C2. Rapport rekenkameronderzoek verbonden partijen Leusden

Tegelijkertijd wordt ook gewerkt met modellen die kunnen wordt gekarakteriseerd als een vierde regionale bestuurslaag – zoals dit het geval was in de Drechtsteden met de optuiging van een Drechtraad bestaande uit enkel raadsleden en vormgegeven als gemeenschappelijke regeling. De meningen lopen echter uiteen over de werkzaamheid van dit model omdat dit zou zorgen voor afstemmingsproblemen tussen rechtstreekse regionale democratische legitimiteit en lokale democratie: ofwel tussen de regionale raadsleden in Drechtraad en de gemeentelijke raad (Stichting Decentraal Bestuur.nl, 2022). De belangrijkste implicatie van het onderzoek naar de legitimiteit, effectiviteit en doelmatigheid van regionale samenwerking en gemeenteraden (Stichting Decentraal Bestuur.nl, 2022) waaruit blijkt dat er geen overeenstemming is over het probleem democratische legitimiteit, is dat er lokaal door raad, bestuur, ambtelijke organisatie in samenspraak met verbonden partijen een gesprek dient te worden gevoerd over welk mogelijk probleem ten aanzien van samenwerking en in het bijzonder democratische legitimatie, wordt ervaren en welke oorzaken hieraan ten grondslag liggen.

Een raad die als vertegenwoordiger van de burgers meer aan de voorkant kaders wil stellen ten aanzien van verbonden partijen vraagt namelijk om een ander model dan een raad die primair aan de achterkant wil toezien op de mate waarin vooraf bepaalde (maatschappelijke) doelen zijn behaald. Hetzelfde geldt voor een gemeenteraad die gericht is op een legitiem -40-

besluitvormingsproces of juist de focus legt op goede informatievoorziening over het verloop en de uitkomsten van regionale besluitvormingsprocessen.27 Kortom, één blauwdruk voor democratische legitimiteit in de context van raden ten opzichte van verbonden partijen bestaat niet: een gesprek hierover en maatwerk is vereist. Niet alleen per gemeente maar ook per verbonden partij daar er grote verschillen zijn tussen deze partijen. En met oog voor wat past bij de maatschappelijke opgaven in de regio/ de doelen van verbonden partijen én wat realistisch haalbaar is. Dit daar een intensief betrokken rol van raad bij verbonden partijen ook een bijbehorende inspanning vraagt van een gemeenteraad.

3.3 Goede voorbeelden van sturing op het gebied van verbonden partijen In den lande worden diverse vormen van sturing gehanteerd en (door)ontwikkeld in een poging het hoofd te bieden aan het vraagstuk van democratische legitimiteit ten aan zien van verbonden partijen. In deze paragraaf wordt stilgestaan bij drie goede voorbeelden van sturing op het gebied van verbonden partijen in Nederland, zijnde:  Raadskring Regio Rivierenland  Griffie Drenthe  Raad Houten die werkt met (advies) commissie verbonden partijen De voorbeelden dienen als inspiratie voor de toekomst van de gemeente Leusden. De drie voorbeelden worden beschreven aan de hand van vier vragen: - Wat houdt het initiatief in? - Waarom is gekozen voor dit initiatief? - Hoe werkt dit initiatief (werkwijze en randvoorwaarden)? - Wat is het resultaat van dit initiatief in termen van grip raad op verbonden partijen en wat zijn ontwikkelmogelijkheden? 3.3.1 Raadskring Regio Rivierenland: Actieve raad, Debat & Regionaal overleg WAT: In de regio Rivierenland is door raadsleden het project Raadskring Regio Rivierenland (later ook wel project “Kracht van raden”) voor raadsleden opgericht om als raadsleden meer grip te krijgen op gemeenschappelijke regelingen in de regio door zelf een actieve rol te spelen.

De Raadskring is geen vierde bestuurslaag (zoals in Drechtsteden model) maar een werkwijze waar een regionaal open opiniërend debat tussen raden wordt gevoerd, er wordt gedacht en gehandeld vanuit regionale moties en amendementen én raden kunnen een kaderstellende rol vervullen doordat zij aan de voorkant van het proces betrokken worden. WAAROM: De Raadskring is een initiatief van enkele raadsleden in de regio die vier problemen ervaarden ten aanzien van grip van raden op gemeenschappelijke regelingen, namelijk: 1. Ontbreken mogelijkheid in regio om te komen tot afstemming tussen raden (in tegenstelling tot burgemeesters, wethouders, gemeentesecretarissen en griffiers); 27

In dit verband worden ook wel de termen inputlegitimiteit, outputlegitimiteit, throughputlegitimiteit en feedbacklegitimiteit (Raad openbaar bestuur, 2015).

-41-

2. Betrokkenheid van raden aan het einde van het proces waardoor er beperkt ruimte was voor kaderstelling; 3. Raadsleden wisten niet waar zij wel en niet over gaan ten aanzien van gemeenschappelijke regelingen; 4. Raden vervullen geen actieve rol in regio ten aanzien van gemeenschappelijke regelingen. Enkele concrete cases in het politieke besluitvormingsproces vormden in 2019 de aanleiding om in de regio bovenstaande problemen om te draaien zodat raadsleden invloed konden uitoefenen. Diverse (niet alle) gemeenteraden in de regio schaarden zich in achter vier verschillende moties die tijdens een regionale bijeenkomst werden voorgelegd, namelijk moties gericht op: 1) synchroniseren agenda’s raden ten aanzien van GR’en, 2) digitale toegankelijkheid, 3) initiatiefkring Regio Rivierenland waar inhoudelijke afstemming kan plaatsvinden en 4) goede informatievoorziening vanuit het college.

HOE: De werkwijze van de Raadskring Regio Rivierenland kenmerkt zich door een actieve raad, debat en regionaal overleg. Raden zoeken regionaal met elkaar afstemming en vervolgens worden besluiten lokaal genomen. In de beginfase van het initiatief werd gekozen om te komen tot regionale afstemming via de al bestaande geleding raadsleden van de regionale agendacommissie van de GR Regio Rivierenland (RAC) die een eigen overlegstructuur kent. Hoewel drie van de vier moties door alle acht raden werden aangenomen in 2020, waren vier van de acht raden terughoudend over het reguliere overleg van de initiatiefkring omdat dit zou zorgen voor een extra bestuurslaag en een hoge werklast. Het project Raadskring Regio Rivierenland (later project “Kracht van raden”) toont enkele randvoorwaarden die cruciaal zijn voor de grip van raden op samenwerkingsverbanden, namelijk:   





 

Er is een mogelijkheid om als raden met elkaar afstemming te zoeken over regionale vraagstukken. Dat wil zeggen naar elkaars argumenten en meningen luisteren; Raadsleden kunnen aan de voorkant input leveren over een vraagstuk; In de informatie die raadsleden ontvangen over regionale samenwerkingsverbanden moet helder zijn wat de beleidsruimte is voor raden en vraagt om debatpunten waar raad zich over uit kan spreken. Dit vraagt om vroegtijdig inzicht in punten van overeenstemming en discussiepunten tussen raden; Raden dienen een actieve rol te vervullen ten aanzien van samenwerkingsverbanden: vroegtijdig in het proces dienen raden met elkaar in debat te gaan als raden en als raad/raden ten aanzien van enkele verbanden kaders te stellen. Bij prioritering dient oog te zijn voor diversiteit en samenwerkingsverbanden/ GR’en en de tijd die raadsleden hebben om zich te buigen over deze verbanden; Beschikbaarheid financiële middelen als vliegwiel voor samenwerking (in het geval van Raadskring Rivierenland betrof dit budget beschikbaar gesteld door provincie en uit het programma ‘Samen’ uit de regiodeal Regio Rivierenland.

Waardoor mensen in dienst genomen konden worden); Raden dienen ondersteunt te worden bij de coördinatie van planning, informatie en communicatie ten aanzien van samenwerkingsverbanden in de regio; Om als raden in een regio écht samen invloed te kunnen uitoefenen, moeten deze raden hier ook tijd en energie in willen steken.

