C. Notitie evaluatie Functieveranderingsbeleid Regio Foodvalley 2016

Evaluatie Functieveranderingsbeleid Regio Foodvalley 2016 Waarom een evaluatierapport? Vier jaar geleden hebben de Gelderse gemeenten binnen de regio Foodvalley plus de gemeente Putten het “Functieveranderingsbeleid Regio Foodvalley 2016” vastgesteld. Dit betrof een samenvoeging en actualisatie van reeds bestaand beleid; binnen de regio Foodvalley is al sinds 2008 sprake van een “eigen” functieveranderingsbeleid. Bij de vaststelling is eveneens besloten om het functieveranderingsbeleid te monitoren en dan met name de marktsituatie rondom vraag en aanbod van sloopmeters. De regionale aanpak van de problematiek omtrent vrijkomende agrarische bebouwing (VAB) verloopt naast dit beleidsmatige spoor nog via een ander spoor, namelijk via het programma VAB. In dat kader is recent besloten om het project “Beleidsmatige samenwerking en visievorming” een vervolg te geven. Dit project is gericht op uitbreiding van de beleidsmatige samenwerking naar Utrechtse gemeenten binnen de regio Foodvalley en de regio Amersfoort. Dit start met een verkenning: een inventarisatie van uitgangspunten en te hanteren kaders, waarop een go/no go-moment volgt: is er voldoende basis voor een verdergaande samenwerking? Als dat het geval is, kan stap 2 worden gezet: visievorming en beleidsformulering.

Voorafgaand hieraan is het wenselijk om het bestaande functieveranderingsbeleid in de betrokken zes Gelderse gemeenten te evalueren.

Opdracht De Coördinatiegroep functieveranderingen van de regio Foodvalley heeft de evaluatie opgepakt. Via een studieopdracht is Martijn Brands, vierdejaars student “Management van de Leefomgeving” aan de HAS Hogeschool in Den Bosch, gevraagd de evaluatie uit te voeren. De opdracht was om te kijken in hoeverre in de periode 2016 tot 2020 de doelstellingen van het regionale functieveranderingsbeleid binnen de Regio Foodvalley behaald zijn. Gevraagd is om bij de beantwoording van deze onderzoeksvraag niet alleen gebruik te maken van de beschikbare data, monitoringsgegevens en beleidsinformatie, maar ook interviews te houden met betrokken partijen bij het functieveranderingsbeleid, zoals adviseurs, gemeenten, provincies, landbouworganisaties en andere stakeholders.

Onderzoeksopzet Om de hoofdvraag te kunnen beantwoorden is een aantal deelvragen gesteld, zowel kwantitatief als kwalitatief van aard. Zo is onderzocht hoeveel agrarische bedrijven met toepassing van het functieveranderingsbeleid zijn beëindigd, hoe dat zich verhoudt tot verwachtingen (relatie met eerder Alterra-onderzoek), waarvoor de sloopmeters gebruikt worden, wat de mobiliteit is van sloopmeters, de prijsvorming van sloopmeters etc. Met in totaal 18 interviews met 27 mensen zijn deze cijfers van een stuk duiding voorzien. Hoe bezien partijen het functioneren van het functieveranderingsbeleid? Wat zien partijen als positieve en negatieve gevolgen? Hoe kijkt men aan tegen het functioneren van de sloopmetermarkt? Hoe vinden ze het proces van functieverandering functioneren? Welke aanpassingen zien partijen als mogelijkheid? Afzonderlijk aandacht is er geweest– gelet op het streven te komen tot meer beleidsmatige samenwerking tussen Gelderse en Utrechtse gemeenten – voor de Utrechtse partijen: hoe kijken zij aan tegen dit alles?

