Bijlage 5: Notitie kosten vakantieparken Raalte

NEXT Vastgoed Consultancy BV Buchnerweg 7 2803 GR Gouda KvK 24.43.52.91 IBAN: NL71INGB0668331070 BTW-nr. NL8193.73.709.B01 Gouda, 19 december 2024 Referentie Nico Harkes M +31 (0)6 53 75 43 61 T +31 (0)182 244 547 E nico.harkes@nextvastgoed.nl

Onderwerp: verkenning kostenverhaal en financiële bijdrage Old Heino

Old Heino Raalte In de gemeente Raalte ligt Landgoed Old Heino. De eigenaren van de woningen hebben een verzoek gedaan om te transformeren naar wonen. Er zijn onder andere met de hulp van het expertteam Vakantieparken van RVO de nodige vooronderzoeken geweest. Daarin is geconstateerd dat het park niet vitaal valt te krijgen. De notitie behandelt de volgende punten: Effect transformatie financiën gemeente Afdrachten kostenverhaal en verevening Hoogte afdracht Overige wetgeving Voor welke voorzieningen? Verwerking in de overeenkomsten Planologisch besluit Tussenconclusie Risico’s en kansen. Stukken voor de Raad en besluit Voorbeeld overeenkomst Conclusie Bij de uitwerking moeten we niet vergeten dat 20 woningen nog verwerkt moeten worden op de plankaart en niet vergund zijn. Bij de verdere uitwerking van deze notitie gaan we ervan uit dat de benodigde wegen en groenvoorzieningen door de grondeigenaar zelf zullen worden gerealiseerd. Ze betalen wel een bijdrage aan specifieke kosten op het park -als die er zijn- en een vereveningsbijdrage. Er zijn bovendien momenteel op het park nog een aantal woningen in aanbouw of in voorbereiding. Deze woningen worden als vergund verondersteld.

Effect transformatie financiën gemeente De planologische omzetting van een vakantiepark naar wonen heeft vier effecten die van belang zijn voor het kostenverhaal/verevening: 1) de gemeente wordt voor kosten geplaatst binnen het plangebied, in de vorm van plankosten, maar wellicht ook voor de aanleg van straatmeubilair, de organisatie van de afvalstoffenreiniging en wat dies meer zij: de gemeente is rechtens verplicht om deze kosten zoveel mogelijk te verhalen; 2) de gemeente maakt kosten buiten het plangebied, om bijvoorbeeld de recreatieve kwaliteit, zoals fiets en wandelpaden te verbeteren: hiervoor vraagt ze een financiële bijdrage;

NEXT 3) de recreatieve capaciteit van de gemeente neemt af; 4) de vermogenspositie van de grondeigenaren verbetert. Voor de financiële vertaling van deze effecten handelen we volgens de regels van het kostenverhaal onder de Omgevingswet (Afdeling 13.6 en 13.7 Ow). Dat betekent dat bijgedragen moet worden naar rato van de waardestijging van de woningen. Hierna gaan we in op de vraag hoeverre dat verplicht is, of het kan en of er andere mogelijkheden zijn. Berekening Eerst worden de gemeentelijke (plan)kosten binnen het plangebied van de waardestijging van de woningen (voor kostenverhaal onder de Omgevingswet heet dit “grond”) afgetrokken. Van het overige wordt veelal een percentage van de waardestijging voor verevening genomen. Dat ziet dan onder andere op het in balans brengen van het onttrekken van de recreatieve capaciteit en investeringen recreatieve voorzieningen. Dus de vraag is hoeveel moet er door de gemeente of door de eigenaren zelf geïnvesteerd worden om Raalte dezelfde toeristische waarde te laten behouden voor en na het omzetten van het park naar permanent wonen. Dit principe is gebaseerd op de rechtspraak in de casus Oldebroek. (ECLI:NL:RVS:2019:2950) De kosten die gemaakt worden om de woningen en het park geschikt te maken voor transformatie kunnen verrekend worden met de rest van de ‘overwinst’ die daarna nog overblijft.

