Onderzoeksrapport Bestuurlijke toekomst Gemeente Renkum 20230908
Tekst van het document
Onderzoeksrapport
8 september 2023 Projectgroep Bestuurlijke toekomst Gemeente Renkum
Inhoud 1
Inleiding
5
1.1
Aanleiding: waarom onderzoeken we de bestuurlijke toekomst van onze gemeente?
5
1.2
Achtergrond: de resultaten van het (eerdere) onderzoek naar onze bestuurskracht en
6
mogelijke scenario’s voor de toekomst 1.3
Opzet onderzoeksrapport
9
2
Komen tot een keuze voor een toekomstscenario: probleemstelling en
10
opzet van het traject bestuurlijke toekomst 2.1
Doelstelling van het traject
10
2.2
Probleemstelling en deelvragen
10
2.3
Doorlopen stappen in het traject
11
2.3.1
Voorbereiding traject: stappen, organisatie en betrokken partners
11
2.3.2
Kaders traject: welke toekomstscenario’s te onderzoeken, hoe onze inwoners te
12
betrekken en welke beoordelingscriteria te hanteren? 2.3.3
Verkenning: raadpleging stakeholders en inwoners
15
2.3.4
Verkenning: eigen oriëntatie
18
2.3.5
Verkenning: nadere verkenning samenwerkingspartners
20
2.3.6
Verkenning: feitenonderzoek
21
2.3.7
Synthese en formuleren advies
23
3
Opinies over de toekomst van Renkum
26
3.1
Inleiding
26
3.2
Identiteit
26
3.3
Dienstverlening
27
3.4
Voorzieningen
28
3.5
Toekomst van de Gemeente Renkum
29
3.6
Toekomstscenario’s
31
3.7
Conclusies
33
4
Scenario Strategisch samenwerken met een beperkt aantal partners
35
4.1
Inleiding
35
4.2
Feiten en ervaringen
35
4.3
Financiële en organisatorische consequenties
37
4.3.1
Incidentele kosten en meerjarig perspectief
37
4.3.2
Implementatie en realisatie
37
4.4
Haalbaarheid
38
4.5
Conclusies
40
Onderzoeksrapport Bestuurlijke toekomst Gemeente Renkum • 2
5
Scenario Combinatie van regie-organisatie met centrumgemeente
44
5.1
Inleiding
44
5.2
Feiten en ervaringen
44
5.3
Financiële en organisatorische consequenties
46
5.3.1
Incidentele kosten en meerjarig perspectief
46
5.3.2
Implementatie en realisatie
46
5.4
Haalbaarheid
47
5.5
Conclusies
47
6
Scenario Ambtelijke fusie met één of meerdere gemeenten
49
6.1
Inleiding
49
6.2
Feiten en ervaringen
49
6.3
Financiële en organisatorische consequenties
52
6.3.1
Incidentele kosten en meerjarig perspectief
52
6.3.2
Implementatie en realisatie
52
6.4
Haalbaarheid
53
6.5
Conclusies
53
7
Scenario Vorming van een nieuwe gemeente door herindeling
56
7.1
Inleiding
56
7.2
Feiten en ervaringen
56
7.3
Financiële en organisatorische consequenties
58
7.3.1
Incidentele kosten en meerjarig perspectief
58
7.3.2
Implementatie en realisatie
60
7.4
Haalbaarheid
61
7.5
Conclusies
63
8
Conclusies en advies
67
8.1
Inleiding
67
8.2
Beantwoording van de onderzoeksvragen
68
8.2.1
Criteria voor het afwegen van de toekomstscenario’s
69
8.2.2
Opinies van onze inwoners over de toekomst van Renkum
69
8.2.3
Ervaringen elders met verschillende vormen van samenwerking
70
8.3
Waardering van de toekomstscenario’s: hoe wegen de scenario’s tegen elkaar af?
71
8.3.1
Organisatie (en bestuur)
71
8.3.2
Identiteit
73
8.3.3
Dienstverlening
74
8.3.4
Voorzieningen
74
Onderzoeksrapport Bestuurlijke toekomst Gemeente Renkum • 3
8.4
Conclusie: het scenario waarmee het beste richting wordt gegeven aan de ontwikkeling
75
van onze bestuurskracht op de langere termijn 8.5
Haalbaarheid van het toekomstscenario
76
8.5.1
Mogelijke samenwerkingspartners
76
8.5.2
Implementatie en financiële en organisatorische consequenties
79
8.6
Advies en aanbevelingen voor de (eerstvolgende) vervolgstappen
80
8.6.1
Advies
80
8.6.2
Aanbevelingen
80
Bronnen
83
Onderzoeksrapport Bestuurlijke toekomst Gemeente Renkum • 4
1
Inleiding
1.1
Aanleiding: waarom onderzoeken we de bestuurlijke toekomst van onze gemeente? Waarom onze bestuurlijke toekomst onderzoeken? We willen dat het fijn leven, wonen en werken is in onze gemeente. Het doel – en zelfs bestaansrecht – van ons als gemeentelijk bestuur en organisatie is immers het creëren van maatschappelijke meerwaarde voor onze inwoners. We merken echter al enige tijd dat het lastig is (steeds lastiger wordt) om de voorzieningen voor onze inwoners in stand te houden. Hoewel op dit moment minder nijpend dan voorheen, is onze financiële situatie – net als die van veel gemeenten – niet altijd even rooskleurig. De vooruitzichten voor de toekomst zijn ook onzeker, omdat we hierin sterk afhankelijk zijn van de ontwikkelingen in het Gemeentefonds. We willen graag een goede werkgever zijn voor de medewerkers van de gemeentelijke organisatie. We hebben een organisatie met een beperkte omvang. Veel functies worden slechts door één medewerker uitgevoerd en in sommige gevallen vervult één medewerker meerdere functies. Dat maakt dat we kwetsbaar zijn wat betreft sommige taken. Het heeft ook gevolgen voor de continuïteit, zeker omdat we als niet al te grote gemeente ook moeite hebben met het binden en aantrekken van talent op de krappe arbeidsmarkt van dit moment (OV.06 & OV.07).
Het resultaat is dat we terughoudend zijn in het werk en niet al onze doelen – binnen de gewenste termijnen – kunnen behalen. Soms moeten projecten wachten omdat we niet genoeg medewerkers hebben om ze uit te voeren. Naast financiële en organisatorische aandachtspunten, komen ook opgaven op ons af als gevolg van nieuwe wetgeving en taken – denk aan (recent) inburgering, beschermd wonen, opvang van vluchtelingen en de energietransitie – en een veranderende samenleving. Laatstgenoemde maatschappelijke veranderingen vragen ook steeds om organisatieveranderingen. Als gemeente willen (moeten) we namelijk zo goed mogelijk antwoord geven op de wensen en eisen van inwoners en andere belanghebbenden (OV.04: 9). Onderzoek naar onze bestuurskracht In het najaar van 2020 namen we daarom in de meerjarenbegroting op dat we willen werken aan een solide toekomstperspectief. De raad en het college maakten toen de afspraak om te onderzoeken welke mogelijkheden er zijn om onze gemeente toekomstbestendig te organiseren. Het doel van dit onderzoek zou daarbij zijn om toekomstscenario’s in beeld te brengen – concreet van toepassing op onze gemeente en stevig onderbouwd – waarbij minimaal het huidige dienstverlening- en voorzieningenniveau langdurig kan worden gegarandeerd.
Na het maken van afspraken met de Provincie Gelderland over een financiële bijdrage, gaven we in mei 2021 bureau Berenschot de opdracht om aan de slag te gaan met dit onderzoek naar onze bestuurskracht1 en het aan de hand daarvan in kaart brengen van mogelijke toekomstscenario’s. Begin januari 2022 leverde Berenschot het eindrapport van het bestuurskrachtonderzoek op en dit is besproken in de raadsvergadering van 26 januari 2022. 1 Bestuurskracht kan worden gedefinieerd als het vermogen van de gemeente – al dan niet in samenwerking met
anderen – om maatschappelijke meerwaarde (public value) te creëren (OV.01: 10).