1

Uitkomsten onderzoek monitoringsgegevens Het nieuwe Functieveranderingsbeleid 2016 heeft niet geleid tot een wezenlijk ander aantal deelnemende agrarische bedrijven. Wel blijft het aantal m² gesloopte bebouwing nog iets achter bij de verwachtingen van het Alterra-rapport uit 2015. De deelname aan de functieveranderingsregeling lijkt hoog te zijn. Het functieveranderingsbeleid heeft in de periode van 2012 tot en met 2019 bijgedragen aan de overgang van zeker 264 agrarische bedrijven naar een nieuwe woon of niet-agrarische vervolgfunctie. Er is meer dan 330.000 m² aan bebouwing gesloopt. De werkelijke cijfers liggen hoger, omdat niet van alle gemeenten de gegevens gedurende deze gehele periode bekend zijn 1. De cijfers laten – zie de tabel hieronder - een wisselend beeld zien: bij Barneveld is er sprake van een toename in het aantal gesloopte meters vanaf 2016, terwijl Ede een daling laten zien. Een duidelijke verklaring hiervoor ontbreekt. Aan de hand van deze gegevens en op basis van de interviews kan gesteld worden dat het Functieveranderingsbeleid 2016 ten opzichte van eerder beleid geen wezenlijke negatieve impact – waar destijds enige vrees voor was - heeft gehad op het aantal deelnemende bedrijven.

Barneveld

Ede

Gesloopt: 8.725 m² Woningen: 6 Niet agrarisch: 2 Gesloopt: 12.435 m² Woningen: 6 Niet agrarisch: 3 Gesloopt: 11.373 m² Woningen: 5 Niet agrarisch: 4 Gesloopt: 18.997 m² Woningen: 6 Niet agrarisch: 2 Gesloopt: 23.748 m² Woningen: 15 Niet agrarisch: 2 Gesloopt: 21.217 m² Woningen: 9 Niet agrarisch: 6

Gesloopt: 8.725m² Woningen: 5 Niet agrarisch: 2 Gesloopt: 16.005 m² Woningen: 11 Niet agrarisch: 1 Gesloopt:21.283 m² Woningen: 12 Niet agrarisch: 2 Gesloopt: 23.369 m² Woningen: 29 Niet agrarisch: 4 Gesloopt: 16.186 m² Woningen: 11 Niet agrarisch: 7 Gesloopt: 18.211 m² Woningen: 10 Niet agrarisch: 7

Gesloopt: 22.890 m² Woningen: 18 Niet agrarisch: 3 Gesloopt: 29.925 m² Woningen: 19 Niet agrarisch: 2

Gesloopt: 8.078 m² Woningen: 5 Niet agrarisch: 2 Gesloopt: 13.787 m² Woningen: 6 Niet agrarisch: 2

Gesloopt:5.606m² Woningen: 3

Gesloopt: 18.240 m2 Woningen: 11

Gesloopt:1.034 m² Woningen: 1

Gesloopt: 5.081 m² Woningen: 3

Gesloopt: 14.168 m2 Woningen: 3 Niet agrarisch: 1

Gesloopt:1.073 m² Niet agrarisch: 1

TOTAAL

149.310 m² 84 woningen 25 Niet agrarisch

125.644 m² 89 woningen 27 Niet agrarisch

10.687 m² 6 woningen

39.806 m2 17 woningen 1 Niet-agrarische functie

6.632 m² 5 woning 2 Niet agrarisch

TOTAAL FOODVAL LEY

332.079 m2 gesloopt 201 woningen 63 Niet agrarisch

2012 2013 2014 2015 2016 2017

2018 2019

Nijkerk

Putten

Scherpenzeel

Gesloopt:2.673 m2 Woningen: 2 Niet agrarisch: 1

Gesloopt:1.852 m² Woningen: 2 Gesloopt: 7.398 m2 Woningen: 3

Tabel 1: Overzicht functieverandering per gemeente (2012 t/m 2019)

Alterra heeft in 2015 onderzoek gedaan naar de VAB-problematiek in Gelderland. In dat onderzoek is op basis van een aantal parameters de omvang van de VAB-problematiek geschat: een getal van ca. 1,16 miljoen m² aan agrarische bebouwing dat in de periode 2012-2030 mogelijkerwijs vrijkomt in de zes gemeenten. Bij een 1

De gemeente Wageningen houdt – gelet op het zeer lage aantal functieveranderingen per jaar – geen sloopmeterregistratiesysteem bij. Van deze gemeente zijn daarom geen gegevens beschikbaar.