Dit blijken in de praktijk kleine bedragen te zijn omdat de meeste woningen maar enkele aanpassingen nodig hebben om te voldoen aan de eisen van het Bbl (voorheen Bouwbesluit 2012). Afdracht kostenverhaal en verevening Voor het toepassen van publiekrechtelijk kostenverhaal is een (ver)bouwactiviteit nodig. Van een bouwactiviteit is in het geval van te transformeren recreatiewoningen (art 8.13e Ob) sprake bij de verbouwing van een of meer aaneengesloten gebouwen met andere gebruiksfuncties dan een woonfunctie tot gebouwen met een woonfunctie. Hierbij geldt als voorwaarde dat het ten minste tien woonfuncties betreft. Het aanpassen van de woningen aan het Bbl zou dat kunnen zijn. Echter voor de woningen op landgoed Old Heino zullen de aanpassingen naar verwachting zeer beperkt zijn. Het gaat dan in de praktijk vaak om het plaatsen van brandmelders. Aanpassingen aan bijvoorbeeld duurzaamheidseisen (die de gemeente nu hanteert) zijn niet mogelijk omdat de woningen hebben te voldoen aan de eisen van bestaande bouw en dat betreft een rechtens verkregen niveau. Meer eisen mag niet. Daarmee is publiekrechtelijk kostenverhaal niet of nauwelijks toe te passen op de bestaande woningen. Er bestaat dan nog publiekrechtelijk de mogelijkheid van baatbelasting. Een ingewikkelde optie. Alternatief is dan nog om de werkzaamheden wel uit te voeren en privaatrechtelijk te contracteren.

Een partij zou dan voor zover het geen plankosten betreft gedwongen kunnen worden deze (af te sluiten) en te voldoen, alvorens dat de gemeente meewerkt aan een functiewijziging. Daarbij geldt voorts de eis dat het alleen kan als sprake is van compenserende maatregelen (ECLI:NL:RVS:2023:1239). Dat zijn vereveningsbijdragen voor recreatieve voorzieningen. Voor de 20 nieuw te bouwen woningen is er wel sprake van een mogelijkheid van kostenverhaal en een vereveningsbijdrage. Er is sprake van een bouwactiviteit. Hoogte afdracht verevening De hoogte van de afdracht wordt bij kostenverhaal en een verplichte financiële bijdrage voor bestaande woningen bepaald door drie grenzen: Beleidsmatig aanvaardbaar percentage van de waardestijging; De hoogte van de kosten van de voorzieningen; 2

NEXT -

De ruimte tussen de waardestijging van de woningen minus eventueel kostenverhaal.

Beleidsmatig aanvaardbaar percentage Met een beleidsmatig percentage wordt een politiek aanvaardbaar percentage bedoeld. Als beleidsmatig percentage wordt landelijk een percentage van 20-25% van de waardestijging gehanteerd als vergoeding voor de kosten van recreatieve voorzieningen (zie bijvoorbeeld Coevorden). Echter, er is geen beperking om een hoger percentage te hanteren. Bijvoorbeeld als ook een bijdrage wordt gevraagd voor compensatie van het feit dat alleen marktwoningen worden toegevoegd aan de woningvoorraad en geen sociale huurwoningen. Het is echter redelijk om ook rekening te houden met wat een huiseigenaar binnen belastinggrenzen kan betalen. Er is een gerede kans dat met verandering van de belastingwetgeving rond box 3 van verhuurde woningen 34% van de waardestijging moet worden afgedragen als ze naar box I gaan. Het ligt niet in de rede dat de ene woning meer bijdraagt dan de ander. Dat betekent dat het maximum 66% van de waardestijging zou zijn. Een andere regel zou nog kunnen zijn dat 50% van de waardestijging ten goede komt aan voorzieningen en 50% aan de eigenaar. De lusten en de lasten worden dan gelijk verdeeld over beide partijen. Hoogte van de kosten van de voorzieningen Tegenover de bijdragen moeten kosten van voorzieningen staan.

