09.1 Onderzoeksrapport Arcadis Overwegingen rol bevoegd gezag Windpark Horst en Telgt

Onderwerp: Opdrachtgever:

Overwegingen rol bevoegd gezag windpark Gemeente Ermelo 8 september 2021

n co

Inleiding In deze notitie beschrijven wij een aantal overwegingen met betrekking tot de vraag wie de rol als bevoegd gezag voor het te ontwikkelen Windpark Horst en Telgt (het windpark) op zich neemt. Het windpark Horst en Telgt is een initiatief van ontwikkelaar Prowind. Het initiatief betreft de voorgenomen realisatie van een windpark van 7 grote windturbines van in totaal ongeveer 30 MW, waarvan zes turbines op grondgebied van de gemeente Ermelo en één op grondgebied van de gemeente Putten. In 2020 heeft Prowind een principeverzoek ingediend bij de gemeenten. De gemeenten hebben hierop aangegeven bereid te zijn om planologisch medewerking te verlenen aan dit initiatief.

pt ce

Op basis van bestaande landelijke regelgeving vervullen de provincies in beginsel de rol van bevoegd gezag voor windparken groter dan 5 MW. In de praktijk blijkt dat provincies graag zien dat gemeenten deze rol op pakken, tenzij dat de provinciale winddoelstellingen in gevaar brengt (“decentralisatie, tenzij”). Delegatie van de rol van bevoegd gezag wordt dan tussen provincie en gemeente overeengekomen middels een zogeheten delegatiebesluit (op basis van 9f lid 6 Elektriciteitswet).

tro

r ve

De gemeente Ermelo is door Prowind verzocht om de rol van bevoegd gezag op zich te nemen. De provincie kan als uitgangspunt hanteren dat zij haar bevoegdheid als bevoegd gezag voor zowel de ruimtelijke inpassing/procedure als de vergunningverlening overdraagt aan de gemeente. In dat geval zal de provincie de rol van bevoegd gezag op zich nemen en uitvoering geven aan het opstellen aan een Provinciaal Inpassingplan conform artikel 9 van de Elektriciteitswet. Om een afweging te maken omtrent dit vraagstuk heeft de Gemeente Ermelo Arcadis gevraagd om een aantal overwegingen en de gevolgen daarvan nader uit te werken. In deze notitie wordt ingegaan op de volgende scenario’s: 1. Gemeente als bevoegd gezag voor de ruimtelijke procedure en te verlenen omgevingsvergunning; 2. Provincie als bevoegd gezag voor de ruimtelijke procedure en te verlenen omgevingsvergunning; 3. Provincie als bevoegd gezag voor de ruimtelijke procedure en de gemeente voor de te verlenen omgevingsvergunning; 4. Provincie als bevoegd gezag voor de omgevingsvergunning en de gemeente voor de ruimtelijke procedure.

uw

Delegatie van bevoegdheden Het delegeren van de rol van bevoegd gezag voor een windpark van provincie naar gemeente is niet ongebruikelijk. Vanuit de “één loket gedachte” is het op voorhand logisch dat de besluitvorming in zijn geheel wordt gedelegeerd, dus niet gesplitst zoals in scenario 3 en 4 het geval is. Niettemin is een splitsing wel mogelijk. Omdat de provincie het bevoegd gezag is ligt de keuze voor het al dan niet gedeeltelijk overdragen van bevoegdheden in beginsel bij de provincie. Opgemerkt moet worden dat het veelal niet de voorkeur voor een provincie zal hebben om bevoegdheden deels te delegeren, tenzij de provincie een duidelijke stem achter de hand wilt houden.

In onderstaande alinea’s worden de overige scenario’s nader beschouwd

Arcadis Nederland B.V., Beaulieustraat 22, 6814 DV Arnhem

T +31 (0)88 4261 261

Arcadis Nederland B.V. - Registered office: Arnhem - Registered number: 09036504

www.arcadis.com

ijk

el

Zowel provincie als gemeente hebben kennis van ruimtelijke procedures. De kennis wat betreft het verlenen van een omgevingsvergunning voor de bouw van een windpark ligt traditioneel echter vooral op gemeentelijk niveau (en bij bijbehorende omgevingsdiensten). Daardoor ligt het niet voor de hand dat als de provincie de bevoegdheid voor de ruimtelijke procedure wenst te delegeren aan de gemeente, de provincie de bevoegdheid voor het verlenen van de omgevingsvergunning bij zich houdt. Het laatste van de bovengenoemde scenario’s is daardoor zeer onwaarschijnlijk. Dit scenario wordt in deze notitie daardoor niet verder niet meer beschouwd.

