Bijlage 2 - Rekenkamerrapport Burgerparticipatie

Burgerparticipatie in Rhenen

Uitgave:

rekenkamer Rhenen December 2022

Inhoudsopgave Deel 1

Bestuurlijke Nota .................................................................................................................. 3

1.

Doelstelling van het onderzoek ....................................................................................................... 4

1.1

Aanleiding................................................................................................................................... 4

1.2

Doelstelling en centrale vragen.................................................................................................. 4

1.3

Afbakening en definitie .............................................................................................................. 4

1.4

Beoordelingskader ..................................................................................................................... 5

1.5

Aanpak........................................................................................................................................ 5

2.

Conclusies ........................................................................................................................................ 6

2.1

Randvoorwaarden: visie en vertaling naar beleid en instrumenten.......................................... 6

2.2

De uitvoering van participatietrajecten ..................................................................................... 6

2.3

Evaluatie van participatietrajecten ........................................................................................... 7

2.4

Informatie aan de raad .............................................................................................................. 7

3.

Aanbevelingen aan de raad ............................................................................................................ 8

Deel 2

Nota van Bevindingen............................................................................................................ 9

1.

Inleiding ........................................................................................................................................ 10

1.1

Aanleiding ................................................................................................................................ 10

1.2

Doelstellingen en onderzoeksvragen ...................................................................................... 10

1.3

Afbakening en definitie ........................................................................................................... 11

1.4

Beoordelingskader .................................................................................................................. 11

1.5

Aanpak ..................................................................................................................................... 12

1.6

Leeswijzer ................................................................................................................................ 12

2.

Visie en Beleid .............................................................................................................................. 13

2.1

Visie op burgerparticipatie ...................................................................................................... 13

2.2

Van visie naar afspraken, beleid en toerusting medewerkers ................................................ 13

3.

De uitvoering van het participatiebeleid ...................................................................................... 17

3.1

Rol gemeente bij burgerparticipatie en burgerinitiatieven .................................................... 17

3.2

Burgerparticipatie in de praktijk ............................................................................................. 18

4.

Monitoring en evaluatie van het burgerparticipatiebeleid ......................................................... 23

4.1

Monitoring van het beleid ...................................................................................................... 23

4.2

Evaluatie individuele burgerparticipatietrajecten.................................................................. 23

4.3

Evaluatie van het overall beleid ............................................................................................. 23

5.

Betrokkenheid en opvattingen van de raad ................................................................................. 24

6.

Toekomstverwachtingen .............................................................................................................. 26

7.

Geraadpleegde documenten en literatuur................................................................................... 27 1

Bijlage 1: De deelvragen in het onderzoek............................................................................................ 29 Bijlage 2: Beoordelingskader ................................................................................................................. 30 Bijlage 3. Sturingsstijlen ........................................................................................................................ 32 Bijlage 4. Methode ‘waarderend vernieuwen’ ..................................................................................... 34 Bijlage 5. Participatiestatuut van de gemeente Rhenen ....................................................................... 35 Bijlage 6. Overzicht burgerparticipatietrajecten 2018-2021 ................................................................. 37 Bijlage 7: Participatieverordening gemeente Bodegraven-Reeuwijk, inleiding en hoofdstuk inwonerparticipatie ............................................................................................................................... 38

2

Deel 1

Bestuurlijke Nota

3

1. Doelstelling van het onderzoek 1.1 Aanleiding Participatie van burgers staat al langere tijd hoog op de politieke agenda, landelijk, maar zeker ook in Rhenen. In de collegeperiode 2014-2018 werd de basis gelegd voor meer burgerparticipatie door het omarmen van een nieuwe bestuursstijl, cultuurverandering binnen de ambtelijke organisatie, het werken met nieuwe methoden en de ontwikkeling van het Participatiestatuut. In de laatste, afgesloten collegeperiode (2018-2022) werd burgerparticipatie één van de speerpunten van het bestuursprogramma. Gedreven door noodzaak, er zijn immers grote bestuurlijke opgaven voor de gemeente die zonder actieve inbreng van burgers maar moeilijk tot een goed einde te brengen zijn, maar ook in de verwachting dat meer betrokkenheid van burgers bij het beleid leidt tot betere en meer gedragen besluiten en tot herstel van vertrouwen in de politiek. De gemeente heeft inmiddels de nodige ervaring met burgerparticipatie en het belang ervan is onverminderd groot. Dit was voor de rekenkamer aanleiding de ervaringen met burgerparticipatie in de gemeente nader te onderzoeken en daarover te rapporteren aan de raad.

1.2 Doelstelling en centrale vragen Voor het onderzoek heeft de rekenkamer een aantal doelstellingen geformuleerd. Zij wil met het onderzoek inzicht geven in de ontwikkeling van het participatiebeleid in de gemeente en inzicht bieden in de resultaten van de participatietrajecten die in Rhenen hebben plaatsgevonden. Op basis van het verkregen inzicht wil de rekenkamer voorstellen doen voor verbetering van het participatiebeleid en de uitvoering daarvan. Voor het onderzoek heeft de rekenkamer de volgende centrale onderzoeksvragen geformuleerd: 1. Wat is de visie van de gemeente op burgerparticipatie en hoe is die visie vertaald naar beleid? 2. Hoe verloopt de uitvoering van participatie-trajecten? 3. Dragen participatietrajecten bij aan betere besluitvorming en meer draagvlak voor de gemeentelijke activiteiten en maatregelen? 4. Wat valt er op basis hiervan te leren voor het toekomstig beleid en de uitvoering daarvan? Om deze centrale onderzoeksvragen te beantwoorden zijn een aantal deelvragen geformuleerd, die mede richting hebben gegeven aan het onderzoek. Deze deelvragen zijn opgenomen in bijlage 1 van de nota van bevindingen.

1.3 Afbakening en definitie De rekenkamer heeft ervoor gekozen in dit onderzoek het accent te leggen op burgerparticipatie. Burgerinitiatieven met overheidsparticipatie, die andere vorm van participatie van burgers waarbij de overheid de initiatieven faciliteert, zijn niet de primaire focus van dit onderzoek. Er is niettemin enige aandacht voor in dit onderzoek, omdat beide vormen in de praktijk nogal eens in elkaars verlengde liggen. Het onderzoek beperkt zich in de tijd tot de burgerparticipatietrajecten die in de periode voorjaar 2018 - na de vaststelling van het Participatiestatuut door de gemeenteraad – tot juni 2022 hebben 4

plaatsgevonden. In die zin biedt dit onderzoek ook zicht op het belang van dit statuut voor de burgerparticipatie in Rhenen. In het onderzoek zijn de ervaringen van burgers met burgerparticipatietrajecten niet meegenomen. Het accent in dit onderzoek ligt daarmee op de ontwikkeling en de uitvoering van het participatiebeleid en de ervaringen daarmee van betrokken ambtelijk medewerkers en raadsleden. Er zijn meerdere definities van burgerparticipatie in omloop. In dit onderzoek wordt de volgende definitie van burgerparticipatie gebruikt: “burgerparticipatie is een manier van beleidsvoering waarbij burgers, individueel of georganiseerd, direct of indirect de kans krijgen invloed uit te oefenen op de ontwikkeling, uitvoering en/of evaluatie van beleid.”1

1.4 Beoordelingskader Met betrekking tot visie, beleidsontwikkeling en uitvoering van burgerparticipatiebeleid bestaat er geen blauwdruk. Burgerparticipatie is nog steeds een zoektocht naar passende uitgangspunten en werkwijzen om de samenwerking tussen (lokale) overheid en burgers en hun organisaties vorm en inhoud te geven waarbij verder gebouwd wordt op basis van opgedane ervaringen. Daarbij past geen streng normenkader op basis waarvan aan de geleverde inspanningen en prestaties een ondubbelzinnig oordeel kan worden verbonden. Dat is slechts mogelijk voor zover er in het gemeentelijke beleid zelf duidelijke afspraken, c.q. normen zijn vastgelegd. Voor het beoordelen van het beleid en de uitvoering daarvan heeft de rekenkamer niettemin een beoordelingskader ontwikkeld.2 In dit beoordelingskader wordt een zestal aspecten onderscheiden: 1. 2. 3. 4. 5. 6.

