22 Controleprotocol

Zaaknummer:

1493489

Documentnummer: 1493493

Bijlage 1: Controleprotocol voor de accountantscontrole op de jaarrekening 2022 van de gemeente Putten Inleiding en reikwijdte controleprotocol Bij besluit van 29 oktober 2020 heeft uw raad Eshuis Registeraccountants opdracht verstrekt de accountantscontrole als bedoeld in artikel 213 Gemeentewet uit te voeren. Als opdrachtgever van de accountant dient de raad de kaders voor de accountantscontrole vast te stellen. Dit betreft onder andere de reikwijdte van het begrip rechtmatigheid, de goedkeurings- en rapporteringstolerantie en specifieke onderwerpen die extra aandacht van de accountant vragen. Dit gebeurt in voorliggend controleprotocol. Het object van controle is de jaarrekening 2022 en daarmede tevens het financieel beheer zoals uitgeoefend door of namens het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Putten. Doelstelling Dit controleprotocol heeft als doel nadere aanwijzingen te geven aan de accountant over de reikwijdte van de accountantscontrole, de daarvoor geldende normstellingen en de daarbij verder te hanteren goedkeurings- en rapporteringstoleranties voor de controle van de jaarrekening van de gemeente Putten.

Wettelijk kader De Gemeentewet, artikel 213, schrijft voor dat de raad één of meer accountants aanwijst als bedoeld in artikel 393 eerste lid Boek 2 Burgerlijk Wetboek voor de controle van de in artikel 197 van de Gemeentewet bedoelde jaarrekening en het daarbij verstrekken van een controleverklaring en het uitbrengen van een verslag van bevindingen. De gemeenteraad heeft op basis van artikel 213 van de Gemeentewet de verordening voor de controle op het financieel beheer en op de inrichting van de financiële organisatie vastgesteld. Daarin zijn hoofdlijnen vastgelegd voor de accountantscontrole. In het kader van de opdrachtverstrekking aan de accountant kan de raad nadere aanwijzingen geven voor te hanteren goedkeurings- en rapporteringstoleranties. Tevens zal in de opdrachtverstrekking duidelijk aangegeven moeten worden welke wet- en regelgeving in het kader van het financieel beheer onderwerp van rechtmatigheidscontrole zal zijn. Met dit controleprotocol stelt de raad nadere aanwijzingen vast die specifiek van toepassing zijn voor het controlejaar 2022. Procedure

In de verordening ex artikel 213 van de Gemeentewet is in artikel 4, lid 3, de volgende zinsnede opgenomen: "Ter bevordering van een efficiënte en doeltreffende accountantscontrole vindt ten minste eenmaal per jaar (afstemmings-) overleg plaats tussen de accountant en (een vertegenwoordiger uit) de raad, (een vertegenwoordiger van) de rekenkamer(functie), de portefeuillehouder financiën, de gemeentesecretaris, de (concern-)controller dan wel het hoofd Financiën. In artikel 2 lid 4 en artikel 7 lid 4 van deze controleverordening zijn ook nog de communicatie-momenten benoemd tussen de raad en de accountant. In artikel 2 betreft het de communicatie voorafgaand aan de accountantscontrole van een boekjaar en in artikel 7 de communicatie tussen de accountant en de raad na afloop van de jaarrekeningcontrole.

Algemene uitgangspunten voor de controle (getrouwheid en rechtmatigheid) Zoals in artikel 213 van de Gemeentewet is voorgeschreven zal de controle van de in artikel 197 Gemeentewet bedoelde jaarrekening uitgevoerd worden door de door de raad benoemde accountant gericht zijn op het afgeven van een oordeel over: • de getrouwe weergave van de in de jaarrekening gepresenteerde baten en lasten en de activa en passiva; • het rechtmatig tot stand komen van de baten en lasten en balansmutaties in overeenstemming met de begroting en met de van toepassing zijnde wettelijke regelingen, waaronder gemeentelijke verordeningen; • de inrichting van het financieel beheer en de financiële organisatie gericht op de vraag of deze een getrouwe en rechtmatige verantwoording mogelijk maken; • het in overeenstemming zijn van de door het college opgestelde jaarrekening met de bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen regels bedoeld in artikel 186 van de Gemeentewet (Besluit Begroting en Verantwoording Provincies en Gemeenten); • de verenigbaarheid van het jaarverslag met de jaarrekening.