-42-

RESULTAAT EN ONTWIKKELMOGELIJKHEDEN: In de strijd om grip op verbonden partijen heeft regio Rivierenland met de Raadskring Regio Rivierenland een formule gevonden waardoor raden in staat zijn een kaderstellende en controlerende rol te vervullen. Zij kunnen krachtiger in de regio en lokaal in hun eigen gemeenten optreden. De raden zijn dan ook in staat gebleken om met o.a. moties, amendementen en zienswijzen invloed uit te oefenen. De grootste uitdaging is het behouden van krachtige werkwijze raden in regio nu het initiatief Raadskring is overgedragen aan griffiers in de regio. Een vierde bestuurslaag ligt op de loer. De griffiers zijn in staat om regionale samenwerking te regisseren en coördineren. Men moet echter wel waakzaam zijn voor de creatie van een extra bestuurslaag. Zeker in het licht van de wetswijziging Wgr die actieve informatieplicht verplicht maar waarmee raden nog niet daadwerkelijk een actieve kaderstellende en controlerende rol (kunnen) vervullen.

3.3.2 Samen Werken voor Drenthe door Griffierskring Drenthe: Gezamenlijkheid & Experimenten WAT: Door de griffiers in de provincie Drenthe wordt gewerkt aan de versterking van de invloed van het openbaar bestuur op Gemeenschappelijke Regelingen (GR’en). In de notitie ‘Samen Werken voor Drenthe – Drenthe brede afspraken voor Drentse gemeenschappelijke regelingen, gemeenteraden en colleges’ (2021) staan collectieve afspraken over een strakke en overzichtelijke werkwijze en rolverdeling rond de gemeenteschappelijke regelingen in de provincie Drenthe. Met name ten aanzien van de procedure, vorm, inhoud en financiële spelregels van de planning- en control-cyclus. Hieronder een beknopt overzicht van de afspraken:  Eenduidige procedure in Drenthe voor P&C-cyclus van GR’en: o Invoeren Voorjaarsoverleggen (in plaats van Kaderbrief); o Invoeren Intergemeentelijke Deelnemersoverleggen; o Vervroegen aanleverdatum ontwerpbegroting naar 15 april; o Schrappen kaderbrieven; o Invoeren Verantwoordingsgesprekken; o Invoeren uiterlijke data voor behandeling ontwerpbegrotingen in raden.  Eenduidige vorm voor ontwerpbegrotingen voor heel Drenthe: o Invoeren Drentse oplegger GR’en voor ontwerpbegrotingen.  Meer duidelijkheid over de financiële kaders voor GR’en: o Invoeren financiële spelregels Drentse GR’en.

WAAROM: Drentse griffiers – verenigd in de griffierskring Drenthe en vertegenwoordigd in de werkgroep Grip op GR’en (GRIP) – namen in 2018 het initiatief om het door raads- en collegeleden ervaren gebrek aan invloed op GR’en aan te pakken. Door het onderbrengen van gemeentelijke taken bij GR’en kwam de gemeente(raad) namelijk op afstand te staan en werd er minder ruimte ervaren om (politieke) invloed uit te oefenen op de uitvoering van deze taken. Ondanks acties in de regio in de jaren ervoor om deze invloed te verbeteren knelde anno 2018 de P&C cyclus regelmatig en was er behoefte aan een uniform proces.

-43-

HOE: De notitie ‘Samen Werken voor Drenthe’ fungeert als aanjager voor de samenwerking ten aanzien van verbonden partijen in Drenthe. De afspraken zijn het resultaat van een traject waarin door de werkgroep GRIP werd gekeken naar wat er al gebeurde in de regio en welke wensen er bij betrokkenen leven. Tegelijkertijd vormt de notitie de basis voor een gesprek over én de ontwikkeling van een werkwijze GR’en waarbij de kloof tussen GR en raad wordt overbrugd en de sturing van de raad wordt vergroot. De afspraken in de notitie – die door alle gemeenten in de provincie Drenthe zijn omarmd – zijn niet verplicht, al wordt ervan uitgegaan dat gemeenten(raden) zich hieraan houden. Dit omdat het voor alle betrokken partijen van belang is om een goede werkwijze rond GR’en te hebben. De afspraken die een vrijwillig en laagdrempelig karakter hebben, dienen als katalysator voor samenwerking in de regio ten aanzien van GR’en. De werkgroep GRIP heeft voorgesteld na twee jaar het initiatief te evalueren en dan te kijken of en hoe afspraken in GR’en kunnen worden vastgelegd. Omdat de notitie geen dwingende afspraken bevat over hoe je het als gemeente zou moeten doen, geeft iedere gemeente – na een rommelige coronaperiode – op eigen wijze invulling aan de afspraken.

In lijn met notitie worden zaken gezamenlijk opgepakt: zoals het delen en samen indienen van zienswijzen, het samen voorbereiden van brieven en stukken ten aanzien van GR’en (bijvoorbeeld ten aanzien van Nota Verbonden Partijen en wijzigingen Wgr) en het organiseren van zomermarkten waarin GR’en zich presenteren aan raden. Omdat het praktisch vrijwel onmogelijk is om alle raadsleden structureel bij elkaar te laten komen, zijn er drie sub regio’s in de Drenthe ontstaan waarin intergemeentelijk wordt samengewerkt. Een aantal randvoorwaarden is cruciaal voor het effectief oppakken van de afspraken over een uniform en eenduidig P&C proces zoals omschreven in de notitie ‘Samen Werken voor Drenthe’. En daarmee de ontwikkeling van krachtige raden ten aanzien van GR’en in de regio Drenthe, namelijk:  Stimulering ontwikkelproces met ruimte voor het balanceren tussen experimenteren en formaliseren van afspraken: o Aanwezigheid risicoprofielen van GR’en daarmee goed inzicht in rol raad en waarop wel/niet in te spannen; o Tijdige en gerichte informatievoorziening (omwille volle raadsagenda en behoefte om in vroegtijdig stadium proces als raad kaders te kunnen meegeven).

 Krachtige griffiers in regio die: o Binnen de grenzen van wat mogelijk is verbinding tussen raden faciliteren; o In contact treden met GR’en om toe te zien op juiste inkleuring samen uitgelijnde P&C procedure (inhoud, vorm, procedure en timing); o Raadsleden zo goed mogelijk in positie brengen om op het juiste moment en het juiste niveau te kunnen sturen, controleren en vragen te stellen (bijvoorbeeld door factsheet met voorbeeldvragen voor raad).  Massa – ofwel bundeling krachten gemeenten(raden) – om invloed uit te kunnen oefenen. RESULTAAT EN ONTWIKKELMOGELIJKHEDEN: De vaststelling van de notitie ‘Samen Werken voor Drenthe’ markeert een belangrijk punt in de ontwikkeling van de samenwerking op het gebied van GR’en in de regio Drenthe. Een regio waarin voor het verschijnen van de notitie werd samengewerkt én waar na het verschijnen van notitie gewerkt wordt aan een uniform P&C proces en het organiseren van verbinding tussen raden in de regio. Hoewel betrokken gemeenten nog bezig zijn met het inkleuren van de gemaakte afspraken in hun gemeente, wordt de ingezette ontwikkeling -44-

als positief beoordeeld. Of raden met aanscherpingen in de P&C cyclus met oog voor uniformiteit, vroegtijdige communicatie en onderlinge afstemming nu daadwerkelijk meer grip hebben is de vraag. Zeker gezien de tijdsdruk waar raadsleden mee te maken hebben, de aard van een GR die zich niet altijd leent voor invloed van de raad (denk aan collegeregelingen) en de inspanning die afstemming met andere raden(leden) vraagt. Activiteiten en verzoeken van gemeenten om lokaal kleur te geven aan de afspraken maken een ontwikkelrichting inzichtelijk waarin meer verbinding ontstaat en raden meer in positie komen om invloed uit te oefenen. En worden dus niet gezien als een nieuwe lappendeken aan instrumenten om meer grip te krijgen. De grootste uitdaging voor de toekomst is gelegen in het verder door ontwikkelen van een werkwijze GR’en die past bij de regio en aansluit bij wens colleges en raden om invloed uit te kunnen oefenen. Dit vraagt om het versterken van verbinding in de regio en per gemeenteraad keuzes waarop te sturen en controleren.

