote terugslag voor jongeren kan betekenen.
De commissie heeft over verantwoordelijkheden en gedeeld eigenaarschap de volgende adviezen geformuleerd: • Pak door op de transformatie van het aanbod van jeugdzorg met bindende regionale afspraken; • Breng vraag en aanbod met elkaar in balans, vooral voor de zwaardere hulpvragen; • Zet de afspraken over standaardisatie in inkoop, contractering en verantwoording door; • Borg dat jongeren via een waakvlamconstructie laagdrempelig kunnen terugvallen op hulp.
Hoofdboodschap op financiën Het aantal nieuwsberichten over de financiële tekorten in de jeugdhulp is ontelbaar. Ook in alle gesprekken en position papers is de ernst en omvang van deze financiële problematiek naar voren gebracht. De cijfers en de verhalen achter de cijfers schetsen een beeld van onmacht. Terwijl de uitgaven blijven stijgen, voelen jongeren zich het kind van rekening. De commissie is er niet van overtuigd dat de Hervormingsagenda de beoogde besparingen op de jeugdhulp gaat realiseren. Er zijn zeker aanknopingspunten, maar de commissie betreurt het gebrek aan data, het beperkte inzicht in effectieve wijzen van werken en het spanningsveld tussen beleidsvrijheid en financiële sturing. Het is sturen in de mist. De commissie heeft gemerkt dat financiële beheersbaarheid van het jeugdstelsel het gesprek onder alle betrokkenen en op alle niveaus domineert. Meer financiële ruimte lijkt dè oplossing. Waar geld nu nog als het grootste probleem wordt gezien en hèt sturend mechanisme, zal de komende jaren de beschikbaarheid aan gekwalificeerde jeugdprofessionals een veel groter vraagstuk zijn. De commissie is van mening dat de consequenties van de toenemende krapte op de arbeidsmarkt nadrukkelijker moet worden meegewogen in de keuzes die worden gemaakt. Dit vraagt vooral het zo goed en gericht mogelijk inzetten van alle professionals.
De commissie is zich ervan bewust dat de financiering van de jeugdzorg onderdeel is van een bredere discussie over de financiële en interbestuurlijke verhoudingen tussen Rijk en gemeenten. In het licht van de opdracht die aan de commissie is gesteld om tot een onafhankelijk zwaarwegend advies te komen, heeft de commissie de keuze gemaakt deze bredere vraagstukken niet mee te wegen in haar oordeel.
Belangrijkste conclusies en adviezen op financiën Dekking financiële tekorten 2023 en 2024 De ontstane tekorten op de inzet van jeugdzorg (jeugdhulp, jeugdbescherming en jeugdreclassering) in de jaren 2023 en 2024 zijn een gedeelde verantwoordelijkheid van Rijk en gemeenten. De commissie heeft in haar gewogen oordeel drie aspecten meegenomen.
Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd
6
In de eerste plaats heeft de commissie gekeken naar de ontwikkeling van de uitgaven. De uitgaven aan maatwerkvoorzieningen jeugd zijn in de afgelopen twee jaar verder toegenomen. Vooral de duur en intensiteit van jeugdhulptrajecten, de lichte groei in het aantal jongeren dat jeugdhulp krijgt, de hogere CAO-lonen en toepassing van reële tarieven liggen hieraan ten grondslag. Ook de uitgaven aan ‘meerkosten voorliggend veld’ nemen toe; hier is sprake van een sterkere groei in de afgelopen jaren. De commissie duidt dat – op het eerste oog – als een positieve ontwikkeling: meer investeringen in lokale steunstructuren zouden op termijn kunnen leiden tot minder uitgaven voor geïndiceerde jeugdzorg. Hierbij plaatst de commissie wel twee kanttekeningen: er is een gebrek aan geaggregeerde data om deze aanname te staven en gemeenten registreren de ‘meerkosten voorliggend veld’ niet eenduidig. In de tweede plaats heeft de commissie gekeken naar de verschillen tussen gemeenten. Er zijn aanzienlijke verschillen in de mate waarin het beschikbaar gestelde jeugdzorgbudget (maatwerkvoorzieningen en meerkosten voorliggend veld) in de algemene uitkering van het Gemeentefonds voor gemeenten toereikend is. Op basis van beschikbare informatie is het voor de commissie niet mogelijk om tot een verklarende analyse van deze verschillen te komen.
Een oorzaak kan liggen in de financiële gevolgen van intensieve, complexe en langjarige vormen van hulpverlening aan jongeren en gezinnen. Tot slot heeft de commissie gekeken naar de toepassing van de vier principes die Rijk en gemeenten hebben afgesproken over de financiële risicoverdeling. De commissie stelt vast dat de principes zeer open zijn geformuleerd, niet nader zijn uitgewerkt en een koppeling missen naar een vorm van prestatiemeting. De principes zijn onvoldoende sturend om de verliezen op de jeugdzorg – € 628 miljoen in 2023 en € 828 miljoen naar verwachting in 2024 – te kunnen toedelen. De commissie heeft een weging gemaakt van deze bovenstaande aspecten om tot een advies te komen hoe de financiële tekorten over 2023 en 2024 moeten worden gedekt. De commissie is van mening dat de toegenomen vraag naar jeugdhulp op korte termijn moeilijk beïnvloedbaar is, maar vindt ook dat veel meer inspanning gepleegd moet worden om lokale ondersteuningsstructuren te creëren en te versterken, en om meer systemisch de opgaven rondom jongeren en gezinnen aan te pakken, ook in samenspraak met het medisch domein. De commissie ziet goede voorbeelden in het land, maar ziet ook dat deze nog niet op grote schaal navolging krijgen. Daarnaast stelt de commissie vast dat sprake is van een ernstig tekort aan cijfermatig inzicht.