Bij de controle zullen de nadere regels die bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden gesteld op grond van artikel 213, lid 6 van de Gemeentewet (BADO) alsmede de Nadere Voorschriften Controle- en Overige standaarden (NV COS) volgens de NBA (Nederlandse Beroepsorganisatie van Accountants) bepalend zijn voor de uit te voeren werkzaamheden. Onder rechtmatigheid wordt begrepen de definitie volgens het BADO dat de in de rekening verantwoorde lasten, baten en balansmutaties rechtmatig tot stand zijn gekomen, dat wil zeggen "in overeenstemming zijn met de begroting en met de van toepassing zijnde wettelijke regelingen, waaronder gemeentelijke verordeningen". Te hanteren goedkeurings- en rapporteringstoleranties De accountant accepteert in de controle bepaalde toleranties en richt de controle daarop in. De accountant controleert niet ieder document of iedere financiële handeling, maar richt de controle zodanig in dat voldoende zekerheid wordt verkregen over het getrouwe beeld van de jaarrekening en de rechtmatigheid van de verantwoorde baten en lasten en balansmutaties en financiële beheershandelingen

2 van 8

met een belang groter dan de vastgestelde goedkeuringstolerantie (Door de toepassing van een risicoanalyse kan het zo zijn dat niet alle transacties die groter zijn dan de vastgestelde goedkeuringstolerantie individueel worden gecontroleerd. Ook kunnen andere gegevensgerichte werkzaamheden dan deelwaarnemingen worden toegepast. Met name door toepassing van cijferanalyse kan het aantal deelwaarnemingen worden beperkt. De accountant richt de controle in op het ontdekken van belangrijke fouten en baseert zich daarbij op risicoanalyse, vastgestelde toleranties, (statische) deelwaarnemingen en extrapolaties). In het BADO zijn minimumeisen voor de in de controle te hanteren goedkeuringstoleranties voorgeschreven. Gemeenteraden mogen de goedkeuringstoleranties scherper vaststellen dan deze minimumeisen. Dit moet dan wel worden toegelicht in de controleverklaring. De minimumeisen zijn: Goedkeuringstolerantie

Goedkeurend ≤ 1%

Beperkin g > 1%

Oordeel-onthouding < 3%

Fouten in de jaarrekening(% lasten) Onzekerheden in de controle (% lasten)

≤ 3%

> 3%

< 10%

Afkeurend ≥ 3% ≥ 10%

De percentages worden steeds genomen van de totale programmalasten inclusief reservemutaties conform het BADO. Naast deze kwantitatieve benadering zal de accountant ook een kwalitatieve beoordeling hanteren (professional judgement). De weging van fouten en onzekerheden vindt ook plaats op basis van professional judgement. De definitie van de goedkeuringstolerantie is: het bedrag dat de som van fouten in de jaarrekening of onzekerheden in de controle aangeeft, die in een jaarrekening maximaal mogen voorkomen, zonder dat de bruikbaarheid van de jaarrekening voor de oordeelsvorming door de gebruikers kan worden beïnvloed. De goedkeuringstolerantie is bepalend voor de oordeelsvorming, de strekking van de af te geven controleverklaring. Naast de goedkeuringstoleranties wordt de rapporteringstolerantie onderkend. Deze kan als volgt worden gedefinieerd: een bedrag dat gelijk is aan of lager is dan de bedragen voortvloeiend uit de goedkeuringstolerantie. Bij overschrijding van dit bedrag vindt rapportering plaats in het verslag van bevindingen. Een lagere rapporteringstolerantie dan de goedkeuringstolerantie leidt in beginsel niet tot aanvullende controlewerkzaamheden, maar wel tot een uitgebreidere rapportage van bevindingen. Voor de rapporteringstolerantie stelt de raad als maatstaf dat de accountant elke fout of onzekerheid boven de € 90.000,-- rapporteert.

Ter indicatie: Op basis van de begroting 2022 van de gemeente betekenen bovengenoemde percentages dat een totaalbedrag aan fouten in de jaarrekening van circa € 569.000,-- en een totaal van onzekerheden van circa € 1.708.000,-- de goedkeurende strekking van de controleverklaring niet zullen aantasten.

