Nota Grondbeleid Renswoude

Nota Grondbeleid 2022

Inhoudsopgave 1. Inleiding.............................................................................................................................................................. 3 2. Koers grondbeleid.............................................................................................................................................. 7 3. Uitvoering grondbeleid.................................................................................................................................... 13 4. Financiën & risico’s.......................................................................................................................................... 27 5. Bevoegdheden & verantwoording................................................................................................................... 34 6. Beleidsregels.................................................................................................................................................... 39 Bijlage 1. Inventarisatie beleidsdoelstellingen............................................................................................................... 43 2 Bijlage 2. Samenvatting - voor de snelle lezer................................................................................................................ 46

1. Inleiding

3

1.1 Waarom een Nota grondbeleid? Renswoude is een dynamische gemeente. Voor verschillende locaties worden ruimtelijke plannen voorbereid. De vaststelling van ruimtelijke plannen leidt er niet automatisch toe dat de plannen echt overeenkomstig de gemeentelijke wensen worden uitgevoerd. Om de plannen daadwerkelijk te realiseren is het voeren van een adequaat grondbeleid van belang. Het gemeentelijk grondbeleid is een belangrijk hulpmiddel om de ruimtelijke ambities van de gemeente daadwerkelijk vorm te geven. Deze doelstellingen zijn opgenomen in diverse (beleids-)documenten van de gemeente. Het gaat met name om: 1. Omgevingsvisie Renswoude 2018 – 2030; 2. Het coalitieakkoord (op dit moment ‘Samen bouwen aan Renswoude’); 3. Beleidsnota Snippergroen Gemeente Renswoude; 4. De Financiële beheersverordening; 5. Doelgroepenverordening Renswoude 2021. De belangrijkste ruimtelijke doelen hieruit zijn opgesomd in bijlage 1. Daarnaast worden naar verwachting binnenkort de volgende beleidsdocumenten vastgesteld: • Woonvisie ‘Samen ‘op Renswou”; • Uitgiftebeleid bedrijventerrein ‘Groot Overeem II’. Deze Nota grondbeleid: 1. bepaalt de koers van het gemeentelijk grondbeleid en beschrijft op welke wijze de gemeente haar instrumenten toepast; 2. vormt een transparante, eenduidige en persoonsonafhankelijke basis voor de uitvoering van het grondbeleid; 3.

geeft duidelijke kaders waarbinnen het college uitvoering kan geven aan het grondbeleid.

4

1.2 Doelstelling en speerpunten De gemeentelijke doelstelling voor het grondbeleid is:

Het tijdig voldoende (bouw)grond beschikbaar hebben voor de realisatie van met name de volkshuisvestelijke, economische en maatschappelijke doelen van de gemeente.

Speerpunten voor het grondbeleid zijn: • optimaal ruimtegebruik; • een doelmatige inzet van publieke middelen; • een evenredige verdeling van de kosten tussen de gemeente en derden; • het waar mogelijk maken van winst en het waar nodig beperken van verliezen; • een zorgvuldige risicobeheersing; • bijdragen aan de duurzaamheidsdoelstellingen van de gemeente;

1.3 Geldigheid en aanpassingen De Nota grondbeleid is na vaststelling door de raad in beginsel vier jaar van kracht. Als er belangrijke wijzigingen optreden in wet- en regelgeving, in het gemeentelijk beleid of als er andere aanleidingen zijn, dan vindt een tussentijdse actualisatie plaats van (het betreffende onderdeel van) de Nota grondbeleid.

5

Terminologie Qua terminologie wordt ter wille van de leesbaarheid zoveel mogelijk aangesloten bij de huidige wetgeving en niet geanticipeerd op de inwerkingtreding van de Omgevingswet. Bij herziening zal de Nota grondbeleid hierop worden aangepast.

1.4 Leeswijzer Omdat het grondbeleid een instrument is om de diverse gemeentelijke doelstellingen en ambities te realiseren zijn deze éérst geïnventariseerd. Om de Nota grondbeleid niet te lijvig te maken zijn de doelstellingen uit de verschillende (beleids)documenten van de gemeente opgenomen in bijlage 1. Voor ‘de snelle lezer’ is in bijlage 2 een samenvatting van de Nota grondbeleid opgenomen.

Hoofdstuk 2

Bepaalt de koers van het gemeentelijk grondbeleid en benoemt de belangrijkste criteria om keuzes te maken.

Hoofdstuk 3

Beschrijft hoe de grondbeleidsinstrumenten worden ingezet.

Hoofdstuk 4

Gaat in op de financiële aspecten.

Hoofdstuk 5

Beschrijft de taakverdeling en verantwoording.

Hoofdstuk 6

Vat de Nota grondbeleid samen in concrete beleidsregels, die vanaf nu gelden.

Bijlage 1

Bevat de doelstellingen uit de verschillende (beleids)documenten.

Bijlage 2

Samenvatting voor de snelle lezer.

Er is gekozen voor een beknopte en pragmatische opzet, zonder teveel theoretische verhandelingen. Daar waar in de tekst rode begrippen voorkomen is in de blauwe tekstvakken beknopte achtergrondinformatie opgenomen.

6

2. Koers grondbeleid

7

Actief grondbeleid De gemeente verwerft zelf grond, maakt deze bouwrijp en verkoopt de grond vervolgens aan haar klanten. Na oplevering van de panden maakt de gemeente de openbare ruimte woonrijp. Daardoor kan de gemeente de ontwikkeling optimaal sturen. Daar staan de bijbehorende risico’s tegenover.

2.1 Inleiding Er bestaat sinds de financieel-economische crisis vanaf 2008 een tendens naar een meer faciliterend grondbeleid. Enerzijds omdat vanaf dat moment de forse financiële risico’s van actief grondbeleid zichtbaar werden en anderzijds doordat sinds de nieuwe Wet ruimtelijke ordening in 2008 meer publiekrechtelijke sturingsinstrumenten bestaan om regie te houden op de ruimtelijke ontwikkeling en beter kostenverhaal mogelijk is. In dit hoofdstuk kiest de gemeenteraad de koers voor het grondbeleid, waarna de afwegingscriteria aan de orde komen, gevolgd door de randvoorwaarden die van belang zijn bij de uitvoering van het grondbeleid.

2.2 Welke koers gaat de gemeente varen? De gemeente Renswoude heeft in het verleden met name een min of meer actief grondbeleid gevoerd. Dat past bij het DNA van de gemeente en heeft over het algemeen goede resultaten opgeleverd. Door actief grondbeleid kan de gemeente bewerkstelligen dat de beoogde ontwikkeling daadwerkelijk wordt gerealiseerd. Bij faciliterend grondbeleid is dat niet (zondermeer) het geval. Actief grondbeleid biedt de gemeente een aantal voordelen bij de verwezenlijking van haar doelstellingen. Actief grondbeleid is geen doel op zich geweest. De afgelopen jaren heeft de gemeente ook op verschillende locaties plannen van derden gefaciliteerd, zoals bij ‘Het Rechthuis’ en bij ‘Vinkenborgh’. Ook is actief grondbeleid niet altijd haalbaar of nodig om de gemeentelijke doelstellingen te realiseren. Door in sommige gevallen te kiezen voor het toepassen van actief grondbeleid en bij andere projecten te opteren voor faciliterend grondbeleid paste de gemeente in feite situationeel grondbeleid toe. De keuze voor actief grondbeleid c.q. faciliterend grondbeleid is niet altijd welbewust gemaakt. Deze Nota grondbeleid formuleert afwegingscriteria en benoemt randvoorwaarden om dat vanaf nu wel te doen.

8

Faciliterend grondbeleid Bij faciliterend grondbeleid laat de gemeente de gebiedsontwikkeling over aan marktpartijen. De gemeente stuurt uitsluitend op basis van haar publiekrechtelijke instrumenten. De risico’s liggen (grotendeels) bij de marktpartijen. De gemeente verhaalt uitsluitend de kosten die zij maakt om het initiatief te faciliteren. Bij faciliterend grondbeleid kan de gemeente een stimulerende of een passieve houding aannemen. In het eerste geval denkt de gemeente actief mee, initieert ze waar nodig en brengt ze desgewenst partijen bij elkaar omdat een initiatief past bij de gemeentelijke ambities. Bij passief faciliterend grondbeleid kiest de gemeente voor het uitsluitend invulling geven aan haar publiekrechtelijke taak. Daarbij handelt de gemeente niet proactief, maar toetst ze alleen of het initiatief past binnen haar beleid en bij haar ambities. Situationeel grondbeleid Bij situationeel grondbeleid kiest de gemeente niet voor actief of faciliterend grondbeleid, maar formuleert zij een afwegingskader met criteria, op basis waarvan voor elke opgave de te kiezen strategie wordt bepaald.