De visie op burgerparticipatie; De vertaling van de visie naar beleid en instrumenten; De uitvoering van de burgerparticipatietrajecten; De monitoring van de uitvoering en geboekte resultaten; De evaluatie van de afzonderlijke participatietrajecten en het beleid; De betrokkenheid van de raad.

Deze aspecten staan centraal bij de beoordeling van het gevoerde beleid.

1.5 Aanpak De resultaten van dit onderzoek zijn verkregen door documentstudie, het terugluisteren van commissie- en raadsvergaderingen, het voeren van gesprekken met betrokken ambtenaren (moderatoren), met de externe beleidsadviseur voor burgerparticipatie en met een vertegenwoordiging van de raad.

1

Deze definitie is ontleend aan Peeters, B, Burgerparticipatie in de lokale politiek: een inventarisatie van gemeentelijk beleid en activiteiten op het gebied van burgerparticipatie, ProDemos, Amsterdam, 2012. 2 In Bijlage 2 van de Nota van Bevindingen is dit beoordelingskader verder uitgewerkt. Deze beoordelingscriteria zijn ontleend aan literatuur over bestuurlijke vernieuwing, beleidsevaluatie en – voor een aanzienlijk deel -aan de ‘normen’ die ontleend kunnen worden aan het Participatiestatuut

5

2. Conclusies 2.1 Randvoorwaarden: visie en vertaling naar beleid en instrumenten Als antwoord op de eerste onderzoeksvraag ‘Wat is de visie van de gemeente op burgerparticipatie en hoe is die visie vertaald naar beleid?’ constateert de rekenkamer: De gemeente Rhenen heeft vanaf 2014 stevig ingezet op burgerparticipatie. Vanuit een duidelijke visie op het belang van burgerparticipatie is gewerkt aan een verbindende bestuursstijl, een nieuwe organisatievisie en aan cultuurverandering binnen de ambtelijke organisatie (werken vanuit de bedoeling) om ruimte te geven aan initiatieven en opvattingen van burgers en om ruimte te geven aan experimenten. Medewerkers zijn opgeleid en getraind in de methode waarderend vernieuwen, het basisinstrument voor de ambtelijke organisatie voor het inrichten en vormgeven van de participatieprocessen met burgers. Daarnaast zijn met de ontwikkeling van het Rhenen-spreekt panel en het Participatiestatuut van de raad aanvullende instrumenten beschikbaar voor de uitvoering van participatietrajecten. Dit is een stevige basis bij de uitvoering van participatietrajecten.

2.2 De uitvoering van participatietrajecten Als antwoord op de tweede onderzoeksvraag ‘Hoe verloopt de uitvoering van participatie-trajecten?’ constateert de rekenkamer: Brede ervaring opgedaan……….. De laatste jaren hebben bijna dertig kleinere burgerparticipatietrajecten plaatsgevonden, over een breed palet aan werkterreinen met aangrijpingspunten in verschillende fasen van de beleidscyclus. Van agendering van thema’s tot evaluatie van beleid. Het zwaartepunt van de participatietrajecten ligt bij de uitvoering van gemeentelijk beleid, met name bij ingrepen in het fysiek domein (openbare ruimte en duurzaamheid) en het versterken van de sociale basis (armoedebestrijding, wonen en zorg en ontmoetingsplekken). Daarnaast zijn er door de gemeente op meerdere terreinen inspanningen geweest gericht op het betrekken van burgers, ondernemers en/of hun organisaties bij de ontwikkeling van de beleidsagenda, beleidsontwikkeling en planvorming. In een enkel geval zijn burgers betrokken geweest bij de evaluatie van beleid. Ook is inmiddels ervaring opgedaan met de inzet van verschillende werkwijzen om de zienswijzen en opvattingen van burgers te horen en met die burgers in gesprek te komen. Bewonersbijeenkomsten, inspraakavonden (al dan niet digitaal), werkgroepen, de inzet van het Rhenen-spreekt-panel, straatenquêtes en interviews en brievenpost naar burgers zijn daar voorbeelden van.

…….maar niet met de volledige toepassing van het Participatiestatuut Na vaststelling van het Participatiestatuut door de raad in het voorjaar van 2018 zijn er slechts twee participatietrajecten (de Herinrichting Nieuwe Veenendaalseweg en Visie op Rhenen 2035) gestart waarin conform de letter van het Participatiestatuut is gewerkt en één ander participatietraject waarin aantoonbaar een aanzienlijk deel van de afspraken in het statuut navolging krijgt (MFG-’t Gastland). Dat roept vragen op over de status van het statuut. Hoewel in de begroting en jaarverslagen van de gemeente (vanaf 2019) bij het speerpunt ‘participatie’ wordt gesteld dat het 6

Participatiestatuut richtinggevend is, wordt deze in de praktijk niet naar de letter toegepast. Uitvoering van participatietrajecten geheel conform de bepalingen van het statuut worden vanuit de ambtelijke organisatie ook als verzwarend gezien. Nog ruimte voor verbetering Op de reeds aanwezige sterke basis zijn er toch verbeterslagen te maken. Deze liggen vooral op het vlak van duidelijkheid aan de voorkant over de doelstellingen en inkadering van de participatietrajecten, de keuze van de te benaderen (groepen van) deelnemers en de in te zetten communicatie- en andere middelen, heldere tussentijdse rapportages gedurende de participatietrajecten en na afloop een verslag van de opbrengsten en waar mogelijk de kosten van de participatietrajecten. Deze helderheid is noodzakelijk om ook de informatiepositie van de raad te versterken. Want hierdoor kan de raad de kwaliteit en de resultaten van het burgerparticipatiebeleid beter toetsen. Een bijzonder aandachtspunt vormt het vraagstuk van de representativiteit. Wie participeren er eigenlijk en dekken deze deelnemers in voldoende mate de verschillende groepen belanghebbenden bij de voorgenomen veranderingen in beleid en/of de uitvoering van projecten. Dit geldt zeker bij gemeente-overstijgende projecten. Op grond van de ontvangen documenten kon de rekenkamer zich niet altijd een goed beeld vormen van de deelnemers aan de trajecten.

Wel is de indruk dat met de inzet van de verschillende communicatiewijzen gepoogd wordt de relevante burgers bij de trajecten te betrekken. Maar of daarmee ook de ongehoorde burgers voldoende betrokken zijn kon door de rekenkamer niet worden vastgesteld?

2.3 Evaluatie van participatietrajecten De mate van doelrealisatie van het bestuurlijke speerpunt burgerparticipatie is door het grotendeels ontbreken van evaluaties van de afzonderlijke trajecten niet vast te stellen. Dit geldt zowel voor de procesgang als de kwaliteit van de uiteindelijke resultaten. Deze evaluaties mét input van betrokkenen zijn van belang om te kunnen vaststellen of de participatietrajecten tot betere besluitvorming en besluiten hebben geleid en/of tot een herstel van vertrouwen in de politiek. Hierdoor kunnen we ook geen goed onderbouwd uitsluitsel geven over de onderzoeksvraag: ‘Dragen participatietrajecten bij aan betere besluitvorming en meer draagvlak voor de gemeentelijke activiteiten en maatregelen? Binnen de raad is dit ook nooit een bespreekpunt geweest.