2

evenredige verdeling is dat per jaar een omvang van 65.000 m². Omdat de gegevens van de afgelopen jaren incompleet zijn is het lastig verantwoorde conclusies te trekken. Feit is echter dat het aantal m² dat gesloopt is in de laatste paar jaren dicht in de buurt komt van dit getal van 65.000 m². Het is niet mogelijk gebleken om in beeld te brengen wat het werkelijk aantal gestopte bedrijven is en welk deel daarvan heeft meegedaan aan de regionale functieveranderingsregeling. Op basis van de cijfers uit het Alterra-rapport en de sloopcijfers kan gesteld worden dat de gemeenten Putten, Scherpenzeel en Barneveld de cijfers redelijk volgens verwachting zijn, terwijl de cijfers voor Ede uit de pas lopen. De sloopmeters worden in de meeste gemeenten voor het grootste deel ingezet voor woonfuncties en minder voor niet agrarisch gebruik. De mobiliteit van sloopmeters is groot: de helft van de sloopmeters landt op de eigen locatie, de helft komt elders terecht. Eén op vijf ingezette sloopmeters komt van buiten de eigen gemeente. Daarbij is grosso modo geen sprake van echte “ontvangende” gemeenten of echte “zendende” gemeenten. Van hergebruik van bestaande bedrijfsgebouwen is amper sprake. Op basis van de cijfers in de monitoringsrapportages van 2018 en 2019 is de totale inzet van sloopmeters per gemeente berekend.

In bijna alle gemeenten wordt het grootste gedeelte van sloopmeters ingezet voor woonfuncties t.o.v. de niet-agrarische mogelijkheden. De sloopmeters voor wonen worden voornamelijk ingezet voor het toevoegen van een woning, grotere inhoud van woningen en het vergroten van bijgebouwen. Bij de niet-agrarische mogelijkheden is dit vooral het toevoegen van een bedrijfsbestemming en het vergroten van bestaande bedrijven. Een groot gedeelte van de sloopmeters landt nog altijd ingezet op de eigen locatie, al ligt het aantal gevallen waar sloopmeters van een andere locatie komen inmiddels even hoog. In de ene gemeente is dat wat minder (Ede) in de ander wat meer (Nijkerk). Per gemeente is gekeken naar de inzet van sloopmeters die afkomstig zijn uit eigen gemeente tegenover sloopmeters die afkomstig zijn van andere gemeente. Van de in totaal bijna 120.000 ingezette sloopmeters komt ca. 22.000 m² uit een andere gemeente, waarbij opvalt dat vooral in Ede weinig m² uit andere gemeenten komen. De oorzaak hiervan is onduidelijk. Er is geen sprake van een duidelijke categorie “zendende” gemeenten of “ontvangende” gemeenten. Gemeente

Ingezette sloopmeters

Inzet sloopmeters wonen/niet agrarische/ overig

Inzet sloopmeters eigen locatie/andere locatie

Inzet sloopmeters eigen gemeente / andere gemeente

Grootste leverancier sloopmeters andere gemeente

Barneveld

52.815 m²

Eigen: 32 Ander: 34

Eigen: 42.137 m² Ander: 10.574 m²

Ede/Nijkerk

Ede

21.865 m²

Eigen: 19 Ander: 11

Eigen: 20.989 m² Ander: 876 m²

Barneveld

Nijkerk

10.687 m² 32.408 m²

Scherpenzeel

2.107 m²

Eigen: 9 Ander: 14 Eigen: 16 Ander: 14 Eigen: 2 Ander: 0

Eigen: 8.046 m² Ander: 2.688 m² Eigen: 25.552 m² Ander: 6856 m² Eigen: 1.483 m² Ander: 624 m²

Barneveld

Putten

W: 41.862 m² NA: 10.813 m² Ov: 140 m² W: 19.125 m² NA: 1.740 m² Ov: 1.000 m² W: 8.404 m² NA: 330 m² W: 31.701 m² NA: 707 m² W: 1.034 m² NA: 1.073 m²

Barneveld Ede

Tabel 2: Overzicht sloopmeters per gemeente (2018/2019)

Bij functieverandering naar niet-agrarische bedrijven is gekeken in hoeveel gevallen gebruik is gemaakt van bestaande bedrijfsbebouwing. Dat is alleen in Barneveld en Putten beperkt gebeurd, in andere gemeenten niet.

