2404 Rapportage Vergaderwijze Rheden (24.04)

De structuur van de werkelijkheid Evaluatie van de vergaderwijze van de gemeenteraad Rheden

De structuur van de werkelijkheid Evaluatie van de vergaderwijze van de gemeenteraad Rheden

Evaluatie vergaderwijze Rheden

Pagina 1 van 67

Deze rapportage werd opgesteld door het Periklesinstituut in opdracht van de gemeenteraad van Rheden

Begeleidingscommissie Bij het uitvoeren van de evaluatie, het programmeren van de bijeenkomsten en het opstellen van de rapportage werd het Periklesinstituut bijgestaan door de Begeleidingscommissie van de raad.

Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen, of enige andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever. Voor het overnemen van gedeelten uit deze uitgave in bloemlezingen, readers en andere compilatiewerken (artikel 16 Auteurswet 1912) richt men zich tot de uitgever. © Periklesinstituut Fotoverantwoording Voorzijde: Impressie nieuwe gemeentehuis Rheden (Gemeente Rheden). Achterzijde: Kunstwerk in de hal van het oude gemeentehuis van Rheden

Evaluatie vergaderwijze Rheden

Pagina 2 van 67

Inleiding

4

Samenvatting

5

1 Het Rhedens vergadermodel

6

Structuur, cultuur en vaardigheden

6

Het huidige vergadermodel

8

2 Het onderzoek

9

De enquête

9

De raadsconferenties

11

De interviews

12

De werkconferentie

13

3 Aanbevelingen

16

Slotwoord

26

Bijlage 1 Enquêteresultaten

27

Opzet van de enquête

27

Bestuurlijke verhoudingen

28

Algemene conclusies

33

Tevredenheid

34

Algemene conclusies

35

Conclusie per onderwerp

38

Bestuurlijke rollen en beleidsvorming

41

Het gebruik van raadsinstrumenten

41

Activiteiten in fasering

42

Participatie

47

Organisatie van de vergaderingen

49

Bijlage 2 Soorten democratie

50

Bijlage 3 Raadsconferenties

54

Bijlage 4 Interviews

57

Bijlage 5 Werkconferentie

62

Evaluatie vergaderwijze Rheden

Pagina 3 van 67

Inleiding Van de buitenkant is het er vaak niet aan af te zien: democratie vraagt nogal wat organisatie. Zeker in Rheden. Nu het gemeentehuis van Rheden wordt verbouwd, moet de gemeenteraad op verschillende plekken bijeenkomen. De vergaderingen worden gehouden in de zalen van een in de gemeente gelegen hotel, en zo nu en dan zijn er bijeenkomsten in de raadzaal van buurgemeente Arnhem. Fractievergaderingen en overleggen van de agendacommissie vinden plaats in een tijdelijk door de gemeente gehuurd kantorencomplex.

T

ijdens die verbouwing is het geraamte van het gemeentehuis zichtbaar geworden. Verlost van de façade zijn de structuren van het gebouw zichtbaar. Steunbalken en dragende muren verrijzen om de politiek letterlijk een dak boven het hoofd te geven. En om straks de zitplaats van de democratie te stutten. De verbouwing van het gemeentehuis gaat gepaard met de wens van de raad het eigen vergadermodel te evalueren. Zoals het geraamte van een bouwwerk dat letterlijk doet, stut het vergadermodel in overdrachtelijke zin de democratie. Het model beschrijft hoe vergaderingen zich tot elkaar verhouden, en bepaalt zo hóe de gemeenteraad tot besluitvorming komt. Zo’n beschrijving is nooit de nitief. Net zo goed als dat een gemeentehuis soms moet worden aangepast aan nieuwe wensen, vraagt ook de vergaderwijze onderhoud. En soms renovatie. De samenleving verandert, zo ook de gemeenteraad. De evaluatie van het vergadermodel bekijkt nog eens kritisch of de manier van beleids- en besluitvorming nog past bij de gewenste politieke cultuur en of de deelnemers van het vergaderproces het goed kunnen gebruiken. Voor deze evaluatie heeft de gemeenteraad het Periklesinstituut verzocht deze uit te voeren. Hiervoor vulden de raadsleden en raadsvolgers een uitgebreide schriftelijke enquête in. Deze vragenlijst werd samen met een begeleidingsgroep van de raad samengesteld.

Deze enquête werd onder raadsleden, raadsvolgers en de medewerkers van de grif e uitgezet. Op deze manier werd geborgd om, net als bij de verbouwing, de structuren die de werkelijkheid vormen in beeld te brengen. Hoe wenst de gemeenteraad van Rheden politiek te bedrijven? Wat voor raad wenst Rheden te zijn? En dan pas de vraag: welke vergaderwijze past daarbij? De antwoorden op de vragenlijst werden voor de context eerst besproken in de begeleidingscommissie. Op basis daarvan stelden de onderzoekers een programma voor een tweetal raadsbijeenkomst vast om de resultaten met de raad (uiteraard de raadsvolgers inbegrepen) te delen, en hen de mogelijkheid te geven er op te reageren en er op te re ecteren. Daarnaast werden er diepte-interviews afgenomen met raadsleden. Op basis van deze uitkomsten stelde het Periklesinstituut vijf uitgangspunten voor het verbeteren van de vergaderwijze op. In een werkconferentie formuleerden de raadsleden en -volgers en de collegeleden er zelf aanbevelingen op. In deze rapportage worden de aanbevelingen met hun aanleiding beschreven. In de bijlagen zijn de enquêteresultaten en uitwerkingen van de raadsbijeenkomsten, interviews en de werkconferentie opgenomen.

fl

Pagina 4 van 67

fi

fi

Evaluatie vergaderwijze Rheden

Samenvatting Het voeren van politieke vergaderingen betekent zo goed mogelijk met elkaar van mening verschillen. Pas na een vergaderingen waar voor de samenleving verschillende uitgangsposities, belangen en argumenten in debat zijn ingebracht kan de raad een gezaghebbende afweging maken. Door verschillende omstandigheden komt de gemeenteraad van Rheden in het huidige vergadermodel niet aan ‘goed debatteren’ toe. Dit is niet aan een aspect toe te schrijven, en is niet alleen te wijten aan het vergadermodel. Culturele aspecten, vergadervaardigheden en verwachtingen spelen een op z’n minst evengrote rol. Dit gemis heeft gevolgen voor de manier waarop de raad zijn werkwijze nu hanteert. Er zijn verschillende beelden bij de rol van verschillende vergaderingen, vooral over de functie van de Voorbereidende vergaderingen wordt verschillend gedacht. Deze onduidelijkheid lijkt ook de oorzaak van een huidige inrichting van de informatiepositie en agendavorming. Deze passen niet bij de behoefte die de raad heeft zijn eigen rol deze bestuursperiode invulling te geven en de afspraken die er daarover met het college zijn gemaakt. Met vijf aanbevelingen heeft de raad goede kansen zijn positie en rol te versterken en daarmee de kwaliteit van de politieke besluitvorming verder te verbeteren.

Tijdens de implementatie van deze verbeteringen zal de raad verder verdiepend spreken over hoe de eigen democratie te willen organiseren. Het biedt goede uitgangspunten voor een betere samenwerking en rolverwachtingen tussen raad en college, wat uiteraard de besluitvorming ten goede komt, maar ook de werk- en.tijdsdruk zal verlichten. 1. Neem een oordeelvormende fase op 2. Investeer in het goed met elkaar van mening verschillen en in argumentatieve vaardigheden 3. Geef de Agendacommissie een organiserende rol 4. Herzie de opzet van raadsvoorstellen 5. Zoek naar mogelijkheden het raadswerk makkelijker te maken

Evaluatie vergaderwijze Rheden

Pagina 5 van 67

1 Het Rhedens vergadermodel Geen raad start een bestuursperiode met een ‘eigen’ vergadermodel. Gek is dat niet. Een vergadermodel is in beginsel iets dat de gemeenteraad ‘erft’ van zijn voorganger. Wanneer je aan een nieuwe bestuursperiode begint is het onhandig om óók nog eens samen te verzinnen hoe je het besluitvormingsproces inricht; politiek bedrijven en de gemeente besturen is al moeilijk genoeg. Daarnaast kan het best even duren voordat een raad z’n draai gevonden heeft. Een nieuwe bestuursperiode betekent vaak ook ‘nieuwe politiek’ met nieuwe raadsleden, en wellicht een andere vorm van samenwerking met het college. De ene verandering heeft meer impact dan de andere, en de start van iedere bestuursperiode is weer uniek. Zo kent iedere bestuursperiode ook weer zijn eigen kanten. Nieuwe mensen en nieuwe politieke verhoudingen leveren een nieuwe dynamiek. Het is een van de redenen waarom we in een parlementaire democratie met regelmaat verkiezingen houden, tenslotte. En als er ook nog andere typen dagelijks bestuurders bijkomen, kan het verstandig zijn om ook eens naar de vergaderwijze te kijken. Zeker de gemeenteraad van Rheden merkte dat het nodig was eens goed naar de manier van beleids- en besluitvorming te kijken. De veranderingen zoals hierboven genoemd, hebben de vergadercultuur ink veranderd.