3.3.3 Raadscommissie verbonden partijen gemeente Houten: Liefde & Aandacht WAT: Concreet is er in de gemeente Houten voor gekozen om te werken met een raadscommissie verbonden partijen. Een apolitieke commissie die bestaat uit vier tot zes personen. Per fractie mag één raadslid of burgerleden zitting hebben in de raadscommissie. Het is een commissie waarin een breed palet aan kleuren is vertegenwoordigd: coalitie en oppositie, lokale en landelijke partijen en leeftijd. De bijeenkomsten van de raadscommissie worden voorgezeten door een technisch voorzitter. De raadscommissie verbonden partijen heeft als taak om als vooruitgeschoven post verbonden partijen nader te volgen. WAAROM: In 2006 werd naar aanleiding van rekenkamer onderzoek een aantal besluiten genomen die ten grondslag liggen de raadscommissie verbonden partijen, namelijk: om een aantal raadsleden aan te wijzen die met liefde en aandacht naar (stukken) verbonden partijen zouden kijken. Dit gevoed door het besluit om raad niet te vermoeien met onnodig (dubbel) werk. Tijdens een evaluatie (2016) van dit ‘accounthouderschap’ werd duidelijk dat dit als positief werd ervaren door betrokken partijen. HOE: De leden van de raadscommissie verbonden partijen volgen met liefde en aandacht de verbonden partijen van de gemeente Houten.

Zij lezen stukken, leggen hun oor te luister, stellen vragen daar waar nodig en bereiden adviezen/ amendementen voor die via de raadscommissie naar de raad worden doorgeleid. Wanneer dit kleine besluiten betreft, wordt datgene wat raadscommissie verbonden partijen heeft voorbereid voortvarend aan de raad ter besluitvorming voorgelegd. Echter wanneer het grotere thema’s betreft wordt dit ter bespreking geagendeerd voor raad. Als gevolg van deze werkwijze komt het voor dat de gemeenteraad van Houten zienswijzen indient ten aanzien van verbonden partijen. De raad kan leunen op de actieve raadscommissie verbonden partijen. Een aantal randvoorwaarden is cruciaal voor een goed functionerende raadscommissie verbonden partijen en een raad die in positie is ten aanzien van verbonden partijen, namelijk:  Krachtige raad(scommissie verbonden partijen): o Een constructieve raad die met tijd, aandacht en interesse naar verbonden partijen wil kijken; -45-

o Betrokken raadsleden die bereid zijn om elkaar dingen apolitiek te gunnen; o Vertrouwen van de raad in raadscommissie doordat raadsleden het gevoel hebben dat iemand van de raad goed – en apolitiek in het algemeen belang – naar stukken kijkt; o Een raad die op het juiste niveau vragen stelt over verbonden partijen; o Borgen continuïteit aandacht voor verbonden partijen in raad door te werken met vervangende/ meelopende leden raadscommissie verbonden partijen.  Krachtige griffie: o Die met tijd en aandacht tijdig voor de gemeenteraad Houten de agenda van afzonderlijke verbonden partijen strak uitlijnt en toeziet op de uitvoering daarvan; o Als aanjager van enthousiasme voor verbonden partijen en betrokkenheid bij raadscommissie verbonden partijen; o Als coördinator en aanjager van compacte en tijdige informatiestroom (documenten) verbonden partijen; o Die raadsleden stimuleert op het juiste abstractieniveau vragen te laten stellen; o Die verbinding opzoek met collega (griffiers en raden) in de regio ten aanzien van verbonden partijen.  Krachtig bestuur: o Stevige bestuurders gemeente Houten in bestuur verbonden partijen: met oog voor belangen gemeente Houten en algemene belang. Een bestuur dat het lef heeft met vuist op tafel te slaan gesteund door raad.  Krachtige ondersteuning door stabiel ambtelijk apparaat met kennis van zaken (en bij voorkeur met weinig verloop).

RESULTAAT EN ONTWIKKELMOGELIJKHEDEN: Het Houtense model met een raadscommissie verbonden partijen wordt als positief beoordeeld. Doordat er liefde en aandacht is voor verbonden en partijen van de raadscommissie verbonden partijen, een vertrouwensbasis in raad en strakke sturende en aanjagende rol van de griffie, is de raad in Houten in staat om een kaderstellende en controlerende rol te vervullen ten aanzien van verbonden partijen. De grootste uitdaging voor de toekomst is gelegen in het vasthouden en koesteren van de werkwijze die de raad in gemeente Houten heeft ontwikkeld met de raadscommissie verbonden partijen. Om echt impact te kunnen maken als raad ten aanzien van verbonden partijen is het daarnaast van belang om de verbinding in de regio te versterken. Als raad ben je “zo krachtig als het collectief van raden”. Die verbinding is er wel met andere gemeente(raden) maar die verbinding kan nog wel aan kracht winnen.

3.4 Mogelijkheden om grip te vergroten Gemeente(raad) Leusden zoekende in balans tussen grip en loslaten Dit onderzoek laat zien dat er in algemene zin tevredenheid bestaat over het samenspel tussen de gemeente Leusden en (de drie onderzochte) verbonden partijen, vooral bij het college, de ambtelijke organisatie en de verbonden partijen. Op basis van het groepsgesprek met raadsleden, waar drie ‘raadsrapporteurs’ aan deelnamen, kunnen we geen conclusies trekken over het oordeel van een meerderheid van raadsleden. De drie onderzochte verbonden partijen zitten in rustig vaarwater doordat zij invulling geven aan vastgesteld beleid, de samenwerking open en constructief verloopt, de informatievoorziening conform regionale -46-

afspraken is én het gemeentebestuur invloed kan uitoefenen op deze verbonden partijen passend bij eigen rol. Tegelijkertijd ervaren de raadsleden die in het onderzoek betrokken waren anno 2022/2023 afstand ten aanzien van de verbonden partijen en bestaat behoefte aan meer grip. Door het op afstand plaatsen van taken bij derden door het uit handen geven van de uitvoering van beleid (en soms de bepaling van dit beleid), geven gemeenten(raden) niet alle zeggenschap uit handen maar kunnen ze grip verliezen ondanks de behoefte aan het behoudt van regie. Doordat er minder ruimte is om aan de voorkant te sturen, doordat het voor het college moeilijk is om de uitvoering van taken te beheersen, doordat de wijze van verantwoorden door verbonden partijen niet aansluit bij de verwachtingen van gemeente(raad) én doordat de raad daardoor de verbonden partij ook niet goed kan controleren. Om regie te kunnen houden over taken die op afstand zijn gezet passend bij samenwerking, moet een duidelijke keuze worden gemaakt ten aanzien van de balans grip houden en loslaten van verbonden partijen voordat dit wordt ingeregeld.

Figuur 1. Balanceren tussen grip en loslaten verbonden partijen Binnen de gemeente Leusden wordt in samenwerking met verbonden partijen, gemeente(raden), de provincie en andere deelnemende partijen aan verbonden partijen, op diverse manieren vormgegeven aan de kaderstellende en controlerende rol van de raad ten aanzien van verbonden partijen. Samen met andere gemeente(raden) door aandacht voor informatievoorziening vroegtijdig in het politiek bestuurlijke proces (conform afspraak in het regionaal Manifest ten aanzien van verantwoording verbonden partijen). En binnen de gemeente Leusden met de keuze voor het werken met raadsrapporteurs waarvoor veel belangstelling is binnen de raad. De raad kan gebruik maken van een wettelijk kaderstellend en controlerend instrumentarium (zie paragraaf 2.5 en bijlage 5). Maar ondanks dit instrumentarium en inspanningen om de raad krachtig te positioneren ten opzichte van verbonden partijen, is de raad anno 2022/2023 zoekende naar een passende rolinvulling en bestaat het beeld bij raadsleden dat de raad in beperkte mate sturing kan geven aan deze verbonden partijen. Dit terwijl sturing vooraf een belangrijk uitgangspunt binnen de Nota Verbonden Partijen is en aan de basis ligt van de werkwijze raadrapporteurs.