Die kosten moeten - als sprake is van een vrijwillige financiële bijdrage, middels een anterieure overeenkomst - geborgd zijn in een omgevingsvisie of programma. In het geval van een publiekrechtelijke verplichte financiële bijdrage moet dat in ieder geval geborgd zijn in het omgevingsplan en moet een functionele samenhang zijn tussen de voorzieningen en de woningen op het park. Zij mogen in een programma of de omgevingsvisie zijn verwerkt, maar dat behoeft niet. Bovenwijkse voorzieningen en overig kostenverhaal moeten noodzakelijk zijn voor het park. Op het eerste gezicht lijken er geen noodzakelijke voorzieningen getroffen te moeten worden om het park permanent te bewonen. Veel zal op Landgoed Old Heino niet van toepassing zijn, behalve voor de 20 te ontwikkelen woningen. Waardevermeerderingstoets In het geval van publiekrechtelijk kostenverhaal of een verplichte financiële bijdrage is de gemeente gehouden aan de zogenaamde waardevermeerderingstoets. Dat betekent dat er niet meer gevraagd kan worden dan de waardestijging. Voor het anterieure spoor, mag dat wel iets meer zijn, mits goed onderbouwd. Als echter voor 20 nog te bouwen woningen publiekrechtelijk kostenverhaal nodig is, dan volgt uit het rechtsgelijkheidsbeginsel dat alle woningen worden afgetopt. Privaatrechtelijk - al dan niet via Landgoed Old Heino - is er meer mogelijk.

Grondslag waardestijging Er mag publiek (en privaatrechtelijk) gekozen worden voor de stijging van de WOZ-waarde of de marktwaarde. Het meest eenduidig is de marktwaarde op enig moment. De waarde van de recreatiewoning en permanente bewoning is dan goed vergelijkbaar. Voor de WOZ-waarde ontstaan verschillen in prijspeil. Voor welke voorzieningen? Zoals gezegd kan de gemeente niet zomaar geld vragen terwijl er geen investeringen tegenover staan. Die zouden dan in de omgevingsvisie of een programma moeten staan. Voorbeelden zijn recreatieve fietspaden, aanpassen van landschappen enz. Er is een voorbeeld van een bewerkte versie van de gemeente Noorderveld bijgevoegd. Die is tot nog toe niet uitgevoerd vanwege capaciteitsproblemen. In Nunspeet is een heel plan gemaakt dat wel heel veel werken omvat.

3

NEXT

Uiterste tijdstip waarop voorzieningen bekend moeten zijn De gemeente Raalte heeft nog geen toeristisch-recreatief beleid waarin geïnvesteerd moet worden. Het zou mooi zijn als de gemeente toch voorzieningen aan kan wijzen. Mocht dit ten tijde van de eerste betalingen nog niet (volledig) bekend zijn, dan is er nog wel enige tijd voordat bekend moet zijn waarvoor is betaald. Publiekrechtelijk zou 5 jaar in de rede liggen. Immers 5 jaar na betaling kan een initiatiefnemer een verzoek doen voor een eindafrekening. Als er dan geen kosten zijn gemaakt of voorzien, moet de gehele bijdrage terug betaald worden (art 13.14 Ow). Verwerking in de overeenkomsten We kennen de volgende wijze van afrekenen als dat in een privaatrechtelijke overeenkomst wordt verwerkt tussen de gemeente en de VvE: Direct bij het aangaan van de overeenkomst voorafgaand aan de wijziging van het omgevingsplan. Een gespreide betaling met grote bedragen, met name als de prestatie door de gemeente is geleverd. Er ontstaat dan geen kans op onverschuldigde betaling omdat de werken zijn gerealiseerd. Een gespreide jaarlijkse betaling zodat de VvE dat in gelijke tred laat lopen aan de inkomsten uit haar jaarlijkse bijdragen van de leden.

Verhoging van de bijdrage na vaststelling overeenkomst Privaatrechtelijk is bij een betaling achteraf zowel een verhoging als een verlaging van de bijdrage een nieuw bedrag af te spreken, omdat de kosten mee of tegenvallen. Gebruikelijk is het niet. Dit omdat het met name voor de eigenaren voor onzekerheid zorgt. Bij eventuele verkoop helpt dit ook niet. Publiekrechtelijk zal het voor kostenverhaal niet mogelijk zijn een naheffing toe te passen. Als er te veel is betaald dan volgt wel na vijf jaar een eindafrekening met retourbetaling, waarbij wel de eerste 5% van de som door de gemeente gehouden mag worden. Planologisch besluit Voor het wijzigen van het omgevingsplan naar permanent wonen staat de weg open van de BOPA en het omgevingsplan. Het heeft hier de voorkeur het omgevingsplan toe te passen, omdat het kostenverhaal én de financiële bijdrage dan verzekerd kunnen worden middels regels. Met een BOPA kan het laatste niet. Het is dan verboden te starten met bouwen. Hiermee moeten ultimo remedie de 20 niet vergunde woningen toch gaan betalen. Alternatief is dat de kosten voor deze woningen worden voorgeschoten door Landgoed Old Heino. Dit zou uit onderhandeld kunnen worden. Alternatief is om geen activiteiten op de gronden van de 20 woningen mogelijk te maken. Eerst moet hier dan gecontracteerd worden. Voor de gemeente is dit dubbel werk.