Daarnaast startte deze bestuursperiode met de wens om het college slechts op hoofdlijnen een opdracht mee te geven. Een dergelijke manier van besturen verandert de samenwerking tussen raad en college, en vraagt een grotere rol van de raad bij de beleidsvoorbereiding, en niet alleen een rol bij de besluitvorming. Om de vergaderwijze te herzien, organiseerde het Periklesinstituut samen met een Begeleidingscommissie van de gemeenteraad een schriftelijke enquête, gevolgd door drie raadsbijeenkomsten om de resultaten ervan te vertalen naar aanbevelingen. In die eerste raadsbijeenkomst werden de resultaten van de enquête gedeeld, in een tweede verdiepingsbijeenkomst werden de belangrijkste bevindingen verdiepend besproken. De opbrengst van de enquête en de raadsbijeenkomsten werden aangevuld met vraaggesprekken met vertegenwoordigers van elke raadsfractie. Tot slot werden in een werkconferentie de bevindingen vertaald naar aanpassingen in de vergaderwijze. In deze rapportage wordt verslag gedaan van de enquête, de interviews en de opbrengst van de werksessies.

Structuur, cultuur en vaardigheden In de enquête, de interviews en de werkconferenties was er niet alleen aandacht voor de vergaderstructuur, ofwel de afspraken, ordening en regels. Ook aan de vergadercultuur, de manier van omgaan en onderliggende verhoudingen, en de vergadervaardigheden, de manieren waarop mensen gebruik maken van de structuur, kwamen aan de orde. Deze drie – cultuur, structuur en vaardigheden – staan steeds met elkaar in verbinding. De werkcultuur binnen een gemeentebestuur maakt hoe mensen met elkaar omgaan, en welke verwachtingen ze van elkaar hebben. Ze wordt vormgegeven door hoe mensen elkaar zien,

fl

Evaluatie vergaderwijze Rheden

Pagina 6 van 67

elkaars rollen en verantwoordelijkheden accepteren en de houding waarmee men elkaar benadert.

Structuur

Cultuur

Vaardigheden

Waar deze omgangsvormen betrekking hebben op het formele vergader- en informatieproces wordt deze cultuur beschreven en genormaliseerd in de structuur van de vergaderwijze en bijvoorbeeld het Reglement van Orde. De structuur beschrijft, faciliteert en normeert de cultuur. Ook ongeschreven regels – ‘zo doen we het hier nu eenmaal’ – dragen hier aan bij. Net als gewoontes die beschrijvend zijn voor de manier waarop raad en college met elkaar omgaan. Vaardigheden tot slot — communicatieve vaardigheden of het hanteren van de juiste raadsinstrumenten – zijn de manieren waarop de deelnemers de structuur gebruiken. Ze kunnen bepalend zijn voor de cultuur. Bijvoorbeeld het niet goed gebruiken van de ‘motie vreemd aan de orde van de dag’ of overdadig gebruik maken van het vragenrecht kan tot onderlinge frustraties leiden, het verzorgen van een goede argumentatieve onderbouwing leidt juist tot onderling begrip, zonder dat de politieke meningsverschillen uit de weg worden gegaan, enzovoorts. Wanneer vaardigheden op structuur en cultuur zijn afgestemd, versterken ze elkaar. Bij de interpretatie van de resultaten van deze enquête is steeds gekeken naar welke elementen een bijdrage leveren aan de manier van werken — en met welke balans eventueel vergaderingen zijn te bewerkstelligen. Deze drie elementen werken in de praktijk enorm op elkaar in.

De structuur scherpt de regels, maar de manier waarop mensen die gebruiken, met elkaar omgaan en hun wederzijdse verwachtingen bepalen de effectiviteit van die structuur. Om die reden spreken wij liever van een vergaderwijze dan alleen van een vergadermodel.

Evaluatie vergaderwijze Rheden

Pagina 7 van 67

Het huidige vergadermodel Het huidige vergadermodel van Rheden kent drie soorten vergaderingen. Naast de reguliere raadsvergadering kent het huidige vergadermodel de Oriënterende vergadering en Voorbereidende vergadering. Deze laatste zijn besluitvoorbereidende commissievergaderingen conform artikel 82 van de Gemeentewet. In deze vergaderingen nemen naast de raadsleden ook door de raad benoemde commissieburgerleden1 deel. In Rheden worden deze de raadsvolgers genoemd. In de Oriënterende vergaderingen wordt informatie gedeeld en door de leden kennis verzameld voor toekomstige agendapunten. De informatie wordt meestal gedeeld in de vorm van ambtelijke presentaties en technische toelichting. De Oriënterende vergaderingen zijn meestal gehouden aan een thema en niet aan een beleidsvoornemen. Ze staan daarom op relatieve afstand van de politieke besluitvorming. In de Voorbereidende vergaderingen bespreken de raadsleden en raadsvolgers gezamenlijk de ingediende voordrachten, zoals van het college. Tijdens de raadsvergadering stemmen de raadsleden over deze voordrachten, en eventuele ingediende amendementen en moties. De leden van de Begeleidingscommissie gaven in het begin van het stadium zelf al aan in deze vormgeving de gewenste rol van de raad niet genoeg vorm te kunnen geven.

1 Een commissieburgerlid is een niet-rechtstreeks gekozen lid van een besluitvoorbereidende vergadering.

Zie ook: https://periklesinstituut.nl/kennisbank-item/wat-is-een-burgerlid/

Evaluatie vergaderwijze Rheden

Pagina 8 van 67

2 Het onderzoek Om er achter te komen welke vergaderwijze het best past bij de gemeenteraad van Rheden is hun huidige manier van werken op verschillende manieren geanalyseerd. Middels een vragenlijst, op werkconferenties en met diepte-interviews is de huidige vergaderwijze in beeld gebracht, en is geïnventariseerd hoe de raad in de toekomst wenst te vergaderen. Middels de schriftelijke enquête is niet alleen de beleving van de huidige vergaderwijze in kaart gebracht, maar is ook een start gemaakt met de eerste ‘ontrafeling’ van vergaderstructuur en vergadercultuur. De precieze werking van deze twee elementen is soms niet goed te duiden zonder de vergaderdeelnemers (raadsleden, raadsvolgers, maar ook: collegeleden, de raadsvoorzitter en de grif er) te bevragen over hun beleving van de regels. De resultaten van de enquête werden vergeleken met de feitelijke vergaderafspraken. Zo werden de theorie van de vergaderstructuur en de praktijk van de vergadercultuur naast elkaar geplaatst. Daarnaast werden de deelnemers bevraagd over de organisatie van vergaderingen. Middels een test werd hun visie op de organisatie van de lokale democratie en de rol van de gemeenteraad daarin onderzocht. In deze samenvatting zijn alleen de elementen opgenomen die gezien de resultaten verdere uitwerking vroegen. De volledige resultaten zijn in het volledige enquêteverslag in bijlage 1 te vinden.

De enquête In het begin van de enquête werd de deelnemers gevraagd te re ecteren op onderlinge werkrelaties. Deze re ecties werden in zogeheten woordwolken weergegeven. Er komt geen sterke mening uit over deze onderlinge relaties of de sfeer tijdens de vergaderingen. Het woord ‘goed’ wordt veel gegeven, maar met woorden als ‘gezapig’, ‘lief’, ‘prima’, ‘formeel’, ‘ritueel’ komt het eerder over als wel goed, in plaats van een meer uitgesproken goed. De relaties met inwoners en verbonden partijen beoordeelt men als onvoldoende tot zelfs als nonexistent.

