bijlage 6.M.1 Motie D66 PvdA 20211019 Onderzoeksrapport gebouwgebonden financiering via baatbelasting (ESBL)

P a g i n a | 24

In het belastingrecht is voor de Rijksbelastingdienst de werkwijze rond en grenzen aan de vaststellingsovereenkomsten vastgelegd in het Besluit Fiscaal Bestuursrecht (onderdeel 26). Hoewel deze regels van toepassing zijn op de inspecteur van de Rijksbelastingdienst, is het raadzaam om de vaststellingsovereenkomst baatbelasting zoveel mogelijk in lijn daarmee op te stellen. Vaststellingsovereenkomst en overdracht van eigendom van de woning De baatbelasting rust op de woning (het is een objectieve belasting) en niet op de persoon van de eigenaar. Dit betekent dat bij de reguliere heffing van baatbelasting bij bijvoorbeeld verkoop van de woning, de resterende termijnen baatbelasting over gaan op de volgende eigenaar van de onroerende zaak. Doordat voor de baatbelastingheffing voor woningverduurzaming de instemming van de woningeigenaar nodig is, gaat de heffing niet meer automatisch over bij overdracht van de eigendom van de woning. Dit geldt niet alleen bij vrijwillige verkoop van de woning, maar ook bij persoonlijk faillissement van de woningeigenaar en bij vererving van de woning. Om de continuïteit van de heffing van de termijnbetalingen baatbelasting te borgen, zal ook met een opvolgende eigenaar een vaststellingsovereenkomst gesloten moeten worden.

Er dient daarom in de vaststellingsovereenkomst met de huidige eigenaar een procedure worden opgenomen over hoe te handelen bij verkoop van de woning, persoonlijk faillissement en de situatie van vererving. Het verdient aanbeveling dit in een notarieel kettingbeding (Algemene Akte) vast te leggen, eventueel gesanctioneerd met een contractuele boete. Bij vrijwillige verkoop van de woning zal de procedure zo kunnen zijn dat de nieuwe woningeigenaar de bestaande overeenkomst overneemt (eveneens ondertekend) en een afschrift daarvan de gemeente doet toekomen. Is een nieuwe bewoner niet bereid tot het overnemen van de baatbelastingverplichting, zal de verkopende woningeigenaar dit aan de gemeente moeten melden en zal deze de restschuld op dat moment ineens moeten aflossen. Het bekostigingsbesluit, baatbelastingverordening en vaststellingsovereenkomst: onderlinge samenhang en tijdpad De voorzieningen die benodigd zijn om een woning te verduurzamen, lopen per woning uiteen. Ook is een koppeling van de hoogte van de baatbelasting van een woningeigenaar met de besparing van energielasten gewenst om de verduurzaming voor de huidige eigenaar financieel zo aantrekkelijk mogelijk te laten zijn. Gelet op deze uitgangspunten is het gewenst om een benadering per woning te kiezen.

Dit is ook logisch gelet op het feit dat met elke individuele woningeigenaar een fiscale vaststellingsovereenkomst moet worden gesloten. Dit betekent dat per woning na het treffen van de voorzieningen een belastingverordening vastgesteld zal moeten worden. Daaraan vooraf gaat een bekostigingsbesluit per woning. Zie in dat verband onderdeel A, Ad 5 en Ad 3). Nadat het bekostigingsbesluit is vastgesteld kunnen fiscale vaststellingsovereenkomsten met de individuele woningeigenaren worden gesloten waarbij per woning wordt geconcretiseerd wat de benodigde investeringen zijn, wat de hoogte van de baatbelasting is en in hoeveel termijnen de investering door middel van baatbelasting moet worden terugbetaald. Vervolgens kan dit worden uitgewerkt in een baatbelastingverordening per woning.