3

Uitkomsten interviews Alle benaderde partijen zijn positief over het functieveranderingsbeleid. Het is een aantrekkelijke regeling voor agrariërs voor het beëindigen van het agrarisch bedrijf, het gaat verloedering en ondermijning tegen en zorgt voor kwaliteitsverbetering in het buitengebied. Partijen plaatsen echter vanuit hun eigen achtergrond echter ook de nodige kanttekeningen. Over het algemeen zijn de gesproken partijen positief over het functieveranderingsbeleid. Het functieveranderingsbeleid biedt agrariërs de mogelijkheid om over te gaan tot een nieuw verdienmodel of biedt anderszins een goede uitweg bij beëindiging van hun agrarisch bedrijf. Verloedering en potentiële ondermijning wordt hiermee tegengegaan en de ruimtelijke kwaliteit verbetert. Er ontstaan nieuwe bedrijfsvormen, wat zorgt voor een stuk behoud van vitaliteit in het buitengebied. Toch worden vanuit verschillende hoeken de nodige kanttekeningen geplaatst. De eenvoud van de regeling maakt het krachtig, maar leidt in sommige gevallen tot minder gewenste situaties of suboptimale oplossingen. Een voorbeeld hiervan is de slooplocatie, die vaak ook de herontwikkellocatie is, terwijl de locatie niet per se de beste locatie voor die herontwikkeling is. Denk aan het realiseren van kleine clusters woningen in vitale agrarische gebieden of aan nieuwe of te grote bedrijven op verkeerde locaties.

Ook genoemd is dat de regeling single issue is. Het is vooral en alleen gericht op sloop van bebouwing. Het gevolg is dat ook goede agrarische locaties worden onttrokken. Andere aspecten zoals reductie stikstof, milieunormen of toegevoegde waarde van sloop voor natuur worden onvoldoende meegewogen. Vanuit de hoek van de adviseurs komen nog enkele specifieke kanttekeningen: de regeling is duur vooral bij functieverandering van kleine agrarische bedrijven, de regeling biedt weinig mogelijkheden om meer bebouwing te laten staan en gemeenten interpreteren de regeling soms verschillend. Het principe van de sloopmetermarkt wordt breed gewaardeerd: de regionale aanpak, de transparantie en de flexibiliteit zijn waardevolle kwaliteiten. Er is veel vraag, wat zorgt voor hoge prijs en goede opbrengst bezien vanuit agrarisch perspectief. Toch zien partijen nog meer mogelijkheden, alsmede bedreigingen voor de huidige marktgerichte aanpak. Gemeenten zien kwetsbaarheden in het sloopmeterregistratiesysteem. De sloopmetermarkt functioneert goed. De regeling is flexibel, de markt is regionaal ingestoken, sloopmeters zijn in delen verkoopbaar, wanneer de initiatiefnemer dat wil. Omdat voor veel ruimtelijke ontwikkelingen in het buitengebied sloopmeters noodzakelijk zijn en er veel vraag is, is de sloopmeterprijs de afgelopen jaren fors gestegen.

Dat maakt de regeling voor veel agrariërs interessant. Partijen signaleren inmiddels krapte op de markt en verder stijgende prijzen. Er zijn zorgen over de toekomst en met name nieuwe opkoop- c.q. beëindigingsregelingen vanuit Rijk en provincie. Vanuit de overheden wordt met name het gevaar gezien van het beperkte aantal grote handelaren op de markt. Het gevaar van kunstmatig hooggehouden prijzen wordt als reëel gezien evenals het gevaar van een onwenselijk grote invloed van deze handelaren op het functioneren van de markt. Het sloopmeterregistratiesysteem is georganiseerd op gemeenteniveau. Het huidige systeem wordt als kwetsbaar gezien, omdat niet alle gemeenten op dezelfde manier en consequent de gegevens verwerken en bijhouden. Gemeenten zien ruimte voor verbetering hierin. Over het proces van functieverandering wordt wisselend geoordeeld. Over het algemeen is de afstemming, communicatie en samenwerking tussen de betrokken partijen goed. Als negatief ziet men bijvoorbeeld de lange doorlooptijden en de af en toe gebrekkige afstemming tussen verschillende disciplines. Als positief wordt de afstemming, communicatie en samenwerking tussen de betrokken partijen gezien. Doordat het beleid over de jaren grotendeels hetzelfde is gebleven weet iedereen waar hij aan toe is binnen het proces. Het beleid en proces zitten helder in elkaar en de stappen volgen elkaar logisch op.