Dit onderzoek laat zien dat de raad een (wettelijk en lokaal vormgegeven) instrumentarium voorhanden heeft om te sturen en te controleren, maar nog niet weet hoe dit instrumentarium ingezet kan worden. De raad is anno 2022/2023 vooral aan zet op de momenten dat in de reguliere P&C cyclus begrotingen en jaarstukken voorbij komen. Denk hierbij aan het gebruik van de volgende controlerende instrumenten:    

verantwoordingsplicht; actieve informatieplicht; verantwoordingsplicht lid AB; paragraaf verbonden partijen jaarrekening.

-47-

Daarnaast zet de raad de volgende kaderstellende instrumenten in om beleid en financiële kaders vast te stellen:  

verordenende bevoegdheid; initiatiefrecht.

De inzet van andere instrumenten – zoals het indienen van zienswijze – waarbij de raad actief aan de voorkant invloed uitoefent, is schaars.

Balanceren tussen grip en loslaten vraagt om aandacht voor vier I’s De roep om meer grip door raden is er één die in veel Nederlandse gemeenten te horen is: omdat de informatievoorziening niet afdoende en/of conform afspraak is (Informatie), de bereidheid en/of mogelijkheid om als raadsleden tijd te besteden aan een verbonden partij beperkt is (Inspanning) óf doordat terughoudend wordt omgegaan met het inzetten van wettelijke en lokaal bepaalde kaderstellende en controlerende instrumenten (Invloed). Dit al dan niet als gevolg van het gebrek aan vertrouwen in verbonden partijen en/of het college dat toeziet op het functioneren van verbonden partijen. Óf juist het ontbreken van een kritisch-constructieve opstelling van de gemeente(raad) ten op zichte van verbonden partijen. Het balanceren tussen grip en loslaten van verbonden partijen vraagt juist om aandacht van raden voor de vier I’s: Informatie, Inspanning, Interactie en Invloed. Het is de uitdaging voor elke raad om in samenspraak met het college, de ambtelijke organisatie, verbonden partijen en andere samenwerkingspartners, te bepalen hoe invulling te geven aan de vier I’s ten aanzien van verbonden partijen: 

 



Informatie: Kies je als raad voor het ontvangen van maatwerk-informatie op hoofdlijnen of informatie op detailniveau? Hieronder valt ook de keuze voor het type te ontvangen informatie (beleid versus organisatie) en het moment waarop deze informatie wordt verwacht; Inspanning: Kies je als raad ervoor om veel of weinig tijd te besteden aan een verbonden partij?; Interactie in regio: Kies je als raad ervoor om zelfstandig te opereren richting verbonden partijen? Of kies je ervoor om samen met andere democratisch gekozen organen (zoals raden van gemeenten in regio) op te trekken en krachten te bundelen? Invloed: Kies je als raad ervoor om instrumenten in te zetten waarmee je veel sturing kunt geven aan een verbonden partij (bijvoorbeeld door het indienen van zienswijzen) of kies je er als raad ervoor terughoudend te zijn? (zie bijlage 5 voor overzicht van instrumenten raad).

-48-

Figuur 2. De vier I’s van balanceren tussen grip en loslaten t.a.v. verbonden partijen

De vier I’s sluiten in de gemeente Leusden niet op elkaar aan Uit dit onderzoek blijkt dat in de gemeente Leusden veel aandacht is voor Informatie en Inspanning. Er wordt op succesvolle wijze invulling gegeven aan regionale afspraken over informatievoorziening en er is veel animo voor het raadsrapporteurschap. Tegelijkertijd zijn de raad(srapporteurs) zoekende naar een passende rol. Volgens raadsleden vertaalt de aandacht voor Informatie en Inspanning zich beperkt in daadwerkelijke Invloed. Het helpt daarbij niet dat er beperkt sprake is van Interactie in de regio van de gemeente(raad) ten aanzien van verbonden partijen. En het helpt ook niet dat de gemeente steeds meer afhankelijk is van andere (deelnemende) partijen. Ook bestaat het beeld dat door de schaalgrootte van de gemeente Leusden, die kleiner is dan sommige andere spelers in de regio, het moeilijk is om invloed uit te oefenen. Vanuit de gemeente Leusden zijn pogingen ondernomen om de regionale samenwerking (van raden en de provincie) ten aanzien van verbonden partijen een impuls te geven, maar uitsluitend de afspraken ten aanzien van de informatievoorziening zijn succesvol geweest. Kortom, de I’s sluiten niet op elkaar aan.

Waarom sluiten de 4 I’s niet op elkaar aan? Het gebrek aan aansluiting tussen de vier I’s roept enkele vragen op: In hoeverre worden de vier I’s goed ingevuld ervan uitgaande dat de raad meer grip wil? Volstaat de informatievoorziening richting de raad én de inspanning die geleverd wordt door raadsleden om kaders te kunnen stellen ten aanzien van verbonden partijen en deze te controleren? Is er voldoende kennis in huis over het kaderstellend en controlerend instrumentarium van de raad ten aanzien van verbonden partijen en heeft men de vaardigheid om dit in te zetten en daarmee invloed uit te oefenen? Worden raadsleden voldoende gefaciliteerd in het opzoeken van samenwerking met gemeenteraden in de regio ten aanzien van verbonden partijen? Óf zit er een plafond aan datgene wat raadsleden kunnen en willen bewerkstelligen in de tijd die zij hebben voor al hun raadstaken? Hebben raadsleden gewoonweg geen ruimte voor een zeer actieve rol ten aanzien van verbonden partijen? Loopt de raad tegen de grenzen van regionale samenwerking aan waarbij bestuurlijke afwegingen en uitvoering per definitie plaatsvinden op een andere plek dan waar raadsleden actief zijn?

-49-

Overwegingen zoektocht passende invulling vier I’s binnen de gemeente Leusden In de zoektocht naar een passende invulling van de rol van de raad die behoefte heeft aan meer grip op verbonden partijen, ligt het voor de hand om in te zetten op meer informatie en het creëren van meer ruimte voor de training van raadsleden zodat zij goed in positie komen. Maar dit onderzoek laat juist zien dat meer informatie niet de oplossing is: het gaat veel meer over het soort informatie en de timing van deze informatie door college en verbonden partijen waardoor een raadslid goed in positie is. Het uitoefenen van meer invloed vraagt naast sterke informatievoorziening om een gerichte inspanning van de raad: al dan niet samen met andere gemeenteraden. Dit onderzoek maakt inzichtelijk dat er voor de huidige nieuwe raad nog ontwikkelmogelijkheden zijn wat betreft de kennis over verbonden partijen, de vaardigheid om als raad(srapporteur) actief te bewegen ten opzichte van deze partijen én het geven van prioriteit aan samenwerking in de regio ten aanzien van verbonden partijen om impact te kunnen maken. Deze samenwerking vraagt om afstemming en in het bijzonder om actoren (zoals provincies) die willen optreden als aanjagers van deze samenwerking en daarbij een krachtige regierol kunnen vervullen.