Onderzoeksrapport Bestuurlijke toekomst Gemeente Renkum • 5
De raad heeft bij de raadsbehandeling gevraagd aan het college om aan de slag te gaan met het treffen van voorbereidingen, zodat de nieuwe raad – na de gemeenteraadsverkiezingen van maart 2022 – het gesprek kan starten over de toekomstscenario’s. Ook heeft de raad de nieuwe raad geadviseerd om – zo mogelijk voor het einde van 2022 – een keuze te maken voor een nader uit te werken toekomstscenario. Dat het maken van de keuze uiteindelijk wat langere tijd heeft gevraagd, heeft vooral te maken met ontwikkelingen die niet bekend waren ten tijde van de raadsbehandeling – onder andere de personele inzet voor het opvangen van vluchtelingen uit Oekraïne – en de gewenste zorgvuldigheid in het traject om te komen tot een keuze.
1.2
Achtergrond: de resultaten van het (eerdere) onderzoek naar onze bestuurskracht en mogelijke scenario’s voor de toekomst Het onderzoek van bureau Berenschot gaf inzicht in onze bestuurskracht. Hierbij is gekeken naar de slagkracht van ons bestuur (gemeenteraad en college), het functioneren van de organisatie, het partnerschap van Renkum volgens onze buurgemeenten, ondernemers en maatschappelijke organisaties, en onze slagkracht richting de regio en onze dorpen/ samenleving. Berenschot stelde het beeld van onze bestuurskracht samen op basis van feiten, beelden en opinies van zowel de gebiedsagenda als bestuur en organisatie. Daarnaast is dit – waar mogelijk – onderbouwd met objectieve informatie over kosten, formatie-omvang en kwetsbaarheid van de organisatie (OV.01: 43). Figuur 1.1
Beeld van de bestuurskracht van de Gemeente Renkum
Bron: OV.01: 43-48
Onderzoeksrapport Bestuurlijke toekomst Gemeente Renkum • 6
Beeld van onze bestuurskracht Het algemene beeld op basis van het onderzoek is dat onze bestuurskracht kwetsbaar en zorgelijk is. Tegelijkertijd is er wel veel ruimte voor verbetering (OV.01: 47). In figuur 1.1 is samengevat weergegeven wat het beeld is van onze bestuurskracht aan de hand van de vier aspecten van bestuurskracht – bestuur, organisatie, partner en gemeenschap. Zoals blijkt uit de figuur, is onze bestuurskracht op sommige vlakken goed, bijvoorbeeld ten aanzien van het bestuur, maar is er ook veel kwetsbaarheid als we kijken naar onder andere de organisatie. Berenschot merkt op dat, gelet op het algehele beeld van onze bestuurskracht, niets doen eigenlijk geen optie is (OV.01: 50). Dat is niet alleen vanwege de specifieke situatie van Renkum, maar ook als gevolg van autonome ontwikkelingen die voor alle gemeenten gelden. Eerder noemden we al nieuwe wetgeving en taken waarmee we aan de slag moeten en de veranderende samenleving. De bestuurskracht van gemeenten is sterk afhankelijk van het totaal aan ambities, opgaven en uitdagingen. De toename van de omvang en de complexiteit van taken maakt dat gemeenten meer bestuurskracht nodig hebben. Andersom betekent het dat als we niet inzetten op de ontwikkeling van onze bestuurskracht, deze afneemt als gevolg van takenverzwaring (zie figuur 1.2). Figuur 1.2
Effect taakverzwaring bij gelijkblijvende grootte van een gemeente
Bron: OV.01: 50
Mogelijkheden voor het verbeteren van onze bestuurskracht – optimalisaties voor nu Uit het bestuurskrachtonderzoek blijkt dat er mogelijkheden zijn om onze bestuurskracht te verbeteren. Berenschot geeft ons hiervoor een tweeledig advies mee. Het eerste is dat we direct aan de slag gaan met een aantal optimalisatiemogelijkheden die we als zelfstandige gemeente kunnen realiseren. Tegelijkertijd en parallel aan die optimalisaties is het ten tweede nodig om focus aan te brengen in het langetermijnperspectief voor onze gemeente (OV.01: 75). Wat betreft het eerste advies, geeft Berenschot aan dat we vooral verder moeten gaan met de al ingezette bewegingen voor het op orde brengen van de formatie van onze organisatie, het op een hoger niveau tillen van de relatie met onze dorpen, het zijn van een constructieve partner in de regio en het investeren in een professionele bestuurscultuur (OV.01: 75).
Onderzoeksrapport Bestuurlijke toekomst Gemeente Renkum • 7
Daarnaast worden in het onderzoeksrapport vijf optimalisatiemogelijkheden beschreven om de toekomstbestendigheid van onze organisatie en bestuur te vergroten (zie kader 1.1). In een memo Kader 1.1 Optimalisatiemogelijkheden voor het verbeteren van onze bestuurskracht
bijgevoegd bij de Voorjaarsnota 2022 is een plan opgenomen voor het versnellen en versterken van de organisatieontwikkeling/ organisatie-
Berenschot beschrijft in het bestuurskrachtonderzoek vijf optima-
kracht, inclusief de contouren voor een uitvoe-
lisatiemogelijkheden. Deze mogelijkheden gaan uit van investe-
ringsagenda (OV.02). Hiermee wordt grotendeels
ringen in bestuur, organisatie en partnerrelaties die we als zelfstandige gemeente kunnen doen:
invulling gegeven aan het advies over de optimalisatiemogelijkheden.
1. Optimaliseren van de bezetting van de organisatie: inzetten op ziekteverzuim, binding en werving.
De afgelopen periode is onder de noemer
2. Versterken van de lokale en regionale samenwerking. 3. Verbeteren van de rolvastheid van de raad, het college en de organisatie. 4. Verzakelijken door het strakker vormgeven van regie- en contractmanagement en het verbeteren van de interne
organisatieontwikkeling gestart met het uitvoering geven hieraan. Een aantal ontwikkelingen in de organisatie – onder andere de nasleep van de COVID-19-pandemie en wisselingen in het management – hebben echter gevolgen gehad
sturing van onze medewerkers. 5. Versimpelen door het herijken van de organisatie-inrichting
voor de centrale sturing hierop. Nu de situatie
en organisatiesturing op de eigen organisatie en onze
weer meer gestabiliseerd is, kijken we weer voor-
samenwerkingsverbanden.
uit en geven we een nieuwe impuls aan de ontwikkeling van de organisatie.
Bron: OV.01, p.57
Mogelijkheden voor het verbeteren van onze bestuurskracht – scenario’s voor daarna De bovengenoemde acties gericht op het versnellen en versterken van de organisatieontwikkeling zijn noodzakelijk om op de korte en middellange termijn onze organisatie te versterken. Deze optimalisaties hebben echter een beperkt effect op onze bestuurskracht op de lange termijn. Dit vanwege de effectiviteit van de bestuurlijke omgeving, de complexiteit van de ambtelijke organisatie en de beperkte financiële mogelijkheden (OV.01, p.59). Oftewel, we hebben maar beperkte mogelijkheden om aan de vereisten voor een toekomstbestendige gemeente te voldoen ( OV.01: 73). Vandaar het tweede advies van Berenschot om een meer fundamentele afweging te maken voor de toekomst van onze gemeente. In het onderzoeksrapport beschrijft Berenschot vijf toekomstscenario’s waarmee we op de langere termijn onze bestuurskracht kunnen vergroten 2: 1. Blijven investeren in de ambtelijke organisatie 2. Strategisch samenwerken met een beperkt aantal partners 3. Combinatie van een regie-organisatie met centrumgemeente 4. Een ambtelijke fusie met één of meerdere gemeenten 5. Vormen van een nieuwe gemeente door herindeling Deze scenario’s zijn modellen die passen binnen de wettelijke kaders.
Hoewel er allerlei tussenvarianten mogelijk zijn, geeft Berenschot aan dat het niet consequent doorvoeren van een bepaald model uiteindelijk leidt tot minder optimale oplossingen (OV.01: 60).
2 De toekomstscenario’s worden uitgebreider beschreven in de hoofdstukken 4 tot en met 8.
Onderzoeksrapport Bestuurlijke toekomst Gemeente Renkum • 8
Berenschot concludeert verder dat hoewel het eerste scenario – blijven investeren in de organisatie – leidt tot een lichte toename van de bestuurlijke beleids- en realisatiekracht door het toenemen van het strategisch vermogen van de organisatie, het niet bijzonder relevant is voor Renkum (OV.01: 70). Dit scenario levert maar een beperkte verbetering van de bestuurskracht op, het vraagt voldoende financiële armslag om te kunnen investeren in de organisatie, en het levert risico’s op voor onze inwoners wat betreft het in stand houden van het voorzieningenniveau en verdere stijging van de gemeentelijke belastingen (OV.01: 74). Ook het scenario van strategische samenwerking met één of meerdere partners wordt als ontoereikend gezien vanwege het gebrek aan voldoende verbetering in de slagkracht van de organisatie. Een voorwaarde is verder dat wordt samengewerkt met (een) gemeente(n) die onderdeel is (zijn) van dezelfde regio. Het bundelen van beleidskracht werkt anders niet optimaal (OV.01: 70).