2.4 Informatie aan de raad Als antwoord op de derde onderzoeksvraag; ‘Dragen participatietrajecten bij aan betere besluitvorming en meer draagvlak voor de gemeentelijke activiteiten en maatregelen?’ constateert de rekenkamer: De raad wordt in beperkte mate meegenomen bij de invulling en resultaten van participatietrajecten. Dat is tot nu toe wel bij de twee grote trajecten gedaan, waarbij conform de bepalingen in het Participatiestatuut is gewerkt. Voor de overige participatietrajecten geldt dat de raad weinig inzicht heeft in de meeste facetten van de procesgang: van de kaders vooraf tot de concrete resultaten van de trajecten. Daardoor spelen de ervaringen en opbrengsten van de participatietrajecten nauwelijks een rol in de besluitvorming van de raad. 7

3. Aanbevelingen aan de raad Als antwoord op de vierde onderzoeksvraag: ‘ Wat valt er op basis hiervan te leren voor het toekomstig beleid en de uitvoering daarvan?’ zijn de resultaten van dit onderzoek voor de rekenkamer aanleiding tot de volgende aanbevelingen: 1. Verzoek het college jaarlijks een participatieagenda aan te leveren waarin wordt opgenomen op welke beleidsterreinen en rond welke thema’s en projecten participatie van burgers voorzien wordt. Bepaal dan als raad op basis van deze agenda in welke gevallen conform de richtlijnen in het Participatiestatuut wordt gewerkt of waar een lichtere, aangepaste vorm van participatie voldoende is. 2. Stel nadere eisen aan de transparantie van de participatietrajecten. Denk daarbij aan een duidelijk startdocument (met doelen, kaders, speelruimte, financiële en communicatiemiddelen en beoogde doelgroepen), waar relevant tussentijdse rapportages en na afloop heldere verslaglegging over de resultaten van de participatietrajecten. 3. Besteed aandacht aan het moment in de beleidscyclus dat burgers hun inbreng kunnen leveren. Bezie of de juiste communicatiemiddelen worden ingezet om zo veel mogelijk belanghebbenden (geïnteresseerde, deskundige of belanghebbende burgers, inclusief de ‘ongehoorde burgers’ en de burgers die in latere fasen van de beleidscyclus in beeld kunnen komen) te bereiken. 4.

Vraag het college te investeren in de evaluatie van participatietrajecten met deelnemers én belanghebbende burgers. Betrek in deze evaluatie ook de kosten van participatie, de doelstelling en meting van het beoogde succes. Hiermee wordt inzicht verkregen in de mate van doelrealisatie van het participatiebeleid. Dit inzicht kan dienen als basis voor het verbeteren van toekomstige participatietrajecten. 5. Besteed aandacht in de raad aan de door het college opgestelde evaluatie van de participatietrajecten en betrek dat in de besluitvorming bij die thema’s. 6. Bereid een lokale aanpak voor over een goede, betekenisvolle invulling van burgerparticipatie die gemeente-overstijgende vraagstukken betreffen, denk bijvoorbeeld aan de RES, de uitwerking van de provinciale bouwopgave en de deelname aan gemeenschappelijke regelingen. 7. Overweeg het Participatiestatuut te vervangen door een gemeentelijke participatieverordening waarin nadere regels zijn vastgelegd over de werkwijze bij burgerparticipatietrajecten, maar die tegelijk ook bepalingen kan bevatten over inspraak, overheidsparticipatie, uitdaagrecht, participatie in kader omgevingswet, evaluatie en de rol van de raad.3

3

Voor een voorbeeld van een dergelijke participatieverordening wordt hier verwezen naar de participatieverordening van de gemeente Bodegraven Reeuwijk. De algemene artikelen en die met betrekking tot inwonerparticipatie zijn opgenomen in bijlage 7, maar de verordening omvat ook andere vormen van participatie.

8

Deel 2

Nota van Bevindingen

9

1. Inleiding 1.1 Aanleiding In veel gemeenten staan bestuurlijke vernieuwing en burgerparticipatie hoog op de politieke agenda. Belangrijke redenen daarvoor zijn de behoefte om het vertrouwen van burgers in de lokale politiek te herstellen en tegemoet te komen aan de vraag van burgers en hun organisaties om meer betrokken te worden bij de ontwikkeling en uitvoering van het gemeentelijk beleid. Maar er speelt meer. De gemeenten hebben ook een aantal grote vraagstukken op te lossen, zoals bijvoorbeeld de klimaatadaptatie en energietransitie waarbij een actieve inbreng en betrokkenheid van burgers en hun organisaties gewenst zijn. De bestuurlijke vernieuwing richt zich vooral op het betrekken van burgers bij de uitvoering van beleid, maar steeds vaker gaat die betrokkenheid verder en worden burgers en hun organisaties ook betrokken bij de agendavorming, visie- en beleidsontwikkeling en de monitoring en evaluatie van beleid. De laatste jaren is in meerdere gemeenten daarnaast ook een beweging ingezet naar een participerende overheid die burgers en hun organisaties faciliteert (met mensen, kennis en middelen) om lokale activiteiten te realiseren waarvan het initiatief geheel bij burgers en hun organisaties ligt. Ook in Rhenen zien we dat terug.

Tijdens de laatste twee collegeperioden is in de gemeente Rhenen volop gewerkt aan de ontwikkeling en uitvoering van burgerparticipatiebeleid. Er is een visie op burgerparticipatie, er is gewerkt aan cultuurverandering, medewerkers zijn toegerust voor nieuwe taken en het gebruik van nieuwe methodieken en er zijn meerdere burgerparticipatietrajecten gestart. Ook de raad liet zich niet onbetuigd. In de collegeperiode 2014-2018 heeft een raadswerkgroep gewerkt aan de ontwikkeling van een Participatiestatuut, waarin de visie, positie en betrokkenheid van de raad ten aanzien van participatietrajecten zijn vastgelegd.4 De gemeente heeft inmiddels meerdere jaren ervaring met burgerparticipatie. Het belang ervan staat hoog aangeschreven binnen de gemeente. Dit was voor de rekenkamer aanleiding de ervaringen met burgerparticipatie in de gemeente nader te onderzoeken en daarover te rapporteren aan de raad.

1.2 Doelstellingen en onderzoeksvragen Voor dit onderzoek heeft de rekenkamer de volgende doelstellingen geformuleerd:  Inzicht geven in de ontwikkeling van het burgerparticipatiebeleid in de gemeente;  Inzicht geven in de uitvoering en resultaten van participatietrajecten;  Voorstellen doen, op basis van het verkregen inzicht, voor verbetering van het burgerparticipatiebeleid en de uitvoering daarvan. Voor dit onderzoek heeft de rekenkamer een aantal centrale onderzoeksvragen geformuleerd:  Wat is de visie van de gemeente op burgerparticipatie en hoe is die visie vertaald naar beleid?  Hoe verloopt de uitvoering van participatie-trajecten?  Dragen participatietrajecten bij aan betere besluitvorming en meer draagvlak voor de gemeentelijke activiteiten en maatregelen?  Wat valt er op basis hiervan te leren voor het toekomstig beleid en de uitvoering daarvan? 4

In het coalitieakkoord 2022 – 2026 is wederom bevestigd dat burgerparticipatie geen bijzaak is, maar dit valt buiten onze onderzoeksperiode.

10

Om deze centrale onderzoeksvragen te beantwoorden zijn een aantal deelvragen geformuleerd, die mede richting hebben gegeven aan het onderzoek. Deze deelvragen zijn opgenomen in bijlage 1.