Voordelen actief grondbeleid • •

Voor de komende jaren kiest de gemeente voor het doorzetten van de bestaande praktijk en dus voor de volgende koers:

• •

situationeel grondbeleid, waarbij actief grondbeleid wordt toegepast als dit een meerwaarde heeft. In het geval van faciliterend grondbeleid kiest de gemeente voor een stimulerend faciliterend grondbeleid, tenzij sprake is van een zeer beperkt gemeentelijk belang.

9

• • •

door zelf kavels uit te geven kan de gemeente de continuïteit van het gemeentelijk Woningbedrijf beter waarborgen; eigen grond maakt het mogelijk het beste uit de markt te halen op het gebied van duurzaamheid; de gemeente heeft (nog) meer dan marktpartijen een lange termijn perspectief en oog voor kwaliteit; positieve resultaten komen ten goede aan de gemeenschap c.q. kunnen bijdragen aan een verlieslatende locatie; actief grondbeleid maakt het mogelijk alleen bedrijfsgrond uit te geven aan lokale ondernemers; in slechtere economische omstandigheden kan actief grondbeleid voor meer continuïteit zorgen; het geeft meer mogelijkheden om sturing te geven aan de uitgiftesnelheid c.q. het gedoseerd op de markt brengen van nieuwe woningen.

2.3 Wat zijn belangrijke criteria om tot een keuze te komen? Voor elk project dient een goede keuze te worden gemaakt voor het te voeren grondbeleid, afhankelijk van de ambities en doelstellingen die de gemeente heeft. Belangrijkste criteria daarbij zijn de volgende: Vanuit de gemeente

Vanuit project/locatie

Gemeentelijke doelstelling De mate waarin een ruimtelijke ontwikkeling bijdraagt aan de gemeentelijke doelstelling(en) is het belangrijkste criterium.

Specifieke projectdoelstellingen Bepaalde projectdoelstellingen kunnen aanleiding vormen zelf de regie te nemen.

Duurzaamheid Omdat duurzaamheid een leidend thema is binnen de gemeente is de mate waarin duurzaamheid kan worden geborgd mede maatgevend.

Urgentie/planning Hoe urgenter een ontwikkeling is en naarmate er meer op planning gestuurd dient te worden, hoe meer aanleiding er is voor actief grondbeleid.

Rendement Het financiële resultaat is niet leidend, maar wel van belang, zeker in relatie tot de risico’s. Naast het directe financiële resultaat is ook het lange termijn effect van belang (zoals OZB-inkomsten) en het maatschappelijke rendement (zoals werkgelegenheid).

Initiatief marktpartijen Als sprake is van een overzichtelijke locatie, waar een marktpartij de grondpositie heeft en deze bereid is de locatie in overeenstemming met het gemeentelijke beleid te realiseren kan de gemeente faciliterend optreden.

Risico’s en financiële armslag Van belang is na te gaan welke risico’s de gemeente bij een voorgenomen ontwikkeling loopt en of de wijze van ontwikkeling past bij de financiële armslag van de gemeente.

Eigendomspositie gemeente Hoe groter de gemeentelijke grondpositie hoe logischer het is voor actief grondbeleid te kiezen.

Ambtelijke capaciteit Het totaal aan ruimtelijke ontwikkelingen en de wijze van ontwikkeling moet passen bij de beschikbare ambtelijke capaciteit(en).

Aantal eigenaren Een lappendeken van eigenaren kan pleiten voor actief grondbeleid.

Sturing op uitgifte Derden hebben doorgaans minder belang bij uitgifte aan eigen inwoners/ondernemers. De gemeente kan daar bij actief grondbeleid meer op sturen en daarnaast bewerkstelligen dat huurwoningen bij het eigen Woningbedrijf terechtkomen. Buitenkans Het kan enigszins opportunistisch overkomen, maar in voorkomende gevallen kan de gemeente als ‘goed koopman’, los van de hiervoor geformuleerde criteria, een buitenkans benutten.

10

Voorafgaand aan elke ruimtelijke ontwikkeling bepaalt het college op basis van de hierboven genoemde criteria welke vorm van grondbeleid wordt toegepast. Bij de aanbieding van een projectplan aan de gemeenteraad onderbouwt het college zijn keuze. Door criteria te formuleren, zonder harde keuzes uit te spreken, is de gemeente enerzijds in staat een onderbouwde en consistente koers te varen en kan zij anderzijds meebewegen in veranderende (markt)omstandigheden.

2.4 Welke randvoorwaarden zijn nodig voor een goede uitvoering? Om het grondbeleid slagvaardig uit te voeren geldt dat een aantal randvoorwaarden moet zijn vervuld. De belangrijkste worden in de tabel hieronder opgesomd en kort toegelicht:

Randvoorwaarde

Toelichting

Helder geformuleerd beleid

Het grondbeleid is een instrument om de gemeentelijke doelstellingen op het gebied van bijvoorbeeld volkshuisvesting en duurzaamheid (mede) te verwezenlijken. Het helder formuleren van de na te streven doelstellingen is dan ook wenselijk (en soms noodzakelijk om afspraken af te dwingen), ook om bij derden draagvlak voor de inzet van het grondbeleidsinstrumentarium te creëren.

Gedragen visie en inzet instrumentarium

De uitvoering van grondbeleid vraagt in de eerste plaats een gezamenlijke visie op de inzet van het grondbeleid en de bereidheid om het beschikbare instrumentarium daadwerkelijk in te zetten.

Voldoende expertise

De toepassing van het grondbeleid vergt voldoende expertise in eigen huis, waar nodig aangevuld met externe kennis/capaciteit.

Financiële mogelijkheden

Voor het voeren van een actief grondbeleid dient er voldoende inzicht te bestaan in de gemeentelijke investeringscapaciteit en zijn er voldoende buffers nodig om tegenvallers op te vangen.

11

Transparantie

Uitgangspunt voor uitvoering van het grondbeleid is dat de gemeente handelt op een transparantie wijze. Transparantie past bij de kernwaarden van de gemeente, verhoogt het vertrouwen tussen partijen en komt daarmee de ontwikkeling ten goede. Transparantie betekent dat de gemeente inzichtelijk maakt op basis van welke criteria zij handelt bij het uitvoeren van het grondbeleid. Intern leidt transparantie tot inzicht en eenduidigheid in de werkwijze ten aanzien van het grondbeleid.

Creativiteit

In sommige opzichten is de gemeente, meer dan een marktpartij, gebonden. Dat kan soms worden gecompenseerd met creativiteit.

Marktconformiteit

Marktconformiteit past bij de zakelijkheid waarmee de gemeente wil opereren op de grondmarkt en bij het doelmatig en zorgvuldig omgaan met gemeenschapsgeld. Daarnaast draagt marktconformiteit bij aan het vertrouwen tussen derden en de gemeente en is marktconformiteit van belang om ongeoorloofde staatssteun te voorkomen.

Ontwikkelstrategie

Voorafgaand aan de start van een project dient een deugdelijke, bij de omvang van het project passende, ontwikkelstrategie te worden opgesteld. Onderdelen daarvan zijn een onderbouwde keuze voor het toe te passen grondbeleid, een globale grondexploitatie en een inventarisatie van de kansen en risico’s.

Samenwerking marktpartijen

Het is van belang dat de gemeente waar nodig de kennis van marktpartijen benut, omdat deze complementair is aan de expertise van de gemeente. Dat kan op verschillende manieren en hoeft geen verlies van regie te betekenen. Risicoreductie kan een reden zijn een verdergaande samenwerking aan te gaan.

Betrekken burgers en ondernemers

Het tijdig betrekken van burgers en ondernemers bij ruimtelijke plannen is van belang voor een geslaagde gebiedsontwikkeling. Dit is ook één van de belangrijkste speerpunten uit het Coalitieakkoord.