De commissie heeft over de dekking van de financiële tekorten in 2023 en 2024 de volgende adviezen geformuleerd: • Afwegende de autonome ontwikkelingen en bij gebrek aan sturingsinformatie om tot een oordeel te kunnen komen over de mate waarin sprake is van een doelmatige en doeltreffende uitvoering van de Jeugdwet, adviseert de commissie Rijk en gemeenten om de ontstane verliezen over 2023 en 2024 in gezamenlijkheid op te vangen en beiden de helft van de verliezen voor hun rekening te nemen. • De commissie roept Rijk en gemeenten op om op korte termijn onderzoek te laten doen naar aard en omvang van dure casuïstiek en de gemeenten die daarmee te maken hebben. En op basis hiervan een keuze te maken welke vorm van financiële solidariteit hierbij past. • De commissie geeft het dringende advies af aan Rijk en gemeenten om in de komende jaren de informatiehuishouding met voorrang op orde te brengen. Haalbaarheid en houdbaarheid meerjarig financieel kader 2025 tot en met 2027 Het is niet wenselijk en niet haalbaar om de beoogde besparingen vanaf 2026, zoals opgenomen in het meerjarig financieel kader in de Hervormingsagenda Jeugd, te handhaven. De commissie heeft in haar gewogen oordeel twee aspecten meegenomen.
Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd
7
In de eerste plaats heeft de commissie gekeken naar de ontwikkeling van het budget voor jeugdzorg. De commissie is van mening dat het inzicht in de ontwikkeling van de financiële afspraken in de Hervormingsagenda wordt bemoeilijkt doordat het meerjarig financieel kader niet geactualiseerd is. De commissie acht het niet wenselijk om de uitgaven in de komende jaren nog verder te laten toenemen; er moet een prikkel zijn om te investeren in het creëren en versterken van ondersteunende structuren, met het oog op het reduceren van de uitgaven voor individuele maatwerkvoorzieningen. In de tweede plaats heeft de commissie gekeken naar de haalbaarheid van de ingeboekte besparingen. De commissie concludeert dat het op basis van bestaande informatie en monitoren niet mogelijk is een betrouwbare uitspraak te doen over de mate waarin het meerjarig financieel kader uit de Hervormingsagenda Jeugd haalbaar is. Het belangrijkste argument is dat het ontbreekt aan prestatieindicatoren om de voortgang op de besparingsdoelstellingen te monitoren. De ingeboekte bezuiniging op het jeugdzorgbudget vanaf 2026 hangt als een zwaard van Damocles boven alle partijen. Daarnaast werkt het meerjarig financieel kader ontmoedigend voor gemeenten die al een eind op weg zijn in de uitvoering. Tot slot is de start van de uitvoering van de Hervormingsagenda anderhalf jaar vertraagd.
De commissie heeft over de haalbaarheid en houdbaarheid meerjarig financieel kader 2025 tot en met 2027 de volgende adviezen geformuleerd: • De commissie adviseert het Rijk om tot 2028 de besparingen als PM-post in de rijksbegroting op te nemen. De commissie benadrukt dat het een rijksbrede verantwoordelijkheid is om dit op te vangen. • De commissie roept Rijk en gemeenten op om de komende jaren tot reële en meetbare besparingsdoelstellingen, bijbehorende prestatie-indicatoren en monitoring te komen. • Wanneer het inzicht uit de prestatie-indicatoren en de monitoring leidt tot zicht op de ontwikkeling van de besparingsdoelstellingen, kan de PM-post ingevuld worden. • De commissie adviseert om voor de indexatie van het volume aan te sluiten bij de ontwikkeling van de verwachte reële groei van de totale netto zorguitgaven in de komende jaren. Voor 2025 bedraagt deze 4,7%. • De commissie roept gemeenten op om het aanvullende budget dat volgens het meerjarig financieel kader voor de jaren 2026 tot en met 2028 beschikbaar komt, te benutten ter versterking van de sociale basis.
Bespiegelingen op een nieuw financieringsmodel jeugd vanaf 2028 De commissie heeft een aantal gedachten geformuleerd bij de ontwikkeling van een nieuwe financieringssystematiek voor het jeugdstelsel: • Bij de herijking van de besturing en het financieringsmodel moeten de afwegingen over inhoud en kosten gaan over: wat is het doel, welke maatregel is nodig en wat mag het kosten? • Baseer de bekostiging op de mate van beleidsvrijheid voor gemeenten. • Er is een noodzaak om te komen tot ex-post verevening waar een stimulerende werking vanuit gaat om tot een effectieve en doelmatige besteding van middelen te komen. • Een vangnetconstructie met passende prikkels is wenselijk. • Denk na over een passende bekostiging van de specialistische jeugdzorg, bijvoorbeeld met een algemeen en een specifiek deel. • Overweeg om een deel van het macrobudget te reserveren voor het instellen van een innovatiefonds.
Beantwoording van de hoofdvraag De commissie trekt de conclusie dat partners met volle overgave aan de slag zijn met de uitwerking van de maatregelen uit de Hervormingsagenda Jeugd. Dat verdient veel complimenten. De commissie moedigt alle betrokkenen aan om hun intrinsieke motivatie te behouden en elkaar daarop te blijven aanspreken. Deze gedeelde maatschappelijke verantwoordelijkheid legt de basis voor het opbouwen van vertrouwen.
Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd
8
Alle goede bedoelingen en inzet van zovelen ten spijt, heeft de commissie er onvoldoende vertrouwen in dat de huidige aanpak en voortgang van de Hervormingsagenda Jeugd en de financiële risicoverdeling die hierover is afgesproken tussen Rijk en gemeenten, tot de beoogde effecten gaan leiden. Doorgaan op dezelfde weg is niet voldoende om een goed werkend, beter beheersbaar en financieel houdbaar jeugdstelsel tot stand te brengen. De commissie roept alle betrokkenen op om de adviezen van de commissie ter harte te nemen en hieraan opvolging te geven in de komende jaren. Met het realiseren van meer focus, slagkracht, realisme en data verwacht de commissie dat de Hervormingsagenda Jeugd de komende jaren echt tot betekenisvolle resultaten kan leiden. De kramp moet eruit, maar de druk moet erop blijven. De commissie dringt er bij de vijfhoekpartners op aan om voor de zomer van 2025 een routekaart uit te werken hoe opvolging en invulling te geven aan de adviezen.
Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd
9
1. Inleiding 1.1 Aanleiding Op 20 juni 2023 boden de toenmalig staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, en de toenmalig minister voor Rechtsbescherming de Hervormingsagenda Jeugd 2023 – 2028 aan de Tweede Kamer aan. De Hervormingsagenda Jeugd is het resultaat van een lang en intensief traject van afstemming tussen jongeren/cliëntenorganisaties, professionals, aanbieders, gemeenten en Rijk. Met de agenda hebben deze vijfhoekpartners1 afspraken gemaakt om de jeugdzorg te verbeteren binnen een houdbaar kader voor de toekomst. Sinds 2015 zijn gemeenten verantwoordelijk voor de jeugdhulp, de jeugdbescherming en de jeugdreclassering, kortgezegd: de jeugdzorg. Met deze decentralisatie werd nadrukkelijk een ander stelsel beoogd: de aanname was dat gemeenten vanwege hun lokale nabijheid en kennis van de context de jeugdhulp beter en efficiënter zouden kunnen organiseren. Daarbij kregen de gemeenten de beschikking over één budget. Op dit gedecentraliseerde budget was een korting toegepast. Al vrij snel na de decentralisatie kregen gemeenten te maken met forse kostenoverschrijdingen. Dit beeld werd bevestigd in een onderzoeksrapport dat in opdracht van betrokken ministeries en de VNG tot stand kwam.2 In aanvulling op dit onderzoek besloten Rijk en gemeenten tot de instelling van de stuurgroep ‘maatregelen financiële beheersbaarheid Jeugdwet’.
De stuurgroep kreeg de opdracht om maatregelen uit te werken, met het doel de uitgaven aan de jeugdzorg te beperken en het stelsel beheersbaarder te maken. Daarbij is – waar mogelijk – een inschatting gemaakt van het financiële effect. De stuurgroep pleitte in zijn rapport onder meer “voor een gezamenlijke Ontwikkelagenda van Rijk en gemeenten die een gezamenlijke veranderstrategie definieert met daaraan verbonden doelstellingen en te bereiken resultaten”.3 Aangezien Rijk en gemeenten niet tot overeenstemming kwamen over de vraag via welke combinaties van middelen en maatregelen het vastgestelde tekort het hoofd kon worden geboden, werd gezamenlijk de Commissie van Wijzen ingesteld. Deze arbitragecommissie deed in mei 2021 uitspraak.4 Naast de extra middelen die het Rijk in mei 2019 al ter beschikking had gesteld aan gemeenten voor de periode 2019 tot en met 2021, kwam de arbitragecommissie tot de uitspraak dat het Rijk voor 2022 het feitelijke tekort op de uitgaven voor de jeugdzorg diende te compenseren. Ook riep de commissie gemeenten en Rijk op voortvarend aan de slag te gaan met de inrichting en uitvoering van een Ontwikkelagenda 2022-2028.
Het advies van de Commissie van Wijzen en de talrijke onderzoeken en rapporten naar oorzaken en mogelijke oplossingen voor de knelpunten in de jeugdzorg, vormden het vertrekpunt voor de uiteindelijke Hervormingsagenda Jeugd 2023 – 2028. De vijfhoekpartners geven in de Hervormingsagenda aan dat er tien grote opgaven zijn: zes richten zich op het verbeteren van jeugdhulp en vier op het verbeteren van het jeugdhulpstelsel en de uitvoering daarvan in de praktijk. Conform het advies van de Commissie van Wijzen gaat de Hervormingsagenda gepaard met een besparing die oploopt tot € 1 miljard structureel vanaf 2026. 1) De vijfhoekpartners zijn: het Rijk (ministeries van VWS, JenV, BZK, Financiën, SZW en OCW), de gemeenten (vertegenwoordigd via de VNG), de aanbieders (BGZJ, bestaande uit Jeugdzorg Nederland, de Nederlandse GGZ en VGN), de professionals (SBJ, bestaande uit NVvP, NIP, LVVP, NVO, BPSW, BVjong, AJN, V&VN, LHV, NVK en FVB) en de cliëntenorganisaties en jongerenvertegenwoordigers (Ieder(in), MIND en NJR). 2) AEF, Stelsel in groei; een onderzoek naar financiële tekorten in de jeugdzorg, 15 december 2020. 3) Stuurgroep Maatregelen financiële beheersbaarheid Jeugdwet, Maatregelen financiële beheersbaarheid Jeugdwet, 8 april 2021. 4) Commissie van Wijzen Rijk | VNG budget Jeugdzorg, Jeugdzorg: een onderwerp van aanhoudende zorg, 18 mei 2021.
Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd
10
In haar uitspraak gaf de Commissie van Wijzen tevens aan om “een onafhankelijke deskundigencommissie in te stellen met deskundigen op het gebied van jeugdzorg, openbare financiën en interbestuurlijke verhoudingen. Met als doel om zicht te krijgen op de implementatie en (structurele) opbrengsten van de maatregelen, zowel landelijk als voor een representatieve steekproef van gemeenten”. Conform deze uitspraak is in de Hervormingsagenda de instelling van “een commissie van deskundigen” opgenomen.
1.2 Opdracht aan de Deskundigencommissie Op 1 april 2024 is de Commissie van Deskundigen Rijk|VNG Hervormingsagenda Jeugd (kortgezegd, de commissie) ingesteld. De commissie heeft tot taak “onafhankelijk zwaarwegend advies uit te brengen aan partijen over de uitvoering van de maatregelen en de gepleegde inspanningen uit de Hervormingsagenda Jeugd, mede in relatie tot de uitgavenontwikkeling”. In het instellingsbesluit5 is aangegeven dat het advies van de commissie ingaat op: • de beweging in het stelsel die de bij de Hervormingsagenda Jeugd betrokken Partijen met zowel elkaar, als met aanbieders, professionals en cliënten willen maken en die door de uitvoering van de voornemens en maatregelen dient te worden gerealiseerd; • een beoordeling op basis van de afspraken in de Hervormingsagenda Jeugd, de bijbehorende implementatieplannen, de inspanningen van Rijk en gemeenten en de bijbehorende opbrengsten, waarbij ook aandacht wordt besteed aan mogelijke knelpunten en de inspanningen van de andere partijen uit de vijfhoek, alsmede andere partijen die van belang zijn voor de uitvoering van de Hervormingsagenda Jeugd; • signalen en relevante ontwikkelingen die van belang zijn voor de ontwikkeling van de uitvoering en kosten van het jeugdzorgstelsel; • omgang met een uitgavenontwikkeling die afwijkt van het overeengekomen meerjarig financieel kader.
De commissie is gevraagd voor 1 februari 2025 haar advies uit te brengen. De Hervormingsagenda spreekt over een “mid-term review” in januari 2025 en een advies in januari 2028.
1.3 Interpretatie van de opdracht Uitgangspunten Voor de uitvoering van de opdracht en het opstellen van voorliggend rapport heeft de commissie de volgende uitgangspunten geformuleerd: • Partijen zijn volop bezig met de uitvoering van de Hervormingsagenda Jeugd. De commissie heeft ervoor gekozen deze inspanningen te beoordelen in het licht van de bedoeling van de Hervormingsagenda: een goed werkend, beter beheersbaar en financieel houdbaar jeugdstelsel. • De commissie is uitgegaan van een waarderende onderzoeksbenadering. Dat betekent dat de commissie constructief-kritisch heeft gekeken naar de uitvoering, de gemaakte (financiële) afspraken en ontwikkelingen die van invloed zijn op het jeugdstelsel. • De commissie heeft ervoor gekozen om de uitvoering van de Hervormingsagenda als geheel te beoordelen. Dat betekent dat de commissie zich primair heeft gericht op een beoordeling van de voortgang op het niveau van ambities en doelen uit de Hervormingsagenda. 5) In bijlage 1 is het Instellingsbesluit opgenomen.
Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd
11
• De commissie heeft gebruikgemaakt van de beschikbare monitoringsinformatie om te beoordelen in hoeverre output en acties nagekomen worden. Het stond de commissie vrij om aanvullend onderzoek te laten uitvoeren, maar gegeven de beperkte tijd tussen instelling van de commissie en de oplevering van dit rapport, achtte de commissie dit niet opportuun. • De opdracht van de commissie bestaat uit twee delen: het eerste advies in januari 2025 en het eindadvies in januari 2028. Voor het eerste advies geldt het volgende: - De commissie typeert dit advies als een eerste procesevaluatie over de inhoudelijke voortgang: de implementatie van de maatregelen uit de Hervormingsagenda staat nog in de kinderschoenen; hierdoor is het beoordelen van de effecten van deze maatregelen nog niet of slechts beperkt aan de orde. Het gaat nu vooral om de vraag of het proces dat is ingezet voldoende vertrouwen geeft om de beoogde effecten te realiseren, en welke aandachtspunten de commissie daarbij wil meegeven. Het eindadvies van de commissie zal wel meer het karakter hebben van een beoordeling van beoogde effecten.
- Wat de interbestuurlijke en financiële verhoudingen betreft, maakt de commissie in het voorliggende rapport onderscheid naar het geven van een advies over de inzet van financiële middelen en de bijbehorende risicoverdeling tussen Rijk en gemeenten voor 2023/2024 en voor de komende jaren, en het formuleren van aandachtspunten bij de invulling van een nieuw financieringsmodel jeugd voor de langere termijn.
Terminologie • De commissie hanteert in dit rapport de termen jeugdhulp en jeugdzorg. Jeugdhulp omvat alle vormen van hulp en ondersteuning, variërend van licht ambulant tot en met intensieve, zeer gespecialiseerde zorg in een al dan niet gesloten setting. Onder de term ‘jeugdzorg’ valt niet alleen jeugdhulp, maar ook jeugdbescherming en jeugdreclassering. • De commissie hanteert in dit rapport de term ‘jongeren’. • Onder ‘ouders’ verstaat de commissie de brede groep ouders, opvoeders en pleegouders.