3 van 8

Via een aparte bijlage bij de jaarrekening zal verantwoording worden afgelegd over een nader bepaald aantal specifieke uitkeringen. In het kader van de Single information single audit (SISA) zijn door het Ministerie van BZK de volgende rapporteringstoleranties voorgeschreven ten aanzien van de geconstateerde fouten bij deze specifieke uitkeringen: Omvang specifieke uitkering

Rapporteringstolerantie

< € 125.000 > € 125.000 en < € 1 miljoen > € 1 miljoen

€ 12.500 10% van de specifieke uitkering € 125.000

Dit houdt in dat de accountant alle geconstateerde tekortkomingen en onzekerheden zal rapporteren die afzonderlijk op regelingniveau de bovenstaande rapporteringstolerantie overtreffen. Dit in aanvulling op de eerder door de Raad vastgestelde rapporteringstoleranties. Begrip rechtmatigheid en rechtmatigheidscriteria In het kader van de rechtmatigheidscontrole kunnen negen rechtmatigheidscriteria worden onderkend. De meeste hiervan gelden ook voor het getrouwheidsonderzoek. Voor de oordeelsvorming over de rechtmatigheid van het financieel beheer zal door de accountant extra aandacht besteed moeten worden aan de volgende rechtmatigheidscriteria: * Het begrotingscriterium. * Het misbruik en oneigenlijk gebruik criterium (M&O-criterium). * Het voorwaardencriterium. In de kadernota is over deze rechtmatigheidscriteria onder meer het volgende opgenomen: 4.1 Begrotingscriterium Bij de rechtmatigheidscontrole vormt het begrotingscriterium een belangrijk toetsingscriterium. In de toelichting op het Bado wordt begrotingsrechtmatigheid omschreven als: “Financiële beheershandelingen, die ten grondslag liggen aan de baten en lasten, alsmede de balansposten, dienen tot stand te zijn gekomen binnen de grenzen van de geautoriseerde begroting en hiermee samenhangende programma’s (begrotingscriterium). In de begroting zijn de maxima voor de lasten vermeld die door de raad zijn vastgesteld.

Dit houdt in dat de financiële beheershandelingen dienen te passen binnen de begroting, waarbij het juiste programma, de toereikendheid van het begrotingsbedrag, alsmede het begrotingsjaar van belang zijn.” Met de controle op de juiste toepassing van het begrotingscriterium wordt getoetst of het budgetrecht van de gemeenteraad is gerespecteerd. De toe te passen normen voor het begrotings-criterium zijn op hoofdlijnen door de wetgever bepaald (artikel 189, 190 en 191 van de Gemeentewet) en worden door de gemeenteraad zelf nader ingevuld en geconcretiseerd. Dit gebeurt door middel van de begroting en via de verordening op het financieel beheer ex artikel 212 van de Gemeentewet. 4 van 8

In voorkomende gevallen zijn onderstaande begrotingsafwijkingen als onrechtmatig te bestempelen, maar hoeven niet te worden meegewogen in het accountantsoordeel: a. Kostenoverschrijdingen die geheel of grotendeels worden gecompenseerd door direct gerelateerde inkomsten, bijvoorbeeld via subsidies of kostendekkende omzet. b. Kostenoverschrijdingen bij open einde (subsidie)regelingen. Vaak blijkt vanwege dit open karakter in het kader van het opmaken van de jaarrekening een (niet eerder geconstateerde) overschrijding c. Kostenoverschrijdingen inzake activiteiten die na het verantwoordingsjaar als onrechtmatig moeten worden beschouwd omdat dit bijvoorbeeld bij nader onderzoek van de subsidieverstrekker, belastingdienst of toezichthouder blijkt. Het gaat hier in de praktijk veelal om interpretatieverschillen bij de uitleg van weten regelgeving die na het verantwoordingsjaar aan het licht komen. d. Kostenoverschrijdingen op investeringen, waarvan de gevolgen voornamelijk zichtbaar worden via hogere afschrijvingslasten en financieringslasten in navolgende jaren, zijn alleen in het jaar van ontstaan als onrechtmatig aan te merken. Mutaties in de reserves die niet door een voor 31 december van het verslagjaar genomen raadsbesluit zijn gedekt, zijn dus in strijd met de Gemeentewet en het BBV.