Flexibiliteit

Zeker bij grotere ontwikkelopgaven is het van belang snel te in kunnen spelen op wijzigende (markt-)omstandigheden, bijvoorbeeld door globale en flexibele bestemmingsplannen vast te stellen. Daardoor wordt het eenvoudiger de markt te volgen en bij de marktvraag passende woningen te ontwikkelen.

Risicobeheersing

Gelet op de met een actief grondbeleid gemoeide risico’s is een blijvend adequate risicobeheersing van groot belang.

Heldere taakverdeling

Bij de toepassing van het grondbeleid is een heldere taakverdeling tussen gemeenteraad en college van wezenlijk belang.

12

3. Uitvoering grondbeleid

13

3.1 Inleiding In hoofdstuk 2 is als uitgangspunt voor situationeel grondbeleid gekozen.

Afwegingscriteria voor goede keuze type grondbeleid (2.3)

Randvoorwaarden voor goede uitvoering grondbeleid (2.4)

College maakt voor elke locatie een keuze

Actief

Stimulerend faciliterend

Passief faciliterend

Om uitvoering te geven aan het situationele grondbeleid heeft de gemeente verschillende grondbeleidsinstrumenten tot haar beschikking. Dit hoofdstuk gaat in op de verschillende instrumenten en de wijze waarop deze in Renswoude kunnen worden ingezet, maar eerst wordt op de volgende pagina het verschil tussen actief en faciliterend grondbeleid samengevat.

14

Niet meewerken

Actief

Faciliterend Stimulerend

Passief

De gemeente treedt niet alleen op als gemeente, maar ook als ondernemer en verwerft en beheert grond en verkoopt bouwgrond.

De gemeente voert op een actieve manier haar gemeentelijke taak uit, stimuleert en faciliteert initiatieven van derden.

De gemeente voert op een min of meer passieve manier haar gemeentelijke taak uit door plannen van derden te toetsen.

Volledige regie.

Alleen publiekrechtelijk + door exploitatieovereenkomst. Zo nodig intentieovereenkomst.

Alleen publiekrechtelijk + door exploitatieovereenkomst. Zo nodig intentieovereenkomst.

Risico’s

De gemeente draagt de risico’s.

De gemeente loopt nauwelijks risico.

De gemeente loopt nauwelijks risico.

Resultaat

Het exploitatieresultaat komt ten gunste/ten laste van de gemeente.

De gemeente kan haar kosten verhalen op de initiatiefnemer.

De gemeente kan haar kosten verhalen op de initiatiefnemer.

Financiële uitgangspunten

Marktconformiteit. Adequaat risicomanagement. Winst waar mogelijk en verlies beperken. Sturen op cashflow.

Sluitende business case vereist. Leges bij principeverzoek. Streven naar volledig kostenverhaal via exploitatieovereenkomst + voldoende zekerstelling.

Sluitende business case vereist. Leges bij principeverzoek. Streven naar volledig kostenverhaal via exploitatieovereenkomst + voldoende zekerstelling.

Structuurvisie/Omgevingsvisie Bestemmingsplan/Omgevingsplan. Beeldkwaliteitsplan. Beleidskaders.

Structuurvisie/Omgevingsvisie. Bestemmingsplan/Omgevingsplan. Beeldkwaliteitsplan. Exploitatieplan. Beleidskaders.

Structuurvisie/Omgevingsvisie. Bestemmingsplan/Omgevingsplan. Beeldkwaliteitsplan. Exploitatieplan. Beleidskaders.

Instrumenten (privaatrechtelijk)

Verwerving. Wet voorkeursrecht gemeenten. Onteigeningswet. Beheer. Gronduitgifte. Diverse overeenkomsten.

Exploitatieovereenkomst. Zo nodig intentieovereenkomst.

Exploitatieovereenkomst. Zo nodig intentieovereenkomst.

Verantwoording

Paragraaf grondbeleid in begroting en jaarrekening. Periodieke informatieavond.

Paragraaf grondbeleid in begroting en jaarrekening.

Paragraaf grondbeleid in begroting en jaarrekening.

Rol gemeente

Sturing

Instrumenten (publiekrechtelijk)

15

3.2 Actief grondbeleid 3.2.1 Verwerving Voor een actief grondbeleid is het van belang dat de gemeente tijdig de benodigde gronden verwerft. Dat vraagt om een strategische en slagvaardige (maar behoedzame) aanpak. Voor omvangrijkere projecten verdient het aanbeveling een beknopt verwervingsplan op te stellen met daarin het doel, risico’s, benodigde middelen, de wijze van organisatie, planning et cetera. Minnelijke verwerving en strategische aankopen De gemeente zet in op minnelijke verwerving, zo mogelijk in de vorm van strategische aankopen. Van strategische aankopen is sprake als een ontwikkeling nog niet in een ontwerpbestemmingsplan is opgenomen en er nog geen grondexploitatie is vastgesteld. Een strategische aankoop is ook mogelijk als nog geen welbewuste keuze is gemaakt voor de betreffende locatie. Voorafgaand aan een strategische verwerving moet vaststaan dat: • • • •

de verwerving (in potentie) bijdraagt aan de realisatie van de gemeentelijke doelstellingen; blijkens een globale business case sprake kan zijn van een rendabele ontwikkeling; de solvabiliteit en de liquiditeit het toelaten én dat de risico’s gedekt kunnen worden binnen het beschikbare weerstandsvermogen.

Als een ambtelijke toets aantoont dat een overwogen verwerving hieraan voldoet kan de portefeuillehouder of het college besluiten de onderhandelingen op te starten. Na het bereiken van overeenstemming wordt de gemeenteraad geïnformeerd. In de Financiële beheersverordening is bepaald dat het college tot een bedrag van € 500.000,- per transactie zelf mag besluiten tot aankoop. Daarboven kan het college pas besluiten nadat de raad heeft afgezien van het uitbrengen van wensen en bedenkingen. Gemeentelijk voorkeursrecht Een hulpmiddel om de gemeente een betere positie te verschaffen op de grondmarkt is de Wet voorkeursrecht gemeenten. Als op een perceel een gemeentelijk voorkeursrecht van toepassing is dient de eigenaar bij voorgenomen verkoop het perceel eerst aan de gemeente aan te bieden. In een vroegtijdig stadium weegt het college af of het zinvol is een gemeentelijk voorkeursrecht te vestigen op basis van de Wet voorkeursrecht gemeenten. Criteria daarbij zijn onder meer de beschikbaarheid van voldoende budget, een inschatting van de kans dat derden een ongewenste grondpositie in zullen nemen en de vraag of de gemeente er in slaagt tijdig een bestemmingsplan vast te stellen.

16

Onteigening Als het niet lukt de gronden op een minnelijke manier te verwerven kan de gemeente op basis van de Onteigeningswet de eigendomsovergang aan de gemeente afdwingen. Onteigening is een ingrijpend middel voor de grondeigenaar. Tegelijkertijd kan niet op voorhand worden uitgesloten dat het individueel belang van een grondeigenaar incidenteel moet wijken voor het algemeen belang. Als de gemeente er niet in slaagt met alle grondeigenaren in een plangebied minnelijk overeenstemming te bereiken over aankoop van de benodigde gronden (of over sluiting van een exploitatieovereenkomst) en het bestemmingsplan is vastgesteld, kan de realisatie van de gemeentelijke doelstellingen in gevaar komen als de gemeente in het uiterste geval niet bereid is tot onteigening over te gaan. De gemeenteraad besluit alleen tot onteigening als het niet anders kan om de gemeentelijke doelstellingen (tijdig) te verwezenlijken. Marktconformiteit Marktconformiteit is een belangrijk uitgangspunt bij verwerving. Bij verwerving is het van belang dat een gecertificeerde taxateur voorafgaand aan het aankoopproces de marktwaarde taxeert. 3.2.2 Tijdelijk beheer Bij actief grondbeleid neemt het tijdelijk beheer van gemeentelijke eigendommen een wezenlijke plaats in.

Het permanente beheer (dat betrekking heeft betrekking op het maatschappelijke vastgoed van de gemeente dat een duurzame rol speelt ten aanzien van de gemeentelijke doelstellingen op het gebied van onderwijs, cultuur en welzijn en dergelijke) blijft in het kader van deze Nota buiten beschouwing. Bij tijdelijk beheer zijn met name twee aspecten van belang: • het tijdig beschikbaar krijgen van de onroerende zaak voor de voorgenomen ruimtelijke ontwikkeling en • het genereren van marktconforme opbrengsten. Per geval wordt beoordeeld welke vorm van beheer het meest passend is. Afhankelijk van de aard van de onroerende zaak wordt gekozen voor pacht (agrarische grond), verhuur, verhuur op basis van de Leegstandswet (verhuur zonder huurbescherming) of bruikleen (geen opbrengst, maar wel nuttig gebruik van de onroerende zaak).