Wat is de sfeer tijdens oriënterende vergaderingen?

Wat is de sfeer tijdens raadsvergaderingen?

Pagina 9 van 67

fl

fi

fl

Evaluatie vergaderwijze Rheden

Middels stellingen gaven de deelnemers aan kritisch te zijn op de kwaliteit van de vergaderingen. Men geeft dit aan door gebrek aan interactie tussen de fracties. Ook op de hoofdlijnen blijven geeft men aan als een belangrijk gedeeld aandachtspunt. Vooral valt op, dat hoe verder het besluitvormingsproces vordert, hoe minder tevreden men is over de vergaderingen. Vooral de verschillen tussen de Informerende en Voorbereidende vergaderingen enerzijds en de besluitvormende raadsvergaderingen anderzijds is groot. Men geeft aan ontevreden te zijn over de informatiepositie van de raad. Ook hier is de ontevredenheid vooral te meten dichter bij de besluitvorming, daar waar de raad de meeste grip erop zou moeten hebben. Positief wordt er gesproken over werkbezoeken, over vooral de noodzaak van informatiesessies van de ambtelijke organisatie en – iets minder – door collegeleden. De informatie die voor de besluitvorming ter beschikbaar wordt gesteld ondergaat kritiek over de bruikbaarheid. De deelnemers geven daarnaast aan meer zelf de regie te willen voeren over de agendavorming. Tot slot valt op dat er verschillend wordt gedacht over de rol van de raadsvolgers. Met name tot hoever het mandaat van de raadsvolger reikt. Uit de enquête blijkt ook dat men de werkdruk hoog ervaart. Een omstandigheid die de Rhedense raad deelt met te veel andere, zo niet alle, gemeenteraden. <>

σ

Ik ben tevreden over de kwaliteit van onze oriënterende vergaderingen.

0,5

2,1

Ik ben tevreden over de kwaliteit van onze voorbereidende raadsvergaderingen.

0,4

1,8

Ik ben tevreden over de kwaliteit van onze raadsvergaderingen.

0,2

1,6

In de enquête spraken de deelnemers zich ook uit over hoe zij de democratie in hun gemeente georganiseerd zien. Ook hier blijkt geen breed gedeeld inzicht. Over wat voor ‘soort’ raad men wilt zijn is geen directe consensus. Hoewel een meerderheid aangeeft het liefst een consensusdemocratie te willen zijn, scoren relatief gezien penduledemocratie en kiezersdemocratie hoog. Deze aggretatieve vormen (zie de toelichting in Bijlage 4) van democratie vragen een andere invulling van de organisatie van het politieke debat dan de consensusdemocratie maakt. De meningsverschillen zijn vooral te zien in hoe men ‘het debat’ de nieert. Penduledemocratie

Consensusdemocratie

21% 0%

Kiezersdemocratie

35% 25%

50%

Participatiedemocratie

25% 75%

18% 100%

Tot slot sprak men zich tot over de organisatie van de vergadering. Er blijkt een grote meerderheid voor het houden van vergaderingen op dinsdag. Voor het houden van vergaderingen overdag was net geen meerderheid; 16 van de 31 geënquêteerden sprak zich uit voor het houden van avondvergaderingen. Voor het invoeren van een spreektijdregeling bij besluitvoorbereidende vergaderingen is geen meerderheid.

fi

Evaluatie vergaderwijze Rheden

Pagina 10 van 67

De raadsconferenties In een tweetal werkconferenties bespreken de deelnemers de uitkomsten. Bij een eerste werkconferentie worden de verschillen wat algemener geduid. Een van de prominentere resultaten is dat er geen gedeeld beeld bestaat over de verhouding tussen de Voorbereidende vergadering en de raadsvergadering. Voor een deel van de deelnemers is de Voorbereidende vergadering de facto het besluitvormende debat waar men wordt geacht de nale afweging te geven; een ander deel vindt dat dit debat pas bij de stemming in de raadsvergadering moet plaatsvinden. Dit beeld past goed bij de meningsverschillen over bijvoorbeeld de ‘soort democratie’ die Rheden zou moeten zijn. Aanhangers van een meer deliberatieve democratie zullen er de voorkeur aan geven ‘het debat’ zoveel mogelijk in een Voorbereidende vergadering te willen; voorstanders van een aggretatieve democratie zien het debat als een nale bijeenkomst in de gemeenteraad. In de tweede werkconferentie zijn deze verschillen verder uitgediept. Middels een Meetlintdebat bespreekt men de rol van het college, de informatievoorziening en het belang van interactie in de besluitvoorbereidende vergaderingen. Bij het Meetlintdebat kiezen de deelnemers bij een stelling letterlijk een positie langs een op de grond geplaatst lint dat van ‘helemaal voor’ tot ‘helemaal tegen’ loopt.

Men hoeft niet op deze uitersten te gaan staan, maar kan door plaats te nemen op een plek tussen de uitersten in reserves, nuances en andere mitsen en maren laten zien. Door het gesprek aan te gaan over deze verdeelde posities, komen juist de nuances in het gesprek naar voren.

Bij de stelling Het college speelt een te grote rol tijdens de vergaderingen staat men verdeeld over het lint. Men is het er over eens dat er meer informatie moet komen, maar oneens waar deze besproken moet worden. Een deel van de aanwezigen oordeelt dat er in de Voorbereidende vergaderingen (te) veel vragen aan het college worden gesteld om tot onderling debat te komen; een ander deel vindt dat deze vragen daar juist horen. Bij de stelling Nieuwe argumenten horen in principe niet thuis bij besluitvormende raadsvergaderingen nemen de meeste deelnemers plaats aan de plus zijde. Een iets kleinere minderheid aan de min zijde wijst erop dat voor sommige fracties pas in de raadsvergadering

fi

Pagina 11 van 67

fi

Evaluatie vergaderwijze Rheden

een raadslid over een onderwerp spreekt. Daarnaast wijst men er op dat amendementen en moties pas tijdens de raad worden ingediend. Ook bij de stellingen Aan het eind van de voorbereidende vergaderingen behoor ik te weten wat de argumenten van andere fracties zijn en Aan het eind van de voorbereidende vergaderingen behoor ik te weten wat de standpunten van andere fracties zijn blijft een ongedeeld beeld achter, waar men enerzijds de onderlinge interactie mist, maar er niet over eens is waar en hoe deze plaats moet vinden in het huidige model.

De interviews Op verzoek van de raad zijn er in de periode in de periode van 30 oktober tot 8 november 2023 telefonische diepte-interviews gehouden met vertegenwoordigers vanuit elke fractie. Daarnaast is er met de grif er en de burgemeester (via e-mail) gesproken over details van de vergaderwijze. Uit de interviews blijkt een gedeeld besef dat de onderlinge verhoudingen goed moeten blijven. Men refereert vaak aan eerdere bestuursperiodes waar de vergadercultuur aanzienlijk minder constructief was en de kwaliteit van de politieke besluitvorming in de weg zat. Hoezeer men de sfeer goed wenst te houden, mist men nu wel het onderling debat. De raad komt er in geen van de vergaderingen echt aan toe om goed met elkaar van mening te verschillen. Ook dit heeft gevolgen voor de kwaliteit van de besluitvorming. De raadsbesluiten missen hierdoor scherpte, en inzichtelijkheid van de politieke afweging. Hiermee is een onduidelijk beeld ontstaan over de precieze rol van de Voorbereidende vergadering, en daarmee de precieze rol van de raadsvolgers. Deelnemers hebben er een verschillende kijk op waar de oordeelvorming stopt, en of de raadsvolgers gezien moeten worden als deelnemers aan het primaire politieke debat. De huidige vergaderwijze wordt daarmee verschillend ingevuld. Waardoor de raad zogezegd niet aan debatteren toe komt.