Woningen die (nog)niet willen of kunnen bijdragen Als gekozen wordt voor een anterieure overeenkomst, dan is het gebruikelijk dat het park de bijdragen voldoet en dat zij zelf een betalingsregeling treffen met degene die nog niet op het geiende moment kunnen betalen. Het park schiet het als het ware voor. Indien gewenst zou de gemeente nog geen positieve functiewijziging toe kunnen staan. Wie dat dan later wil, zal de gemeente ook leges moeten betalen. Bij publiekrechtelijk kostenverhaal of een gedeelte van het park, zal het nog niet mogelijk zijn om de activiteit wonen toe te staan. Dat geldt dus ook voor de 20 woningen.

4

NEXT Tussenconclusie Als voorlopige conclusie kan getrokken worden: Dat de maximale bijdrage van kostenverhaal en financiële bijdrage 66% van de waardestijging is. De minimale bijdrage naast kostenverhaal is 20%. Dat een anterieure overeenkomst de eenvoudigste manier is om kosten (af te dwingen). Echter er is voor de 20 nog te bouwen woningen een aantal exploitatieregels in het omgevingsplan nodig. Het is nodig dat er een voorzieningen nota komt in de vorm van een programma of een aanvulling op de omgevingsvisie. Anders kunnen geen vereveningsbijdrage worden geïnd en geen waarde “afgeroomd”. Risico’s en kansen Als we het bovenstaande op een rijtje zetten dan lijken zich de volgende risico’s aan te dienen: Is de lijst van voorzieningen er op tijd. Is de gevraagde bijdrage niet te hoog; of wordt dat lang onderhandelen met de VvE. Hoe wordt het kostenverhaal en de financiële bijdrage verzekerd van de 20 woningen die nog niet zijn gebouwd. Niet omdat het juridisch niet helder is, maar wel zonder dat de eigenaar gaat procederen. Hoe beperk je de doorlooptijd zoveel mogelijk, zonder de zorgvuldigheid uit oog te verliezen. Er zijn ook kansen: Er kan een flinke - door derden betaalde - impuls worden gegeven aan de toeristisch recreatieve voorzieningen.

Er hoeft niet handhavend te worden opgetreden, wat geld bespaart en negatieve PR voorkomt Stukken voor de Raad en mogelijk besluit Hierboven is input gegeven voor de financiële aspecten van de transformatie voor de gemeente. Voordat het echter zover is dat een transformatiebesluit wordt genomen, dient een onderzoek gedaan te worden naar de verdere uitwerking. Dat besluit zal naast financiën gaan over het planologisch kader, de 20 woningen van Welles en de voorzieningen in de omgeving. Dat kan zijn: Er mogen voor de gemeente geen kosten zijn. De raad kan een richtpercentage vaststellen van de waarde en opnemen dat ten tijde van het vaststellen van de overeenkomst het definitieve bedrag of percentage wordt bepaald. Daar hoort dan ook bij dat voor het definitieve besluit er een lijst van potentiële voorzieningen moet zijn. Dit vraagt om een raadsbesluit (zie bijlage van de gemeente Coevorden). Voorbeeld overeenkomst Een voorbeeld van een overeenkomst die gedeeltelijk bruikbaar zou kunnen zijn voor Raalte is reeds eerder verstrekt. Een voorbeeld van publiekrechtelijk kostenverhaal voor vakantieparken is niet beschikbaar. Voor de 20 woningen van Welles zijn dergelijke vereenkomsten er wel. Bijgevoegd is een overeenkomst. De bijdragen worden daar -volgens wettelijk kader (Afdeling 16.61 Ow) geïnd via een beschikking bestuurlijke geld.

Een dergelijke aanpak is reeds gefinancierd door banken.

5