17

Beheersovereenkomsten worden zoveel mogelijk op beschikbare modellen gebaseerd. Voor verhuur is dat bijvoorbeeld het model van de Raad voor Onroerende Zaken (ROZ). Daardoor ontstaat een zo eenduidig mogelijke werkwijze, wat bijdraagt aan efficiëntie, risicoreductie en transparantie. Snippergroen en illegaal grondgebruik Op diverse plekken in de gemeente is zonder toestemming van de gemeente door burgers gemeentegrond in gebruik genomen. In 2015 heeft het college met het oog hierop de Beleidsnota snippergroen Gemeente Renswoude vastgesteld. Deze is nog onverkort van kracht. De Beleidsnota is samengevat in bijlage 1. 3.2.3 Verkoop Het resultaat van actief grondbeleid is de verkoop van bouwrijpe grond aan particulieren en ondernemers. De gemeente streeft daarbij naar zoveel mogelijk gestandaardiseerde verkoopovereenkomst, zodat zoveel mogelijk sprake is van gelijke voorwaarden in gelijke situaties. De gemeente heeft nog geen algemene verkoopvoorwaarden. Die zullen de komende periode worden opgesteld, waardoor de verkoopafspraken nog adequater worden vastgelegd, met eenduidigheid en risicoreductie tot gevolg.

Wijze van verkoop particuliere kavels Kavels voor halfvrijstaande en vrijstaande woningen worden in beginsel particulier verkocht, al kan het vanwege bouwclaimverplichtingen noodzakelijk of vanuit marktperspectief wenselijk zijn om (een deel van) de kavels voor halfvrijstaande en vrijstaande woningen in een projectgebied aan een ontwikkelaar of aannemer te verkopen. Aangezien het stellen van bindingseisen in strijd is met het recht van vrije vestiging kan de gemeente uitsluitend enigszins sturen door in eerste instantie alleen lokaal te adverteren. Als er veel belangstelling wordt verwacht kan toewijzing plaatsvinden door middel van loting of kunnen de kavels bij inschrijving worden verkocht.

18

renswoude

Slimmer Kopen Bij het concept ‘Slimmer Kopen’ wordt een korting verleend op de marktwaarde van de woning, bijvoorbeeld 25%. Een starter is daardoor eerder in staat een woning te kopen en de maandlasten zijn lager.

Projectmatige bouw De kavels voor rijwoningen worden in de regel aan een ontwikkelaar of aannemer verkocht. De verkoop van kavels ten behoeve van projectmatige bouw heeft de afgelopen jaren nagenoeg uitsluitend enkelvoudig onderhands plaatsgevonden. Daarmee zijn goede ervaringen opgedaan. De betrokken marktpartijen waren bereid kennis te delen en gedurende de financieel-economische crisis is door co-creatie (en door het nauwlettend volgen van de markt) in Beekweide I de uitgifte behoorlijk op peil gebleven.

Als de koper de woning later wil verkopen dient hij deze aan de gemeente aan te bieden en kan de gemeente de woning tegen de oorspronkelijke koopsom terugkopen plus een gedeelte van de waardevermeerdering (of minus een gedeelte van de waardedaling). De wijze waarop de waardeontwikkeling tussen de gemeente en de particulier wordt verdeeld is afhankelijk van de hoogte van de bij uitgifte gehanteerde korting.

Verkoop van kavels voor de projectmatige bouw kan echter ook plaatsvinden door partijen in concurrentie op bouwgrond te laten bieden. Daarmee beoogt de gemeente een optimum te bereiken tussen het financiële resultaat en de realisatie van de overige gemeentelijke doelstellingen (zoals kwaliteit en duurzaamheid). Per project maakt het college een gemotiveerde keuze.

De gemeente kan de woning vervolgens opnieuw middels het concept ‘Slimmer Kopen’ met korting te koop aanbieden aan een andere gegadigde binnen de doelgroep.

Sociale huur- en koopwoningen en middenhuurwoningen De kavels voor sociale huurwoningen worden overgedragen aan het gemeentelijke Woningbedrijf, waarmee langdurig behoud voor de doelgroep gegarandeerd is. Ook bij de uitgifte van kavels voor sociale koopwoningen geldt dat het langdurig beschikbaar blijven voor de doelgroep uitgangspunt is. Er zijn in het verleden goede ervaringen opgedaan met het instrument ‘Slimmer Kopen’, maar ook met een vergelijkbaar concept kan een soortgelijk resultaat worden bereikt. Bij kavels voor middenhuur-/vrije sector huurwoningen wordt per geval nagegaan of het de voorkeur geniet deze over te dragen aan het gemeentelijk Woningbedrijf. Bij verkoop van de kavels in dit segment zal de gemeente desgewenst borgen dat de huurwoningen langdurig voorhanden blijven voor de doelgroep. Bedrijventerrein Verkoop van bedrijfskavels vindt rechtstreeks aan de eindgebruiker plaats. Voorwaarde is een maatschappelijke en/of economische binding aan de gemeente Renswoude. In het vast te stellen uitgiftebeleid ‘bedrijventerrein ‘Groot Overeem II’’ wordt het uitgiftebeleid nader uitgewerkt.

19

3.2.4 Grondprijzen Om marktconformiteit te waarborgen en ongeoorloofde staatssteun te voorkomen wordt voorafgaand aan de start verkoop in een project de marktwaarde van de uit te geven kavels gewaardeerd door een onafhankelijke taxateur. Dat geldt zo nodig ook bij overdracht aan het gemeentelijke Woningbedrijf. Als kavels bij inschrijving worden verkocht of als projectmatige woningen in concurrentie worden verkocht kan de getaxeerde marktwaarde fungeren als minimale verkoopprijs. 3.2.5 Zakelijke rechten Naast verkoop kan indien nodig gebruik worden gemaakt van zakelijke rechten, zoals een opstal- of erfpachtrecht. Een opstalrecht kan bijvoorbeeld worden gebruikt om gemeente-eigendom veilig te stellen op of in grond van een derde (zoals bij drukriolering). De gemeente kan door middel van een opstal- of erfpachtrecht ook meer gedetailleerde gebruiksbepalingen opleggen en afdwingen. Daarnaast kan de gemeente erfpacht inzetten als financieringsconstructie bij de uitgifte van bedrijventerrein. Voordeel is dat een ondernemer dan in eerste instantie alleen in zijn pand hoeft te investeren en daarnaast uitsluitend een jaarlijkse rente/canon hoeft te betalen over de grondwaarde. Op een later moment kan hij dan de volledige eigendom van de grond verwerven.

Reguliere verkoop is het uitgangspunt, maar uitgifte in erfpacht kan een zinvolle toevoeging zijn om de uitgifte van bedrijventerrein en de economie van Renswoude een impuls te geven in tijden van laagconjunctuur. Als er behoefte blijkt te zijn aan uitgifte in erfpacht zal het college deze uitgiftevariant eerst met de gemeenteraad afstemmen.

3.3 Faciliterend grondbeleid Nadat in paragraaf 3.2 het instrumentarium is beschreven dat de gemeente kan inzetten bij actief grondbeleid, gaat deze paragraaf in op de vraag hoe de gemeente kan optreden bij faciliterend grondbeleid. Faciliterend grondbeleid kan ook het sluitstuk zijn van actief grondbeleid, bijvoorbeeld als de gemeente er niet in is geslaagd met elke grondeigenaar in een plangebied overeenstemming te bereiken over aankoop van de benodigde grond. Met name het bestemmingsplan, exploitatieplan en de exploitatieovereenkomst zijn belangrijke sturingsmiddelen.