De informatiepositie en de afgrendeling helpt de raad er niet bij. De raad werkt deze periode met een coalitie-akkoord ‘op hoofdlijnen’ maar de implicaties voor de organisatorische afspraken tussen raad en college zijn onvoldoende uitgewerkt. Nieuwe afspraken over informatievoorziening zijn derhalve nodig, net als een beter inzicht welke (kaderstellende) rol de raad wil innemen of het college van de raad verzoekt. De interviews zijn in de bijlage 3 volledig uitgewerkt.

fi

Evaluatie vergaderwijze Rheden

Pagina 12 van 67

De werkconferentie Uit enquête, raadsbijeenkomsten en interviews blijkt het ontbreken aan oordeelvormende interactie (‘het debat’) het grootste gemis van de huidige vergaderwijze te zijn. Deze fase van de besluitvorming mist een plaats, maar ook de vergadercultuur toont een lacune om met elkaar het politieke meningsverschil goed uit te spreken. Verschillende andere elementen zoals precisering van de rol van het college bij een hoofdlijnenakkoord, mate van kaderstelling door de raad en de werkdruk zouden de rol van de raad als afwegingsmechanisme moeten versterken, maar schieten te kort. Daarnaast heeft de raad nog geen goed beeld hoe invulling te geven aan de ambitie om de samenleving beter te betrekken bij de politieke beleids- en besluitvorming.

Tijdens de werkconferentie bespraken de leden in kleinere werkgroepen zes elementen om de vergaderwijze beter in te richten. 1. Beschermen vergadersfeer 2. Van termijnagenda naar strategische raadsagenda 3. De oordeelvorming belegd 4. Participatie 5. Opzet van raadsvoorstellen 6. Werkdruk moet afnemen

Evaluatie vergaderwijze Rheden

Pagina 13 van 67

De bovengenoemde thema’s zijn als belangrijkste kansen tot verbeteren in de werkconferentie door de raad in werkgroepen uitgewerkt. De opbrengt van deze werktafels is door de onderzoekers gebruikt voor het formuleren van de aanbevelingen. Bij Werktafel 1 concludeert men dat er moet worden geïnvesteerd in luistervaardigheden. De verschillende beleving over waar het debat plaats moet vinden, of zelfs wat het moet zijn, lijkt er mede te aan hebben bijgedragen dat op de plaatsen waar zou moeten worden gedebatteerd het gesprek vaak beperkt blijft tot vragen aan het college (de Voorbereidende vergadering) of statements die minder goed leiden tot interactie (de raadsvergadering).

Om invulling te geven aan de veranderende rol van de raad, zal hij duidelijker moeten zijn hoe hij bij de de beleidsvorming betrokken wil zijn. De deelnemers van Werktafel 2 kwamen tot vier opties die door een Agendacommissie kunnen worden gehanteerd om hier onderscheid in te maken. Deze kan in de Strategische planning van de raadsagenda worden gehanteerd. Tijdens een gesprek over het organiseren van de Oordeelvormende fase bij Werktafel 3 spreekt men een lichte voorkeur uit deze fase als een commissievergadering vorm te geven. Op deze manier kunnen raadsvolgers aan de vergadering deelnemen, en heeft de commissie mogelijkheden bijvoorbeeld specialisten of deskundigen uit te nodigen. Het gesprek over het organiseren van de participatieambitie van de raad (Werktafel 4) levert een eerste vingeroefening op hoe deze vorm te geven. Men concludeert dat bijvoorbeeld een Agendacommissie de participatieve agenda in lijn moet brengen met de gewenste rol van de

Evaluatie vergaderwijze Rheden

Pagina 14 van 67

raad. Deze rol van de raad moet goed worden bewaakt, ook als het gaat om de informatievoorziening. De rol die de raad wenst heeft immers gevolgen voor de tijdigheid, het volume en de slordigheid van de informatie die het college de raad doet toekomen. Tijdens Werktafel 5 maken de deelnemers hiervoor de uitgangspunten voor een nieuwe opzet. De deelnemers van Werktafel 6 beschrijven mogelijkheden om de werk- en tijdsdruk te doen afnemen. Deze aanbevelingen zijn overgenomen of uitgewerkt.

Een van de ip-overs van Werktafel 6

fl

Evaluatie vergaderwijze Rheden

Pagina 15 van 67

3 Aanbevelingen De gemeenteraad van Rheden heeft belangrijke en goede kansen om met de vergaderwijze het functioneren van de politieke besluitvorming te verbeteren. De vijf hieronder genoemde aanbevelingen versterken de positie van de raad, verbeteren de verwachtingen in de samenwerking tussen raad en college én vergroten de rol van de raad als politiek orgaan. 1. Neem een oordeelvormende fase op 2. Investeer in het goed met elkaar van mening verschillen en in argumentatieve vaardigheden 3. Geef de Agendacommissie een organiserende rol 4. Herzie de opzet van raadsvoorstellen 5. Zoek naar mogelijkheden het raadswerk makkelijker te maken

1. Neem een oordeelvormende fase op Een oordeelvormende fase zorgt voor toename van de politieke interactie. Hierdoor krijgen de raadsleden en -volgers meer gelegenheid om op elkaars argumenten in te gaan, elkaar te bevragen en zodoende meer tot een argumentatieve afweging te komen. Dit zorgt voor verscherping van het beleid en een betere politieke legitimering ervan. De beeldvormende fase kan worden versterkt met beter gebruik van meer algemene verkennende themabijeenkomsten.

De huidige vergaderwijze van de gemeenteraad van Rheden kent geen echte oordeelvormende fase. De zogeheten Oriënterende vergadering wordt gebruikt voor het informeren van raadsleden en raadsvolgers en het schetsen van een achtergrond van toekomstige beleidsvoorstellen. De vergaderingen kennen enige distantie tot de politieke besluitvorming. De Voorbereidende vergaderingen kennen eerder een beeldvormend karakter: de leden stellen vragen aan de indiener om de raadsvoordracht zélf te begrijpen, in plaats van gezamenlijk de oordeelvorming voor te bereiden. Begrijpelijkerwijs is er in de raadsvergadering nog maar weinig ruimte voor oordeelvorming. De fractieoverleggen hebben al geleid tot een standpunt, en dan is het alleen al psychologisch gezien moeilijk nog beweging in een standpunt te krijgen. Deze opzet gaat ten koste van wat wij noemen argumentatieve interferentie, het verschijnsel dat raadsfracties met argumentatie elkaar aan het denken zetten. En zorgt daarmee dus voor minder politiek in het besluitvormingsproces. Daarmee maakt de huidige opzet (of uitvoering ervan) een gezamenlijke afweging van de hele raad moeilijker, maar staat in plaats daarvan de individuele afweging per fractie centraal. Dit brengt derhalve ook verminderde de politieke legitimatie van een raadsbesluit met zich mee.

Evaluatie vergaderwijze Rheden

Pagina 16 van 67

De huidige vergaderstructuur dient te worden voorzien van een expliciete oordeelvormende fase. Uit de werkconferentie van 16 november blijkt dat een vergadering waarbij raadsvolgers kunnen participeren meer voordelen dan nadelen kent (zie bijlage 5, Werktafel 3). De Oordeelvormende fase komt dan het best tot z’n recht in een separate daartoe georganiseerde vergadering. Deze vergadering krijgt de status van commissievergadering conform artikel 82 van de Gemeentewet, net als de huidige Oriënterende en Voorbereidende vergaderingen. Overige voordelen zijn: de mogelijkheid om parallel meerdere vergaderingen te plannen, de mogelijkheid om experts uit te nodigen en enige exibiliteit in de vorm. Dit heeft als voordeel dat de Oordeelvormende vergaderingen met een meer informeel karakter dan de Besluitvormende raadsvergadering zijn te organiseren. Het nadeel is dat een commissievergadering in de publieke opinie wellicht minder statuur heeft. Heldere communicatie over de nieuwe vergaderwijze en duidelijke aankondigingen door de commissievoorzitters kan de positie van de Oordeelvormende vergadering op termijn verduidelijken. Een tweede nadeel is dat op het eerste gezicht de primaire debatten niet per se worden gevoerd door rechtstreeks gekozen volksvertegenwoordigers, maar met participatie van raadsvolgers.