4

Als negatief wordt de lange procesduur aangegeven. Een proces van functieverandering neemt veel tijd in beslag en de advisering van disciplines is vaak erg uitgebreid. Doordat het proces lang duurt komt het voor dat initiatiefnemers lang moeten wachten om duidelijkheid te krijgen in de haalbaarheid van hun ontwikkeling. Tevens wordt aangegeven dat de tijd tussen de verschillende stappen van functieverandering te lang duurt). Tot slot mist soms goede afstemming tussen beleidsmakers, de RO-mensen en de VTH-mensen bij de OddV. Partijen zien de nodige bijstelmogelijkheden voor het functieveranderingsbeleid. Zo is men positief over het toestaan van meer mogelijkheden voor woningbouw (mits op geschikte locaties), over het combineren van sloopmeters met andere ruimtelijke kwaliteitsverbeteringen, over gefaseerde of gedeeltelijke functieverandering, over een meer kwalitatieve beoordeling van slooplocaties. Minder positief zijn partijen over meer ruimte voor buitenopslag of functieverandering in combinatie met duurzame energie. De partijen kijken positief aan tegen het toevoegen van meer mogelijkheden voor wonen. Het is belangrijk dat bij deze regeling naar de lokale woningmarkt wordt gekeken, zodat het juiste soort woningen kan worden toegevoegd op daartoe geschikte locaties in het buitengebied (bijv. nabij buurtschappen of in dorpsranden).

De verbreding van het functieveranderingsbeleid met andere maatregelen die bijdragen aan verbetering van de ruimtelijke kwaliteit, zoals landschapsherstel, wordt gezien als een kans. Tegelijkertijd ziet men ook problemen ontstaan in de beoordeling en de uitvoerbaarheid. Kwaliteitsverbetering is niet altijd goed kwantificeerbaar en dus lastig te vatten in een heldere en concrete regeling, zonder toepassing van maatwerk. Vanuit de markt is de nodige vraag naar gedeeltelijke of gefaseerde functieverandering. Het biedt agrariërs meer mogelijkheden en vergroot daarmee het aanbod. Als risico geldt de juridische borging: kan deze optie juridisch worden dicht geregeld? Geadviseerd wordt om hiervoor een experiment op te tuigen. Partijen zien ruimte voor het toevoegen van kwalitatieve elementen in de beoordeling van slooplocaties, zodat ruimtelijk gerichter gestuurd kan worden op verschillende aspecten. De partijen kijken negatief aan tegen combineren van functieverandering met duurzame energieopwekking, omdat daar al andere mogelijkheden voor zijn. Over buitenopslag wordt minder eensgezind gedacht. Adviseurs zien ruimte, mits goed ingepast. Andere partijen zien meer de negatieve kant, de verrommeling en de kans op excessen.

De Utrechtse blik De evaluatie van het functieveranderingsbeleid is ook benut om enkele Utrechtse gemeenten en overheidsinstanties te bevragen op hun kijk op het Gelderse en het Utrechtse functieveranderingsbeleid. De Utrechtse gemeenten binnen de Foodvalley kijken positief naar het Gelderse functieveranderingsbeleid. Momenteel werken gemeenten aan de Utrechtse kant met maatwerk in samenwerking met de Provincie Utrecht. Dit werkt tot heden goed en zorgt dat er ruimtelijk gewenste initiatieven worden uitgevoerd. Een beleidssynchronisatie om te komen tot gezamenlijk beleid met de Gelderse gemeenten zou positief kunnen zijn voor het gebruik en inzet van sloopmeters en het behalen van ruimtelijke kwaliteit.

Conclusie beleidsdoelstellingen 1.