Dit zijn derhalve onrechtmatigheden met betrekking tot externe regelgeving en wegen derhalve mee bij de oordeelsvorming inzake zowel getrouwheid als rechtmatigheid in de controleverklaring. In de jaarrekening wordt jaarlijks een overzicht opgenomen van de begrotings- en kredietoverschrijdingen met een analyse of de kostenoverschrijdingen leiden tot een begrotingsonrechtmatigheid waarbij bovenstaande criteria worden aangehouden inclusief de nader gestelde regels in de meest actuele versie van de kadernota rechtmatigheid van de commissie BBV. Voor de niet bestede budgetten wordt jaarlijks in de jaarrekening een analyse opgenomen van de over te hevelen budgetten naar het volgende begrotingsjaar. 4.2 M&O criterium Indien een gemeente geen toereikend M&O-beleid voert ten aanzien van een regeling, is er geen sprake van een verantwoord financieel beheer ten aanzien van die regeling. De accountant weet dan met zekerheid dat er een verhoogd risico ten aanzien van de rechtmatigheid bestaat en dat de met de betreffende regeling samenhangende posten in de jaarrekening niet voldoen aan de te stellen eisen. Op grond daarvan heeft de accountant een bedenking die veelal niet is te kwantificeren, maar die, afhankelijk van de relatieve omvang van de desbetreffende posten wel mede bepalend kan zijn voor de strekking van de af te geven verklaring.

Indien bij een toereikend M&O-beleid, dat in voldoende mate is uitgevoerd, toch een belangrijke (materiële) onzekerheid - die inherent is aan de regeling - blijft bestaan met betrekking tot de rechtmatigheid van de uitgaven of ontvangsten en deze niet verder kan worden gereduceerd, dient de accountant te beoordelen of deze onzekerheid in de toelichting bij de jaarrekening adequaat wordt weergegeven. De accountant dient te overwegen of hij in zijn verklaring, naar zijn oordeel, een toelichtende paragraaf

5 van 8

opneemt waarin hij de gebruikers van de verantwoording nog eens nadrukkelijk op de bestaande onzekerheid wijst. Indien de onzekerheid van materieel belang ten gevolge van de M&O-problematiek niet toereikend in de toelichting op de jaarrekening is uiteengezet, dan heeft de accountant een bedenking tegen de jaarrekening en is een goedkeurend getrouwheidsoordeel niet toegestaan. Door de raad is in verschillende verordeningen en besluiten een M&O beleid vastgesteld. Voor bestaande procedures wordt getoetst in hoeverre deugdelijke maatregelen ter voorkoming van misbruik- en oneigenlijk gebruik worden genomen. Daarbij is de vooronderstelling gerechtvaardigd dat binnen de belangrijkste procedures reeds (informeel) adequate maatregelen zijn getroffen ter waarborging van de getrouwheid van de financiële verantwoording. 4.3 Voorwaardencriterium Besteding en inning van gelden door de gemeente zijn aan bepaalde voorwaarden verbonden waarop door de accountant moet worden getoetst. Deze voorwaarden liggen vast in wet- en regelgeving (Algemene verbindende voorschriften van de Europese Unie, formele wetten, algemene maatregelen van bestuur, ministeriële regelingen, raadsbesluiten, verordeningen, richtlijnen, protocollen en dergelijke met een wettelijke grondslag en jurisprudentie). Door de raad zijn in verschillende verordeningen en besluiten voorwaarden opgenomen.

Met het vaststellen van de reikwijdte van de rechtmatigheidstoets door de accountant in dit controle-protocol wordt het voorwaardencriterium nader uitgewerkt. Uitgangspunt daarbij is dat vooralsnog het huidige informele beleid wordt bekrachtigd en er met name jegens derden niet met terugwerkende kracht strengere normen zullen worden toegepast. De rechtmatigheidstoets conform vorenstaande wet- en regelgeving vindt plaats voor zover deze regels betrekking hebben op financiële beheershandelingen en transacties. Ten aanzien van het voorwaardencriterium vindt voor de interne regelgeving uitsluitend een toets plaats naar het recht, de hoogte en de duur van financiële beheershandelingen. Indien ten aanzien van derden (bijvoorbeeld in toekenningbeschikkingen) aanvullende voorwaarden met directe financiële consequenties zijn opgenomen worden deze overigens wel volledig in de controle van de accountant betrokken, omdat dergelijke voorwaarden ook al relevant zijn voor de accountantscontrole inzake de getrouwheid van de jaarrekening. In de Kadernota rechtmatigheid wordt het voorwaardencriterium nader toegelicht op specifieke onderwerpen. Dit wordt aangehouden als richtinggevend.