Hiervoor is het nodig goed in kaart te brengen wat de (argumentatieve) opbrengst van een Oordeelvormende vergadering is. Zo wordt de afweging helder, ook per ingenomen standpunt per fractie. Daarnaast zal er ook meer eenduidigheid over de invulling van de raadsvolgers worden verwacht, zeker wanneer deze als primaire woordvoerder van een fractie optreden. Vooral dan doen de woordvoerders in de raad – raadsleden dus – er goed aan om in vergadering steeds helder te maken wat er al in de Oordeelvormende vergadering is besproken. De voorzitter van de raadsvergadering doet er eveneens goed aan te refereren aan de status van de reeds gehouden Oordeelvormende vergadering. Hierdoor zal het vergadersysteem ook voor inwoners inzichtelijker worden, wat uiteraard bijdraagt aan de procedurele legitimiteit van raadsbesluiten.

Twee modellen Een consequentie van deze aanpassing van het vergadermodel is dat de doorlooptijd van raadsbehandeling langer wordt. Ook met het oog op de verplichte doorlooptijden na de invoering van de Omgevingswet of verwachtingen met een participatie is dit een aandachtspunt. Het is daarom aanbeveling deze aanpassing samen te laten gaan met de mogelijkheid exibel op te treden met de fasering; niet ieder voorstel vraagt een met woordvoering gepaard gaande beeld- oordeel- én besluitvorming. De Agendacommissie kan zich eigen maken voorstellen te doen voor behandeling (zie ook aanbeveling 3). De Oordeelvormende fase kan als separate vergadering worden geprogrammeerd. De vergadercyclus wordt dan met een week verlengd en in het vergadermodel komt er één vergaderavond bij, al is het onze verwachting dat de netto vergaderdruk met het toevoegen van een Oordeelvormende fase op termijn zal afnemen. De beeldvormende fase kan immers effectiever worden ingezet. Deze indeling is weergeven in de afbeelding als Model 1.

Pagina 17 van 67

fl

fl

Evaluatie vergaderwijze Rheden

Ook kan de Oordeelvormende fase de vergaderavond delen met een beeldvormende Voorbereidende vergadering. De belasting in vergaderavonden blijft dan dezelfde als in het huidige model, al wordt de doorlooptijd per agendapunt dan wel langer. In de afbeelding is dit Model 2 genoemd.

Model 1 19:30

21:00

Orienterende vergadering

Voorbereidende vergadering (onderwerpen A & B)

Oordeelvormende vergadering (onderwerpen A & B)

Besluitvormende vergadering (onderwerpen A & B)

Week 1

Week 2

Week 3

Week 4

23:00

Model 2 19:30 Orienterende vergadering

Voorbereidende vergadering (onderwerpen A)

Voorbereidende vergadering (onderwerpen B)

Oordeelvormende vergadering (onderwerpen B)

Week 1

Week 2

Orienterende vergadering

Voorbereidende vergadering (onderwerpen C)

Voorbereidende vergadering (onderwerpen C)

Oordeelvormende vergadering (onderwerpen A)

Week 1

Week 2

21:00

Besluitvormende vergadering (onderwerpen B)

23:00 Week 3

19:30

21:00

Besluitvormende vergadering (onderwerpen A)

23:00 Week 3

Verkennende bijeenkomsten Naast deze Oordeelvormende vergadering spreekt de raad de wens uit een mogelijkheid te creëeren om met de portefeuillehouder van het college vrijblijvender, zonder dat. Er een gevraagde beslissing voorligt te kunnen spreken over minder politiek-urgente kwesties. De Agendacommissie kan hier bij het opstellen van een Strategische agenda (zie aanbeveling 3) een voorstel voor doen.

Evaluatie vergaderwijze Rheden

Pagina 18 van 67

2. Investeer in het goed met elkaar van mening verschillen en in argumentatieve vaardigheden In de Oordeelvormende fase faciliteert de raad in het voeren van het politieke debat. Om de oordeelsvorming goed tot z’n recht te laten komen zal de raad moeten investeren in het gebruik ervan. Zoals: het (snel) analyseren van standpunten en argumenten, politieke hoofdlijnen uit een (verbaal of schriftelijk) betoog halen en het goed ‘met elkaar van mening verschillen. Door vaardigheden voor de oordeelvorming te ontwikkelen, wordt de scheidslijn tussen de verschillende fasen ook scherper.

Zoals uit het voorgaande blijkt, maakt de huidige vergaderwijze weinig mogelijk dat de raadsleden (of raadsvolgers) op elkaars argumenten in gaan. De raad komt, bot gezegd, niet aan debat toe. Uit ons onderzoek blijkt dat niet alleen positionering van de Oordeelvormende fase tot het gebrek aan debat leidt. Uit de gesprekken met de raadsleden en -volgers blijkt ook dat er culturele aspecten zijn die inhoudelijk debat om verschillende reden in de weg staan. Tijdens de werkconferentie heeft een deel van de aanwezigen zich gebogen over de vraag hoe de raad en raadsvolgers beter tot politiek-inhoudelijk debat kunnen komen. De uitkomsten hiervan vragen geen directe aanpassing van de vergaderstructuur. De deelsessie heeft tips opgeleverd voor de uitvoering van de vergaderwijze, en het verbeteren van het debat. Deze tips kunnen als een voorwaarde voor het goed functioneren van de Oordeelvormende vergadering worden gezien. De aan deze aanbeveling toegeschreven aanscherping van de politieke afweging en verbetering van de politieke legitimiteit van de raadsbesluiten valt of staat met een goede uitvoering ervan. Allereerst is er bij de uitkomst van de deelsessie gewezen op het belang van luistervaardigheden. Er bestond een gedeelde opinie dat tweede termijnen te vaak een herhaling van het eigen standpunt uit de eerste termijn zijn.

Hier is de tweede termijn niet voor bedoeld; deze moet juist de mogelijkheid bieden op op elkaars bijdragen uit de eerste termijn in te gaan. Ook de voorbereiding voor de Oordeelvormende vergadering zal men moeten gebruiken voor het ‘beter luisteren’. Het vraagt een andere manier van het onderzoeken van een raadsvoorstel: waar zit de politieke sturing van de raad? Op welke dilemma’s wil ik (of mijn fractie) invloed uitoefenen? Welke argumenten heb ik nodig om anderen te overtuigen (of aan het denken te zetten) over mijn standpunt? Dit is een andere voorbereiding dan slechts de voorbereiding op ‘wat vind ik er van?’ Tijdens de deelsessie wordt ook gewezen op het gebruik van wat wij ‘trigger’-woorden noemen. Dit zijn woorden met vooral een emotionele lading of die bijdragen aan een frame. Deze woorden beïnvloeden de vergadersfeer in sterke mate. Het is de aanbeveling hier niet alleen zelf op te letten maar ook elkaar op (constructieve wijze) aan te spreken op het gebruik ervan.

Evaluatie vergaderwijze Rheden

Pagina 19 van 67

Deze – en andere – tips vragen het natuurlijk dat ze worden geleerd, of liever: geïnternaliseerd of ’eigen gemaakt’. Aandacht ervoor en oefening ermee, bijvoorbeeld in training, draagt enorm bij in het doelmatig en authentiek gebruik ervan. Ook vraagt het tijd, want leren komt niet alleen met zien ‘hoe het moet’, maar vraagt ook ervaring en het krijgen van feedback. Bij dit laatste kunnen ook de voorzitters een rol nemen door deelnemers te wijzen op deze – en andere – tips. Op die manier kan de raad zich beter ontwikkelen als een debatterend bestuursorgaan, dat met goede inhoudelijke deliberatie werkt aan scherpe en begrijpbare besluiten. En zich daarmee ontwikkelt in een meer aansprekend volksvertegenwoordigend orgaan.

Evaluatie vergaderwijze Rheden

Pagina 20 van 67

3. Geef de Agendacommissie een organiserende rol De agendacommissie moet meer gaan optreden als spelverdeler, naast de huidige planmatige taken. De Agendacommissie bewaakt niet alleen de agendavorming of de vergaderdruk, maar ook de rol van de raad. Hiertoe kunnen verschillende behandelwijzen worden aangewezen, elk met oplopend initiatief van de raad. Daarnaast kan de Agendacommissie, zeker in de invoeringsfase, feedback verzamelen over de vergaderwijze en de instrumenten, zoals de raadsvoordrachten van het college.