1.3
Opzet onderzoeksrapport Zoals genoemd, wordt in het onderzoeksrapport naar onze bestuurskracht enerzijds geadviseerd om aan de slag te gaan met een aantal optimalisatiemogelijkheden en anderzijds om een concrete keuze te maken voor een toekomstperspectief. Dit onderzoek naar onze bestuurlijke toekomst richt zich op het laatste advies – het maken van een keuze voor een toekomstscenario. De optimalisaties zijn meegenomen in het lopende organisatieontwikkelingstraject, zoals beschreven in de bijlage bij de Voorjaarsnota 2022 (zie OV.02). Het onderzoeksrapport is als volgt opgebouwd: •
In hoofdstuk 2 gaan we in op de doelstelling van het traject en de onderzoeksvragen. Tevens beschrijven we hoe de verschillende stappen in het onderzoek zijn doorlopen.
•
In hoofdstuk 3 komen de opinies – hoofdzakelijk op basis van de raadpleging van inwoners, ondernemers en maatschappelijke organisaties – over de toekomst van de gemeente aan de orde.
•
In hoofdstukken 4 tot en met 7 analyseren we de verschillende toekomstscenario’s die centraal staan in het onderzoek. Hierbij maken we een onderscheid tussen feitelijke informatie over de scenario’s en ervaringen. Ieder hoofdstuk sluiten we af met een conclusie over het toekomstscenario.
•
In hoofdstuk 8 beantwoorden we de onderzoeksvragen. Ook wegen we de verschillende toekomstscenario’s tegen elkaar af. Tot slot geven we een advies voor het scenario waarmee het beste richting wordt gegeven aan de ontwikkeling van de bestuurskracht van de Gemeente Renkum.
Onderzoeksrapport Bestuurlijke toekomst Gemeente Renkum • 9
2
Komen tot een keuze voor een toekomstscenario: probleemstelling en opzet van het traject bestuurlijke toekomst
2.1
Doelstelling van het traject In het vorige hoofdstuk bespraken we dat onze bestuurskracht op dit moment kwetsbaar en zorgelijk is, en dat niets doen geen optie is. Het optimaliseren van de organisatie zorgt alleen voor verlichting op de korte en middellange termijn. Om ervoor te zorgen dat Renkum een fijne plek is en blijft voor onze inwoners, ondernemers en organisaties, moeten we een meer fundamentele keuze maken over hoe we dat in de toekomst voor elkaar (blijven) krijgen. Het doel van het traject bestuurlijke toekomst is dan ook om – op basis van een verkenning van feiten, ervaringen en opinies – de toekomstscenario’s voortkomend uit het bestuurskrachtonderzoek van Berenschot3 te waarderen. Daarbij geven we een advies over welk scenario – alles overziend – het beste richting geeft aan de ontwikkeling van het gemeentelijk bestuur en de organisatie. Het onderzoeksrapport in zijn geheel vormt de onderlegger voor de gemeenteraad om een besluit te nemen over een toekomstscenario voor Renkum.
2.2
Probleemstelling en deelvragen Het traject heeft tot doel om richting te geven aan de ontwikkeling van het bestuur en de organisatie. Dat doen we om de reden die we ook noemden aan het begin van het eerste hoofdstuk. Namelijk, dat het fijn leven, wonen en werken is en blijft in onze gemeente. Hier kunnen we aan toevoegen dat we een goede en aantrekkelijke werkgever willen zijn. Als we goede medewerkers kunnen binden, dan kunnen we ook daadwerkelijk maatschappelijke meerwaarde (blijven) creëren voor de Renkumse samenleving. Met het maken van een keuze voor een langetermijnperspectief willen we onze bestuurskracht vergroten. Dit betekent wel dat we het effect van de verschillende toekomstscenario’s ergens aan moeten afmeten. Hoe we dat doen, bepaalden we al bij de opdrachtverlening voor het eerdere bestuurskrachtonderzoek. Namelijk, dat minimaal het huidige dienstverlenings- en voorzieningenniveau langdurig wordt gegarandeerd. Het vergroten van onze bestuurskracht is dus geen doel op zich. We doen dat om ervoor te zorgen dat onze huidige dienstverlening en voorzieningen er niet op achteruitgaan. Idealiter zien we natuurlijk het liefst dat met het vergroten van onze bestuurskracht het dienstverlening- en voorzieningenniveau binnen onze gemeentegrenzen juist ook verbetert.
3 In het raadsvoorstel waarmee de gemeenteraad kennis heeft genomen van het onderzoeksrapport
Bestuurskracht van de Gemeente Renkum, wordt opdracht gegeven aan de nieuwe raad om een keuze te maken voor een concreet nader uit te werken/ onderzoeken scenario op basis van de toekomstscenario’s beschreven in het onderzoeksrapport (zie OV.02).
Onderzoeksrapport Bestuurlijke toekomst Gemeente Renkum • 10
Samengevat komen we daarmee tot de volgende centrale probleemstelling voor het onderzoek: ‘Met welk toekomstscenario wordt het beste richting gegeven aan de ontwikkeling van het bestuur en de organisatie op de langere termijn, waardoor tenminste het huidige dienstverlening- en voorzieningenniveau voor onze inwoners langdurig wordt gewaarborgd?’
Om het onderzoek te structureren, hebben we de probleemstelling opgesplitst in een aantal deelvragen. Deze zijn weergegeven in figuur 2.1.
2.3
Doorlopen stappen in het traject Om een antwoord te kunnen geven op de centrale vraagstelling, hebben we een aantal stappen – met bijbehorende elementen/ onderzoekslijnen geformuleerd. In figuur 2.1 zijn deze stappen en elementen weergegeven. Daarbij zijn ook de verschillende deelvragen beschreven die we met het onderzoek proberen te beantwoorden. Figuur 2.1
2.3.1
Stappen met bijbehorende elementen/ onderzoekslijnen in het traject Bestuurlijke toekomst
Voorbereiding traject: stappen, organisatie en betrokken partners De bovengenoemde aanpak presenteerden we in de Startnotitie Bestuurlijke toekomst Gemeente Renkum die aan het begin van het traject – in de raadscyclus van oktober 2022 – is vastgesteld door de gemeenteraad. Het vaststellen van de Startnotitie vormde de afronding van de voorbereidende fase van het traject. Gedurende deze fase formuleerden we de probleemstelling, onderzoeksvragen en aanpak, en stelden we de planning voor het traject op. De aanpak van het traject specificeerden we vervolgens in een Plan van aanpak. Ook stelden we een Communicatieplan op waarin we de belanghebbenden/ betrokkenen bij het traject identificeerden, en waarin we een overzicht gaven van de communicatiemomenten en middelen en (op hoofdlijnen) de over te brengen boodschap.
Onderzoeksrapport Bestuurlijke toekomst Gemeente Renkum • 11
Verder overlegden we in de voorbereidende fase met de Provincie Gelderland en bureau Berenschot. Met de Provincie spraken we over een subsidiebijdrage voor het traject. Deze gesprekken leidden ertoe dat we in het kader van de subsidieregeling Vitaal openbaar bestuur een subsidie ontvingen. Deze subsidie dekt 60 procent van de kosten voor het inwinnen van extern advies – voor het feitenonderzoek en de inwonerparticipatie – en 60 procent van de inzet van onze eigen uren. Het gaat om een subsidiebedrag van in totaal €65.694. Met bureau Berenschot spraken we over hun bijdrage aan het traject met het oog op hun eerdere onderzoek naar onze bestuurskracht. We zijn uiteindelijk overeengekomen dat zij vooral het feitenonderzoek uitvoeren, en de financiële en organisatorische consequenties van de uit te werken toekomstscenario’s inzichtelijk zouden maken. Daarnaast hebben we Berenschot gevraagd om het deel van de inwonerparticipatie gericht op ondernemers en maatschappelijke organisaties op zich te nemen. Ook hebben we Berenschot gevraagd om ons – op ons verzoek – in algemene zin waar nodig te adviseren gedurende het traject.