1.3 Afbakening en definitie Afbakening De rekenkamer heeft ervoor gekozen in dit onderzoek het accent te leggen op burgerparticipatie. Burgerinitiatieven met overheidsparticipatie, een vorm van participatie van burgers waarbij de overheid de initiatieven faciliteert, zijn niet in dit onderzoek meegenomen. Het onderzoek beperkt zich in de tijd tot de burgerparticipatietrajecten die in de periode voorjaar 2018 - na de vaststelling van het Participatiestatuut door de gemeenteraad – tot juni 2022 hebben plaatsgevonden. In die zin biedt dit onderzoek ook zicht op het belang van dit statuut voor de burgerparticipatie. In het onderzoek zijn de ervaringen van burgers met burgerparticipatietrajecten niet meegenomen. Het accent in dit onderzoek ligt op de ontwikkeling en de uitvoering van het participatiebeleid en de ervaringen daarmee van betrokken ambtelijk medewerkers en raadsleden. Definitie Er zijn meerdere definities van burgerparticipatie in omloop. In dit onderzoek wordt de volgende definitie van burgerparticipatie gebruikt: “burgerparticipatie is een manier van beleidsvoering waarbij burgers, individueel of georganiseerd, direct of indirect de kans krijgen invloed uit te oefenen op de ontwikkeling, uitvoering en/of evaluatie van beleid.”5

1.4 Beoordelingskader Om het Participatiebeleid en de uitvoering daarvan te beoordelen heeft de rekenkamer een beoordelingskader ontwikkeld. Met betrekking tot visie, beleidsontwikkeling en uitvoering van beleid aangaande burgerparticipatie bestaat er geen blauwdruk, ook al wordt er vanuit verschillende (wetenschappelijke) publicaties wel een wenselijk geachte richting aangegeven. Het is evenwel vooralsnog meer een zoektocht naar passende uitgangspunten en werkwijzen om de samenwerking tussen (lokale) overheid en burgers en hun organisaties vorm en inhoud te geven waarbij verder gebouwd wordt op basis van opgedane ervaringen. Daarbij past geen streng normenkader op basis waarvan aan de geleverde inspanningen en prestaties een ondubbelzinnig oordeel kan worden toegekend. Dat is slechts mogelijk voor zover er in het gemeentelijke beleid zelf duidelijke afspraken, c.q. normen zijn vastgelegd. Voor het beoordelen van het beleid en de uitvoering daarvan heeft de rekenkamer niettemin een beoordelingskader ontwikkeld. In dit beoordelingskader wordt een zestal aspecten onderscheiden: 1. De visie op burgerparticipatie en hoe dat wordt vormgegeven; 2. De vertaling van de visie naar beleid en/of afspraken; 3. De uitvoering van de burgerparticipatietrajecten; 4. De monitoring van de uitvoering en geboekte resultaten; 5.

De evaluatie van de afzonderlijke participatietrajecten en het beleid; 6. De betrokkenheid van de raad. 5

Deze definitie is ontleend aan Peeters, B, Burgerparticipatie in de lokale politiek: een inventarisatie van gemeentelijk beleid en activiteiten op het gebied van burgerparticipatie, ProDemos, Amsterdam, 2012.

11

In Bijlage 2 is dit beoordelingskader verder uitgewerkt. De beoordelingscriteria zijn ontleend aan literatuur over bestuurlijke vernieuwing, beleidsevaluatie en – voor een aanzienlijk deel -aan de ‘normen’ die ontleend kunnen worden aan het Participatiestatuut.

1.5 Aanpak De resultaten van dit onderzoek zijn verkregen door documentstudie, gesprekken met betrokken ambtenaren, de externe beleidsadviseur en een vertegenwoordiging van de raad.

1.6 Leeswijzer In het tweede hoofdstuk wordt ingegaan op de visie van de gemeente Rhenen over burgerparticipatie en de manier waarop dat zijn vertaling heeft gekregen in beleid en nadere afspraken. In het derde hoofdstuk wordt op hoofdlijnen ingegaan op de uitvoering van burgerparticipatietrajecten die sinds 2018 hebben plaatsgevonden. In het vierde hoofdstuk komen de monitoring en evaluatie van het participatiebeleid aan de orde. Dit wordt gevolgd door een hoofdstuk over de positie van de raad. Afgesloten wordt met een hoofdstuk over toekomstverwachtingen.

12

2. Visie en Beleid 2.1 Visie op burgerparticipatie Het belang van participatie In de gemeente Rhenen is het onderwerp (burger)participatie vanaf 2014 hoog op Rhenens politieke agenda gekomen. In het coalitieakkoord Rhenen Sterk en Sociaal van juni 2014 wordt een andere omgang met burgers, ondernemers en maatschappelijke organisaties wenselijk en noodzakelijk geacht. Het coalitie-akkoord 2014 – 2018 vraagt niet alleen wat van burgers, maar straalt ook vertrouwen uit in de burgers, bedrijven en instellingen: bestuurders moeten inwonerinitiatieven serieus nemen en waar mogelijk faciliteren en men wil de burgers en maatschappelijke partners vroegtijdig betrekken bij de ontwikkeling en uitvoering van (nieuwe) plannen. Zo kan met de kennis en expertise uit de gemeenschap de kwaliteit en effectiviteit van het bestuur worden verbeterd en wordt tegelijk gezorgd voor meer betrokkenheid en groter draagvlak voor de gemeentelijke plannen. De coalitie wil met andere woorden de beweging maken van inspraak naar samenspraak. Verbindende bestuursstijl De gemeente wil dicht bij de burgers staan en opteert daartoe voor een verbindende bestuursstijl. Dat is een bestuursstijl die gezien zou kunnen worden als een bestuursstijl die past bij wat tegenwoordig ook wel getypeerd wordt als die van de samenwerkende overheid en responsieve overheid.

Bij de samenwerkende overheid is het de overheid die initieert, regisseert en de samenwerking met anderen zoekt, bij de responsieve overheid ligt het initiatief bij de burgers, bedrijven en/of instellingen en is het de overheid die daartoe uitnodigt en faciliteert. Bij deze bestuursstijl zijn verbinden, samenwerken, co-produceren en faciliteren de centrale rollen van de overheid. Bestuursstijlen die ook andere kennis, vaardigheden, houding en gedrag van bestuurders, ambtelijk medewerkers en raadsleden vragen dan gebruikelijk is bij de meer traditionele, op rechtmatigheid en prestatie gerichte bestuursstijlen.6 Continuïteit in visie: coalitieakkoord 2018-2022 7 De in 2018 gevormde coalitie bevestigt in zijn coalitieakkoord Samen werken aan verbinding en vertrouwen het belang van participatie van betrokken burgers en andere partijen bij het vormgeven van de gemeentelijke plannen. Participatie wordt een van de vier speerpunten in het Deelprogramma Bestuur en het deelprogramma Ruimtelijke Ontwikkeling, waarover in de P&C-cyclus documenten periodiek wordt gerapporteerd. Bijzondere aandacht is er in het coalitieakkoord voor het betrekken van de vaak afwezige, stille meerderheid in participatietrajecten, waarvoor men passende instrumenten wil ontwikkelen.

2.2 Van visie naar afspraken, beleid en toerusting medewerkers Om de beoogde verandering in bestuursstijl en de participatie van burgers te bevorderen zijn in het coalitieakkoord van 2014 een aantal afspraken vastgelegd die relevant zijn voor het beleid dat in Rhenen op poten is gezet.

6 7

Voor een nadere typering van de bestuursstijlen zie bijlage 3 In het coalitieakkoord 2022 – 2026 wordt deze visie gecontinueerd.