Tegelijkertijd zitten er ook grenzen aan de inspanning die de raad kan verrichten in termen van tijd, capaciteit en energie. Dit vraagt om een realistische blik op de rol van de raad ten aanzien van verbonden partijen kijkend naar het totale takenpakket van de raad. Voor elke ‘I’ geldt dat er geen goede of foute keuze is, zolang er per verbonden partij maar door de raad een keuze wordt gemaakt ten aanzien van de vier I’s. Het is aan de raad om die keuze te maken in samenspraak met het college, de ambtelijke organisatie, de verbonden partijen en eventuele andere samenwerkingspartners: in algemene zin voor alle verbonden partijen én per verbonden partij. Maatwerk is cruciaal omdat er grote verschillen zijn tussen de verbonden partijen en de daaraan gekoppelde bestuurlijke en financiële risico’s die de gemeente loopt. Bij het maken van de keuze moet worden gekeken of de combinatie van de vier I’s in de praktijk werkt en de I’s niet met elkaar botsen. Welke keuze ook wordt gemaakt, de inzet van instrumenten ter vergroting van grip moet worden afgewogen tegen de effectiviteit en efficiency van de taakuitvoering door de verbonden partij. De verhoogde grip moet er niet toe leiden dat de effectieve en efficiënte taakuitvoering door de verbonden partij onder druk komt te staan. En te weinig sturing moet niet zorgen voor minder scherpte op effectieve en efficiënte taakuitvoering.

Figuur 3. Balans democratische sturing versus doelmatige en doeltreffende taakuitvoering

-50-

4. Conclusies en aanbevelingen 4.1 Conclusies De centrale vraag in het onderzoek is: “Hoe zijn sturing, beheersing, controle en verantwoording ten aanzien van verbonden partijen georganiseerd en wat is de uitwerking hiervan in de praktijk op de grip van het gemeentebestuur (college en raad) Leusden op verbonden partijen? Én wat zijn ontwikkelmogelijkheden voor de toekomst?”. De Rekenkamer Vallei en Veluwerand concludeert dat college en raad meer grip ervaren op verbonden partijen sinds de vaststelling van de Nota Verbonden Partijen (2013), het rapport ‘Regionale samenwerking’ (2013) en het doorwerkingsonderzoek (2017) van de RKC V&V. De regionale afspraken over informatievoorziening en de lokale keuze om te werken met raadsrapporteurs hebben een impuls gegeven aan de grip op verbonden partijen. Met name in de ogen van het college, de ambtelijke organisatie én de drie in dit onderzoek onderzochte verbonden partijen. De gemeente en de verbonden partijen kijken positief naar de rol van de raad ten opzichte van verbonden partijen in de afgelopen raadsperiode. Toch zoekt de nieuwe raad, die in 2022 geïnstalleerd is, zelf naar een passende invulling van deze kaderstellende en controlerende rol. Een rol waarbij de raad (en raadsrapporteurs als vooruitgeschoven post van de raad) nu en in de toekomst meer grip ervaart op verbonden partijen.

Raadsrapporteurs volgen namens de hele raad de (financiële en inhoudelijke) ontwikkelingen bij de verbonden partij nauwgezet en informeren de gemeenteraad hierover zonder politieke voorkeur. Zij staan in verbinding met wethouders, ambtenaren en verbonden partijen. Hieronder puntsgewijs een overzicht van de conclusies van het onderzoek. Daarbij wordt expliciet stilgestaan bij de rollen van én het samenspel tussen de raad, het college en de ambtelijke organisatie ten aanzien van verbonden partijen. 1. Een aantal factoren uit de Leusdense werkwijze leiden tot meer grip op verbonden partijen. Dit zijn met name de raadsrapporteurs, directe lijnen tussen gemeente en verbonden partijen én regionale samenwerking op het gebied van informatievoorziening. Hoewel deze werkwijze leidt tot meer grip , laat dit onderzoek ook zien dat deze werkwijze kwetsbaar is. De samenwerking tussen gemeente en verbonden partijen is afhankelijk van personen, er ontbreekt een structurele inbedding van coördinatie verbonden partijen en er wordt weinig prioriteit gegeven aan regionaal denken en werken door raadsleden/rapporteurs. Er liggen kansen om krachtige aspecten van het samenspel tussen gemeente (bestuurlijk en ambtelijk) en verbonden partijen te koesteren én te blijven investeren in een krachtige raad, college, ambtelijke organisatie en griffie ten aanzien van verbonden partijen.

Dit met oog voor een regionaal samenspel waarbij college en raad regionaal samenwerken met partijen die ook deelnemen aan verbonden partijen. Goed samenspel vraagt van de raadsrapporteurs, de raad, het college en de ambtelijke organisatie om een permanente inspanning. Het is hard werken om sturing, beheersing, controle en verantwoording op orde te houden over de volle breedte van verbonden partijen. 2. De ‘Nota Verbonden Partijen’ is niet meer actueel en geeft weinig richting voor maatwerk De Nota Verbonden Partijen van de gemeente Leusden dateert van 2013. Een actualisatie van deze nota in het licht van de meest recente wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen in 2022, staat op de planning met dit rapport als input. Vooralsnog zijn wetswijzigingen ten aanzien van grip op verbonden partijen niet verwerkt sinds 2013. Ook is de nota en de daarin verwerkte uitgangspunten en werkwijze verbonden partijen, niet geactualiseerd naar aanleiding van de rapporten en memo’s die zijn geschreven binnen de gemeente Leusden (zoals werkwijze raadsrapporteurs) én in de regio (Manifest verbonden -51-

partijen). In de Nota Verbonden Partijen ontbreekt een actuele visie op de sturing en controle van verbonden partijen én een heldere beschrijving van de werkwijze verbonden partijen zoals die nu wordt gehanteerd. Een toekomstbestendige Nota Verbonden Partijen ontbreekt waarin ontwikkelkansen zijn verwerkt en krachtige aspecten van de huidige werkwijze worden gekoesterd én die bovendien aansluit bij het huidige bestuur. De huidige nota geeft weinig richting voor maatwerk ten aanzien van verschillende verbonden partijen terwijl ambtenaren hier in de praktijk wel oog voor hebben. 3. De raad zoekt naar passende invulling van de kaderstellende en controlerende rol ten aanzien van verbonden partijen De in 2022 nieuw geïnstalleerde raad is anno 2022/2023 zoekende naar een passende rolinvulling ten aanzien van verbonden partijen. Het is niet voor alle raadsleden duidelijk wat een raadsrapporteur moet doen, laat staan dat zij op een actieve wijze gericht invulling geven aan hun rol. Dit terwijl in de vorige raadsperiode positieve ervaringen door college, ambtelijke organisatie, verbonden partijen en raadsleden zijn opgedaan met samenspel tussen de raad en verbonden partijen in algemene zin en het raadsrapporteurschap in het bijzonder. Raadsleden hebben anno 2022/2023 behoefte aan meer sturing op verbonden partijen: aan meer grip.

De raad heeft diverse instrumenten voorhanden om kaders te stellen en te controleren, maar er worden weinig instrumenten ingezet door de raad om (vooraf) te sturen op verbonden partijen (zie bijlage 5 voor een overzicht van het kaderstellende en controlerende instrumentarium van de raad per type verbonden partij en beschrijving van de toepassing van deze instrumenten in Leusden in paragraaf 2.5). De raadsrapporteurs volgen enkele verbonden partijen op de voet, maar ze geven nog niet op een actieve wijze gericht invulling aan hun rol. De raad stuurt weinig actief vooraf: bijvoorbeeld door het indienen van zienswijzen. Dit terwijl in de Nota Verbonden Partijen is bepaald dat de raad inzet op “sturing vooraf”. Door de timing van de informatievoorziening zou er weinig tijd zijn om kennis te nemen van de actualiteiten bij de verbonden partij en daarop actie te ondernemen als raad en/of samen met andere gemeenteraden uit de regio. De zoektocht naar een passende rol is voor een groot deel te verklaren doordat er anno 2022/2023 een raad met relatief veel nieuwe en onervaren leden actief is die wordt ingewerkt en raadsleden nog moeten groeien in hun rol ten aanzien van verbonden partijen. Een ervaren knelpunt daarbij is dat de nieuwe raadsleden kennis moeten nemen van veel nieuwe informatie en beperkt tijd beschikbaar hebben en gericht vrijmaken voor verbonden partijen.