Deze bestuursperiode heeft de gemeenteraad van Rheden besloten het college een bestuursopdracht op hoofdlijnen te geven. Het collegeakkoord is dan ook als zodanig opgesteld. Dit is een bewonderenswaardig uitgangspunt. Anderzijds vraagt het wel dat de raad in een vroegtijdig stadium bij de beleidsvorming betrokken wordt. De constatering is dat dit, behoudens enkele positieve ervaringen met startnotities, nog niet tot wasdom is gekomen. Dit heeft ruwweg gezegd de positie van de raad eerder verzwakt dan versterkt. Om het werken op hoofdlijnen beter te laten slagen, is het nodig de raad eerder te betrekken bij de beleidsvorming, in plaats van alleen maar bij de besluitvorming. Dit vraagt een duidelijker overzicht van de politieke planning, en een Agendacommissie die hier de strategische rol van de raad kan bewaken. Op dit moment is de Agendacommissie vooral een bewaker van de procedurele raadsagenda en zal zich dus moeten gaan ontwikkelen tot een bewaker van de strategische raadsagenda. Deze strategische agenda kan ook de ambitie van de raad tot het komen van een participatieve agenda herbergen. Om als een strategische raadsagenda te kunnen functioneren, zal de vergaderwijze in de termijnagenda moeten worden aangevuld.

Deze moet niet alleen een planning van te ontvangen collegevoordrachten gaan bevatten maar meer inzichtelijk moeten maken welke rol de raad gaat spelen in de beleidsvoorbereiding van deze collegevoorstellen. Dit wordt dan een strategische raadsagenda. Tijdens de werkconferentie op 16 november heeft een deel van de raad en raadsvolgers hier al een eerste opzet toe gemaakt (zie bijlage 5). Het betreft een groslijst van te behandelen onderwerpen waar men vier verschillende mogelijke statussen aan heeft gegeven. De vier statussen zijn in de tabel hiernaast weergegeven. De status omschrijft in afnemende volgorde de beleidsvormende rol van de raad, waarbij status I impliceert dat de raad vanaf de prille start de beleidsvorming op zich neemt. De opbrengst van de werkconferentie op 16 november is uiteraard niet voldoende om te spreken van een strategische raadsagenda. De

Evaluatie vergaderwijze Rheden

I

De raad neemt het initiatief voor een kaderstellende behandeling

S

Het college stelt een startnotitie op, met bijvoorbeeld ontwikkelingen, uitgangspunten en (buiten de verantwoordelijkheid van de gemeente vallende) belemmering

A

Het college stelt een raadsvoorstel op, met daarin mogelijke alternatieven (en een afwegingskader)

R

Het college doet met een raadsvoorstel een voordracht voor het beleid

Pagina 21 van 67

Agendacommissie zal, in samenspraak met het college én gevoed door de raadsfracties, hier een de nitief voorstel voor moeten doen. De Agendacommissie is daarna ook degene die namens de raad met (en vertegenwoordiging van het college) spreekt over het uitvoeren van de Strategische raadsagenda. De Agendacommissie is al verantwoordelijk voor (een advies over) de planning van de huidige, nu nog procedurele, raadsagenda. Naast de vorming van de strategische raadsagenda heeft de raad ook een duidelijke wens uitgesproken voor het voeren van een participatieve agenda. Hiermee legt de raad vast bij welke onderwerpen en op welke wijze hij bewoners wenst te betrekken bij de beleidsvorming en/of besluitvorming. Tijdens de raadsconferentie hebben de aanwezigen hier ook een voorzet voor gedaan door onderwerpen of thema’s te koppelen aan vormen van participatie en te formuleren wat deze op moet brengen. De opbrengst van deze deelsessie is verwoord in bijlage 5. Deze biedt een basis voor een verdere uitwerking door de raad, in samenwerking met het college en de ambtelijke organisatie. Net als de voorzet voor de strategische raadsagenda kan de Agendacommissie ook deze opbrengst gebruiken voor een opstellen van een voorstel voor een concept-participatieve agenda. De opsommingen van de op de werkconferentie opgestelde onderwerplijsten kan dan ook gecombineerd worden.

Het is overigens de aanbeveling dat de Agendacommissie zich verder verdiept en laat bijstaan in het opstellen van het concept voor de strategische en participatieve agenda. De mogelijkheden (en beperkingen) en mogelijke opbrengst van de verschillende vormen van participatie zijn nogal speci ek. In het ene geval zal een ‘hoorzitting’ meer resultaat geven dan een georganiseerd werkbezoek. Daarnaast zijn op de werkconferentie genoemde mogelijkheden uiteraard niet absoluut. Na het opstellen van de onderwerpenlijst zal de raad, bijvoorbeeld op voordracht van de Agendacommissie, een prioritering in de onderwerpkeuze moeten maken. Zo zijn de wensen voor de behandelwijze én de tijdigheid voor raad, college en samenleving helder — en kan het college vroegtijdig deze behandeling voor de raad voorbereiden. Net als bij de samenstelling zal de Agendacommissie zich hierbij moeten laten voeden door de raadsfracties en helder zijn over de gemaakte afwegingen. Het is de begrijpelijke wens van de raad dat het draagvlak voor de strategische en participatieve agenda hoger is dan de-helft-plus-een.

fi

fi

Evaluatie vergaderwijze Rheden

Pagina 22 van 67

4. Herzie de opzet van raadsvoorstellen De aanlevering van informatie is een wettelijk bepaalde taak van het college. Daarnaast bereidt het college de besluitvorming van de raad voor. Om goed te passen bij de Oordeelvormende fase (aanbeveling 1) én de meer gespeci ceerde rol van de raad, zullen nieuwe afspraken moeten worden gemaakt over de wijze waarop het college informatie en voordrachten verstrekt. Hiertoe moet een opzet of inlegvel voor raadsvoorstellen worden ontwikkeld, door raad, college én ambtelijke organisatie in gezamenlijkheid.

Wanneer het college een voordracht doet, vraagt het aan de raad niet alleen om een akkoord, maar juist om een afweging. In de huidige opzet van de raadsvoorstellen blijkt niet altijd goed welke afweging er achter het voorgelegde raadsbesluit schuilt. De raad mist hierdoor de hoofdlijnen en wat precies ‘het politieke’ aan het voorgestelde besluit is. Men wordt ermee eerder uitgedaagd in te gaan op de (details van de) uitvoering dan op de politieke afweging die van het hoogste bestuursorgaan feitelijk mag worden verwacht. Naast de in de aanbevelingen 1 en 2 genoemde oorzaken, is dit een derde oorzaak waardoor de raad onvoldoende geprikkeld wordt om het politieke debat aan te gaan. Daarnaast mist de raad soms achtergrondinformatie, bijvoorbeeld hoe het initiatief tot het doen van een beleidsvoorstel is ontstaan. Voor een raad met leden in een deeltijdfunctie, en zeker voor kleinere fracties, is het vaak moeilijk onderwerpen te blijven traceren. In overleg met bijvoorbeeld een vertegenwoordiger van het college, de gemeentesecretaris en bijgestaan door enige beleidsambtenaren doet de raad er goed aan een lijst met wensen op te stellen waaraan raadsvoorstellen moeten voldoen. Deze lijst leidt dan tot een format voor voorstellen, of een oplegger daartoe.

Door participatie van de gemeentesecretaris en de bijdrage van de beleidsambtenaren wordt beter belegd dat deze oplegger snel effectief in gebruik kan worden genomen. De vertegenwoordiging van de raad bij het opstellen van dit raadsvoorstelformat zou van de Agendacommissie of de begeleidingsgroep vergaderwijze kunnen komen. Deze leden zijn al betrokken is bij aanpassingen van de vergaderwijze en het werken van de raad. Tijdens de werkconferentie op 16 november gaf een deel van de raad al enige uitgangspunten voor het raadsvoorstel. De opbrengst van hun bijdrage is opgenomen in bijlage 5. Allereerst moet het raadsvoorstel niet alleen de procedurele kant opnemen (’10.000 euro toe te voegen aan de begrotingspost Onderhoud bruggen en tunnels’) maar ook duidelijk omschreven wat het beoogd maatschappelijk effect is (‘vermeerdering van groen bij onderhoud bruggen en tunnels’). Het raadsvoorstel moet steeds een beleidsgeschiedenis bevatten, waarmee de raad ook de aanleiding van het voorstel kan zien. Ook eerdere uitspraken van de raad of eerder beleid die betrokken zijn geweest bij beleidsvoorbereiding moeten expliciete worden opgenomen. Wanneer er door het college al alternatieven zijn afgewogen (en afgevallen) dienen ze toch te worden genoemd. Zo kan de raad de denktrant inzichtelijk krijgen. In sommige gevallen is het zelfs de aanbeveling een afwegingskader op te stellen.