13

Zo wordt onder meer afgesproken dat:  bij onderwerpen met een brede maatschappelijke impact eerst met betrokkenen wordt gesproken voordat beleid wordt gevormd;  er zoveel mogelijk van buiten naar binnen wordt gewerkt, vanuit de vraag en behoefte van de inwoner;  de gemeente openstaat voor nieuwe initiatieven;  de inbreng van burgers en maatschappelijke organisaties wordt gewaardeerd;  Integriteit en transparantie staan aan de basis van beleidsontwikkeling, uitvoering en werkwijze van het bestuur;  elk jaar evalueert het college de bestuursstijl in een gesprek met de raad en met maatschappelijke partners. Aan deze afspraken is nadere uitwerking gegeven door:    

te experimenteren met de methode waarderend vernieuwen; de ontwikkeling van een nieuwe organisatievisie; te werken aan cultuurverandering, de aanpak werken vanuit de bedoeling; de ontwikkeling van het participatiestatuut.

Waarderend vernieuwen Om burgers meer te betrekken bij de ontwikkeling en uitvoering van (nieuwe) plannen en beleid gaat de gemeente werken met de methode ‘waarderend vernieuwen’.8 Het werken met deze methode vormt de basis voor de uitvoering van het burgerparticipatiebeleid. Al voor 2014 zijn er trajecten met waarderend vernieuwen gedaan: de jongerenontmoetingsplaatsen in Lijsterberg en naast restaurant Moeke en een nieuwe bestemming voor het oude raadhuis.9 Ook bij de ontwikkeling van beleid in het kader van de decentralisaties in het sociaal domein werden burgers betrokken. Het college, de ambtelijke organisatie, de raad en de raadswerkgroep konden daarbij steunen op een externe deskundige die direct onder aansturing van de gemeentesecretaris valt. Het bestuur, managementteam en de medewerkers van de gemeente zijn door deze deskundige opgeleid en getraind om met deze methode te werken. Daarnaast is ook een 10-tal moderatoren opgeleid om de participatietrajecten te begeleiden, te ondersteunen als gespreksleider10. Werken met de methode waarderend vernieuwen is in aanzienlijke delen van de gemeente inmiddels de standaard geworden, ook al krijgt het – afhankelijk van het specifieke geval – telkens weer een net wat andere invulling.

Nieuwe organisatievisie De visie op burgerparticipatie, de daarbij horende verbindende bestuursstijl en de voor de uitvoering daarvan benodigde competenties zijn meegenomen in de ‘Organisatievisie Rhenen 2020’ en de meest recente ‘Organisatievisie 2027’. Samenwerkingsgerichte kennis, vaardigheden, houding en gedrag bij de ambtelijke organisatie en medewerkers zijn daarin verankerd en deze spelen ook een belangrijke rol bij het werven van nieuw personeel. In het verlengde daarvan wordt gewerkt aan een cultuuromslag die nodig is om die verbindende bestuursstijl te kunnen waarmaken.

8

Voor meer informatie over deze methode zij bijlage 4 Zie Politiek is van iedereen, meedoen aan initiatieven 10 Van de 10 initieel opgeleide moderatoren heeft inmiddels de helft de organisatie verlaten. Er worden momenteel weer nieuwe moderatoren opgeleid. Deze zijn per 1 januari 2023 inzetbaar. 9

14

Werken aan cultuuromslag en samenwerking “We zorgen dat we meer kennis en vaardigheden hebben om de samenwerking met onze burgers te versterken. Zo kunnen we de participatie goed vormgeven en initiatieven beter begeleiden waardoor we burgers met ideeën stimuleren. Kennis van de gemeentelijke wereld, begrijpen van rollen en verhoudingen c.q. het ‘spel’ binnen een gemeentelijke organisatie wordt basis onderdeel van de inwerkperiode van nieuwe medewerkers. Er komen meer kansen en ruimte/tijd om te experimenteren. We prikkelen elkaar op nieuwsgierigheid en innovatie. We geven ontwikkeltijd aan medewerkers en bevorderen het tonen van lef en het open staan voor vernieuwing.”11 Werken aan cultuurverandering: werken vanuit de bedoeling In 2018 is een start gemaakt met de aanpak ‘werken vanuit de bedoeling’. Via workshops, kick off bijeenkomsten en de aansturing van het management is deze aanpak uitgewerkt. Er wordt gewerkt aan een ‘ja cultuur’, waarin gekeken wordt naar wat er wel kan en er gedacht wordt vanuit mogelijkheden. Niet de regels staan voorop maar de samenwerking met burgers en andere partners. Medewerkers worden gestimuleerd om te experimenteren en open te staan voor iets nieuws, dat ze ruimte zoeken en anders durven denken en doen. In welke mate medewerkers ook meegegaan zijn in die cultuurverandering is in dit onderzoek geen onderzoeksthema geweest.

Participatiestatuut Burgerparticipatie raakt ook aan de rol van de raad. Op basis van ervaringen met de eerste experimenten met waarderend vernieuwen ontstond halverwege de collegeperiode 2014-2018 de gedachte ook voor de raad een instrument te ontwikkelen waarin ze haar eigen positie, taken en rol ten aanzien van burgerparticipatie vastlegt. Dit kreeg uiteindelijk zijn beslag in het Participatiestatuut. Dit statuut werd in maart 2018 door de raad vastgesteld12. In de periode 2014-2018 is in twee trajecten (nieuwe bestemming voor het MOB-complex in Elst en het fietsveilig actieplan13) proefgedraaid met het participatiestatuut in wording. Het Participatiestatuut heeft potentieel betrekking op (alle) onderwerpen waarbij besluitvorming uiteindelijk in de gemeenteraad plaatsvindt. In het statuut wordt daarbij uitdrukkelijk aangesloten op de aanpak met de methode ‘waarderend vernieuwen’. De betrokkenheid van burgers kan - aldus het statuut -gaan vanaf het agenderen van een onderwerp tot en met het in de praktijk brengen van een besluit. De raad wil grip en zicht houden op de participatietrajecten: raadsvoorstellen moeten worden voorzien van een communicatie-/participatieparagraaf, tussentijds moeten de raad en de burgers van Rhenen geïnformeerd worden over de voortgang van een participatietraject en de voortgang is te vinden op de gemeentewebsite.

Daarnaast benadrukt het statuut dat de kaders die worden gehanteerd helder zijn, omdat participerende burgers moeten weten waar ze aan toe, wat belangrijk is voor de gemeente en waar de beperkingen zitten, ook financieel en in de tijd gezien. Het statuut stelt tenslotte dat de raad de uitkomsten van het participatieproces zwaar zal laten wegen, maar zelfstandig afwegingen zal maken in relatie tot andere keuzes en kwesties. De raad ontvangt daartoe de inhoudelijke resultaten van het gehele participatieproces in een aparte tekst. Op basis van deze tekst kan de raad de inhoudelijke resultaten zelfstandig beoordelen en zelf tot conclusies komen. 11

Uit ‘Organisatievisie 2027’, Gemeente Rhenen, februari 2022 Voor de tekst van het Participatiestatuut zie bijlage 5. 13 Meer informatie hierover is te vinden in de publicatie Politiek is van iedereen, Meedoen aan initiatieven 12

15

In de P&C-documenten, onder het Deelprogramma Bestuur, wordt aangegeven dat het Participatiestuut bij de uitvoering van het participatiebeleid wordt toegepast.

16

3. De uitvoering van het participatiebeleid Er is in de afgelopen jaren op verschillende terreinen en op verschillende manieren invulling gegeven aan de participatie van . Dat gebeurde onder meer door het raadplegen van maatschappelijke organisaties, ondernemers en burgers en door het stimuleren van inwonerinitiatieven. Onderstaand wordt eerst nader ingegaan op het verschil in de rol van de gemeente bij burgerparticipatie en overheidsparticipatie, waarna de rest van het hoofdstuk vooral gewijd is aan de uitvoering van het burgerparticipatiebeleid. Naast informatie uit documenten zoals de P&C-cyclus- documenten en meerdere raadsdossiers is voor dit hoofdstuk ook gesproken met de moderatoren.