Reikwijdte accountantscontrole rechtmatigheidstoetsing De accountantscontrole op rechtmatigheid is gericht op: 5.1 de naleving van wettelijke regelingen; 5.2 de naleving van gemeentelijke verordeningen en overige raadsbesluiten met financiële gevolgen. De bijlagen zullen jaarlijks door het college worden aangepast naar de meest actuele situatie en aan de Raad ter kennisname worden aangeboden (zie bijlage 2

6 van 8

Normenkader). Collegebesluiten vallen niet (standaard) onder de rechtmatigheidstoets, want deze voorschriften betreffen de relatie College - ambtenaren (en dus niet de relatie Raad - College) met uitzondering van financiële beheershandelingen die een nadere uitwerking vormen van externe regelgeving, of door de Raad vastgestelde verordeningen, vermits daarin ook is aangegeven dat een dergelijk collegebesluit moet worden genomen. Kaderstellende collegebesluiten (betrekking hebbend op financiële beheershandelingen) kunnen verplicht zijn gesteld door hogere regelgeving of raadsbesluiten c.q. -verordeningen. Indien in deze regelgeving de verplichting tot het opstellen en nemen van een besluit is opgenomen, zal de accountant alleen onderzoeken of dit besluit ook daadwerkelijk door het college is vastgesteld. Indien ook eisen aan het collegebesluit zijn opgenomen wordt ook (alleen) gecontroleerd of het collegebesluit die bepalingen bevat. Ingaande 2007 is het principe van Single information single audit ingevoerd voor bijna alle specifieke uitkeringen van het rijk. Voor SISA verantwoordingen gelden veelal specifieke toetsings-voorwaarden. Voor zover deze deel uitmaken van de gemeenterekening zijn ook de bepalingen zoals vermeld in hoofdstuk 3 van dit controleprotocol van toepassing.

In de Circulaire SiSa van het Ministerie van BZK is nadere regelgeving verstrekt over de wijze van verantwoorden over specifieke uitkeringen. Rapportering accountant Tijdens en na afronding van de controlewerkzaamheden rapporteert de accountant hierna in het kort weergegeven als volgt: Rapportage over interim-controle In de tweede helft van het jaar wordt door de accountant een zogenaamde interimcontrole uitgevoerd. Deze controle is met name gericht op de financiële processen. Over de uitkomsten van die tussentijdse controle wordt enerzijds een verslag, te weten de managementletter aan het managementteam uitgebracht en, ter kennisneming van het college gebracht. Anderzijds brengt de accountant een bestuursbrief uit bestemd voor het college. Deze bestuursbrief wordt ter kennisname doorgeleid naar de commissie Economie & Bedrijfsvoering. Rapportage over jaarrekeningcontrole Overeenkomstig de Gemeentewet wordt over de jaarrekeningcontrole een verslag van bevindingen uitgebracht aan de raad en in afschrift aan het college van burgemeester en wethouders. In het verslag van bevindingen wordt gerapporteerd over de opzet en uitvoering van het financiële beheer en of de beheersorganisatie een getrouw en rechtmatig financieel beheer en een rechtmatige verantwoording daarover waarborgen.

In dit verslag wordt eveneens melding gemaakt van bestuurlijk relevante zaken uit de bestuursbrief en wordt voor zover noodzakelijk gerapporteerd over de stand van zaken in de uitvoering van de in de bestuursbrief gesignaleerde verbeterpunten.

7 van 8

Uitgangspunten voor de rapportagevorm Fouten of onzekerheden die de rapporteringstolerantie als bedoeld in hoofdstuk 3 van dit controleprotocol overschrijden, worden weergegeven in een apart overzicht bij het verslag van bevindingen. De accountant rapporteert ook over eventuele bevindingen met betrekking tot de betrouwbaarheid en de continuïteit van de door de gemeente gehanteerde geautomatiseerde informatieverzorging. Controleverklaring In de controleverklaring wordt op een gestandaardiseerde wijze, zoals wettelijk voorgeschreven, de uitkomst van de accountantscontrole weergegeven, zowel ten aanzien van de getrouwheid als de rechtmatigheid. Deze controleverklaring is bestemd voor de raad, zodat deze de door het college van burgemeester en wethouders opgestelde jaarrekening kan vaststellen.

8 van 8