P a g i n a | 25

Er zal een praktische uitvoering moeten worden gevonden om de baatbelastingverordeningen per individuele woning vast te laten stellen door de gemeenteraad. Het is in het algemeen niet mogelijk om de vaststelling van belastingverordeningen of bekostigingsbesluiten te delegeren of te mandateren aan bijvoorbeeld het College van B&W.28 Getwijfeld kan in dit geval worden of nog sprake is van algemeen verbindende voorschriften. Immers: er wordt per woning een belastingverordening en bekostigingsbesluit vastgesteld. Beargumenteerd zou kunnen worden dat in dit geval sprake is van concretiserende besluiten van algemene strekking. In dat geval zou wel gemandateerd kunnen worden. Om juridische onzekerheid op dit punt te voorkomen, raden wij echter aan om zowel de bekostigingsbesluiten als de baatbelastingverordeningen per woning door de gemeenteraad te laten vaststellen. Gelet op het feit dat een baatbelastingverordening uiterlijk tot twee jaar na het tot stand komen van de voorzieningen nog kan worden ingevoerd29, is het wellicht mogelijk om alle baatbelastingverordeningen voor alle woningen die in een bepaald jaar zijn verduurzaamd op één moment van het jaar door de raad te laten vaststellen. Uiteraard geldt wel dat de termijnbetalingen pas kunnen gaan lopen nadat de belastingverordening is vastgesteld en gepubliceerd.

Ook de bekostigingsbesluiten per woning kunnen in één keer voorafgaand aan de verduurzaming van de woningen voor meerdere woningen tegelijk worden vastgesteld door de raad. Nadat de baatbelastingverordening door de gemeenteraad is vastgesteld, kan de baatbelasting ineens worden opgelegd. In de verordening is een procedure beschreven om deze baatbelasting ineens vervolgens op aanvraag van de belastingplichtige om te zetten in een jaarlijkse belasting. Deze jaarlijkse belasting wordt vervolgens middels een automatische incasso maandelijks geïnd. Fasering van werkzaamheden: meerdere baatbelastingen per woning De verduurzaming van woningen zal mogelijk in fases plaatsvinden. Zo zullen woningen in de eerste fase bijvoorbeeld kunnen worden geïsoleerd en voorzien worden van een vernieuwd luchtklimaatsysteem. In een latere fase kunnen dan bijvoorbeeld zonnepanelen aangelegd en aansluiting op een alternatieve warmtebron plaatsvinden. Het is mogelijk om de heffing van baatbelasting aan te laten sluiten bij deze fasering. Daarvoor is dan nodig om per fase een afzonderlijk bekostigingsbesluit, verordening en vaststellingsovereenkomst vast te stellen. Er kunnen derhalve meerdere baatbelastingen tegelijk op dezelfde woning rusten.

28

Art. 156 lid 2, aanhef en onderdeel h Gemeentewet bevat in dit kader een delegatieverbod. Dit artikel luidt: “De raad kan in ieder geval niet overdragen de bevoegdheid tot: h. de heffing van andere belastingen dan de belastingen, genoemd in artikel 225, de precariobelasting, de rioolheffing, bedoeld in artikel 228a, de rechten, genoemd in artikel 229, de rechten waarvan de heffing geschiedt krachtens andere wetten dan deze wet en de heffing, bedoeld in artikel 15.33 van de Wet milieubeheer.” De bevoegdheid tot heffing van baatbelasting (art. 222 Gemeentewet) valt onder het delegatieverbod. De vraag die hierbij rijst is wat hieronder wordt verstaan. Is dit de bevoegdheid een belasting in te stellen (art. 216 Gemeentewet) of de feitelijke heffing en invordering van belastingen? Dat laatste is immers sowieso geen raadsbevoegdheid. Het lijkt dus om het eerste te gaan. Een verbod tot mandatering is opgenomen in art. 10:3, lid 2 Awb. Het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften is uitgesloten van mandatering, tenzij bij de verlening van die bevoegdheid daarin is voorzien. 29 Art. 222 lid 4 Gemeentewet.