3.1 Rol gemeente bij burgerparticipatie en burgerinitiatieven Burgerparticipatie De gemeente ondersteunt op diverse manieren de participatie van maatschappelijke organisaties, ondernemers en (organisaties van) burgers. In geval van burgerparticipatie is de gemeente de vragende partij die zelf het initiatief neemt, de regie heeft en houdt en op zoek is naar betrokkenheid en input van burgers en hun organisaties. Dat kan onder andere in de vorm van werkgroepen, conferenties, informatiebijeenkomsten met direct belanghebbenden of omwonenden, straatenquêtes of de inzet van het ‘Rhenen-spreekt’ panel. Doel ervan is tot betere of meer gedragen visies, plannen, uitvoering en/of evaluatie van beleid te komen. De gemeente faciliteert dat met de inzet van menskracht, expertise, financiële middelen en communicatie. In beginsel werkt de gemeente in die gevallen met de methode waarderend vernieuwen en daar waar besluitvorming door de raad plaats dient te vinden zijn in principe ook de kaders van het Participatiestatuut van toepassing. In een aantal gevallen heeft de gemeente ook initiatieven van burgers op deze manier ondersteund. Voorbeelden daarvan betreffen de herontwikkeling van het MOB-complex in Elst (collegeperiode 2014-2018) en de ontwikkeling van de passantenhaven Rhenen.

Burgerinitiatieven (overheidsparticipatie) Naast de reguliere subsidies aan de organisaties met een maatschappelijke doelstelling, heeft de gemeente Rhenen een aantal subsidieregelingen voor het eenmalig financieel faciliteren van (nieuwe) burgerinitiatieven waaronder het Buurtbudget, het Fonds Initiatieven Rhenen14 en de Regeling Preventief Jeugd en WMO. Deze subsidieregelingen zijn vooral gericht op het versterken van de sociale cohesie en draagkracht in buurten en wijken, gezondheid en welbevinden. Het initiatief en de regie voor deze initiatieven ligt bij de burgers en hun organisaties in de gemeente en blijft daar in beginsel ook liggen. Wel moeten dergelijke initiatieven passen binnen de doelstellingen van de financiële regelingen en daarmee het gemeentelijk beleid. In voorkomende gevallen, zoals bij groenadoptie-projecten zet de gemeente ook andere middelen (vooral kennis en expertise) in om dergelijke initiatieven te faciliteren. Gedurende de collegeperiode 2018-2022 werd vooral in 2018 een beroep op deze regelingen gedaan. In 2018 ging het om zo’n 40 initiatieven. Dit betrof met name initiatieven met een beroep op het Buurtbudget (zo’n 25), het Initiatievenfonds (7 projecten) en de Regeling Preventief Jeugd en WMO (4 projecten). Daarna nam de belangstelling ervoor af, in 2020 en 2021 mogelijk als gevolg van de coronapandemie.

Zo werd in 2021 van de begrote € 21.000 aan uitgaven voor het Buurtbudget en Initiatievenfonds nog geen € 10.000 uitgegeven.

14

In 2018 is door de Raad in de reserve Investeringen Sociaal Domein eenmalig een bedrag van € 88.000 beschikbaar gesteld voor dit Initiatievenfonds gericht op versterking van de sociale draagkracht.

17

Daarnaast heeft de gemeente in de periode 2018-2022 diverse lokale initiatieven gericht op duurzaamheid gefaciliteerd, zoals de werkgroep Fairtrade gemeente, Werkgroep Duurzaam Rhenen, het burgerinitiatief Energiek Rhenen en het Repair Café.15 Deze burgerinitiatieven ofwel overheidsparticipatie laten we verder in dit rapport buiten beschouwing.

3.2 Burgerparticipatie in de praktijk Rhenen kent al langere tijd een inspraakverordening, waarin ook een verplichting tot participatie, in termen van het raadplegen van burgers, is opgenomen. Het huidige participatiebeleid gaat duidelijk verder qua reikwijdte en intensiteit van de participatie. In de periode 2018-2022 is er vanuit de gemeente een flink aantal trajecten gestart waarin ondernemers, organisaties van burgers en/of direct belanghebbende burgers benaderd zijn om mee te denken over de ontwikkeling, de uitvoering en/of evaluatie van de gemeentelijke plannen. In twee gevallen is daarbij (geheel) in lijn met de kaders uit het Participatiestatuut gewerkt, te weten de ontwikkeling van de Visie op Rhenen 2035 (nog lopend) en de Herinrichting Nieuwe Veenendaalseweg (afgerond). In de andere trajecten wordt in principe vooral met de methode waarderend vernieuwen gewerkt om tot betekenisvolle participatie te komen. Of dit ook feitelijk in alle gevallen zo was, kon in dit vooronderzoek niet geverifieerd worden. In de corona-jaren hebben wat minder participatietrajecten plaatsgevonden en is er geëxperimenteerd met nieuwe, digitale vormen van burgerparticipatie. Daarbij is een belangrijke rol weggelegd voor het in 2019 tot stand gekomen digitale burgerspanel ‘Rhenen spreekt’.

Met dit panel - met eind 2022 al meer dan 1.200 deelnemers - kan een groot aantal inwoners betrokken worden bij burgerparticipatie. Het panel is afgelopen jaren diverse keren ingezet om burgers te raadplegen over specifieke onderwerpen die in beginsel alle burgers van de gemeente raken. In een beperkt aantal gevallen is het panel selectief ingezet, gericht op de burgers van Elst. Van de deelnemers is informatie beschikbaar over leeftijd, geslacht, in welke woonkern ze wonen (niet op buurtniveau), leefsituatie, de hoogst genoten opleiding en arbeidsmarktstatus.16 Deelname aan het panel is vrijwillig en de toegang tot het panel is tamelijk laagdrempelig.17 Waar vindt burgerparticipatie plaats? Bij het ontbreken van een jaarlijkse rapportage specifiek gericht op de ontwikkelingen in het participatiebeleid en de in gang gezette participatietrajecten zijn de jaarverslagen van de gemeente de meest volledige, integrale bron. Ze geven een beeld van de onderwerpen/terreinen waarop burgers en hun organisaties de gelegenheid hebben gehad mee te denken en mee te doen, of op zijn minst hun mening te geven. In bijlage 6 wordt een overzicht gegeven van de participatietrajecten in de jaren 2018 tot 2022 naar deelprogramma in de begroting. Uit de tabel in de bijlage 6 wordt duidelijk dat burgerparticipatietrajecten onder alle deelprogramma’s binnen de begroting voorkomen.

Burgerparticipatietrajecten zijn er evenwel vooral in het fysiek domein (ruimtelijke ontwikkeling, groenvoorziening en duurzaamheid) en binnen de andere deelprogramma’s bij de uitvoering van plannen met een duidelijke ruimtelijke component, zoals de ontwikkeling van de passantenhaven, de beweegtuin in Rhenen en de ontmoetingsplekken voor jong en oud in Elst. Het is 15

Bron: Jaarverslagen gemeente Rhenen Zie: Moventem: Achtergrondvariabelen panelleden Gemeente Rhenen 17 Voor deelname aan het panel moeten een beperkt aantal vragen worden beantwoord die vooral betrekking hebben op de achtergrondkenmerken van het potentiële panellid. Digitale panels vereisen wel digitale vaardigheden en apparatuur, zoals ook een bepaald taalbeheersingniveau aanwezig zal moeten zijn. 16

18

van oudsher gangbaar bij dergelijke projecten ook direct betrokken burgers of omwonenden te horen en te raadplegen. In de afgesloten collegeperiode is aan burgers en hun organisaties ook gevraagd mee te denken over te ontwikkelen visies en beleidskeuzes op uiteenlopende terreinen, vooral binnen het begrotingsprogramma economie. Voorbeelden daarvan zijn de qua thema’s brede raadplegingen over het collegeprogramma en de ontwikkeling van de Visie op Rhenen 2035 en specifieke beleidsvisies, zoals die met betrekking tot sport, cultuur, recreatie en toerisme, horecaontwikkeling, behoud van erfgoed en de regionale energie transitie. Voor de uitvoering van beleid in het sociaal domein is ook gewerkt met netwerken, waarin burgers participeren namelijk: het netwerk Meedoen en het netwerk Waardevol zelfstandig thuis. Bij armoedebestrijding is ook een netwerk actief, waar de gemeente aan meedoet en waar de gemeente mee samenwerkt bij planvorming en – uitvoering. Op welke thema’s ontbreken (vooralsnog) burgerparticipatietrajecten? Uit de tabel in bijlage 6 blijkt dat burgerparticipatietrajecten plaatsvinden binnen alle begrotingsprogramma’s. Dat neemt niet weg dat er onderwerpen binnen de verschillende begrotingsprogramma’s zijn waar dergelijke trajecten nog niet hebben plaatsgevonden.