Hoofdvraag en deelvragen6 Op basis van de genoemde uitgangspunten heeft de commissie één hoofdvraag en zes centrale vragen geformuleerd. Hoofdvraag In hoeverre geeft de huidige aanpak en voortgang van de uitwerking van de Hervormingsagenda Jeugd en de financiële risicoverdeling die hierover is afgesproken tussen Rijk en gemeenten, voldoende vertrouwen om de beoogde effecten van de Hervormingsagenda Jeugd in de komende jaren te realiseren, in het licht van het meerjarig financieel kader? Deelvragen 1. Hoe beoordeelt de commissie de huidige uitvoering van maatregelen uit de Hervormingsagenda Jeugd met het oog op realisatie van de beoogde effecten in de komende jaren? 2. Waar zitten volgens de commissie de hefbomen in de uitvoering van maatregelen om de beoogde effecten te realiseren? Welke interventies werken al en welke interventies zijn nog nodig om tot versnelling en/of betere uitvoering te komen? 3. Hoe beoordeelt de commissie de afgesproken principes over de financiële risicoverdeling tussen Rijk en gemeenten in het licht van beschikbare informatie over de uitgaven voor jeugdhulp? 6) In bijlage 2 is het volledige toetsingskader opgenomen.
Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd
12
4. Welke (tijdelijke) bijstellingen en interventies (naar redelijkheid en billijkheid) zijn volgens de commissie nodig en/of wenselijk in het licht van het meerjarig financieel kader? Welke suggesties wil de commissie meegeven voor aanwending van de aanvullende middelen voor 2026 t/m 2028? Welke suggesties wil de commissie meegeven voor een nieuw financieringsmodel jeugd? 5. Hoe beoordeelt de commissie de sturing op realisatie van de maatregelen uit de Hervormingsagenda Jeugd en de betrokkenheid van partners bij dit proces? 6. Welke suggesties heeft de commissie rondom sturing en organisatie van het proces met het oog op tijdige realisatie van de beoogde effecten?
1.4 Werkwijze van de commissie Inhoudelijke en technische briefings Op verzoek van de commissie heeft in de periode april – juni 2024 een aantal inhoudelijke briefings plaatsgevonden. Direct betrokkenen binnen het ministerie van VWS en de VNG hebben de commissie bijgepraat over de ontstaansgeschiedenis van de Hervormingsagenda Jeugd en de inhoudelijke voortgang en dilemma’s op de maatregelen uit de agenda. Daarnaast is in de briefings aandacht besteed aan de financiële afspraken die aan de Hervormingsagenda ten grondslag liggen. Tot slot is de commissie kort voor de zomer van 2024 en begin december bijgepraat over de uitgangspunten, ontwikkeling en voortgang van een nieuw financieringsmodel voor het jeugddomein.
Documentenanalyse • In de afgelopen jaren zijn veel onderzoeken en rapporten verschenen over de staat van de jeugd in Nederland, de ontwikkeling van de vraag naar jeugdhulp, de knelpunten in het jeugdhulpstelsel en de uitgaven aan jeugdzorg. De commissie heeft kennisgenomen van diverse publicaties over deze onderwerpen.7 • In het kader van de monitoring van de voortgang van de Hervormingsagenda heeft de commissie inzicht gekregen in het implementatieplan, de voortgangsrapportages, de startfoto’s van de VNG en de voortgangsmonitor van de Hervormingsagenda Jeugd. • De commissie heeft partners in het jeugdstelsel uitgenodigd om een position paper in te sturen waarin zij hun specifieke reflecties en aandachtspunten naar voren konden brengen. De commissie heeft in totaal twintig papers ontvangen.
Veldwerk De commissie vond het van wezenlijk belang om betrokken partners, belanghebbenden en deskundigen ruimte te geven om hun inzichten en ervaringen met de commissie te delen. Dit heeft ertoe geleid dat de commissie gesprekken heeft gevoerd met een breed palet aan gesprekspartners. Alle gesprekspartners ontvingen voorafgaand aan het gesprek het toetsingskader van de commissie en de gespreksleidraad met daarin zowel algemene als specifieke vragen. • De commissie heeft 15 rondetafelgesprekken gevoerd. De commissie voerde (meerdere) rondetafelgesprekken met elk van de vijfhoekpartners, met deskundigen en met partners in de jeugdbeschermingsketen.8 • De commissie heeft tien individuele gesprekken gevoerd. 7) In bijlage 3 is een overzicht opgenomen van geraadpleegde documenten. 8) In bijlage 4 is een overzicht opgenomen van alle gevoerde (rondetafel)gesprekken en de werkbezoeken.
Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd
13
• De commissie heeft ervoor gekozen om ook een aantal werkbezoeken af te leggen. In afstemming met de VNG is gekozen voor de gemeenten Amersfoort, Brummen en Groningen. In elk van deze gemeenten heeft de commissie met een delegatie van lokale jeugdhulppartners en betrokkenen gesproken. • De commissie heeft in Groningen een bezoek gebracht aan een gespecialiseerde jeugdhulporganisatie, mede in het licht van de af- en ombouw van de gesloten jeugdzorg.
Klankbordgroep De commissie heeft direct na haar instelling besloten om een klankbordgroep van jongeren te verbinden aan de werkzaamheden van de commissie. In overleg met de commissie heeft de Nationale Jeugdraad (NJR) de klankbordgroep samengesteld. Deze bestond uit zes jongeren met uiteenlopende ervaringsdeskundigheid in de jeugdhulp of met specifieke belangstelling voor de opgaven in de jeugdhulp. De klankbordgroep heeft zijn bespiegelingen gegeven op het toetsingskader, de rode draden uit de gevoerde gesprekken en op de conceptconclusies en -adviezen.