2.3.2
Kaders traject: welke toekomstscenario’s te onderzoeken, hoe onze inwoners te betrekken en welke beoordelingscriteria te hanteren? In de tweede stap van het traject – de kaders – haalden we bij de gemeenteraad belangrijke proceskaders op voor het vervolg van het traject. Concreet vroegen we de raad welke toekomstscenario’s uit het bestuurskrachtonderzoek van Berenschot we gaan onderzoeken, welke criteria we gebruiken voor het beoordelen en tegen elkaar afwegen van de toekomstscenario’s, en hoe we onze inwoners betrekken bij het onderwerp. Om deze kaders op te halen, organiseerden we op 15 en 29 november 2022 raadssessies. De vragen die daarbij voorlagen waren: •
Onderzoeken we alle toekomstscenario’s benoemd in het bestuurskrachtonderzoek of vallen er één of meerdere scenario’s bij voorbaat af?
•
Op welke treden van de participatieladder richten we ons in het traject, sluit de voorgestelde aanpak uit het Communicatieplan daar volgens de raad voldoende op aan en welke rol/ waarde heeft inwonerparticipatie in de uiteindelijke besluitvorming?
•
Aan de hand van welke criteria beoordelen en wegen we de toekomstscenario’s?
De resultaten van de raadssessies verwerkten we verwerkt in een raadsvoorstel. Dit raadsvoorstel is in januari 2023 ter besluitvorming voorgelegd aan de raad. Hieronder staan voor de drie vragen de kaders die zijn vastgesteld door de raad. Toekomstscenario’s te onderzoeken Zoals beschreven in paragraaf 1.2, kwamen uit het onderzoek naar onze bestuurskracht vijf scenario’s naar voren waarmee we op de langere termijn onze bestuurskracht kunnen vergroten. Uit het gesprek tijdens de raadssessie kwam naar voren dat we alle scenario’s onderzoeken, behalve het scenario blijven investeren in de huidige organisatie.
Onderzoeksrapport Bestuurlijke toekomst Gemeente Renkum • 12
Het argument voor het niet onderzoeken van het scenario blijven investeren in de organisatie was dat dit scenario de basis is. Ongeacht de keuze voor een ander scenario, blijft het altijd noodzakelijk om te investeren in de gemeentelijke organisatie. De keuze van de raad om het scenario herindeling toch te onderzoeken – ondanks dat in het Collegeperspectief staat dat herindeling in de huidige raadsperiode geen optie is 4 – komt voort uit de behoefte om het scenario nu vanuit eigen kracht en op eigen initiatief te onderzoeken. Hiermee wordt inzichtelijk hoe dit scenario zich verhoudt tot de andere toekomstscenario’s. Overigens maakte een aantal raadsfracties de kanttekening dat het onderzoeken van herindeling niet betekent dat ze daarmee direct een voorstander zijn van dit scenario. Inwonerparticipatie Vertrekpunt bij de kaders voor de inwonerparticipatie was de in het Communicatieplan voorgestelde aanpak op basis van de participatieladder. De participatieladder bestaat uit zes treden die zijn verdeeld over de categorieën meeweten, meedenken en meebeslissen5. De voorgestelde aanpak lag op het vlak van meeweten en meedenken en bestond uit het bevragen van ons inwonerpanel, het stille midden, en ondernemers en maatschappelijke organisaties actief in onze gemeente (zie paragraaf 2.3.3).
Op basis van de bespreking tijdens de raadssessies besloten we om de inwonerparticipatie te organiseren volgens de voorgestelde aanpak uit het Communicatieplan. Ook is de (voorzichtige) conclusie getrokken dat de opbrengst van de inwonerparticipatie even zwaar moet worden meegenomen als de andere opbrengsten uit de verkenningsfase. Beoordelingscriteria Tijdens één van de raadssessies haalden we op welke criteria belangrijk zijn om de toekomstscenario’s te beoordelen en tegen elkaar af te wegen. De beoordelingscriteria zijn opgesplitst in vier categorieën: organisatie, identiteit, voorzieningen en dienstverlening. Voor ieder van deze categorieën zijn tijdens de raadssessie criteria benoemd en geprioriteerd. Vervolgens zijn de criteria gegroepeerd en gerangschikt op basis van de prioritering uit de raadssessie. Na vaststelling door de raad hebben we de criteria nader gedefinieerd. Tabel 2.1 bevat een overzicht van de beoordelingscriteria met hun definities.
4 In de Startnotitie voor het traject was aangegeven dat we het scenario herindeling niet zouden onderzoeken. De
reden hiervoor was dat in het Collegeperspectief – het gesloten coalitieakkoord na de gemeenteraadsverkiezingen van 2022 – over de toekomst van de gemeente staat dat we een betrouwbare gemeente zijn en dat we dit bereiken door onder andere het behouden van de zeggenschap over onze gemeente. Herindeling als toekomstscenario in de huidige raadsperiode daarom geen optie. 5 Meeweten bestaat uit de trede informeren; meedenken uit de treden raadplegen, adviseren en coproduceren;
en meebeslissen uit de treden meebeslissen en zelfbeheer.
Onderzoeksrapport Bestuurlijke toekomst Gemeente Renkum • 13
Tabel 2.1
Beoordelingscriteria met definities
Categorieën
Criteria
Organisatie
Samenwerken,
De ruimte om over inhoudelijke domeinen heen samen te
integraal werken en
werken, flexibiliteit te hebben in de werkzaamheden, initiatief
ruimte voor eigen
te nemen en maatwerk toe te passen op zowel organisato-
initiatief
risch als individueel niveau binnen de gemeentelijke
Met organisatie wordt bedoeld de gemeentelijke organisatie bestaande uit burgemeester, wethouders,
organisatie.
gemeenteraad en medewerkers van de gemeente. De gedefinieerde criteria
Ambtelijke beleids-
De professionaliteit en kwaliteit in de uitvoering door de
gaan over het acteren van de gemeen-
en realisatiekracht
gemeentelijke organisatie in het proces van het signaleren
telijke organisatie bij het verlenen van
van ontwikkelingen of vraagstukken tot het opleveren van
diensten, het faciliteren van voorzie-
resultaten.
ningen en interne bedrijfsvoeringsprocessen.
Nabijheid van de
De oriëntatie van de gemeentelijke organisatie op,
organisatie a
betrokkenheid bij en in contact staat/ is met de samenleving (inwoners, ondernemers en maatschappelijke organisaties).
Positie in de
De bijdrage aan, invloed op en lobbykracht van de gemeen-
regionale
telijke organisatie in regionale samenwerkingsverbanden.
samenwerking b Wendbaarheid van
Het vermogen van de gemeentelijke organisatie om in te
de organisatie
kunnen spelen op onvoorziene veranderingen en behoeften (van bestuur en samenleving).
Aantrekkelijkheid als
Het kunnen aantrekken en behouden van kundige
werkgever c
medewerkers door de aantrekkelijkheid van de arbeidsvoorwaarden, de aard van de werkzaamheden en het ontwikkelperspectief binnen de organisatie.
Bestuurlijke beleids-
De effectiviteit van het gemeentelijk bestuur om bestuurlijke
en realisatiekracht
ambities te realiseren en belangen uit de samenleving te verenigen, om te zetten in actie en hiermee resultaat bereiken.
Identiteit Met identiteit wordt bedoeld de (ervaren) uniekheid en eigenheid van de gemeente Renkum als gemeenschap en bestuurlijke entiteit.
Eigenheid: herken-
De erkenning van, en aandacht voor, de karakteristieke
baarheid van de
eigenschappen van de individuele dorpen en de
gemeente en de
(leef)omgeving waarin deze zijn gesitueerd.
dorpen d Nabijheid van de
De aanwezigheid en zichtbaarheid van het gemeentelijk
gemeente
bestuur en de organisatie in de dorpen.
Onderlinge
De samenhang en samenwerking tussen de inwoners van de
verbondenheid van
verschillende dorpen in de gemeente.
de gemeente e Verbondenheid met
Het gemeentelijk bestuur, de organisatie en inwoners voelen
de regio
zich betrokken met de regio en/of omliggende gemeenten en zien de waarde van samenwerking.
Betrokkenheid van
De betrokkenheid en inzet van inwoners, ondernemers en
de samenleving
maatschappelijke organisaties bij maatschappelijke vraagstukken in de gemeente en het gemeentelijk beleid.