Bovendien is de griffie tijdelijk (door uitval personeel) niet op volle sterkte en kan mede hierdoor geen sterke impuls geven aan de betrokkenheid van de raad bij verbonden partijen. 4. Informatievoorziening conform afspraak, maar te weinig faciliterend ervaren Het onderzoek laat zien dat de informatievoorziening over (en van) verbonden partijen conform afspraak is. Er wordt uitvoering gegeven aan regionaal gemaakte afspraken. Al wil dat niet zeggen dat de raad tevreden is over de informatie die hij ontvangt. Raadsleden zouden eerder informatie willen ontvangen over verbonden partijen om zo beter te kunnen sturen en controleren. Er ontstaat dan ruimte om als raad, eventueel met andere raden, hierover van gedachten te wisselen, in debat te gaan, hier iets van te vinden en daar waar nodig afspraken te maken binnen raad en/of regionaal (bijvoorbeeld door coalities te vormen). Ook het college ziet dat door de timing van informatievoorziening weinig ruimte overblijft voor dit politieke proces en coalitievorming in het bijzonder. De wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen medio 2022 zorgt ervoor dat ten aanzien van gemeenschappelijke regelingen meer tijd in dit proces kan worden ingebouwd. 5.

Het college, de ambtelijke organisatie en verbonden partijen zijn tevreden over het samenspel, maar de sturing en controle zijn tegelijkertijd ook kwetsbaar door gebrekkige coördinatie Het samenspel tussen de gemeente en verbonden partijen wordt als positief ervaren. De informatievoorziening is conform regionale afspraken en het college kan invloed uitoefenen op de verbonden -52-

partijen passend bij de aard van de verbonden partij (beleidsarm/rijk). De directe lijnen tussen de gemeente (ambtelijk en bestuurlijk) en de verbonden partij worden als prettig ervaren. De bestuurlijke portefeuillehouders worden goed in positie gebracht doordat veel ambtelijk wordt voorbereid en afgestemd met de verbonden partij. Op die manier is de bestuurlijk portefeuillehouder goed geïnformeerd en kan hij/zij de rol van opdrachtgever en eigenaar goed vervullen. De ambtelijke accounthouders spelen een cruciale rol in de informatievoorziening van de verbonden partij (via het college) richting de raad en andersom. Zij fungeren als tussenschakel tussen de raadsrapporteurs en de verbonden partijen: door de raad te informeren, adviseren en daar waar nodig vragen door te sturen naar de verbonden partijen. Ook de bestuurlijk portefeuillehouder informeert de raad over de afzonderlijke verbonden partijen. Hoewel er veel kracht zit in de wijze waarop er ambtelijk en bestuurlijk invulling wordt gegeven aan de sturing en controle van verbonden partijen, is deze ook kwetsbaar (vooral ambtelijk) omdat deze afhankelijk is van de inzet en expertise van de individuele personen. Er vindt afstemming met collega’s plaats (namelijk juridisch en financieel adviseurs) door accounthouders, maar zij stemmen weinig onderling af.

Er is geen afstemmingsoverleg tussen accounthouders waar men van elkaar kan leren en er is anno 2023 geen coördinator verbonden partijen. Kortom, het samenspel gaat goed, maar is op bepaalde punten voor verbetering vatbaar: meer onderlinge afstemming, aanstelling coördinator verbonden partijen (bestuurlijk en ambtelijk), organiseren vervanging én het koesteren en formaliseren van de werkwijze accounthouders. Zeker tegen de achtergrond van een groot personeelsverloop binnen de gemeente Leusden en een krappe arbeidsmarkt. 6. Regionale afspraken op het gebied van informatievoorziening zijn succesvol, maar een verdergaande samenwerking waarbij gemeenten en provincie en hun democratisch gekozen besturen hun krachten bundelen komt niet van de grond Door zowel de raad als het college worden ontwikkelmogelijkheden gezien op het gebied van regionale samenwerking. De gemeente(raad) van Leusden heeft een stem in afzonderlijke verbonden partijen: direct via een vertegenwoordiger van het college in het AB (naar rato van inwoneraantal of volgens het one-manone vote principe) én de raad indirect via deze vertegenwoordiger. Maar tegelijkertijd slaagt de gemeente(raad) er niet altijd in daadwerkelijk een stempel te drukken op het beleid en de uitvoering van verbonden partijen. Dit omdat de gemeente(raad) veelal niet de enige speler in de regio is en bovendien vaak niet de grootste speler.

De gemeente(raad) van Leusden staat hierin niet alleen omdat er meer overheden in de regio actief zijn binnen verbonden partijen, namelijk: gemeenten en de Provincie en daarmee ook hun democratisch gekozen raden en Provinciale Staten. Beeld is dat door krachten te bundelen relatief kleinere gemeenten beter in staat zijn invloed uit te oefenen. Er zijn diverse pogingen ondernomen om een regionale samenwerking vorm te geven waarbij krachten gebundeld worden, maar alleen de regionale afspraken over informatievoorziening zijn opgepakt. De praktijk laat zien dat gemeenteraden (of raadsrapporteurs) elkaar in zeer beperkte mate, en soms helemaal niet, opzoeken om gezamenlijk vraagstukken rond regionale verbonden partijen te bespreken en standpunten uit te wisselen

4.2 Aanbevelingen Op basis van de conclusies komt de rekenkamer tot zes aanbevelingen aan de gemeenteraad.

-53-

1. Vraag het college om een actualisatie van de Nota Verbonden Partijen en evalueer deze elke bestuursperiode. Ga als raad samen met het college, ambtenaren en eventueel verbonden partijen, aan de slag met de Nota Verbonden Partijen. Verzoek het college om de nota in 2023 op te stellen en stel deze vervolgens als raad vast. Bij de actualisatie van de nota dient oog te zijn voor nieuwe wetgeving (Wet gemeenschappelijke regelingen), een integrale beschrijving van de Leusdense werkwijze (in plaats van een werkwijze die in verschillende documenten is opgenomen) en ruimte voor maatwerk voor een diversiteit aan verbonden partijen. Bovenal dient een fundamentele keuze gemaakt te worden ten aanzien van de balans tussen grip en loslaten: hoe meer grip je als gemeente(raad) wilt, hoe meer inspanning, interactie in de regio en sterkere informatievoorziening dit vraagt. Bepaal de noodzaak tot ‘grip’ en de ruimte voor ‘loslaten’ van geval tot geval. Ga als raad op korte termijn in gesprek over de grip die je nodig acht, hoe je die wilt realiseren en of de inzet die daarmee gemoeid is realistisch is. Ga hierover ook het gesprek aan met het college. Evalueer daarnaast de werkwijze en onderliggende keuzes iedere vier jaar (bestuursperiode). Een Nota Verbonden Partijen vraagt immers constant aandacht en herijking.

Een Nota Verbonden Partijen waarin een fundamentele keuze wordt gemaakt ten aanzien van de balans tussen grip en loslaten, blijft levend als deze regelmatig voor de raad en het college onderwerp van gesprek en reflectie is en kritisch beoordeeld wordt in het licht van de actualiteit. 2. Organiseer in samenspraak met het college en de griffie activiteiten om de kennis en vaardigheden van raadsleden en raadsrapporteurs ten aanzien van verbonden partijen te verbeteren en te stimuleren. Een adequate invulling van de kaderstellende en controlerende rol van de raad begint met inzicht in wat de eigen rol inhoudt en hoe die rol zich verhoudt tot de rol van verbonden partij en het college (en wat het verschil is tussen de rol van opdrachtgever en eigenaar). De rekenkamer adviseert om aan het begin van elke nieuwe raadsperiode informatie te delen over verbonden partijen, de gekozen werkwijzen van de raad(rapporteurs) uit de afgelopen periode, de benodigde vaardigheden voor de komende tijd én het wettelijk bepaalde kaderstellende en controlerende instrumentarium van de raad. Deze informatie draagt ertoe bij dat de nieuwe raad een standpunt kan bepalen over werkwijzen, kaderstelling en controle in de nieuwe periode. Het is immers geen sinecure om als raad een bestuurskrachtige positie in te nemen in het speelveld van verbonden partijen.