Informeren opdrachtgevers De commissie heeft ervoor gekozen de opdrachtgevers – ministerie van VWS en VNG – op drie momenten in het proces te informeren over de voortgang van de opdrachtuitvoering en om reacties op te halen. Begin september heeft de commissie het toetsingskader met de opdrachtgevers vastgesteld. Eind november heeft de commissie de rode draden uit haar veldwerk gedeeld. Tot slot heeft de commissie medio januari 2025 de richting van haar conceptconclusies en -adviezen aan een brede delegatie van rijksdirecteuren en betrokkenen vanuit de VNG gepresenteerd. Aansluitend heeft de commissie ook met de partners van het bestuurlijk overleg Jeugd en het bestuurlijk overleg Rijk|gemeenten de richting van haar conclusies en adviezen gedeeld. De reflecties uit deze gesprekken heeft de commissie gewogen om tot haar definitieve rapport te komen.
1.5 Leeswijzer Dit rapport is als volgt opgebouwd. Hoofdstuk 2 schetst het kader waarbinnen de commissie haar opdracht heeft uitgevoerd. Naast een beknopte beschrijving van de hoofdpunten van de Hervormingsagenda Jeugd staan in dit hoofdstuk diverse cijfers en tabellen die de commissie heeft gebruikt om tot haar conclusies en adviezen te komen. In hoofdstuk 3 beschrijft de commissie de rode draden die zij heeft opgehaald uit de individuele en rondetafelgesprekken en de werkbezoeken. Het zijn constateringen, meningen, ervaringen, oordelen en suggesties van de gesprekspartners. De duiding van deze rode draden volgt in de hoofdstukken daarna. In hoofdstuk 4 presenteert de commissie haar conclusies, reflecties en adviezen op de inhoud van en de sturing op de Hervormingsagenda Jeugd. In hoofdstuk 5 volgen de conclusies, reflecties en adviezen op de financiële afspraken die aan de Hervormingsagenda ten grondslag liggen. De commissie sluit dit rapport in hoofdstuk 6 af met een slotbeschouwing; daarin beantwoordt ze de hoofdvraag die aan haar opdracht ten grondslag ligt. In de bijlagen van dit rapport zijn het instellingsbesluit van de commissie, het opgestelde toetsingskader, een overzicht van geraadpleegde documenten, een overzicht van gesprekspartners, en de samenstelling van de commissie, het secretariaat en de klankbordgroep opgenomen.
Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd
14
2. Achtergronden 2.1 Inleiding Dit hoofdstuk schetst het kader waarbinnen de commissie haar opdracht heeft uitgevoerd. De commissie gaat achtereenvolgens in op: • De inhoudelijke en financiële afspraken (op hoofdlijnen) die in de Hervormingsagenda Jeugd zijn gemaakt; • De inzet van jeugdzorg en de uitgavenontwikkeling in de afgelopen jaren. In dit hoofdstuk zijn diverse teksten, tabellen en figuren opgenomen. Het laat zien van welke informatie de commissie gebruik heeft gemaakt om te komen tot haar conclusies, reflecties en adviezen.
2.2 Inhoud en financiële afspraken Hervormingsagenda Jeugd Inhoudelijke afspraken Het wenkend perspectief Tabel 1: Uitgangspunten van het wenkend perspectief in de Hervormingsagenda Jeugd Uitgangspunt
Toelichting
1. Een inclusieve samenleving waarin iedereen, ongeacht kwetsbaarheid of beperking, kan meedoen
Voor jeugdigen en gezinnen die dat nodig hebben, is passende en tijdige hulp en ondersteuning beschikbaar. Deze hulp komt eerst vanuit het eigen netwerk en de context van jeugdigen, en wordt waar nodig aangevuld met extra expertise.
2. Vertrouwen in en versterking van de directe leefomgeving en sociale basis
Een goede laagdrempelige publieke infrastructuur die jeugdigen en ouders helpt om mee te doen, en hun vragen over opvoeden en opgroeien in de dagelijkse contacten bespreekbaar te maken. Zo worden die vragen over opvoeden en opgroeien zoveel mogelijk opgelost of hanteerbaar gemaakt in het dagelijks leven. Dit vraagt een gerichte en doordachte aanpak op preventie.
3. Passende ondersteuning voor jeugdigen en ouders buiten het eigen netwerk
In de wijk is een laagdrempelig, kwalitatief goed, lokaal team beschikbaar (met stevige relaties met specialistische jeugdhulp voor als dat nodig blijkt) dat samen met jeugdigen en hun ouders goed beziet wat nodig is, verbindingen legt met het bestaande informele en formele netwerk rondom de jeugdigen, maar zelf ook hulp kan bieden.
4. De geboden jeugdhulp is passend en zo ‘thuis’ en/of dichtbij mogelijk
De juiste zorg wordt op de juiste plek en op juiste moment geboden door de juiste professional (‘matched care’). Het is waarde gedreven: zorg is op de eerste plaats doelgericht, voldoet aan de stand van wetenschap en praktijk, heeft meerwaarde voor de jeugdige (en/of gezin), met daarnaast een doelmatige inzet van mensen en middelen. Passende zorg komt samen met, en gezamenlijk rondom, de jeugdige tot stand. Indien mogelijk en wenselijk, wordt de zorg of hulp weer afgeschaald.
Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd
15
5. Jeugdhulp, zowel voor lichte als voor zware problematiek, sluit altijd aan bij de leefwereld van jeugdigen en de omgeving waarin zij zich bevinden.