Onderzoeksrapport Bestuurlijke toekomst Gemeente Renkum • 14
Categorieën
Criteria
Dienstverlening
Relatie met
De aandacht en ruimte voor de menselijke maat in het
inwoners, flexibiliteit
dienstverlenende contact tussen de gemeentelijke organi-
en voorkomen van
satie en inwoners, ondernemers en maatschappelijke
bureaucratie
organisaties, en de balans tussen mensgericht en
Met dienstverlening wordt bedoeld het geheel aan producten en diensten die de gemeente levert en die voortkomen
proceduregericht werken.
uit en aansluiten op de behoeften en noden van inwoners, ondernemers en
Kwaliteit van de
De professionaliteit, servicegerichtheid en efficiëntie in de
maatschappelijke organisaties. Het
dienstverlening
levering van diensten door de gemeente, en de aansluiting
gaat hierbij niet alleen om de dienst-
van die diensten op de wensen/ verwachtingen van
verlening door burgerzaken, maar ook
inwoners, ondernemers en maatschappelijke organisaties.
door het sociaal domein, ruimtelijk domein en het politieke bedrijf.
Inhoud van de
De diversiteit aan diensten die de gemeente levert en de
dienstverlening
betaalbaarheid daarvan.
Nabijheid in de
De bereikbaarheid van en de contactlegging door de
dienstverlening
gemeente via verschillende (online en offline) communicatiekanalen.
Voorzieningen Met voorzieningen worden bedoeld die
Eigenheid van
Het maatwerk en de gelijkheid in het voorzieningenaanbod
voorzieningen f
in de gemeente die aansluit bij de behoefte vanuit de samenleving.
(fysieke) voorzieningen die (geheel of gedeeltelijk) worden gefinancierd door
Nabijheid van
De afstand tot en dichtheid van voorzieningen in de
de gemeente en die het welzijn van
voorzieningen
gemeente.
Voorzieningen-
Het aanbod, kwaliteit en diversiteit aan voorzieningen in de
niveau
gemeente.
inwoners ondersteunen, zoals sportvoorzieningen, ontmoetingscentra en bibliotheken. Niet bedoeld worden hier sociale voorzieningen, zoals Wmovoorzieningen. a
Geredeneerd vanuit de organisatie. De organisatie is zich bewust van wat er leeft in de dorpen en ziet het resultaat van hun handelen voor de dorpen.
2.3.3
b
Mogelijkheden om het Renkums belang in te brengen in de regio en lobbykracht.
c
Goed werkgeverschap en aantrekkelijkheid op de arbeidsmarkt.
d
Het karakter van de gemeente en de dorpen.
e
De samenhang en samenwerking tussen de dorpen.
f
De zogenaamde couleur locale.
Verkenning: raadpleging stakeholders en inwoners Na het vaststellen van de kaders, zijn we tijdens de derde stap – de verkenning – aan de slag gegaan met het daadwerkelijke onderzoek. Zoals weergegeven in figuur 2.1, raadpleegden we tijdens de verkenningsfase onze inwoners, gingen we in het kader van de eigen oriëntatie op bezoek bij gemeenten/ organisaties die min of meer werken volgens de toekomstscenario’s die we onderzoeken, lieten we een feitenonderzoek uitvoeren naar de scenario’s en voerden we verdiepende gesprekken met mogelijke samenwerkingspartners. In deze en de volgende paragrafen beschrijven we wat we hebben gedaan binnen deze onderzoekslijnen uit de verkenning. Raadpleging inwoners, ondernemers en maatschappelijke organisaties Eén van de deelvragen van het onderzoek gaat over de elementen die inwoners, ondernemers en maatschappelijke organisaties belangrijk vinden voor de gemeenteraad om mee te nemen in hun keuze voor een toekomstscenario. We vinden het belangrijk om te weten hoe inwoners denken over Onderzoeksrapport Bestuurlijke toekomst Gemeente Renkum • 15
het wonen en leven (en ondernemen) in de gemeente en hun dorp. Dat levert informatie op die we kunnen koppelen aan de verschillende toekomstscenario’s. Om te weten wat er onder onze inwoners leeft, moeten we ook onze inwoners zien te vinden. Het uitgangspunt voor de inwonerparticipatie in het onderzoek was dan ook het betrekken van een zo breed mogelijke groep inwoners en andere stakeholders. De aanpak was daarom niet hoofdzakelijk gericht op bijvoorbeeld het organiseren van bijeenkomsten. Niet iedereen komt namelijk naar een door de gemeente georganiseerde inspraakavond of informatiebijeenkomst. Deze worden veelal bezocht door bepaalde groepen inwoners die geen afspiegeling zijn van de hele Renkumse samenleving. Onze focus lag voor een belangrijk deel op het bereiken en bevragen van het stille midden, oftewel die inwoners die bijvoorbeeld niet naar informatiebijeenkomsten komen en die we niet actief op sociale media horen over politiek of bestuur. Deze inwoners hebben echter wel degelijk een mening als daarnaar wordt gevraagd. We vonden het daarom zeer belangrijk om hen te bereiken en te betrekken bij het onderzoek. Daarnaast hebben we ook ons inwonerpanel Renkum Spreekt bevraagd. De deelnemers aan dit panel denken regelmatig mee over beleid en voorstellen van de gemeente.
Omdat de deelnemers over het algemeen bereid zijn om wat meer tijd te nemen voor het invullen van een enquête en ook beter bekend zijn met wat de gemeente doet, konden we het panel meer achtergrond meegeven over de toekomstscenario’s en hierover meer concrete vragen stellen. Tabel 2.2
Ingezette vormen van inwonerparticipatie en aantal deelnemers
Doelgroep participatie
Participatiemethode
Respons enquêtes Aantal b
Inwonerpanel Renkum
• Enquête
575
Stille midden
• Enquête
410
Ondernemers & maat-
• Enquête
101
schappelijke organisaties
• Duidingsbijeenkomsten
Spreiding respondenten
Spreekt a
a
Het inwonerpanel Renkum Spreekt heeft in totaal ruim 1.400 deelnemers.
b
Het aantal ingevulde enquêtes dat kon worden meegeteld voor het eindresultaat.
Bron: RI.01, RI.02, RI.04 & RI.05
Onderzoeksrapport Bestuurlijke toekomst Gemeente Renkum • 16
Tenslotte vroegen we ondernemers en maatschappelijke organisaties die actief zijn in onze gemeente gevraagd naar wat zij belangrijk vinden voor de toekomst van de gemeente. Een overzicht van de verschillende vormen van inwonerparticipatie staat in tabel 2.2. Hierbij is ook aangegeven hoeveel inwoners, ondernemers en maatschappelijke organisaties meededen aan de onderzoeken. Totstandkoming van de enquêtes Voor de raadpleging van het inwonerpanel werkten we samen met Moventem, het onderzoeksbureau dat ons inwonerpanel beheert. Voor het peilen van het stille midden is het bureau Pro-Public betrokken, en de enquête voor en de gesprekken met de ondernemers en maatschappelijke organisaties organiseerden we samen met bureau Berenschot. Samen met de vertegenwoordigers van deze drie bureaus, stelden we een basisvragenlijst op. Deze basisenquête is vervolgens door de bureaus toegespitst op de verschillende doelgroepen. Zoals al opgemerkt, was de vragenlijst voor het inwonerpanel de meest uitgebreide, terwijl voor het stille midden een beknoptere enquête was samengesteld met soms een wat andere formulering van vragen. De enquêtes voor de ondernemers en maatschappelijke organisaties bevatten vragen specifiek voor deze doelgroepen. De resultaten van de verschillende vragenlijsten zijn toch goed vergelijkbaar, omdat de vragenlijsten dezelfde basis hebben.
In de enquêtes zijn vragen gesteld over de ervaringen met/ beleving van de gemeente, dienstverlening, voorzieningen in de gemeente, identiteit en de toekomstscenario’s. Wat betreft het laatste, maakten we de keuze om niet direct naar de mening over de toekomstscenario’s te vragen. De raadpleging krijgt dan meer het karakter van een referendum. Nog afgezien van het feit dat de toekomstscenario’s complex zijn en niet afgedaan kunnen worden met een voor of tegenantwoord, ligt het besluit over de scenario’s bij de gemeenteraad. Zoals genoemd in paragraaf 2.3.2, kozen we er immers voor om inwoners te informeren (meeweten) en te laten meedenken. Bij de vragenlijsten was ook een animatie toegevoegd, waarin de stappen van het traject bestuurlijke toekomst en de verschillende toekomstscenario’s kort zijn uitgelegd. Uitvoering onderzoek De enquête voor het inwonerpanel is uitgezet op de voor hen gebruikelijke manier. Voor het benaderen van het stille midden zetten we verschillende kanalen in. We deden een oproep om deel te nemen op de website en via de sociale mediakanalen van de gemeente. Daarnaast lag er een flyer met QRcode/ link naar de enquête bij de receptie van het gemeentehuis.