De griffie, in samenspel met de ambtelijke organisatie, heeft een cruciale rol in de training en advisering van de raad ten aanzien van verbonden partijen. Er liggen kansen voor de griffie om structureel te investeren in de kennis en vaardigheden van raadsleden (rapporteurs) ten aanzien van verbonden partijen; strakke regie te voeren op de informatievoorziening over verbonden partijen en de daaraan gekoppelde momenten waarop de raad in actie dient te komen (met behulp van jaarplanning); én het faciliteren van verbinding en afstemming met andere samenwerkingspartners ten aanzien van verbonden partijen. 3. Bepaal als raad per verbonden partij in samenspraak met het college en de verbonden partij hoe invulling te geven aan de balans grip – loslaten. Hierbij kan gebruik gemaakt worden van de vier I’s Informatie, Inspanning, Interactie in regio en Invloed. Benut tevens de mogelijkheden die de nieuwe Wet gemeenschappelijke regelingen biedt. Verbonden partijen verschillen van elkaar. De raad dient per verbonden partij na te gaan hoeveel bestuurlijke aandacht nodig is vanuit de raad: hoeveel informatie is nodig, hoeveel tijd en energie moet de raad aan de -54-

verbonden partij besteden, in hoeverre is regionale bestuurlijke afstemming nodig en welke invloed wil de raad uitoefenen (de vier “I’s”). De rekenkamer adviseert om met behulp van de verschillende typen arrangementen in de Nota Verbonden Partijen een arrangement toe te wijzen aan alle verbonden partijen. Deze arrangementen bestaan uit een beschrijving van: -

de (bestuurlijke en financiële) risico’s voor de gemeente; de rol van de gemeente (en het college); een kaderstellend en controlerend instrumentarium van de raad; de informatievoorziening van de verbonden partijen en het college richting de raad28.

Vervolgens kan met behulp van deze arrangementen de gemeenteraad prioritering aanbrengen in welke verbonden partijen meer en minder gevolgd gaan worden. Bij het aanbrengen van onderscheid tussen de 14 verbonden partijen waarmee de gemeente Leusden op dit moment samenwerkt29, ligt het voor de hand die partijen te volgen waarbij de bestuurlijke en/of financiële risico’s voor de gemeente groot zijn en/of de maatschappelijke impact van de taken die een verbonden partij uitvoert groot is. Dit kunnen zowel partijen zijn die verantwoordelijk zijn voor beleid én uitvoering, als partijen die uitsluitend uitvoerende taken hebben, maar ook publiekrechtelijke of privaatrechtelijke partijen. Denk aan een VRU die de ruimte heeft om beleid vast te stellen waardoor gemeente(raden) inhoudelijk kijken naar dit beleid en hoe hier uitvoering aan wordt gegeven. Of juist een uitvoerende en privaatrechtelijke verbonden partij zoals Vitens, waarbij vraagstukken rondom de watervoorziening een grote impact hebben op inwoners en bedrijven in Leusden. Het is aan de raad om te bepalen hoe hij zijn kaderstellende en controlerende rol ten aanzien van een verbonden partij vormgeeft: en dus ook waarop en op welke wijze hij wil toezien op verbonden partijen binnen gegeven wettelijke en lokale kaders en de daarbij horende verantwoordelijkheden en bevoegdheden van het college en de raad. 4.

Bepaal per verbonden partij in samenspraak met het college en verbonden partij welke maatwerkafspraken nodig zijn. Leg deze afspraken vast in de gemeenschappelijke regeling. Per gemeenschappelijke regeling dienen idealiter maatwerkafspraken gemaakt te worden over de mogelijkheden die de nieuwe Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) biedt. Deze afspraken kunnen betrekking hebben op de tijdigheid van de informatievoorziening en/of aanvullende kaderstellende en controlerende instrumenten voor de raad. De rekenkamer adviseert om de eventuele wijzigingen in afspraken te verwerken in de formele stukken van elke gemeenschappelijke regeling.

28

In gemeenten ook wel aangeduid als toezichtsarrangement. Gemeente Leusden kent verschillende vormen van verbonden partijen waaraan zij deelneemt: publiekrechtelijke en privaatrechtelijke verbonden partijen. De publiekrechtelijke verbonden partijen zijn verbonden partijen die op grond van de (Wgr) tot stand zijn gebracht en waarop de Wgr van toepassing is, zoals bijvoorbeeld de GGDrU en AVU. Daarnaast kent de gemeente Leusden een aantal privaatrechtelijke verbonden partijen waarin zij als rechtspersoon actief is in het privaatrecht. In Leusden betreft dit stichtingen, verenigingen en vennootschappen (B.V. en N.V.). Niet de Wgr maar het Burgerlijk Wetboek (BW) speelt een belangrijke rol ten aanzien van B.V. ’s, stichtingen en verenigingen. De meeste van de veertien verbonden partijen waarin de gemeente Leusden deelnemer is, is een verbonden partij die in feite een uitvoeringsorganisatie is die het door Leusden geformuleerde beleid uitvoert (‘beleidsarme verbonden partij’). Er zijn echter ook (verplichte) verbonden partijen met een (verhoudingsgewijs) meer beleidsrijk karakter, waarvan de Veiligheidsregio Utrecht (VRU) de meest duidelijke is (de GGD regio Utrecht (GGDrU) en de Regionale uitvoeringsdienst (RUD Utrecht) zijn niet helemaal beleidsrijk maar ook niet helemaal beleidsarm). 29

-55-

5. Geef het college de opdracht om te investeren in de coördinatie van sturing en controle van verbonden partijen, om kwetsbaarheden te voorkomen en te verminderen. De rekenkamer adviseert de raad om het college de opdracht te geven om een gemeentebrede coördinatie van sturing en controle van verbonden partijen in te voeren, om kwetsbaarheden te voorkomen of verminderen. De ambtelijker organisatie is deskundig en adviseert adequaat. De samenwerking met de verbonden partijen is goed. Maar de huidige samenwerking is ook kwetsbaar, doordat het sterk afhankelijk is van personen en door het ontbreken van ambtelijke coördinatie. De rekenkamer adviseert om de continuïteit in de samenwerking te waarborgen door: -

de instelling van een functie coördinator verbonden partijen (ambtelijk). Hoewel iedere verbonden partij anders is en maatwerk vereist is, is het aan te bevelen dat er een coördinator wordt ingesteld die kan toezien op de samenhang (in het beleid) tussen de verschillende verbonden partijen en de kennisuitwisseling tussen betrokken ambtenaren ten aanzien van sturing en controle verbonden partijen;

-

de instelling van een accounthoudersoverleg zodat zij van elkaar kunnen leren: mét oog voor de diversiteit aan verbonden partijen;

Niet alleen ambtelijk maar ook bestuurlijk dient te worden bepaald wie de bestuurlijke coördinatie sturing en controle van verbonden partijen voor zijn/haar rekening neemt (bijvoorbeeld bij de bestuurder die verantwoordelijk is voor de concern brede planning en control (wethouder Financiën)). Bij voorkeur aan het begin van een collegeperiode. Door helder te maken wie bestuurlijk verantwoordelijk is voor afzonderlijke verbonden partijen én voor de coördinatie van de sturing en controle van verbonden partijen, wordt ook bestuurlijk bijgedragen aan het verminderen van de kwetsbaarheid van de integrale sturing en controle verbonden partijen.