Daar waar het gaat om uitvoering van hogere provinciale en nationale regelgeving of waar inspraak bij wet is uitgesloten is dat begrijpelijk. Ook zijn er onderwerpen die niet voor participatietrajecten in aanmerking komen op grond van de inspraakverordening van de gemeente Rhenen. Dat betreft bijvoorbeeld het vaststellen van de begroting en de tarieven voor de gemeentelijke dienstverlening en belastingen. Voorbeelden van onderwerpen waar burgerparticipatietrajecten vooralsnog ontbreekt betreffen onder meer:  bovengemeentelijke samenwerking voor zover niet wettelijk voorgeschreven, zoals de gemeentelijke participatie in Foodvalley;  huisvesting kwetsbare groepen;  gemeentelijke dienstverlening. In welke fasen van de beleidscyclus worden burgers betrokken? In Rhenen zijn burgers in verschillende fasen van de beleidscyclus betrokken: bij de agendering van thema’s, de ontwikkeling van beleid, de uitvoering van beleid of de evaluatie ervan. Voorbeelden van betrokkenheid van burgers bij de agendavorming zijn de participatietrajecten voor de bestuursprogramma’s in 2018 en 2022, de Visie op Rhenen 2035 en het masterplan Passantenhaven. Voorbeelden van burgerparticipatie in de fase van beleidsontwikkeling zijn de raadplegingen van burgers in het kader van de ontwikkeling van de sportnota en de visies op cultuur, erfgoed, horeca, toerisme en recreatie en regionale energietransitie.

In het fysieke domein start burgerparticipatie in de meeste gevallen in de uitvoeringsfase. Om burgerparticipatie op basis van de methode waarderend vernieuwen hier betekenisvol te laten zijn, wordt daarmee in een zo vroeg mogelijk stadium van de uitvoering gestart. Een voorbeeld hiervan is het participatietraject voor het multifunctioneel gebouw ’t Gastland in Rhenen. Een voorbeeld daarvan buiten het fysiek domein betreft de ontwikkeling van het portal sociaal domein met een klantenpanel. Tenslotte was er ook een enkele keer een burgerparticipatietraject voor het evalueren van uitgevoerd beleid (evaluatie ontwikkeling binnenstad). Min of meer vaste netwerken in het sociaal domein en op gebied van duurzaamheid kunnen in meerdere fasen van de beleidscyclus worden betrokken. Wie doen er mee aan burgerparticipatietrajecten? Wie er benaderd worden om mee te doen is sterk afhankelijk van de inhoud en het doel van het participatietraject. Soms is de doelgroep heel breed. Zo vormt de gehele bevolking van de gemeente 19

Rhenen de doelgroep bij de ontwikkeling van de Visie op Rhenen 2035 en is het Rhenen spreekt-panel ingezet om ideeën op te halen over de ontwikkeling van MFG- ’t Gastland. Bij de burgerparticipatietrajecten in het kader van de ontwikkeling van visies op specifieke onderwerpen zitten met name de belanghebbende ondernemers en/of specifieke organisaties van deskundige, belanghebbende of geïnteresseerde burgers (stichtingen en verenigingen) aan tafel. Bij de projecten waar ingrepen in de ruimtelijke omgeving plaatsvinden worden vooral de burgers in de directe omgeving en gebruikers van die omgeving betrokken (straat-, buurt-, of woonkernniveau). Een mooi voorbeeld van een project waarin meerdere participatiesporen qua doelgroep en ingezette methoden zijn gevolgd vormt het participatietraject rond MFG-’t Gastland, waarin burgers van Rhenen (via het Rhenen-spreekt panel), vaste gebruikers van de sportfaciliteiten in het gebouw en direct omwonenden gevraagd is hun visie over de gewenste voorzieningen binnen en om het gebouw te geven. Hoeveel mensen doen er mee? Het aantal burgers dat betrokken is bij burgerparticipatietrajecten kan niet goed worden vastgesteld, omdat de gemeente daarvan in de afgesloten collegeperiode niet structureel de cijfers heeft bijgehouden. In sommige gevallen is dat wel gebeurd, in andere niet.

De trajecten waarbij wel bekend is hoeveel mensen er betrokken waren laten overigens een grote spreiding in het aantal deelnemers zien. Voor een belangrijk deel is dit te verklaren uit het verschil in de aard van de onderwerpen en de gekozen aanpak voor de betrokkenheid van de burgers. Zo is voor de Visie op Rhenen 2035 gekozen voor een omvangrijke, gemeente-breed uitgezette communicatiecampagne, waarin alle huishoudens benaderd zijn. In andere gevallen, zoals bij de herinrichting van een plein of straat vindt participatie vooral plaats in de vorm van bijeenkomsten met direct omwonenden en andere direct belanghebbenden. Het aantal betrokkenen is dan doorgaans lager. In een aantal participatietrajecten is in aanvulling op andere methoden ook het instrument enquêtes ingezet om opinies van omwonenden, belanghebbenden of burgers te verzamelen. Dan gaat het al gauw om wat grotere aantallen deelnemers in zo’n traject. Zo zijn bij de evaluatie ontwikkeling centrum Rhenen straatenquêtes gehouden (zo’n 70 deelnemers), een digitale enquête bij de herinrichting Nieuw Veenendaalseweg (zo’n 120 deelnemers) en bij MFG-’t Gastland is ‘Rhenen spreekt’ ingezet met een respons van ruim 700 deelnemers. Ook aan de cultuurconferentie (80 deelnemers) en de klimaatateliers (100 deelnemers) deden relatief veel burgers mee.

Bij veel andere trajecten gaat het om relatief kleine aantallen burgers of is het aantal niet bekend. Zijn de doelen van de participatietrajecten en de rollen van de betrokken partijen duidelijk? In de twee grote projecten waar het Participatiestatuut in zijn geheel is gevolgd, is vooraf aan de start duidelijk wat de doelen waren en welke rollen de betrokken partijen in het traject hadden. Ook waren de kaders helder waarbinnen er ruimte is voor aanpassing van (voorgenomen) plannen. In de meeste andere gevallen is de rekenkamer niet duidelijk geworden in hoeverre er vooraf met doelen en kaders is gewerkt en in hoeverre daar vooraf met deelnemers in een participatietraject over is gecommuniceerd. Positieve uitzondering zijn de bijeenkomsten rond de ontwikkeling van het MFG-’t Gastland. Bij deze bijeenkomsten met burgers zijn de doelen aangegeven en waar noodzakelijk ook de beperkende kaders. Het werken met de methode ‘waarderend vernieuwen’ veronderstelt een zekere mate van openheid aangaande de uitkomsten van de participatietrajecten. Uit het gesprek met de moderatoren is duidelijk geworden dat er op het punt van inbreng van participanten versus eigen of gemeentelijke beleidsuitgangspunten of visies zo nu en dan spanningen zitten. De belangrijkste taak van een moderator is om zorg te dragen voor de groep en om er voor te zorgen dat de groep de goede dingen