Het betrekken van ervaringsdeskundigheid en informele netwerken is hierbij van belang. De regie ligt zoveel mogelijk bij de jeugdige en het gezin; zij zitten aan het stuur. Juist waar de hulpvraag meervoudig en/of complex is, is een levensbrede aanpak nodig vanuit meerdere domeinen.
Bron: Hervormingsagenda Jeugd, Wenkend perspectief voor jeugdigen en gezinnen (paragraaf 1.2)
De maatregelen Tabel 2: Overzicht van de maatregelen uit de Hervormingsagenda Jeugd Maatregel Hervormingsagenda
Toelichting
Reikwijdte: jeugdhulpplicht voor de meest kwetsbare jeugdigen en gezinnen
Jeugdhulp moet beschikbaar zijn voor jeugdigen en gezinnen in de meest kwetsbare situaties. Nu ontvangt deze groep onvoldoende passende jeugdhulp. Ombuiging hiervan vraagt een gerichte aanpak: naast verbetering van de kwaliteit van de zorg, moet het voor jeugdigen en hun ouders helder zijn waarvoor ze in het kader van jeugdhulp bij de overheid terecht kunnen en waarvoor niet. Niet elke hulpvraag behoeft een zorgantwoord. Met beperkte hoeveelheid mensen en middelen moeten scherpe keuzes gemaakt worden wie in aanmerking komt voor professionele jeugdhulp (goede brede analyse), waarbij de meest kwetsbaren altijd geholpen moeten worden.
Jeugdhulp steviger verbinden aan aanpalende domeinen zoals het onderwijs, volwassenenggz en bestaanszekerheid
Het is van belang dat de problemen in de context van het gezin worden opgepakt. Daarom is het van belang bestaans-, inkomensen woonzekerheid te versterken, participatie te bevorderen en kansenongelijkheid tegen te gaan. Dit vraagt om ondersteuning van kind en gezin en investeringen in aanpalende domeinen zoals het onderwijs, volwassenen-ggz en bestaanszekerheid zowel door het Rijk als door gemeenten. Dit vraagt ook om goede afspraken over de grenzen van domeinen heen over rollen en verantwoordelijkheden. Het is daarbij van belang dat de hulpvraag van de jeugdige en het gezin ook echt wordt gehoord en dat er mét hen een aanpak wordt ontwikkeld.
Stevige lokale teams en toegang
Jeugdigen en hun ouders moeten voor jeugdhulp laagdrempelig en dicht bij huis terecht kunnen. We willen dit onder meer bereiken door in te zetten op stevige lokale teams met voldoende kennis en expertise en verbinding met specialistische hulp. Die ook zelf lichte hulp verstrekken, gericht op het versterken van het gewone leven en de veerkracht van gezinnen en jongeren. Dit in goede verbinding met de lokale voorzieningen die beschikbaar zijn voor het brede sociaal domein; en verder in verbinding met welzijn, (kinder)opvang en onderwijs; daarnaast met volwassenen-ggz en ggz-ondersteuning, die bij voorkeur ook in de wijk aanspreekbaar en inzetbaar is.
Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd
16
Terugdringen residentiële jeugdhulp: zo thuis mogelijk
We zetten in op het voorkomen van residentiële jeugdhulp om te zorgen dat jeugdigen die jeugdhulp nodig hebben ook dan zo thuis mogelijk kunnen opgroeien. Waar residentiële jeugdhulp toch nodig is gaan we deze verder transformeren naar een zo thuis mogelijke, regionaal georganiseerde kleinschalige vorm. Kleinschaligheid biedt meer kans op een veilig en positief leefklimaat, maatwerk en onvoorwaardelijk wonen. Dit vereist landelijke regie, een adaptieve veranderstrategie met partners en de bereidheid op basis van de realisatie het plan bij te stellen.
Kwaliteitsverbetering en blijvend leren
Kennis over wat werkt in de jeugdhulp is versnipperd en wordt beperkt toegepast. Er zijn veel richtlijnen en kaders maar die sluiten niet altijd op elkaar aan en worden niet door iedereen onderschreven. Het is de ambitie dat in 2028 de jeugdhulp kan bouwen op een stevige gezamenlijke structuur en cultuur waarin voortdurend leren en veranderen vanzelfsprekend is, van een substantieel deel van de jeugdhulp is vastgesteld wat aantoonbaar werkt en dit aantoonbaar in de praktijk wordt toegepast, en dat hetgeen dat aantoonbaar niet werkt aantoonbaar niet wordt toegepast en voor belangrijke delen van de jeugdhulp kwaliteitskaders bestaan.
Verbeteren van de organisatie en inkoop van specialistische jeugdzorg
(hoog)specialistische jeugdzorgvormen zijn onvoldoende of niet tijdig beschikbaar. Dergelijke zorg kan het beste op regionaal niveau of op landelijk niveau worden georganiseerd en ingekocht. Nu is dit te vrijblijvend georganiseerd. Zicht op de beschikbaarheid van (hoog)gespecialiseerde jeugdzorgvormen is onvoldoende en er zijn onvoldoende instrumenten om in te grijpen. Gemeenten werken met verschillende inkoopprocedures en contractvoorwaarden. Dat leidt tot zeer hoge uitvoeringslasten. Ook is onvoldoende zicht op de te verwachten en benodigde ontwikkelingen in vraag en aanbod van (hoog)specialistische jeugdzorg en transformatie ervan. Hierdoor is het niet goed mogelijk adequaat op die ontwikkelingen en noodzakelijke transformatie in te springen. Daarom zijn maatregelen nodig die zien op verplichte regionale samenwerking en regionaal contracteren, landelijk contracteren en het verminderen van uitvoeringslasten van zowel gemeenten als jeugdzorgaanbieders (jeugdhulpaanbieders en GI’s).