Deze flyers deelden we ook uit op de weekmarkten van Oosterbeek en Renkum, bij het winkelcentrum van Doorwerth en tijdens de start van de festiviteiten in het kader van 100 jaar Renkum bij Kasteel Doorwerth. De enquêtes voor de maatschappelijke organisaties verstuurden we naar het adressenbestand van de organisaties die actief zijn in onze gemeente. De ondernemers zijn benaderd via het Economisch Plat-
Onderzoeksrapport Bestuurlijke toekomst Gemeente Renkum • 17
form. De vertegenwoordigers van de ondernemers in dit platform stuurden de enquêtes door naar hun achterban. Voor de maatschappelijke organisaties en ondernemers organiseerden we naar aanleiding van de enquêtes op 11 en 24 mei 2023 twee duidingsbijeenkomsten, in respectievelijk het gemeentehuis in Oosterbeek en Doelum in Renkum. Tijdens deze bijeenkomsten gingen de aanwezige ondernemers en vertegenwoordigers van maatschappelijke organisaties met de projectgroep en met elkaar in gesprek over de bevindingen uit de enquêtes, om zo betekenis te geven aan de resultaten.
2.3.4
Verkenning: eigen oriëntatie De toekomstscenario’s die we als Renkum onderzoeken, zijn niet uniek. Er zijn meerdere gemeenten in het land die een vorm van samenwerking hebben toegepast om zo hun bestuurskracht te vergroten. In het kader van de eigen oriëntatie zijn we op bezoek geweest bij gemeentelijke organisaties die voor een vergelijkbaar vraagstuk hebben gestaan als waar Renkum nu voor staat. Om niet alleen te leren van theoretische inzichten, maar ook van praktijkervaringen bezochten we vier verschillende gemeentelijke organisaties die min of meer werken volgens één van de scenario’s die we onderzoeken. Selectie bezochte organisaties We selecteerden de bezochte gemeenten op hun vorm van samenwerking. Voor ieder van onze toekomstscenario’s, zochten we een gemeentelijke organisatie met een samenwerking overeenkomstig hiermee. Daarnaast bekeken we of de te bezoeken organisaties eigenschappen bezitten die vergelijkbaar zijn met onze Renkumse eigenschappen. Denk hierbij aan vergelijkbaarheid in omvang, partnersituatie en inhoudelijke ontwikkelingen. Een ander criterium was dat de organisaties niet te nabij mochten liggen en/of onderdeel uitmaakten van dezelfde regio als Renkum. We wilden namelijk niet dat er vooraf aan het bezoek al bepaalde beelden/ opvattingen bestonden over deze organisaties, omdat deze al bekend zouden zijn bij de deelnemers aan de eigen oriëntatie.
Tenslotte waren we uiteraard ook afhankelijk van de bereidheid van en mogelijkheden die de te bezoeken organisaties hadden om ons te ontvangen. In figuur 2.2 staan de vier organisaties die we hebben bezocht. Standaardvragenlijst Om te komen tot een goede invulling van de bezoeken, bekeken we welke informatie we op wilden halen. Aan de hand van de vastgestelde beoordelingscriteria stelden we een standaardvragenlijst op. Deze vragenlijst gebruikten we voor ieder bezoek, zodat we tijdens ieder bezoek vergelijkbare informatie konden ophalen. Een eerste versie van de standaardvragenlijst is besproken met een afvaardiging van de raad, met het college, het management en de ondernemingsraad. Op die manier kon ieder vanuit zijn rol en behoefte een reactie geven op de vragenlijst. Op basis van alle inbreng stelden we de definitieve vragenlijst samen.
Onderzoeksrapport Bestuurlijke toekomst Gemeente Renkum • 18
Figuur 2.2 Bezochte organisaties in het kader van de eigen oriëntatie
a
Voormalige gemeenten Vianen, Leerdam en Zederik.
Bezoek en verslaglegging Met een delegatie raads- en commissieleden, collegeleden, gemeentesecretaris, managers, vertegenwoordigers vanuit de ondernemingsraad en leden van de projectgroep hebben bezochten we de vier organisaties. We kozen er bewust voor om met een gemengde delegatie op bezoek te gaan, omdat zo kon worden geleerd van elkaars inzichten vanuit ieders rol binnen de gemeente. Ook aan de te bezoeken organisaties vroegen we of eenzelfde afvaardiging aanwezig kon zijn bij ons bezoek. Hierdoor kon vanuit verschillende invalshoeken gesproken worden en informatie worden uitgewisseld. Voorafgaand aan de bezoeken ontvingen de organisaties de standaardvragenlijst. Twee van de organisaties beantwoordden de vragen schriftelijk vooraf aan het bezoek, de twee andere organisaties beantwoordden de vragen tijdens het bezoek. Alle informatie die we vooraf aan het bezoek ontvingen, deelden we ook met de deelnemers aan het bezoek. Van ieder bezoek maakten we een verslag. Deze verslagen zijn bijgevoegd in bijlagen 1 tot en met 5. Onderzoeksrapport Bestuurlijke toekomst Gemeente Renkum • 19
2.3.5
Verkenning: nadere verkenning samenwerkingspartners Alle toekomstscenario’s die we onderzoeken, zijn gebaseerd op samenwerking of het samengaan met één of meerdere andere gemeenten. Zodoende zijn we voor de implementatie van de scenario’s afhankelijk van (een) partner(s) die hierin met ons willen optrekken. In het kader van het eerdere bestuurskrachtonderzoek, sprak Berenschot in 2021 met vertegenwoordigers van een aantal gemeenten om ons heen (OV.01: 23). De gesprekken die we voerden tijdens de verkenningsfase van het huidige onderzoek bouwden hierop voort, maar waren diepgaander. Zoals genoemd, hangt de haalbaarheid van een specifiek toekomstscenario immers af van de bereidheid van anderen om gezamenlijk met ons eenzelfde richting in te gaan. Dat wil niet zeggen dat we de verwachting hadden om als resultaat van deze gesprekken direct vergaande afspraken vast te leggen. Het komen tot een besluit voor een bepaald samenwerkingsscenario vereist bij de mogelijke samenwerkingspartner immers een soortgelijk traject zoals we in Renkum (hebben) doorlopen. Het resultaat van de verdiepende gesprekken was dan ook een (nadere) inventarisatie van samenwerkingsmogelijkheden. We vormden een beeld van met welke de toekomstscenario’s we met welke partners in een volgend stadium verder aan de slag kunnen om tot concrete (implementatie)afspraken te komen.
Keuze samenwerkingspartners voor de verdiepende gesprekken Zoals genoemd, sprak Berenschot al eerder met een aantal gemeenten om ons heen. Ook zijn toen de kenmerken en opgaven van Renkum vergeleken met die van onze buurgemeenten. Op basis hiervan deed Berenschot in het bestuurskrachtonderzoek uitspraken over mogelijke samenwerkingspartners (OV.01). Op basis hiervan concludeerden we dat de gemeenten Wageningen, Arnhem en Rheden de meest kansrijke samenwerkingspartners zijn. Samenwerking met de twee andere buurgemeenten – Overbetuwe en Ede – ligt minder voor de hand, omdat hun opgaven anders zijn en het huidige partnerschap met deze gemeenten weinig ontwikkeld is (OV.01: 24, 64 & 68-69). In het kader van deze nadere verkenning voerden we dan ook geen nadere gesprekken met deze twee gemeenten.
Onderzoeksrapport Bestuurlijke toekomst Gemeente Renkum • 20
Verdiepende gesprekken met Wageningen, Arnhem en Rheden Het belangrijkste doel van de verdiepende, bestuurlijke gesprekken met Wageningen, Arnhem en Rheden was om te toetsen of er draagvlak bestaat voor verdergaande samenwerking met onze Kader 2.1 Gesprekslijn verdiepende, bestuurlijke gesprekken met Wageningen, Arnhem en Rheden •
werkingspartners en besluitvorming. Eerste reactie op de toekomstscenario’s die worden onderzocht door Renkum. •
Wat voor imago heeft Renkum?