20

Exploitatieovereenkomst & exploitatieplan In artikel 6.4 van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) is het onderwerp grondexploitatie geregeld, ook wel de Grondexploitatiewet genoemd. De doelstelling van de wet is het verbeteren van het instrumentarium bij faciliterend grondbeleid. Samengevat:

3.3.1 Bestemmingsplan Bij faciliterend grondbeleid staan de publiekrechtelijke instrumenten van de gemeente voorop. De gemeente stuurt vooral door vaststelling van een bestemmingsplan. Daarbij geldt dat de gemeente zowel kwalitatieve (bijvoorbeeld sociale woningbouw en duurzaamheid) als financiële (kostenverhaal) voorwaarden stelt. Slechts als de beoogde ontwikkeling past binnen de doelstellingen van de gemeente wordt medewerking verleend. De gemeente heeft onlangs een beleidskader vastgesteld waarin het proces wordt beschreven als een ontwikkelaar zich met een plan bij de gemeente meldt. Door het proces van eerste initiatief tot de vaststelling van een bestemmingsplan te beschrijven kan de gemeente adequaat en gestructureerd invulling geven aan haar faciliterende grondbeleid. 3.3.2 Exploitatieovereenkomst Als een ontwikkeling ruimtelijk aanvaardbaar is en de toetsing op het verdienmodel van een ontwikkelaar positief uitvalt kunnen de gemeente en de ontwikkelaar een (anterieure) exploitatieovereenkomst sluiten. Daarin worden bepalingen opgenomen over onder meer woningtypologieën, kwaliteitseisen, fasering en zekerstelling in de vorm van een waarborgsom of bankgarantie. Ook maken partijen afspraken over verhaal van de gemeentelijke kosten.

Uitgangspunt is dat de te verhalen kosten worden bepaald op basis van een adequate begroting en dat de exploitatiebijdrage wordt gefixeerd, zodat er geen sprake is van nacalculatie. Als het initiatief betrekking heeft op een omvangrijk project zal de gemeente voorafgaand aan de exploitatieovereenkomst een intentieovereenkomst aangaan met de ontwikkelaar. Daarin worden de kaders vastgelegd en afspraken gemaakt over een voorschot op de te betalen plankosten aan de gemeente. 3.3.3 Exploitatieplan Als partijen er niet in slagen om over alle relevante ambities en doelstellingen van de gemeente en/of over vergoeding van de gemeentelijke kosten afspraken te maken in een exploitatieovereenkomst is de gemeente wettelijk verplicht bij de vaststelling van het bestemmingsplan een exploitatieplan vast te stellen. Vaststelling van een exploitatieplan heeft echter enkele nadelen ten opzichte van het sluiten van één of meer exploitatieovereenkomsten.

21

• •

•

De gemeente kan in beginsel haar kosten volledig verhalen; De gemeente kan op kavelniveau bepalen welke kavels door de grondeigenaar moeten worden aangewend voor particulier opdrachtgeverschap of voor sociale woningbouw; De gemeente kan eisen stellen aan de kwaliteit en wijze van realisatie van de openbare ruimte.

In de wet is gekozen voor een gemengd stelsel; de wet omvat zowel een publiekrechtelijk als een privaatrechtelijk spoor: •

•

Publiekrechtelijk spoor. Als op het moment van vaststelling van een bestemmingsplan nog niet met alle grondeigenaren overeenstemming is bereikt over aankoop of kostenverhaal, dan is de gemeenteraad verplicht naast het bestemmingsplan ook een exploitatieplan vast te stellen. In het exploitatieplan wordt vastgelegd hoe de kosten worden verdeeld over de grondeigenaren en er worden desgewenst (onder meer) voorschriften opgenomen over particulier opdrachtgeverschap, sociale huur en de openbare ruimte. De aan de betreffende eigenaar toe te rekenen exploitatiebijdrage wordt dan als een prijskaartje aan de te verlenen omgevingsvergunningen gehangen. Privaatrechtelijk spoor. Via het privaatrechtelijke spoor kan kostenverhaal plaatsvinden door voorafgaand aan de vaststelling van het bestemmingsplan een exploitatieovereenkomst te sluiten met grondeigenaren, waarin afspraken worden gemaakt over een bijdrage in de kosten van de grondexploitatie.

Nadelen exploitatieplan • •

Gelet hierop heeft het de voorkeur van de gemeente om exploitatieovereenkomst te sluiten, zodat vaststelling van een exploitatieplan achterwege kan blijven. Daarbij is het van belang in een vroegtijdig stadium inzicht te hebben in de business case van een locatie. Als sprake is van een verlieslatende grondexploitatie kan de gemeente namelijk niet middels een exploitatieplan al haar kosten verhalen. De gemeente zal in beginsel geen medewerking verlenen als het plan niet economisch uitvoerbaar is. 3.3.4 Bovenwijkse investeringen Naast kosten die direct samenhangen met de ontwikkeling van een bepaalde locatie is het ook mogelijk om aan derden een bijdrage te vragen voor bovenwijkse investeringen. Er zijn twee soorten bovenwijkse investeringen: 1. Bovenwijkse voorzieningen. Een bovenwijkse voorziening is een voorziening die noodzakelijke is voor de ontwikkeling van meerdere locaties, bijvoorbeeld een rondweg. 2. Ruimtelijke ontwikkelingen. Een ruimtelijke ontwikkeling is minder strikt gedefinieerd, maar het gaat om bijvoorbeeld natuurontwikkeling, recreatie of waterberging in een ander gebied. Voorwaarde is dat de betreffende ruimtelijke ontwikkeling in de structuurvisie is vastgelegd. Op dit moment zijn er geen bovenwijkse voorzieningen of ruimtelijke ontwikkelingen voorzien waarvoor een bijdrage van derden kan worden gevraagd.

De gemeente blijft bezien of die situatie wijzigt met als doel te blijven komen tot een optimaal kostenverhaal. 3.3.5 Sociale huur- en koopwoningen en middenhuurwoningen Afzonderlijke aandacht verdient nog de sociale woningbouw en het segment middenhuur (met een huurprijs hoger dan sociale huur en lager dan circa € 950,- per maand). De gemeente hecht er aan dat ook ontwikkelaars een evenredige bijdrage leveren in met name de realisatie van voldoende sociale huur- en koopwoningen èn dat deze duurzaam voor de doelgroep behouden blijven. Ook bij faciliterend grondbeleid heeft de gemeente diverse instrumenten om hierop te sturen. Als marktpartijen sociale huurwoningen ontwikkelen is de gemeentelijke inzet er op gericht dat de marktpartij de (kavels voor de) sociale huurwoningen overdraagt aan het gemeentelijke Woningbedrijf. Als een ontwikkelaar daartoe niet bereid is zal de inzet van de gemeente zijn dat in de te sluiten exploitatieovereenkomst de verplichting wordt opgenomen de woningen voor de doelgroep te behouden voor de in de Doelgroepenverordening opgenomen periode. Als een marktpartij niet genegen is voldoende sociale huurwoningen te realiseren, dan heeft de gemeente de mogelijkheid dit af te dwingen door:

22

• • •

De te verhalen kosten moeten voldoen aan een drietal wettelijke toetsingscriteria. De gemeente mag niet meer kosten verhalen dan de locatie kan dragen. Als er minder opbrengsten zijn dan kosten mag de gemeente de kosten slechts verhalen tot het niveau van de opbrengsten, waardoor de niet verhaalbare kosten voor rekening van de gemeente blijven. Een exploitatieplan vaststellen kost tijd en geld. Bovendien moet het exploitatieplan jaarlijks worden geactualiseerd. Het (ontwerp-)exploitatieplan is vatbaar voor zienswijzen en beroep, met risico op vertraging. Een exploitatiebijdrage kan pas worden geïnd bij verlening van de omgevingsvergunning.

Voorwaarde voor bijdrage bovenwijkse voorziening 1. Toerekening van de kosten naar de locaties die baat hebben bij de voorziening vindt plaats door toepassing van de wettelijke criteria profijt, toerekenbaarheid en proportionaliteit. 2. De gemeente is verplicht deze kosten te verhalen op de initiatiefnemers van de locaties die baat hebben middels een anterieure overeenkomst dan wel via het exploitatieplan. Voorwaarde voor bijdrage ruimtelijke ontwikkeling 1. De bijdrage aan een ruimtelijke ontwikkeling kan de gemeente alleen overeenkomen in een exploitatieovereenkomst, opname in een exploitatieplan is niet mogelijk. 2. De criteria profijt, toerekenbaarheid en proportionaliteit zijn niet van toepassing, maar er moet wel sprake zijn van samenhang. 3. Voorwaarde is dat er een onderbouwing plaatsvindt in de structuurvisie.