P a g i n a | 26

Hoewel geen fiscaal-juridisch vereiste, is ook wanneer de voorzieningen wel ineens worden getroffen, wellicht opsplitsing in verschillende onderdelen van het bekostigingsbesluit en de baatbelastingverordening aan te bevelen. Niet alle energetische voorzieningen die worden getroffen hebben immers een zelfde technische levensduur. Een warmtepomp gaat bijvoorbeeld minder lang mee dan woningisolatie. Voor zonnepanelen geldt weer een andere levensduur. Desgewenst kan per type voorziening een afzonderlijk baatbelastingbedrag in rekening worden gebracht met een uiteenlopende looptijd. De periode van elke baatbelasting kan zo worden afgestemd op de levensduur van de te onderscheiden voorzieningen. Een ander voordeel van fasering is dat woningeigenaren die geen ‘koplopersrisico’ willen lopen wel alvast een start kunnen maken met de verduurzaming van de woning door bijvoorbeeld wel in te stemmen met isolatie van de woning en het aanbrengen van een luchtklimaatsysteem. Compenseren van koplopersnadelen We staan aan het begin van de energietransitie van woningen. Veel is nog onduidelijk, zowel wat betreft mogelijke rijkssubsidieregelingen en aanpassing van wet- en regelgeving als wat betreft de ontwikkeling van nieuwe warmte- en energieopwekkingsinnovaties. Dit betekent dat woningeigenaren die nu reeds voorop willen lopen in de verduurzaming van hun woning koplopersrisico lopen.

Het is waarschijnlijk dat het verduurzamen van woningen in de toekomst goedkoper wordt en dat de juridische positie van woningeigenaren ook wordt verbeterd. Huidige woningeigenaren betalen op dit moment zo meer voor de verduurzaming van hun woning dan wanneer zij nog een aantal jaar wachten. Deze koplopersnadelen zouden kunnen worden verzacht door in de eerste jaren flankerend beleid vast te stellen. Een aanvullende subsidie zou hier en voorbeeld van kunnen zijn. De hoogte van de subsidie zou bijvoorbeeld gebaseerd kunnen zijn op het bedrag waarmee het maximale bedrag aan baatbelasting het bedrag aan energiebesparing overtreft (zogenoemde onrendabele top). Een baatbelasting kan ook voor een gedeelte van de totale lasten worden ingevoerd. Worden de totale lasten slechts gedeeltelijk verhaald, zal dit ook in het bekostigingsbesluit moeten worden vastgelegd.

P a g i n a | 27

Bijlage: Het studiecentrum en de onderzoeker Erasmus Studiecentrum voor Belastingen van Lokale overheden (ESBL) Het ESBL verricht wetenschappelijk onderzoek op het terrein van de belastingen van gemeenten, waterschappen en andere lokale overheden in binnen- en buitenland. Het onderzoek richt zich vooral op de fiscaal-juridische en de economische aspecten van lokale heffingen en de Wet Waardering onroerende zaken (Wet WOZ). Een deel van het onderzoek vindt plaats in opdracht van derden, zoals gemeenten, ministeries en brancheorganisaties. Het studiecentrum is onderdeel van de Sectie Fiscaal Recht van de Erasmus School of Law van de Erasmus Universiteit Rotterdam en staat onder leiding van directeur en bijzonder hoogleraar heffingen van lokale overheden: prof. dr. J.A. (Jan) Monsma. Website: www.esbl.nl Curriculum Vitae mr. dr. A.W. Schep Arjen Schep (1974) is research manager en academic researcher bij het Erasmus Studiecentrum voor Belastingen van Lokale overheden (ESBL) aan de Erasmus School of Law (ESL) van de Erasmus Universiteit te Rotterdam. Van zijn hand verschenen tientallen rapporten, wetenschappelijke en vakpublicaties op het terrein van de lokale belastingheffing en de waardering van onroerende zaken (Wet WOZ). Hij promoveerde in 2012 met zijn proefschrift: “Naar evenwichtig bijzonder kostenverhaal door gemeenten.

Bekostiging van voorzieningen met baatbelasting, grondexploitatiebijdrage, ondernemersfondsen en BIZ-bijdrage” (Eburon). Hij is vaste medewerker van Belastingblad en deelredacteur bij Vakstudie-Nieuws, beide uitgaven van Kluwer. Hij is tevens rechterplaatsvervanger bij Rechtbank Rotterdam.