Eenvoudigere uitvoering en inkoop, minder administratieve lasten en aanpak negatieve effecten marktwerking
Professionals moeten zich kunnen richten op het daadwerkelijk verlenen van jeugdzorg. Hiervoor is het nodig dat de uitvoering en inkoop worden vereenvoudigd en negatieve effecten van marktwerking worden aangepakt. Veel aspecten in de uitvoering staan uniforme taal en aanpak in de regio of zelfs in het land toe conform de landelijk overeengekomen standaarden. We werken daarom toe naar vormen van contractering en partnerschap die in lijn liggen met de doelen en waarden uit de Jeugdwet en deze agenda. We gaan de inkoop van jeugdzorg verdergaand vereenvoudigen. Daarnaast zetten we in op een landelijke, niet-vrijblijvende en vergaande standaardisatie van contracten, contractmanagement en verantwoordingswijze. De prioriteit zal daarbij liggen bij jeugdzorg die straks verplicht regionaal en landelijk zal worden ingekocht.
Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd
17
Verbeteren inzicht in het functioneren van het jeugdstelsel met data en monitoring
Voor tijdig (bij)sturen en leren binnen het jeugdstelsel is het essentieel goed zicht te hebben op de ontwikkelingen binnen het stelsel en de inhoudelijke, kwantitatieve en financiële effecten van beleid en best practices. Dit is ook van belang om politiek en maatschappelijk het gesprek te voeren over wat jeugdzorg moet zijn. Momenteel wordt vanuit meerdere bronnen centrale data over het functioneren van het jeugdstelsel ontsloten. De ambitie is te komen tot betere kwaliteit en beschikbaarheid van data en een betere landelijke integrale monitoring, die inzicht genereert in de werking van het jeugdstelsel over de jaren heen. De monitoring heeft als doel het functioneren van het stelsel in beeld te brengen op de doelen kwaliteit, betaalbaarheid en toegankelijkheid.
Bron: Hervormingsagenda Jeugd, Hoofdstuk 2.
Financiële afspraken Hervormingsagenda Jeugd Hoofdpunten uitspraak Commissie van Wijzen De Commissie van Wijzen heeft in mei 2021 uitgesproken dat het Rijk voor 2022 het feitelijk tekort op de uitgaven voor de jeugdzorg moet compenseren, “neerwaarts gecorrigeerd voor de accresbijstelling van 41 miljoen euro en de incidentele middelen voor 2022 van 300 miljoen euro, en geïndexeerd met de accrespercentages voor de periode 2020-2022, dat wil zeggen respectievelijk 4,62%, 3,71% en 3,65%. Hierbij wordt uitgegaan van het gemiddelde van de bandbreedte van het feitelijke tekort, dat wil zeggen 1.7 miljard euro. Voor 2022 resulteert dan een bedrag van 1.9 miljard euro. Na correctie met 341 miljoen euro resulteert voor 2022 een bedrag van 1.56 miljard euro als basis. […] Na 2022 wordt voor ieder volgend jaar het door het Rijk aan het Gemeentefonds toe te voegen bedrag van 1.9 miljard euro wederom aangepast met het accrespercentage van het Gemeentefonds en gecorrigeerd met 41 miljoen euro en verminderd met de opbrengsten van dat jaar van de maatregelen uit het akkoord van 22 april [2021] en de Ontwikkelagenda.” De financiële afspraken in de Hervormingsagenda Tabel 3: Meerjarig financieel kader Hervormingsagenda Jeugd 1. Middelen reeds beschikbaar gesteld door het
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
6.273
6.383
6.444
5.955
4.830
4.824
4.826
367
300
300
Rijk vanuit AU, IU en VWS-begroting (prijspeil 2023, stand Voorjaarsnota 2023) 2. Nog beschikbaar te stellen aanvullende middelen 2a. Reeks Commissie van Wijzen 2b. Maatregelen Hervormingsagenda
-214
-374
2c. Maatregelen coalitieakkoord 3. Indexatie (volume-accres)
195
1.828
1.828
1.828
-374
-374
-961
-1.017
-1.017
0
-500
-500
-511
-511
393
554
213
213
213
4. Indexatie (LPO)
2023 is verwerkt in reeks AU en IU. LPO-indexatie voor de jaren na 2023 wordt jaarlijks verwerkt.
Budgetreeks HA (1, 2, 3)
6.273
6.578
6.836
6.510
5.409
5.337
5.339
9
9
9
9
9
9
9
87
198
235
246
243
197
Waarvan: Uitvoeringskosten Investeringen
Bron: Hervormingsagenda Jeugd, Meerjarig financieel kader HA (bijlage 1).
Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd
18
Tabel 4: Overzicht van de aard en omvang van de besparingsdoelstellingen uit de Hervormingsagenda Jeugd 1 mrd besparingsdoelstelling Verantwoordelijksheidsverdeling Rijk en VNG
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2030
Structureel
Raming met meer onzekerheden omgeven
Maatregel haalbaar -61
Versterken normale leven/veerkracht jeugdigen en hun omgeving (B16)
Rijk en VNG
-
-24
-49
-73
-97
-121
-121
-121
-60
Afbakening reikwijdte (B2)
Rijk en VNG
-67
-67
-67
-210
-210
-210
-210
-210
-210
Invoeren doorbraakmethode (B15)
VNG
-101
-101
-101
-101
-101
-101
-101
-101
-75
Brede invoering jeugdconsulenten bij de huisarts (AEF rapport, bijlage E, 1)