Dit voorstel is ook uitgewerkt in de deelsessie over de strategische raadsagenda (het A-voorstel). Het format dient natuurlijk wel ruimte te laten voor enige exibiliteit zodat (beargumenteerd)

Pagina 23 van 67

fl

fi

Evaluatie vergaderwijze Rheden

ervan kan worden afgeweken, maar werkt wel als een richtlijn om de raad om een besluit te vragen én aan te zetten tot het maken van een politieke afweging.

Evaluatie vergaderwijze Rheden

Pagina 24 van 67

5. Zoek naar mogelijkheden het raadswerk makkelijker te maken De in de laatste twee decennia fors toegenomen werkdruk onder raadsleden heeft een veelvoud aan oorzaken. Sommige oplossingen liggen buiten het bereik van de gemeente(raad). De raad kan wel echter zoeken naar mogelijkheden om niet alleen de werkdruk, maar ook de tijdsdruk te doen afnemen. Een pasklare oplossing is er niet.

De hierboven genoemde voorstellen zullen niet alleen de politieke rol van de raad versterken. Naar verwachting zullen ze ook bijdragen aan het overzichtelijker maken van het raadswerk. Dit kan leiden tot tijdswinst, of afgenomen stress. Tijdens de werkconferentie op 16 november boog een deel van de raad zich over mogelijkheden tot de vermindering van de werkdruk. Voor een ink deel is de oplossing van de door raadsleden te groot ervaren tijdsdruk niet binnen de verantwoordelijkheden van de raad oplosbaar. De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft mede op verzoek van de Kamer en aangemoedigd door ondermeer VNG aangekondigd op verschillende wijzen te kijken naar hoe het raadslidmaatschap kan worden versterkt en de gepercipieerde tijdsdruk kan afnemen. Toch levert de deelsessie nog enkele ideeën op, ze zijn opgenomen in bijlage 5. Zo wordt de gebruikersvriendelijkheid van het raadsinformatiesysteem genoemd. Andere ideeën kennen een overlap met punten uit de andere deelsessies. Ze kunnen als extra criterium gelden voor de uitvoering van de aanbevelingen zoals hierboven geschetst. Zo maant de deelsessie tot bondigheid van de raadsvoorstellen en de tijdigheid ervan. Over de werkdruk geeft men aan dat deze niet alleen als werkdruk maar ook als tijdsdruk of stress moet worden gelezen.

Er is niet alleen sprake van veel werk (kwantitatieve werkdruk) maar ook van wat kwalitatieve werkdruk genoemd kan worden, waarmee zaken in een kort tijdsbestek moeten worden voorbereid, of er hogere prestatie- of politieke druk wordt ervaren. Het laatste levert niet zozeer wrijving in de agenda op maar kan tot stressgevoelens leiden. Het meer voorspelbaar opzetten van de strategische en participatieve agenda van de raad geeft bijvoorbeeld de raadsleden en -volgers meer de ruimte hun eigen tijd in te delen bij de voorbereiding. Dat leidt ook tot verminderde werkdruk. Daarnaast wijst men op het belang van vergadervaardigheden, zoals ook al genoemd bij aanbeveling 2. Zo moet men moet aanleren dat herhalingen de positie van de raad niet beter maken (en de invloed van een raadslid zelden versterken). Het levert tijdswinst op. Ook betere afspraken tussen raadsvolgers-zijnde-woordvoerders en de raadsleden van de fractie kan tijdswinst opleveren. Het voorkomt herhaling in de raad. Ook beter inzicht in het strategische gebruik van raadsmogelijkheden kan tijdwinst opleveren, door bijvoorbeeld eerst eens (ambtelijk) informatie in te winnen voordat een politiek punt in vragen aan het college of een motie wordt gevat. Als laatste wijst men op het belang van informele relaties.

Elkaar goed leren kennen leidt er ook toe, hoe paradoxaal het ook klinkt, dat men beter met elkaar van mening kan verschillen.

Pagina 25 van 67

fl

Evaluatie vergaderwijze Rheden

Slotwoord Het onderzoek naar de toepasbaarheid van de vergaderwijze heeft vijf concrete aanbevelingen opgeleverd. Het is de mening van de onderzoekers dat de gemeenteraad van Rheden, ondersteund en waargenomen door de raadsvolgers, er goede uitgangspunten mee heeft voor het scherper krijgen van zijn rol én de mogelijkheden om dat te doen. Hoewel het altijd de bedoeling is geweest naar niet alleen de vergaderstructuur maar ook de vergadercultuur en vergadervaardigheden te betrekken in dit onderzoek, lijkt het er op dat vooral het culturele aspect in de resultaten het meest prominent is geweest. Tijdens de gesprekken, vooral tijdens de diepte interviews, constateerde de onderzoekers dat zoiets als ‘bestuurlijke cultuur’ of ‘parlementaire cultuur’ voorafgaand deze evaluatie onderling zelden onderwerp van gesprek zijn geweest. Laat staan dat de gemeentebestuurders er re ectief er over hebben gesproken. Het is onze verwachting dat de raad met de implementatie van de aanbevelingen het raadswerk én het politiek en democratisch besturen van de gemeente ziet verbeteren. Het is onze hoop dat de leden na deze implementatie niet stoppen met het bespreken van deze inrichting. Het organiseren van politieke besluitvorming moet in een democratie onderwerp van gesprek blijven. Democratie is immers levende materie; het verdient aandacht en zorg.

De openhartigheid en het geduld waarmee de leden van het gemeentebestuur en hun ondersteuners op de grif e het proces voor deze aanbevelingen hebben gegeven, zorgde ervoor dat er stevige aanbevelingen konden worden geformuleerd. Vanzelf ging dat niet altijd; het was soms zoeken naar de juiste modus hoe dingen met elkaar te bespreken. Uiteindelijk telt de opbrengst. En we zijn er zeker van dat die zich zal vertalen in een krachtigere democratie en meer effectief democratisch bestuur.

Pagina 26 van 67

fl

fi

Evaluatie vergaderwijze Rheden

Bijlage 1 Enquêteresultaten Voor de enquête is gebruik gemaakt van verschillende vraagtechnieken. Korte open vragen, meerkeuze-vragen en stellingen werden toegepast. Bij sommige vragensets kwamen meerdere thema’s aan bod, en bij anderen lag de focus juist op één thema. In totaal vulden 32 deelnemers de vragenlijst in. Van deze groep is 1 1 het meerendeel raadslid. In totaal 3 maakten 22 raadsleden de enquête af. Van de raadsvolgers vulden 5 er Raadslid de enquête in, net als 3 Raadsvolger 5 College collegeleden. 1 antwoordenset is Grif e van medewerkers van de grif e, Onbekend van 1 is de rol van de deelnemer 22 onbekend. Bij het analyseren van de antwoorden is steeds gekeken of er verschillen zijn in de antwoorden van de verschillende d o e l g r o e p e n . Wa a r e r d a a r verschillen optreden, en het uitleg of duiding behoeft, is er in deze rapportage melding van gemaakt.