• in het bestemmingsplan het percentage te realiseren sociale huurwoningen op te nemen; • in het exploitatieplan concreet het aantal en de situering van de woningen op kavelniveau vast te leggen. Voor sociale koopwoningen en middenhuurwoningen geldt grotendeels hetzelfde. Uiteraard kan de gemeente ook op het programma sturen door het bouwvlak, de bouwhoogtes en uitbreidingsmogelijkheden zodanig te beperken dat feitelijk geen duurdere woning dan een sociale koopwoning mogelijk is.

3.4 Duurzaamheid Gelet op de ambitie van de gemeente op het gebied van duurzaamheid verdient dit thema een afzonderlijke paragraaf. Het Coalitieakkoord en de Strategische Visie kiezen nadrukkelijk voor duurzame woonwijken en bedrijventerreinen, waarbij per project met partners zal worden nagegaan hoe zo energieneutraal kan worden gebouwd. Met als doel: Renswoude binnen afzienbare tijd energieneutraal. De gemeente zet het grondbeleid nadrukkelijk in om haar duurzaamheidsdoelstellingen te ondersteunen. Duurzaamheidsdoelstellingen kunnen op gebiedsniveau en op gebouwniveau worden nagestreefd. 1. Op gebiedsniveau kan de gemeente duurzaamheid nastreven bij: - het bouw- en woonrijpmaken en bij de inrichting van de openbare ruimte (waterhuishouding, oplaadpunten, nutsvoorzieningen) en - bij de eisen die zij stelt aan de inrichting van de kavel (beperken oppervlakte verharding en ondergrondse waterbergingsfaciliteit). 2. Op gebouwniveau is het Bouwbesluit bepalend. De gemeente mag op grond van artikel 122 van de Woningwet in beginsel niet contracteren over zaken die in het Bouwbesluit zijn geregeld en dus geen aanvúllende duurzaamheidseisen stellen. Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat dit iets genuanceerder ligt en dat het wel mogelijk is om op basis van gelijkwaardigheid duurzaamheidsafspraken te maken, dus op vrijwillige basis.

23

De gemeente kan verschillende instrumenten inzetten om duurzaamheid te stimuleren/af te dwingen, zoals door: • een duurzaamheidsprestatie af te dwingen in een min of meer gelijkwaardige contractpositie; • duurzaamheid als beoordelingscriterium mee te nemen in een tender of aanbesteding; • (als geen sprake is van gelijkwaardigheid, tender of aanbesteding) een duurzaamheidsprestatie te stimuleren, bijvoorbeeld door een moreel appèl te doen op partijen, door (kennis-)partijen te verbinden en door haar duurzaamheidsadviseur in te zetten; • middels een experiment als bedoeld in de Crisis- en herstelwet kan de gemeente duurzaamheidseisen stellen die verder gaan dan het Bouwbesluit; • de beschikbaarstelling van duurzaamheidsleningen. Per geval gaat de gemeente na hoe en op welke wijze zij haar duurzaamheidsambities het beste kan waarmaken en contracteren. Bij elk van de duurzaamheidsmaatregelen wordt vastgesteld of deze vanwege de ruimtelijke impact in een bestemmingsplan, beeldkwaliteitsplan en/of exploitatieplan (dus publiekrechtelijk) dienen te worden verankerd of in een koop- of exploitatieovereenkomst (privaatrechtelijk) moeten worden vastgelegd. Duurzaamheidseisen hebben effect op de stichtingskosten van een bedrijfspand of woning.

Bij woningen blijkt uit de onderzoek dat dit effect in steeds sterkere mate wordt gecompenseerd door een evenredig hogere koopsom, zodat de duurzaamheidseisen een minder drukkend effect hebben op de grondwaarde. Dat wordt anders naarmate de duurzaamheidsambitie significant verder gaat dan het Bouwbesluit. Het gaat evenmin op als de gemeente in plaats van regulier parkeren ondergronds parkeren verlangt.

3.5 Omgevingswet 3.5.1 Aard en doelstelling De gemeenteraad stelt deze Nota grondbeleid vast in de periode voorafgaand aan de inwerkingtreding van de Omgevingswet. Op dit moment vormen de Wet ruimtelijke ordening, de Woningwet, de Wet voorkeursrecht gemeenten en de Onteigeningswet nog belangrijke wettelijke kaders. Naar verwachting

24

Omgevingswet Kenmerkend voor de Omgevingswet is: •

is dat binnen afzienbare tijd de Omgevingswet. De Omgevingswet beoogt onder meer flexibiliteit, vroegtijdige participatie van de omgeving bij de besluitvorming, organische gebiedsontwikkeling en uitnodigingsplanologie. De gemeente wenst in de geest van de Omgevingswet te handelen, maar wel passend bij Renswoude. In plaats van volstaan met een stip op de horizon en het vervolgens organisch ontwikkelen van projecten blijft de gemeente de voorkeur geven aan het vormen van een concreter eindbeeld. Tegelijk streeft de gemeente naar flexibiliteit en diversiteit en wil zij wijzigende marktomstandigheden, onzekerheden en risico’s kunnen ondervangen. Dat doet ze onder meer door zo nodig flexibele bestemmingsplannen (straks: omgevingsplan) vast te stellen, nadrukkelijk oog te hebben voor bij de gemeente passende diversiteit en door een behoedzame vorm van planeconomie en actieve risicomonitoring. Het goeddeels uit handen geven van de teugels en het aannemen van een min of meer afwachtende houding past minder bij het DNA van de gemeente. De gemeente heeft graag zelf de regie, maar wel door eigenaren, initiatiefnemers en andere belanghebbenden vroegtijdig en actief te betrekken. Het coalitieakkoord onderstreept dit nadrukkelijk. 3.5.2.

Omgevingswet en grondbeleidsinstrumentarium Nadat in de vorige paragraaf is ingegaan op de aard en doelstelling van de Omgevingswet beschrijft deze paragraaf welke gevolgen de Omgevingswet heeft voor het gemeentelijk grondbeleidsinstrumentarium, zoals beschreven in de paragrafen 3.2 en 3.3. In de bij de Omgevingswet behorende Aanvullingswet Grondeigendom is de wetgeving ten aanzien van onteigening, gemeentelijk voorkeursrecht en kostenverhaal ondergebracht. De Aanvullingswet beoogt het grondbeleid geschikter te maken voor de uiteenlopende opgaven die op gemeenten afkomen. Daarnaast moet opname van de verschillende grondbeleidsinstrumenten in één wet de samenhang tussen de instrumenten verbeteren. Tenslotte beoogt de wet om (naast een meer aanbodgestuurd (actief) grondbeleid) in te zetten op meer vraaggestuurd (faciliterend) grondbeleid dat past bij organische gebiedsontwikkeling en uitnodigingsplanologie. Er zijn ten opzichte van de huidige wetgeving behoorlijk wat wijzigingen aangebracht, maar voor de koers van het grondbeleid in deze Nota grondbeleid heeft de Omgevingswet geen gevolgen. De koffer met grondbeleidsinstrumenten blijft op hoofdlijn intact, maar de wijze waarop de gemeente het gereedschap kan en moet hanteren verandert wel in mindere of meerdere mate.

Ten aanzien van het kostenverhaal wordt wel een structuurwijziging doorgevoerd die hieronder kort wordt toegelicht.

25

• •

De Omgevingswet bundelt de wetgeving en regels voor ruimte, wonen, infrastructuur, natuur en water. De wet beoogt integraal beleid en een samenhangende beoordeling van maatschappelijke initiatieven mogelijk te maken; De wet wil voorzien in een goede balans tussen het beschermen en benutten van de fysieke leefomgeving; De wet heeft als doel minder en overzichtelijkere regels en meer ruimte voor initiatieven en lokaal maatwerk, waarbij de wetgever uitgaat van de eigen kracht en zelfredzaamheid van burgers.