De doelstelling dat functieverandering moet bijdragen aan goede ruimtelijke kwaliteit en duurzaam economisch perspectief met behoud van een vitale agrarische structuur, wordt grotendeels behaald. Uit de cijfers is gebleken dat functieverandering heeft gezorgd voor de sloop van veel oude agrarische bebouwing. Functieverandering zorgt voor afname van de verstening in het buitengebied, versterking van de ruimtelijke kwaliteit en draagt bij aan het voorkomen van ondermijning en verloedering. De nieuwe vervolgfuncties zorgen dat het buitengebied vitaal blijft. Maar, het kan beter. Momenteel worden er veel woningen gebouwd op de locatie van functieverandering en worden weinig kansen benut voor versterking van de buurtschappen en

5

dorpsranden. Ook kunnen grote niet agrarische bedrijven ontstaan in het buitengebied door functieverandering, wat economisch gezien wellicht interessant kan zijn, maar vanuit oogpunt landschap negatief kan doorwerken. De nieuwe functies dragen niet per se bij aan het behouden van een vitale agrarische structuur. In tegendeel: in de huidige regeling, zeker in de uitvoering, komt dit aspect in de beoordeling van initiatieven niet noemenswaardig terug. 2.

De doelstelling dat de verbetering van ruimtelijke kwaliteit naast de sloop van agrarische bebouwing tevens plaatsvindt door verbetering van publieke functies zoals landschap, wordt behaald. Bij functieveranderingen is een goede landschappelijke inpassing een vereiste. Die landschappelijke inpassing beperkt zich vaak tot het te ontwikkelen perceel. Ruimer wordt veelal niet gekeken.

3.

De doelstelling “stimuleren van hergebruik van bestaande bebouwing“ komt nauwelijks van de grond. Hergebruik van bestaande bebouwing komt niet of nauwelijks voor, zoals ook blijkt uit de cijfers van de inzet van sloopmeters.

4.

De doelstelling dat nieuwe niet aan het buitengebied gebonden functies kunnen worden toegestaan ter versterking van de economische en sociale vitaliteit van het buitengebied, wordt wel behaald. De cijfers van functieverandering en inzet van sloopmeters laten zien dat hier volop gebruik van wordt gemaakt. Daar zit een keerzijde aan: soms levert het spanningen op met bestaande bedrijven, soms groeit het uit tot iets wat niet meer c.q. minder passend is in het buitengebied.

Aanbevelingen Het functieveranderingsbeleid is nog steeds relevant en dat zal niet afnemen. Daarnaast is het huidige beleid succesvol. De kunst is dat zo te houden en met het beleid te kunnen blijven inspelen op wensen en ontwikkelingen in het buitengebied. Hiervoor worden de volgende aanbevelingen gedaan: 1.

2.

3.

4.

Verbreed het beleid. Het huidige beleid is op onderdelen eendimensionaal en single issue ingestoken. Verbreding van het beleid met andere doelstellingen en als gevolg daarvan ook andere accenten in de regeling, maakt het beleid sterker. Verbreding van de regeling met andere opties als gedeeltelijke of gefaseerde functieverandering, andere woningbouwmogelijkheden (bijvoorbeeld met wooncollectieven) leidt tot meer mogelijkheden aan zowel vraag- als aanbodzijde. Belangrijke kanttekening: de eenvoud van de huidige regeling is een belangrijke succesfactor. Over het algemeen weet een initiatiefnemer waar hij aan toe is. Het is zaak om ook een nieuwe regeling helder en eenduidig en daarmee dus eenvoudig te laten zijn. Dit voorkomt problemen op het gebied van uitvoering en handhaving. Vergroot het werkingsgebied van het beleid Deze ambitie is al vastgelegd in het programma VAB. Los van de behoefte van de Utrechtse gemeenten, is de omvang van de regio één van belangrijke randvoorwaarden om de sloopmetermarkt goed te laten functioneren. Mee vraag en meer aanbod laat de markt beter functioneren en maakt de markt minder kwetsbaar. Verbeter het sloopmeterregistratiesysteem Het huidige systeem heeft kwetsbare kanten o.a. door de grote kans op menselijke fouten.

Het verdient aanbeveling om de mogelijkheden van digitalisering en regionalisering van het sloopmeterregistratiesysteem te onderzoeken. Dit vermindert de kwetsbaarheid en vergroot de informatiewaarde. Sluit de ambtelijke ketens beter op elkaar aan Er is veel gaande in het buitengebied. Het ontbreekt echter wel eens aan ambtelijke afstemming, terwijl met die afstemming grote meerwaarde kan worden behaald. Dat zit in het eind van de cyclus met goede afstemming tussen bestemmingsplanmakers en bijvoorbeeld VTH-mensen, maar ook in het begin van de cyclus met bijvoorbeeld afstemming tussen plattelandscoaches en beleidsmakers.

6