Opzet van de enquête In de enquête werden de deelnemers op verschillende wijzen bevraagd. Met stellingen, open vragen en sorteer opdrachten deelden de deelnemers hun inzichten en belevingen op de manier van werken van de Alkmaarse raad en de samenwerking in het gemeentebestuur. Bij de stellingen is gekeken naar de gemiddelde uitkomst, maar vooral bestudeerden we de afwijkingsgemiddelden tussen de antwoorden. De volgende onderwerpen kwamen erin aan bod:

• Bestuurlijke verhoudingen • De rol van de raad • Het functioneren van de Agendacommissie • Gebruik van de raadsinstrumenten

fi

fi

Evaluatie vergaderwijze Rheden

Pagina 27 van 67

Bestuurlijke verhoudingen De enquête startte met vier open vragen. De deelnemers werd verzocht deze in één woord of één term te beantwoorden. Deze antwoorden leidden tot een zogeheten woordwolk. In deze guratieve weergave zijn alle genoemde woorden en termen opgenomen. Woorden of termen die meermaals worden genoemd, worden bij elkaar geteld en zo met een grotere letter weergegeven. Hoe groter de letter, hoe vaker het woord of de term is genoemd. Met deze vragen wordt in beeld gebracht hoe mensen rollen zien, en welke sfeer ze de samenwerking ervaren. De woordwolken gaan in op de verhoudingen van de raads- en commissieleden onderling, de relatie van de raad als bestuursorgaan met het college en de samenwerking met overige belanghebbenden zoals de samenleving en de verbonden partijen. Het beeld uit de open vragen is divers. Enerzijds wordt de sfeer door de helft van de respondenten als positief beoordeeld, terwijl ongeveer 15% hier kanttekeningen bij plaatst. Niemand is echt negatief. Anderzijds wordt de raadsvergadering zelf niet heel positief beschouwd. Ongeveer 25% van de respondenten is positief, terwijl 40% kanttekeningen plaatst of negatief is. De werkrelatie onderling is volgens 70% positief (25% kritisch of negatief), de werkrelatie tussen raad en college is volgens 50% positief (30% kritisch of negatief).

Over de werkrelatie met uitvoerende organisaties en de Rhedense samenleving is het beeld een stuk minder positief, met respectievelijk 10% positief (45% kritisch of negatief) en 20% positief (30% kritisch of negatief). Het vergadermodel ondersteunt kennelijk een cultuur waarin de sfeer goed is. Tegelijkertijd vindt een substantieel deel van de respondenten dat men teveel naar binnen gekeerd is. In onderstaand overzicht wordt per woordwolk ingezoomd op de bevindingen.

Vraag 1: Hoe zou je de vergaderingen van de raad in één woord omschrijven? De kwali catie ‘langdradig’ is bij de eerste vraag het meest gegeven. Het woord staat prominent in de woordwolk. Er worden woorden van vergelijkbare sympathie g e v e n . O o k ‘ l a n g ’ , ‘t e c h n i s c h’ e n ‘vermoeiend’ zijn niet per se positieve duidingen van een raadsvergadering. Daar staat tegenover dat enkelen de vergaderingen ‘constructief’ vinden, en ‘gestructureerd’ vinden verlopen. Van woorden als ‘onevenwichtig’ of ‘ritueel’ is minder goed de betekenis te duiden.

fi

fi

Evaluatie vergaderwijze Rheden

Pagina 28 van 67

Met de woordwolk blijft er een algemeen beeld hangen dat de raadsvergaderingen in Rheden niet spetteren. Dat kan een observatie zonder waardeoordeel zijn. Levendigheid is immers geen noodzaak voor een goed verloop van politieke besluitvorming — al lijken sommigen, ook in deze vraagstelling, daar wel behoefte aan te hebben. Kwaliteit van een politiek besluit is allereerst te vinden in de inzichtelijkheid en invoelbaarheid van de afweging die wordt gemaakt. De termen van de woordwolk kan wel iets zeggen over de importantie die men geeft aan de (besluitvormende) raadsvergaderingen. Die lijkt, zo op dit eerste gezicht, niet hoog.

Vraag 2: Omschrijf in één woord de sfeer tijdens de raadsvergadering ‘Goed’, ‘gemoedelijk’ en ‘harmonieus’. Volgens de deelnemers verlopen de raadsvergaderingen in een prima sfeer. Hoe langdradig ze soms ook kunnen zijn, de ambiance is oké. Men speelt ‘niet op de man’ en stelt zich ‘collegiaal’ op. De gevoelens erbij zijn ‘normaal’, ’formeel’ en ‘positief’. De term ‘gedreven’ laat zien dat de bijdragen er toe doen. Slechts enkele woorden zijn anders van toon. Ze lijken nuance aan te brengen aan het gedeelde beeld van tevredenheid. Allereerst is er ‘lief’. In de context van het politieke debat wellicht een te vriendelijk woord. Ook als de sfeer goed blijft (en laat deze alsjeblieft ook goed blijven) is het de taak van politici elkaar te ondervragen over het ingenomen standpunt of zelfs tegenwerpingen tegen op onderbouwende argumenten. Net als ‘gezapig’ zou de typering ‘lief’ zou er op kunnen duiden dat men de scherpte van standpunt bepaling niet opzoekt. Ook het al eerder genoemde ‘harmonieus’ zou in dat licht kunnen worden geïnterpreteerd.

Evaluatie vergaderwijze Rheden

Pagina 29 van 67

Vraag 3: Omschrijf in één woord de sfeer tijdens de oriënterende vergaderingen. Voorafgaand aan de besluitvormende vergaderingen houdt de gemeenteraad van Rheden twee soorten beleids- en besluitvoorbereidende vergaderingen. Bij deze raadscommissies kunnen de deelnemers ook de zogeheten raadsvolgers zijn. Ook de typering van deze vergaderingen komt uit op het woord ‘goed’. Men is ‘nieuwsgierig’, luistert ‘geïnteresseerd’ en het komt ‘open’ en ‘ontspannen’ over. De vergaderingen zijn er voor bedoeld om onderwerpen te verkennen, van meningsvorming of politieke standpuntbepaling hoeft nog geen sprake te zijn. Dat verklaart wellicht waarom er nog geen opmerking zijn over de mate van interactie tussen deelnemers bij deze vergadering. Laat staan de kwaliteit van deze interactie.

Vraag 4: Omschrijf in één woord de sfeer tijdens de voorbereidende vergaderingen Bij de voorbereidende vergaderingen worden onderwerpen besproken die in een raadsvergaderingen voor besluitvorming zijn geagendeerd. Ook deze vergaderingen wordt door de deelnemers met het woord ‘goed’ beoordeeld, hoewel ook de woorden ‘technisch ‘ en ‘langdradig’ weer terugkomen. De woorden ‘open’, ‘verbindend’ en ‘collegiaal’ beschrijven ook voor deze vergaderingen een gemoedelijke sfeer. Met ‘detaillistisch’ en ‘informatiehonger’ geven enkele deelnemers aan dat de vergaderingen niet altijd op hoofdlijnen blijven en er wellicht nog (technische) vragen aan het college worden gesteld. Ook bij deze woordwolken is het zoeken naar opmerkingen die meer zeggen over de mate van interactie. ‘Aftasten’ en ‘standpuntbepalend’ zouden kunnen duiden op de voorbereiding van een politiek debat; ‘pro lerend’ hint naar een expressieve kant van de vergadering. In het huidige vergadermodel was het de o p z e t d a t i n d e Vo o r b e r e i d e n d e vergaderingen fracties inhoudelijk met elkaar in gesprek gaan over de afweging die bij de besluitvorming wordt gemaakt. De woordwolk laat zien dat de Voorbereidende vergaderingen niet als dusdanig worden b e l e e f d . B i j d e w o o r d w o l k va n d e Besluitvormende vergaderingen lijkt dat óók

fi

Evaluatie vergaderwijze Rheden

Pagina 30 van 67

niet het geval te zijn. De vraag rijst waar de interactie die leidt tot de politieke afweging van de volksvertegenwoordiging dan wél wordt gemaakt.

Vraag 5: Omschrijf in één woord de werkrelatie tussen raadsleden en raadsvolgers onderling Het mag geen verbazing zijn dat de werkrelatie tussen de leden van de volksvertegenwoordiging onderling ‘goed’ is. De gegeven beschrijving van de sfeer in de eerdere woordwolken laat al zien dat deze ‘prima’ is. Toch is niet iedereen zeker. De relatie kan ook ‘verschillend’ en ‘onduidelijk’ zijn. Het doet de vraag rijzen of de taakopvatting van de raadsvolgers wel altijd even hetzelfde wordt beleefd, of zelfs ingevuld.