In de Omgevingswet wordt een Omgevingsvisie verplicht (als opvolger van de Structuurvisie) en één integraal Omgevingsplan (als vervanger van alle bestemmingplannen en relevante verordeningen). Onderdeel van de Omgevingswet zijn een viertal aanvullingswetten. Voor het gemeentelijke grondbeleid is de Aanvullingswet Grondeigendom van belang. Daarin is de nieuwe wetgeving op het gebied van onder meer onteigening, gemeentelijk voorkeursrecht en kostenverhaal in gewijzigde vorm samengevoegd. Uitnodigingsplanologie Met uitnodigingsplanologie wordt niet op voorhand limitatief benoemd wat in een plangebied mogelijk is, maar wordt juist op voorhand niets uitgesloten. Bij uitnodigingsplanologie bepaalt de gemeente op hoofdlijnen waar ontwikkelingen gewenst zijn, maar stelt de gemeente zich vervolgens meer uitnodigend en faciliterend op tegenover initiatiefnemers en hun plannen.

Organische gebiedsontwikkeling

Na inwerkingtreding van de Omgevingswet verdwijnt het exploitatieplan. De bepalingen over kostenverhaal worden opgenomen in het omgevingsplan of in de omgevingsvergunning. De anterieure overeenkomst blijft. Er komen twee vormen van kostenverhaal: 1. kostenverhaal bij integrale gebiedsontwikkeling. Dit is grofweg de voortzetting van de huidige systematiek. Deze regeling geldt als sprake is van een omgevingsplan (of ander ruimtelijk besluit) met een concreet tijdvak voor de uitvoering. 2. kostenverhaal bij organische gebiedsontwikkeling. Deze regeling geldt voor omgevingsplannen zonder tijdvak voor de uitvoering. Zonder duidelijk eindbeeld van de gebiedsontwikkeling is het ramen van de kosten lastiger en is onzekerder of alle beoogde ontwikkelingen daadwerkelijk worden gerealiseerd. Een belangrijk verschil tussen integrale en organische gebiedsontwikkeling is dat bij integrale ontwikkeling op voorhand wordt nagegaan of er in het hele plangebied meer opbrengsten zijn geraamd dan kosten. Als dat het geval is kan de gemeente alle kosten verhalen. Bij organische gebiedsontwikkeling wordt (pas) bij een aanvraag van een initiatiefnemer beoordeeld of zijn of haar initiatief leidt tot een dusdanige waardevermeerdering dat daaruit alle kosten kunnen worden gedekt.

Organische gebiedsontwikkeling kan de (gefaseerde) herontwikkeling van complexe gebieden vergemakkelijken, zodat deze vorm van gebiedsontwikkeling en bijbehorend kostenverhaal in voorkomende gevallen zeker zinvol ingezet kan worden. 3.5.3 Conclusie De gemeente kan de gekozen koers van het grondbeleid (zoals omschreven in hoofdstuk 2) vanaf inwerkingtreding van de Omgevingswet vervolgen en de beschreven inzet van het grondbeleidsinstrumentarium in hoofdstuk 3 in (enigszins) gewijzigde vorm voortzetten.

26

Organische ontwikkeling is vooral actueel geworden door het vastlopen van grootschalige, traditionele gebiedsontwikkelingen. Organische ontwikkeling kan een middel zijn om onzekerheden en risico’s te ondervangen. Bij organische gebiedsontwikkeling is er, in tegenstelling tot bij integrale gebiedsontwikkeling, veel ruimte voor gevarieerde initiatieven en sprake van een open-eindeproces zonder blauwdruk; het is een optelsom van relatief kleinschalige lokale (her)ontwikkelingen. Het leidt tot meer stedelijke diversiteit en biedt een grotere mate van flexibiliteit dan de projectmatige, grootschalige en integrale planningstraditie. Een keuze voor organische gebiedsontwikkeling vereist een heel andere houding van een gemeente: loslaten van de regierol en zich afhankelijker van initiatiefnemers durven opstellen. (Planbureau voor de Leefomgeving). Kostenverhaal bij organische gebiedsontwikkeling Bij organische gebiedsontwikkeling kunnen niet meer alle kosten worden verhaald. Zo mag de gemeente voor de bepaling van het kostenverhaalplafond uitsluitend de inbrengwaarde (de marktwaarde van de grond) opnemen voor gronden die onderdeel gaan uitmaken van de openbare ruimte en niet voor de uitgeefbare grond. Het idee daarachter is dat een organische ontwikkeling onzeker is en het niet de bedoeling is dat de gemeente kosten verhaalt die mogelijk in werkelijkheid nooit worden gemaakt.

Pas bij vergunningverlening (dan is de invulling immers duidelijk) wordt vervolgens de daadwerkelijke exploitatiebijdrage berekend.

4. Financiën & risico’s

27

Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) Het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV) bevat voorschriften voor de inrichting van de (meerjaren)begroting en het jaarverslag van de gemeente.

Dit hoofdstuk beschrijft de financiële aspecten van het actieve grondbeleid en de met het grondbeleid samenhangende risico’s. De eerste paragraaf zoomt in op een aantal kaders van de grondexploitaties, in paragraaf 4.2 komt risicomanagement aan de orde, alinea 4.3 gaat in op de voorzienbare risico’s en alinea 4.4 op de onvoorzienbare risico’s.

4.1 Kaders grondexploitatie 4.1.1 Grondexploitatie en Besluit Begroting en Verantwoording Er is sprake van een grondexploitatie als de gemeente grond in bezit heeft, deze voor eigen rekening en risico geschikt maakt voor nieuwe functies en de realisatie van bebouwing en als daarvoor het bestemmingsplan herzien dient te worden. Investeringsprojecten, zoals de aanleg van een sportvoorziening of de bouw van maatschappelijk vastgoed (gemeentehuis, brandweerkazerne), maken overigens géén deel uit van de grondexploitatie. Infrastructurele projecten maken vaak geen of slechts gedeeltelijk onderdeel uit van een grondexploitatie. De Commissie Besluit Begroting en Verantwoording (hierna BBV) heeft allerlei bepalingen geformuleerd, bekend als stellige uitspraken, die de gemeente in acht moet nemen bij het voeren van haar (actieve) grondbeleid. Deze zijn mede ingegeven om de risico’s die hiermee gemoeid zijn inzichtelijk te houden, daarop te kunnen reageren en deze te beperken. Ook schrijft het BBV voor op welke wijze het college richting de raad dient te rapporteren.

28

In het BBV is vastgelegd dat er een commissie is met als taak te zorgen voor een eenduidige uitvoering en toepassing van het BBV: de Commissie BBV. De Commissie BBV beoogt in de notitie ‘Grondbeleid in begroting en jaarstukken (2019) een overzichtelijk kader te presenteren met zogenaamde ‘stellige uitspraken’ en ‘aanbevelingen’ waaraan het gemeentelijk grondbeleid moet voldoen. Stellige uitspraken De stellige uitspraken vormen een interpretatie van de regelgeving die leidend is voor de gemeente en waar slechts met goede onderbouwing van mag worden afgeweken. In het BBV is in de artikel 9 en 26 opgenomen dat in de (meerjaren)begroting en in de jaarrekening in elk geval een paragraaf moet worden opgenomen over weerstandsvermogen en risicomanagement. Artikel 11 bepaalt dat de paragraaf in elk geval de volgende onderdelen bevat: 1. Een inventarisatie van de weerstandscapaciteit; 2. Een inventarisatie van de risico’s en 3. Het beleid ten aanzien van de weerstandscapaciteit en de risico’s.

4.1.2 Openen en sluiten grondexploitatie De cyclus van de grondexploitatie wordt hieronder gevisualiseerd:

Besluit Begroting en Verantwoording

Activiteit

Strategische verwervingen + overige kosten.

Effect op balans

Kosten voorlopig ten laste van Materiele Vaste Activa (MVA) en Immateriële Vaste Activa (IMVA), eventueel in combinatie met het treffen van een voorziening.

Effect op jaarexploitatie

Raad stelt grondexploitatie vast (4.1.2).

Strategisch verworven gronden overboeken van MVA/IMVA naar voorraad gronden. Bij verwacht verlies voorziening treffen.

Kostentoerekening aan grondexploitatie (4.1.2).

Kosten activeren op voorraad gronden. Begrensd tot kosten die zijn gemaakt in 5 jaar voor vaststelling bestemmingsplan.

Voor zover niet ten laste van MVA en IMVA ten laste van de jaarexploitatie.

Jaarlijkse actualisatie bij jaarrekening (4.1.2 en 4.1.4).

Zo nodig afboeken op voorraad gronden + treffen verliesvoorziening.

Zo nodig tussentijds winst of verlies nemen.

29

Afsluiten grondexploitatie (4.1.2).