•
Lopende, onlangs afgeronde of aanstaande trajecten gericht op bestuurskracht, bestuurlijke toekomst of oriëntatie op samen-
• •
ken is gedeeld. De gehanteerde gesprekslijn is weergegeven in kader 2.1. De daadwerkelijke bestuurlijke gesprekken waren op 19 juni 2023 – met Arnhem – en
Onderwerpen/ taakvelden waarop eventuele samenwerking of
Rheden. Bij de gesprekken waren vanuit
versterking wordt gezocht (door de samenwerkingspartner).
Renkum aanwezig de burgemeester, de
De rol die Renkum hier eventueel in kan spelen en/of waar samen-
gemeentesecretaris en de projectleider, en
Mogelijkheden en uitdagingen van een eventuele samenwerking Mogelijkheden en uitdagingen gelet op de regionale oriëntatie van Renkum en de mogelijke samenwerkingspartner.
•
gesprekslijn voor de verdiepende gesprek-
op 6 juli 2023 – met zowel Wageningen als
tussen beide organisaties. •
viseurs van de drie gemeenten, waarbij de
werking (bij de mogelijke samenwerkingspartner).
werkingsmogelijkheden liggen met Renkum. •
scenario’s. De bestuurlijke gesprekken zijn ambtelijk voorbesproken met bestuursad-
Het traject bestuurlijke toekomst van de Gemeente Renkum: doelstelling, scenario’s, doel van de gesprekken met mogelijke samen-
•
gemeente op basis van onze toekomst-
vanuit de andere gemeenten steeds de burgemeester, gemeentesecretaris (of vervanger) en één of meerdere adviseurs. Een senior adviseur vanuit Berenschot bege-
De vervolgstappen om eventueel te komen tot een samenwerking
leidde de gesprekken als onafhankelijk
tussen beide organisaties.
gesprekleider.
2.3.6
Verkenning: feitenonderzoek De vierde onderzoekslijn van de verkenning betreft het feitenonderzoek (in eerdere documenten over het traject bestuurlijke toekomst ook wel operationalisering van de scenario’s genoemd). Het feitenonderzoek is uitgevoerd door Berenschot. Hiervoor gebruikte Berenschot 40 onderzoeksrapporten en andere secundaire bronnen. Deze bronnen komen voort uit onderzoeken die in de afgelopen 15-20 jaar zijn gedaan naar samenwerkingsvormen tussen gemeenten. Het onderzoeksrapport hebben we bijgevoegd in bijlage 6. Feitenonderzoek Het eerste deel van het feitenonderzoek gaat in op de vier toekomstscenario’s die we onderzoeken. De verschillende scenario’s zijn hierbij gelegd naast (de categorieën van) beoordelingscriteria die zijn vastgesteld door de raad. Op basis van wat daarover is geschreven in secundaire bronnen – en op basis van de ervaring die Berenschot heeft vanwege hun betrokkenheid bij onderzoeken door de jaren heen in diverse gemeenten – werden de effecten van een toekomstscenario op deze criteria beschreven. Vervolgens werden er conclusies getrokken over de vier scenario’s op basis van de feiten en deskundige meningen. In het tweede deel van het rapport is de huidige financiële positie van Renkum en die van onze mogelijke samenwerkingspartners in kaart gebracht. Dit geeft inzicht in hoe de financiële uitgangssituatie
Onderzoeksrapport Bestuurlijke toekomst Gemeente Renkum • 21
van Renkum zich verhoudt tot die van Wageningen, Arnhem en Rheden. Daarnaast is een globale inschatting gemaakt van de incidentele en frictiekosten die we tegemoet kunnen zien bij een keuze voor een bepaald scenario. Tenslotte is in het rapport een doorkijk gegeven van de verwachte structurele ontwikkeling van de financiële situatie van Renkum op basis van een keuze voor de verschillende toekomstscenario’s. Aandachtspunten wat betreft het financiële perspectief Ten aanzien van de financiële consequenties die worden geschetst in het feitenonderzoek plaatsen we een aantal kanttekeningen vooraf. De eerste gaat over de verwachte financiële effecten van een samenwerkingsscenario. Vaak bestaat de verwachting dat samenwerking leidt tot kostenbesparing voor de deelnemende gemeenten. Dit is bijvoorbeeld ook het beeld dat naar voren komt uit de resultaten van de inwonerparticipatie in het kader van dit traject (RI.01 & RI.02). Uit het feitenonderzoek blijkt echter dat er geen bewijs is dat zelfs de meest stevige variant van een herindeling tot een vermindering van de kosten per inwoner leidt (FE.01: 32). De genoemde oorzaken hiervoor zijn: •
Ontwikkelingen gaan door. Ook bij niet-samenwerkende gemeenten worden/ zijn bezuinigingen toegepast (FE.01: 32). De verwachting is verder dat wanneer we de huidige situatie handhaven dit leidt tot een negatief resultaat ten opzichte van de huidige financiële situatie ( OV.01: 62).
•
Mogelijke efficiëntievoordelen worden niet altijd behaald, doordat beoogde standaardisatie, uniformering en synchronisatie uitblijft (FE.01: 33).
•
Een deel van de gerealiseerde besparingen wordt vervolgens ingezet om kwetsbaarheid tegen te gaan en de kwaliteit van de (samenwerkings)organisatie te verhogen (FE.01: 33).
Dit maakt het lastig om de financiële effecten van samenwerking te meten. Ondanks dat de cijfers geen kostenbesparingen laten zien, betekent dat dus niet dat de scenario's geen financieel effect hebben. Daarnaast geeft het feitenonderzoek – en de ervaringen uit de eigen oriëntatie – ons wel inzicht in de aandachtspunten die er zijn om het potentieel van samenwerking zoveel mogelijk te benutten. Het advies uit het feitenonderzoek is dan ook om schaalvoordelen niet zonder meer in te boeken, maar wel te sturen op het goed functioneren van de samenwerking. Hierdoor kunnen financiële effecten mogelijk alsnog worden bereikt. Verder wordt vaak gezien dat een (samenwerkings)organisatie in de beginfase nog een goed tempo moet bereiken. De kosten zijn dan over het algemeen hoger als gevolg van de frictiekosten en ook is de kwaliteit van de uitvoering lager. Naarmate de organisatie meer volgroeid is, nemen als het goed is de kosten af tot het oude niveau, en bij zeer goed functioneren en een efficiëntere uitvoering kan het zelfs leiden tot een verdere afname van de kosten (FE.01: 32-33). De tweede kanttekening gaat over de incidentele en frictiekosten. Berenschot schetst in het feitenonderzoek een globaal beeld van de incidentele en frictiekosten die we tegemoet kunnen zien bij de verschillende scenario’s.
Dit gaat om kosten voor de algemene projectorganisatie, frictiekosten wat betreft het gemeentelijk beleid, integratiekosten voor de ambtelijke organisatie en frictiekosten die specifiek betrekking hebben op de ICT. Deze kosten drukken voornamelijk het jaar voorafgaand en de drie jaar na de verandering op de begroting. In het feitenonderzoek is een ruwe schatting gemaakt op basis van kosten die Berenschot bij eerdere trajecten elders heeft gezien en aannames die het Rijk doet over de kosten van herindelingen. Deze
Onderzoeksrapport Bestuurlijke toekomst Gemeente Renkum • 22
aanpak geeft een eerste houvast, maar vraagt bij een vervolgfase om verdere onderbouwing in een business case. Hoe verder een traject vordert, hoe meer keuzes en afspraken er met partners worden gemaakt en hoe nauwkeuriger de inschatting van de kosten ook te maken is. Naast de hiervoor genoemde frictiekosten betreft de huisvesting ook nog een mogelijk grote incidentele kostenpost. De kosten hiervoor zijn nu lastig in te schatten, omdat ze zeer afhankelijk zijn van de keuze die wordt gemaakt voor een bepaald toekomstscenario (FE.01: 27-29). De huisvestingskosten zijn daarom niet meegenomen in het onderzoek. De derde kanttekening betreft de huidige financiële situatie van onze mogelijke samenwerkingspartners. Voor alle toekomstscenario’s behalve herindeling geldt dat de samenwerkende gemeenten een eigen begroting en jaarrekening behouden. Dat maakt de exacte financiële situatie van samenwerkingspartners van minder groot belang. De basis voor deze scenario’s is vooral vertrouwen. Vertrouwen in de financiële situatie en het financiële beleid van de partnergemeenten, zodat dit geen negatieve invloed heeft op de dienstverlening van de eigen gemeente. Bij een herindeling is er een financiële samensmelting van de samenwerkende gemeenten. Er ontstaat één nieuwe begroting en jaarrekening. Het is dan wel belangrijk dat we ons bewust zijn van de financiële staat van de partnergemeente.