20

kan doen. Het helpt dan dat moderatoren in principe niet de participatietrajecten begeleiden op hun eigen inhoudelijke- of beleidsexpertise. Zijn de mogelijkheden van de gemeente afgestemd op verwachtingen raad en burgers? De vraag of de gemeente voldoende mogelijkheden (geld, tijd, expertise, etc.) heeft in relatie tot de verwachtingen van raad en burgers kan niet beantwoord worden in dit onderzoek. De verwachtingen van burgers zijn in dit vooronderzoek niet gepeild. Wel wordt van de zijde van de moderatoren die participatietrajecten begeleiden aangegeven dat het waarderend vernieuwen diep verankerd is in de gemeentelijke organisatie en het van daaruit vanzelfsprekend is met omwonenden, betrokken burgers en hun organisaties om tafel te gaan om tot betekenisvolle samenspraak te komen. Tijd en middelen voor participatie zit bij die trajecten in de normale projectbegrotingen, en zo nodig investeren moderatoren ook eigen tijd in de trajecten. Onderkend wordt dat er voor de zware, meer complexe participatietrajecten, waarin volgens de richtlijnen van het Participatiestatuut wordt gewerkt, extra inzet (tijd, menskracht en middelen) nodig is geweest. Daarbij valt te denken aan het opstellen van een kadernota, rapportagevereisten, verschillende manieren van raadpleging en dergelijke. Deze trajecten vinden ook met externe ondersteuning plaats.

In verband met de toegenomen ‘burgerparticipatie-last’ is de formatie bij de gemeente in 2022 overigens uitgebreid met een adviseur burgerparticipatie (halve fte). Transparantie Met uitzondering van de twee participatietrajecten waar het Participatiestatuut is gevolgd en de trajecten rond het MFG- ’t Gastland en de klimaatateliers is er weinig documentatie beschikbaar over de doelstellingen, kaders, ingezette middelen en beoogde doelgroepen in de participatietrajecten. Ook ontbreekt het in de meeste gevallen aan verslaglegging van de resultaten van de raadplegingen en gesprekken met burgers en de uiteindelijke resultaten van de trajecten.18 In de relevante beleidsnota’s en uitvoeringsplannen waarover besluitvorming plaatsvindt in de raad is hierover dan ook nauwelijks informatie te vinden. In de meeste gevallen wordt volstaan met een korte procesbeschrijving van het participatieproces en of dit proces tot wijzigingen in de plannen heeft geleid. Dat maakt dat de burgerparticipatietrajecten voor de raad, en waarschijnlijk ook voor de participerende burgers, weinig transparant verlopen. Participatie in raadsstukken en commissie- en raadsvergaderingen In het kader van het onderzoek zijn meerdere raadsdossiers uit de eerste maanden van 2022 bestudeerd en zijn commissie- en raadsvergaderingen teruggeluisterd.

Op grond daarvan constateert de rekenkamer dat:  de participatieparagraaf standaardonderdeel is van een raadsvoorstel;  in de meerderheid van de gevallen deze paragraaf nauwelijks wordt ingevuld; Hierbij gaat het vaak om plannen waarbij (vanuit ambtelijk zicht) participatie op voorhand niet opportuun lijkt;  participatietrajecten zich vooral lijken te lenen in het kader van de omgevingswet c.q. ingrepen in de ruimtelijke omgeving;  in de participatie-paragraaf lang niet altijd onderwerpen zoals het participatieniveau, de ambtelijke inzet en kosten en de betrokken doelgroepen worden benoemd;  in de raadsbesluiten niet expliciet wordt verwezen naar de mening van de burgers;  er geen informatie wordt geboden over het draagvlak onder de burgers. 18

Bij de herinrichting van de Nieuwe Veenendaalseweg en de Visie op Rhenen is van elke bijeenkomst een verslag gemaakt dat ter correctie is voorgelegd aan de deelnemers en deze stonden ook op de website. Naar deze verslagen werd ook in elke nieuwsbrief verwezen en deze nieuwsbrieven kregen de raadsleden ook.

21

Opbrengsten Uitkomsten van participatietrajecten worden in principe meegenomen bij de verdere planontwikkeling of uitvoering van plannen door de gemeente voor zover dat binnen de vastgestelde kaders mogelijk is. Hoewel niet bij betrokkenen participanten wordt gecheckt of zij tevreden zijn met de uiteindelijke besluitvorming en hun inbreng daarop denken de moderatoren dat de participatietrajecten bijdragen aan een beter besluitvormingsproces en wellicht ook tot betere en meer gedragen besluiten. Daarbij wordt erop gewezen dat de indruk bestaat dat goed afgeronde participatietrajecten tot minder bezwaarschriften leiden. Belangrijke nevenopbrengst is dat betrokken ambtelijke medewerkers het gevoel hebben iets wezenlijks toe te voegen aan een betere verhouding tussen burger en bestuur en meer wederzijds begrip voor elkaars positie. Leren uit ervaringen Medewerkers van de gemeente zijn en worden opgeleid en getraind om meer van buiten naar binnen te werken, open te staan voor nieuwe initiatieven en ruimte te geven aan de inbreng van burgers. Voor de burgerparticipatietrajecten zijn moderatoren opgeleid die de participatieprocessen begeleiden. Hoewel daar in het begin wel aan gewerkt is, vindt er geen regelmatige intervisie plaats waarin ervaringen met de uitvoering worden gedeeld.

Wel zijn er een aantal opmerkingen gemaakt door de moderatoren:  moderatoren zijn allereerst procesbegeleiders en bemoeien zich niet met de inhoud ;  de methode ‘waarderend vernieuwen’ wordt als een goede, werkbare methode gezien (en ook minder belastend in vergelijking met de trajecten waarbij het Participatiestatuut wordt gevolgd);  participatie in de beleids- of projectcyclus kan het beste zo vroeg mogelijk beginnen;  men begint liefst zoveel mogelijk met een lege agenda;  men tracht zoveel mogelijk alle potentiële stakeholders in een zo vroeg mogelijk stadium te betrekken: dus niet alleen een selecte groep geïnteresseerden en belanghebbenden in de planfase, maar ook de burgers die geconfronteerd worden met de gevolgen van de uitvoering van plannen. Het laatste is een punt van aandacht in burgerparticipatietrajecten waar geïnteresseerde stakeholders in de planfase worden betrokken, maar de stakeholders in de uitvoeringsfase in eerste instantie over het hoofd worden gezien. Dat kan spanningen oproepen en tot frustrerende resultaten bij de participatie in de uitvoeringsfase leiden. Voorbeelden daarvan zijn de ervaringen met de Zonnevelden in Remmerden en de Jongerenontmoetingsplekken in Elst.

22

4. Monitoring en evaluatie van het burgerparticipatiebeleid 4.1 Monitoring van het beleid De gemeente heeft afgelopen jaren het beleid ten aanzien van burgerparticipatie niet structureel gemonitord. Er is veel gedaan om de voorwaarden te scheppen voor participatiebeleid, maar tot een overall beleidsdocument met duidelijke kaders, doelen of vastgestelde criteria op basis waarvan de uitvoering van het participatiebeleid zou kunnen worden gemonitord is het niet gekomen. Er zijn dan ook geen documenten beschikbaar op basis waarvan de ontwikkelingen in beeld worden gebracht. Wel wordt in de P&C-documenten en dan met name in het jaarverslag aangegeven op welke terreinen burgerparticipatietrajecten hebben plaatsgevonden, maar onduidelijk is of deze vermeldingen ook het complete beeld dekken. Ook wordt in het jaarverslagen aangegeven hoeveel burgerinitiatieven er financieel gestimuleerd zijn.