De raad bepaalt wat met resultaat gebeurt.

Percentage of Completion Bij de POC-methode wordt de tussentijdse winst berekend: • •

Het startpunt van een grondexploitatie (Bouwgrond in exploitatie (BIE)) is een raadsbesluit, voortvloeiend uit haar budgetrecht. Daarmee wordt een grondexploitatiecomplex geopend, inclusief grondexploitatiebegroting. Vanaf dat moment kunnen kosten worden geactiveerd en bijgeschreven op de voorraadpositie op de balans. Alleen een gelimiteerd aantal kosten geldt als zogenaamde vervaardigingkosten en mag worden toegerekend aan de grondexploitatie. Ook geldt bijvoorbeeld dat alleen de rente over het vreemd vermogen mag worden toegerekend en geen rente over het eigen vermogen. Op het moment dat alle kosten in een grondexploitatie zijn betaald en alle opbrengsten zijn gerealiseerd wordt de grondexploitatie afgesloten. Om de risico’s die samenhangen met zeer lang lopende projecten te beperken mag de looptijd van een grondexploitatiecomplex maximaal 10 jaar bedragen. 4.1.3 Actualisatie grondexploitaties Jaarlijks vindt een herziening van de grondexploitatiebegroting plaats. Deze actualisatie van het grondexploitatiecomplex en de grondexploitatiebegroting met planinhoudelijke wijzigingen en/of autonome wijzigingen met materiële financiële gevolgen, wordt telkens door de raad vastgesteld als onderdeel van de jaarverslaggeving, omdat dan een actuele overzicht voorhanden is van de gerealiseerde kosten en opbrengsten.

4.1.4 Winst en verlies Sinds maart 2018 schrijft de Commissie BBV een bindende wijze van tussentijdse winst nemen voor. Deze methode wordt opgelegd, mede om de resultaten van gemeenten onderling vergelijkbaar te maken. De methode staat bekend als de ‘Percentage of Completion’ Methode (Poc-methode), waarbij maatgevend is welk gedeelte van de kosten en opbrengsten al is gerealiseerd.

30

•

door het percentage gerealiseerde kosten te vermenigvuldigen met het percentage gerealiseerde opbrengsten en het aldus berekende percentage te vermenigvuldigen met het verwachte resultaat op eindwaarde (voor zover sprake is van een winstgevende grondexploitatie).

Concreet: als 50% van de kosten is gemaakt, 50% van de opbrengsten is gerealiseerd en het positieve resultaat op eindwaarde € 1,0 miljoen bedraagt, vindt een voorlopige winstneming plaats ter hoogte van 50% x 50% x € 1,0 miljoen, ofwel € 250.000,-.

4.2 Risico’s en risicobeheersing 4.2.1 Inleiding Actief grondbeleid brengt risico’s met zich mee, zowel door de hoge investeringen als door de lange looptijden. Dat is zeker na het begin van de financieel-economische crisis in 2008 wel duidelijk geworden. Weliswaar zijn de risico’s door de veranderende regelgeving van de Commissie BBV minder groot dan voorheen, maar ze zijn er nog wel degelijk. Er zijn voorzienbare en onvoorzienbare risico’s. Hieronder worden de verschillen tussen beiden inzichtelijk gemaakt.

Voorzienbaar risico

Onvoorzienbaar risico

Aard

Tegenvallers met betrekking tot kosten en opbrengsten door wijzigingen in planning en planinvulling.

Onbekende risico’s, zoals verslechterde marktomstandigheden.

Niveau

Op projectniveau. Omvang bepaald door projectgroep en verwerkt in grondexploitatie.

Gemeentebreed.

Effect

Als er een voorzienbaar tekort ontstaat wordt een verliesvoorziening getroffen.

Onvoorzienbare risico’s worden afgedekt door gemeentelijke reserves.

4.2.2 Risicomanagement Om de risico’s te beheersen voert de gemeente een actief risicomanagement. Zowel bij de start van een project als tijdens de verdere planvorming en -uitvoering besteedt het college voortdurend aandacht aan risicobeheersing door het uitvoeren van risicoanalyses, het beschrijven en kwantificeren van de risico’s en het inventariseren en uitvoeren van beheersmaatregelen.

31

Risicoanalyse

Risico’s kunnen worden beheerst/verkleind door bijvoorbeeld: • • • • • • •

risico’s in een vroegtijdig stadium te onderkennen en maatregelen treffen om ze te voorkomen; werkprocessen goed in te richten en te beschikken over voldoende deskundigheid; eenduidige, transparante werkwijze; af te dekken door een verzekering of voorziening; een risico (gedeeltelijk) over te dragen aan een andere partij, bijvoorbeeld door samenwerking met een marktpartij; het beschikken over voldoende weerstandscapaciteit voor resterende risico’s.

Gelet op de dynamiek van grondexploitaties is risicobeheersing een continu proces, waarbij geldt dat risicomanagement niet alleen het verkleinen van bedreigingen omvat, maar ook het benutten van kansen. 4.2.3 Voorzienbare risico’s en verliesvoorziening De voorzienbare risico’s worden meegenomen bij het actualiseren van de grondexploitaties. Het gaat daarbij om voorzienbare tegen- en meevallers met betrekking tot kosten en opbrengsten en de fasering hiervan in de tijd. De meest recente inzichten met betrekking tot planologie en planvorming (voorbereidingsprocedure en omgevingsaspecten) spelen hierbij ook een rol. De omvang van de voorzienbare risico’s worden in overleg met de projectgroepleden bepaald en verwerkt in de grondexploitatie. Het saldo op eindwaarde van een specifiek project kan hierdoor positief of negatief wijzigen. Een verdienlocatie kan overgaan in een verlieslocatie of andersom. Voor zover sprake is van een voorzienbaar tekort wordt, conform de systematiek uit het BBV, een verliesvoorziening getroffen. Deze verliesvoorziening wordt eenmaal per jaar, met de jaarrekening, aangepast aan de geactualiseerde eindwaarde. De verliesvoorziening dient ter dekking van het tekort op het moment dat het project wordt afgesloten. 4.2.4 Onvoorzienbare risico’s en weerstandsvermogen Naast de beschreven voorzienbare risico’s zijn er ook onvoorziene risico’s.

Dit zijn risico’s waar niet op voorhand mee wordt gerekend, zoals rentewijzigingen, marktomstandigheden en wetswijzigingen. Bij het bepalen van het saldo van een grondexploitatie is hier nog geen rekening mee gehouden. Om de onvoorziene risico’s af te dekken maakt de gemeente gebruik van haar reserve.

32

In de jaarlijkse risicoanalyse wordt bij elk van de gesignaleerde risico’s ingeschat hoe groot de kans is dat het risico zich voordoet en wat het gevolg is. Daarbij geldt dat het risico gelijk is aan de kans x het gevolg. Als bijvoorbeeld het gevolg van een ontwikkeling is dat een bepaalde kostensoort met € 100.000,- stijgt en de kans op deze ontwikkeling is 50%, dan is het risico 50% x € 100.000,= € 50.000,-.

Weerstandsvermogen

Het is van belang dat de gemeente beschikt over voldoende weerstandsvermogen. Of sprake is van voldoende weerstandsvermogen wordt bepaald door enerzijds de benodigde weerstandscapaciteit (de opgetelde risico’s) en anderzijds de beschikbare weerstandscapaciteit (de beschikbare reserves, de bezuinigingsmogelijkheden en onbenutte belastingcapaciteit). Het weerstandsvermogen voor de grondexploitaties vormt een onderdeel van het totale weerstandsvermogen van de gemeente. Het BBV stelt hiervoor geen algemene norm. Zowel bij de begroting als bij de jaarrekening komt het als onderdeel terug in de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing. 4.2.5 Risico’s faciliterend grondbeleid Ook bij faciliterend grondbeleid loopt de gemeente in beperkte mate risico, met name dat ze niet haar volledige kosten kan verhalen. Het is dan ook van belang dat de gemeente tijdig in het proces afspraken maakt met de initiatiefnemer over de dekking van de ambtelijke kosten. Daarnaast is het belangrijk dat de gemeente bij het sluiten van exploitatieovereenkomsten zodanige afspraken maakt dat zij álle kosten in een project kan verhalen, ook als naderhand vaststelling van een exploitatieplan nodig blijkt te zijn. Tenslotte is de zekerstelling nodig.