6. Neem het voortouw bij regionale samenwerking met andere raden. Zoals de raad eerder gedaan heeft bij het tot stand komen en vormgeven van het Regionaal Manifest in 2015, waarin afspraken zijn gemaakt over de informatievoorziening van verbonden partijen. De gemeenteraad kan aan invloed winnen door krachten te bundelen in de regio. In 2015 werd het Regionaal Manifest op het gebied van informatievoorziening verbonden partijen vastgesteld en succesvol vormgegeven. Er liggen kansen om samen te sturen op vroegtijdige informatievoorziening waardoor raden individueel en gezamenlijk meer tijd hebben om met elkaar in gesprek te gaan, beelden te vormen en actie te ondernemen. Daarnaast kunnen raden hun krachten bundelen door samen stappen te zetten ten aanzien van kaderstelling en controle, zoals het schrijven van zienswijzen en beoordelen van verantwoordingsstukken. Nu doet iedere gemeenteraad dit voor zich, maar door het samen te doen kan slim en efficiënt met tijd, capaciteit en middelen worden omgegaan ervan uitgaande dat gemeenten dezelfde belangen hebben. Er ontstaan kansen om in het bestuurlijke proces meer invloed uit te oefenen op het moment dat er coalities worden gevormd tussen verschillende raden en zienswijzen worden ingediend.

Het bundelen van krachten is eerder moeilijk gebleken, omdat dit tijd en inspanning vraagt en belangen van gemeenten (of partijen binnen gemeenteraden) tegengesteld kunnen zijn. Maar het is juiste deze samenwerking die op de lange termijn voor meer efficiëntie en impact kan zorgen. Daarom vraagt dit in eerste instantie om experimenteren in de regio: hierbij kan worden geput uit goede voorbeelden uit andere regio’s . -56-

5. Bestuurlijke reactie college Leusden en nawoord rekenkamer 5.1 Bestuurlijke reactie Aanbeveling 1: Vraag het college om een actualisatie van de Nota Verbonden Partijen en evalueer deze elke bestuursperiode. Bestuurlijke reactie college Leusden: Wij onderschrijven de conclusie om de Nota Verbonden Partijen (en daarmee evt. het Regionaal Manifest) te actualiseren. Het Rekenkamerrapport laat zien dat werken aan de hand van bepaalde spelregels, zoals vastgelegd in de Nota Verbonden Partijen, een meerwaarde heeft voor de praktijk. De Nota dateert al weer van 2013. Reeds om die reden is het wenselijk de Nota ‘tegen het licht te houden’. Wij vinden het een goede zaak dat voordat de Nota daadwerkelijk wordt geactualiseerd de raad eerst gezamenlijk bepaalt welke verwachtingen de raad heeft bij vooral de kaderstellende en controlerende rollen. Dit kan, zoals u zelf aangeeft, maatwerk zijn en daarom per verbonden partij verschillen. Nadat de raad verwachtingen/wensen duidelijker heeft kan het college (en de andere betrokkenen: raadsrapporteurs, accounthouders en verbonden partijen) in gesprek of die verwachtingen/wensen haalbaar zijn. We vinden het hierbij belangrijk te benoemen dat het samenwerken in een verbonden partij een regionale samenwerking is.

Dit valt ook uit uw rapport op te maken: er is altijd het spanningsveld aanwezig tussen de (lokale) belangen per deelnemer en de gezamenlijke belangen in de verbonden partij. Het is daarom ons inziens belangrijk dat onze raad ook het gesprek met andere raden aangaat over de diverse rollen om een gedeeld beeld te krijgen binnen de diverse raden. Wanneer het gesprek tussen raad en college heeft plaatsgevonden, kan de Nota Verbonden Partijen worden geactualiseerd. Een geactualiseerde Nota Verbonden Partijen is in 2023 niet haalbaar. Aanbeveling 2: Organiseer in samenspraak met het college en de griffie activiteiten om de kennis en vaardigheden van raadsleden en raadsrapporteurs ten aanzien van verbonden partijen te verbeteren en te stimuleren. Bestuurlijke reactie college Leusden: Uit uw rapport valt op te maken dat de raad zoekende is in de balans tussen grip en loslaten. Het onderzoek laat verder zien dat er in algemene zin tevredenheid bestaat over het samenspel tussen de gemeente Leusden en (de drie onderzochte) verbonden partijen, vooral bij het college, de ambtelijke organisatie en de verbonden partijen. Hierin kunnen wij ons goed vinden. De huidige werkwijze met raadsrapporteurs en ambtelijke accounthouders werkt in de praktijk en wensen wij graag voort te zetten.

Wij onderschrijven de conclusie dat een adequate invulling van de kaderstellende en controlerende rol van de raad begint met inzicht in wat de eigen rol inhoudt en hoe die rol zich verhoudt tot de rol van verbonden partij en het college (en wat het verschil is tussen de rol van opdrachtgever en eigenaar). Het opdoen van kennis moet in dat geval aan het begin van elke nieuwe raadsperiode plaatsvinden zodat een nieuwe raad niet weer tegen hetzelfde aanloopt en mogelijk een achterstand ervaart in kennis en vaardigheden. Wanneer het opdoen van kennis en vaardigheden tijdig gebeurt verwachten wij dat de raad minder zoekende is in de balans tussen grip en loslaten. Het opdoen van kennis kan worden uitbesteed aan een trainingsbureau en meegenomen worden bij het inwerkprogramma van een nieuwe raad. Hiervoor zal budget beschikbaar gesteld moeten worden. Kosten van een training worden geschat op € 10.000 excl. BTW per raadsperiode. -57-

Ook activiteiten vanuit de Verbonden Partijen, zoals kennismaking en uitleg over de betreffende Verbonden Partij, doelen etc. moeten blijvend gestimuleerd worden. Het opdoen van vaardigheden zal mogelijk gerealiseerd kunnen worden doordat raadsrapporteurs van de verschillende Verbonden Partijen kennis e.d. met elkaar te delen door op cruciale momenten een afstemmingsoverleg te hebben. Ook zouden raadsrapporteurs uit de vorige raadsperiode, zeker in de beginperiode van een nieuwe raadsperiode, als vraagbaak kunnen dienen voor nieuwe raadsrapporteurs. Aanbeveling 3: Bepaal als raad per verbonden partij in samenspraak met het college en de verbonden partij hoe invulling te geven aan de balans grip – loslaten. Hierbij kan gebruik gemaakt worden van de vier I’s Informatie, Inspanning, Interactie in regio en Invloed. Benut tevens de mogelijkheden die de nieuwe Wet gemeenschappelijke regelingen biedt. Bestuurlijke reactie college Leusden: Wij zien aanbeveling 3 als een onderdeel van het actualisatietraject van aanbeveling 1. Aanbeveling 4: Bepaal per verbonden partij in samenspraak met het college en verbonden partij welke maatwerkafspraken nodig zijn. Leg deze afspraken vast in de gemeenschappelijke regeling. Bestuurlijke reactie college Leusden: Aanbeveling 4 zien wij als een uitvloeisel van de voorgaande aanbevelingen 1 en 3.

Zeker bij deze aanbeveling is het goed te benadrukken dat (de raad van) Leusden niet alleen handelt binnen een verbonden partij. We vinden het hierbij wederom belangrijk te benoemen dat het samenwerken in een verbonden partij een regionale samenwerking is en er meerdere belangen spelen. Voor het evt. wijzigen van afspraken en het vastleggen daarvan in formele stukken van elke gemeenschappelijke regeling zal de raad kunnen optrekken met de andere raden. Hiermee verwijzen we ook naar aanbeveling 6. Aanbeveling 5: Geef het college de opdracht om te investeren in de coördinatie van sturing en controle van verbonden partijen, om kwetsbaarheden te voorkomen en te verminderen. Bestuurlijke reactie college Leusden: We onderschrijven aanbeveling 5. Graag gaan we eerst het gesprek met de raad aan over welke rol een coördinator kan/moet hebben. Wanneer duidelijkheid bestaat over de omvang van deze rol, kunnen we de meest gewenste wijze van inbedding in de organisatie beter beoordelen: is het noodzakelijk of gewenst hiervoor een nieuwe functie te creëren of kan deze rol worden ondergebracht in de bestaande organisatie. Aanbeveling 6: Neem het voortouw bij regionale samenwerking met andere raden. Zoals de raad eerder gedaan heeft bij het tot stand komen en vormgeven van het Regionaal Manifest in 2015, waarin afspraken zijn gemaakt over de informatievoorziening van verbonden partijen.