Volgens het feitenonderzoek leert de ervaring dat er meer animo is voor herindeling wanneer de financiële gezondheid van de betrokken gemeenten onderling niet te sterk verschilt (FE.01: 26). Daarnaast wordt bij een herindeling beleid vastgesteld voor de nieuwe gemeente. Dit betekent ook dat belastingtarieven gelijk worden getrokken. Dit gesprek is over het algemeen makkelijker te voeren als de onderlinge verschillen in tarifering niet te groot zijn (FE.01: 26). Verschillen in de financiële situatie en lokale belastingen zijn echter niet onoverkomelijk en hoeven samenwerking niet in de weg te staan. De financiële situatie/ achtergrond is immers meestal niet de enige reden om over te gaan tot een herindeling of een andere vorm van samenwerking (FE.01: 26). De informatie over de financiële situatie van Wageningen, Arnhem en Rheden zoals die is geïnventariseerd door Berenschot in het feitenonderzoek, hebben we – gelet op het bovenstaande – in dit rapport opgenomen bij het scenario herindeling (zie paragraaf 7.3).
2.3.7
Synthese en formuleren advies Zoals beschreven in de vorige paragrafen, doorliepen we in het onderzoek verschillende stappen en tijdens specifiek de verkenningsfase vier verschillende onderzoekslijnen. De resultaten van deze lijnen brachten we samen in de synthesefase. De onderzoekslijnen vormen samen namelijk de basis voor het advies over de toekomstscenario’s. Zoals besloten bij het vaststellen van de kaders, is de ene lijn daarbij niet meer of minder belangrijk dan de andere.
Onderzoeksrapport Bestuurlijke toekomst Gemeente Renkum • 23
Feiten, ervaringen en opinies Het is uiteraard wel belangrijk om een verschil te maken tussen feiten en opinies (beelden en opvattingen), met daar tussenin ook nog ervaringen. De feiten kwamen vooral naar voren uit het feitenonderzoek, de ervaringen – maar ook feitelijkheden en opinies – uit de bezoeken in het kader van de eigen oriëntatie, en de opinies vooral uit de raadpleging van inwoners en stakeholders. Dat we het belangrijk vinden om een onderscheid te maken tussen feiten, ervaringen en opinies, blijkt uit het volgende voorbeeld over ambtelijke fusies. Op basis van de theorie (feiten) heeft deze samenwerkingsvorm veel potentieel (zie hoofdstuk 6). Het leidt onder andere tot professionelere dienstverlening, minder kwetsbaarheid en meer perspectief voor medewerkers. De ervaringen van de gemeenten die ambtelijk zijn gefuseerd zijn echter minder positief, zoals we ook hebben opgehaald tijdens de eigen oriëntatie. Zo is het bedienen van twee besturen voor medewerkers van de fusieorganisatie niet eenvoudig. Deels op basis van bestaande opvattingen en de ervaringen die zijn gedeeld tijdens de eigen oriëntatie, bestaan er bepaalde beelden over het model ambtelijke fusie. Namelijk dat deze samenwerkingsvorm (bestuurlijk) veel gedoe oplevert.
Samenkomen van de verschillende onderzoekslijnen In de synthesefase waardeerden we de verschillende toekomstscenario’s op basis van de opgehaalde feiten, ervaringen en opinies voortkomend uit het feitenonderzoek, de eigen oriëntatie en de raadpleging van inwoners en stakeholders. Hiervoor hebben we de verschillende beoordelingscriteria gebruikt die zijn gedefinieerd en vastgesteld door de gemeenteraad. Om vervolgens te komen tot een advies over de toekomstscenario’s is het echter ook noodzakelijk om te onderzoeken of de scenario’s daadwerkelijk kansrijk en haalbaar zijn. Zo hebben we voor de verschillende scenario’s één of meerdere samenwerkingspartners nodig. Op basis van de resultaten van de verdiepende gesprekken met de gemeenten Wageningen, Arnhem en Rheden (zie paragraaf 2.3.5) analyseerden we wie mogelijke partners zijn voor welke vormen van samenwerking, en dus welke scenario’s op basis daarvan reëel zijn. Zoals genoemd in paragraaf 2.3.6, zijn verder ook de financiële en organisatorische consequenties – zowel voor de implementatie als op de lange termijn – van de verschillende scenario’s onderzocht door bureau Berenschot. De resultaten hiervan vormen belangrijke aandachtspunten voor de vervolgstappen na een besluit over de toekomstscenario’s.
In figuur 2.3 staat schematisch hoe we op basis van de verschillende onderzoekslijnen tijdens de synthesefase zijn gekomen tot de waardering van de vier toekomstscenario’s en het advies voor een toekomstscenario die het beste richting geeft aan de ontwikkeling van het bestuur en de organisatie op de langere termijn.
Onderzoeksrapport Bestuurlijke toekomst Gemeente Renkum • 24
Figuur 2.3 Samenkomst onderzoekslijnen en waardering van de toekomstscenario’s
Onderzoeksrapport Bestuurlijke toekomst Gemeente Renkum • 25
3
Opinies over de toekomst van Renkum
3.1
Inleiding Zoals genoemd in het vorige hoofdstuk, maken we een onderscheid tussen feiten, ervaringen en opinies. In dit hoofdstuk komen de opinies aan de orde. Deze opinies kwamen hoofdzakelijk naar voren uit de raadpleging van inwoners, ondernemers en maatschappelijke organisaties. Omdat we deze stakeholders maar gedeeltelijk direct hebben gevraagd naar hun mening over de vier toekomstscenario’s die we onderzoeken – zoals uitgelegd in paragraaf 2.3.3 – kunnen we de resultaten van de raadpleging niet één op één verbinden aan de scenario’s. We behandelen de opinies daarom in zijn totaliteit in dit hoofdstuk en niet afzonderlijk per scenario in de volgende hoofdstukken. Daarnaast is het belangrijk om op te merken dat uit de inwonerparticipatie weinig waardeoordelen volgen over de toekomstscenario’s. Op basis van de raadpleging komen vooral mogelijkheden, belemmeringen en aandachtspunten naar voren die belangrijk zijn bij het uitwerken en implementeren van een toekomstscenario. Bijvoorbeeld, het belang dat inwoners hechten aan het hebben van voorzieningen nabij betekent niet direct dat herindeling niet wenselijk is – op basis van de aanname dat het voorzieningenniveau verschraald na een samenvoeging van gemeenten. Het geeft aan dat – als wordt gekozen voor dit scenario – bereikbare voorzieningen een belangrijk aspect is om rekening mee te houden na een herindeling.
We stelden de inwoners, ondernemers en maatschappelijke organisaties in de verschillende enquêtes vragen die verband houden met de beoordelingscriteria behorende bij identiteit, dienstverlening en voorzieningen. Ook hebben we gevraagd naar wat ze belangrijk vinden voor de toekomst. In de onderstaande paragrafen komen de resultaten van deze vragen aan de orde. De rapporten met de onderzoeksresultaten van de enquêtes van het inwonerpanel, het stille midden, en de ondernemers en maatschappelijke organisaties zijn opgenomen in bijlagen 7 tot en met 9.
3.2
Identiteit Uit de peilingen van het inwonerpanel en het stille midden komt – niet onverwacht – duidelijk naar voren dat inwoners onze gemeente associëren met groen, natuur, rust en ruimte. Relatief vaak wordt ook aangegeven dat Renkum dorps is. Meer dan de helft (respondenten van het stille midden) tot ongeveer driekwart (respondenten van het inwonerpanel) vindt het dorp waarin ze wonen prettig, omdat het karakteristiek is. Ruim 70 procent van onze inwoners voelt zich ook verbonden met haar of zijn dorp. (RI.01 & RI.02) Op de vraag of inwoners het belangrijk vinden dat hun dorp deel uitmaakt van de gemeente Renkum geeft iets meer dan de helft – respectievelijk 52 en 59 procent van de respondenten van het inwonerpanel en het stille midden – aan dat ze het daar mee eens zijn (RI.01 & RI.02). Hierbij zijn wel duidelijke verschillen zichtbaar tussen de kernen. Inwoners van Heelsum en Heveadorp vinden dit het belangrijkst, inwoners van Renkum en Wolfheze het minst, zoals is weergegeven in figuur 3.1 (RI.01).