Procedurele besluitvorming, invloed en zeggenschap

n co

Hoewel het windpark formeel geen gemeentelijke aangelegenheid is, wordt delegatie van bevoegdheden naar gemeente vaak toegepast in de praktijk. De realisatie van een windpark is een activiteit waar de inwoners van een gemeente zich sterk betrokken bij voelen. Soms als medestander vanuit het oogpunt van opwek van schone energie en het tegengaan van klimaatverandering. Maar vaak ook als tegenstander vanwege zorgen over geluid- en slagschaduw hinder, gezondheidsaspecten en waardevermindering van woningen. Om de betrokkenheid van burgers in positieve zin te vergroten stellen gemeenten steeds vaker beleidskaders op, en kan zij voorwaarden stellen aan burgerparticipatie en lokaal eigenaarschap. Als de provincie haar bevoegdheid niet delegeert is het voor de gemeente lastiger om hier invloed op uit te oefenen.

pt ce

Als er door de provincie een ontwerp PIP is opgesteld dan vraagt de provincie altijd de mening van de gemeente (goed bestuur). De gemeente stelt dan een zogenaamde Verklaring van geen bezwaar op richting de procincie als bevoegd gezag. Dit is in de praktijk veelal echter een formaliteit.

r ve

Politieke invloeden Besluitvorming over de ruimtelijke procedure is voorbehouden aan respectievelijk Provinciale Staten of de gemeenteraad. Over het algemeen zijn deze gremia meer gevoelig voor politieke invloeden dan bestuurlijke organen als het college van B&W en gedeputeerde staten. Ten aanzien van de politieke houding tegenover windparken kan worden aangenomen dat die op provinciaal niveau robuuster is. Provincies committeren zich immers aan concrete energiedoelstellingen met het Rijk, en op provinciaal niveau voelt men minder de lokale weerstand van burgers waar gemeenteraadsleden wel direct mee te maken hebben. Hierdoor kan gesteld worden dat de kans op een positief ruimtelijk besluit voor de realisatie van een windpark op provinciaal niveau groter is dan op gemeentelijk niveau (grotere zekerheid op provinciaal niveau).

tro

Wet Natuurbescherming (Wnb) en gecoördineerde besluitvorming De ruimtelijke procedure en de omgevingsvergunning kunnen dus zowel op provinciaal als gemeentelijk niveau worden doorlopen en verleend. Daarnaast is voor de bouw van een windpark veelal nog een andere ontheffing en/of vergunning nodig, namelijk op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb). Uit onderzoek dat moet worden uitgevoerd, moet blijken of er effecten zijn op beschermde soorten en/of beschermde (Natura200) gebieden. Indien het zou gaan om effecten op beschermde soorten gaat het om een ontheffing Wnb, indien effecten van het windpark op beschermde gebieden aan de orde zijn gaat het om een vergunning Wnb (m.n. qua stikstofdepositie). Deze ontheffing en/of vergunning dienen door de provincie te worden verstrekt, hier zit geen delegatiemogelijkheid zoals bij de ruimtelijke procedure of de omgevingsvergunning.

el

uw

Om de realisatie van een windpark mogelijk te maken moeten er dus tenminste drie zaken geregeld worden waarvan er slechts twee (ruimtelijke procedure en omgevingsvergunning) kunnen worden gedelegeerd aan de gemeente. Dit betekent dat de provincie altijd een rol heeft en houdt. Coördinatie van de planning/timing van ruimtelijke procedure en bijbehorende vergunningen is daarbij van belang. Een ontwikkelaar kan immers niet starten als de omgevingsvergunning is afgegeven maar de Wnb-vergunning nog niet. Het belang van een goede coördinatie en afspraken hierover met bevoegde gezagen neemt toe wanneer de bevoegdheid voor de ruimtelijke procedure en/of de omgevingsvergunning wordt gedelegeerd aan de gemeente c.q. bij verschillende bevoegde gezagen ligt.

ijk

Concluderend Samenvattend kan worden gesteld dat delegatie van bevoegdheden van provincie aan gemeente mogelijk en zelfs gebruikelijk is. Daarbij is het wel zaak om te realiseren dat de provincie altijd een bevoegdheid zal houden, namelijk vanuit de Wnb. Bij delegatie heeft een ontwikkelaar dus te maken met twee bevoegde gezagen, indien er niet wordt gedelegeerd slechts één (de provincie). Verder is het in algemene zin goed om te beseffen dat kennis inzake bouwen vooral bij de gemeente en omgevingsdienst ligt en kennis met betrekking tot natuur en milieu vooral bij de provincie. De omgevingsvergunning (bouwen) kan dus prima op gemeentelijk niveau worden beoordeeld en verstrekt. Als er geen delegatie van bevoegdheden plaatsvindt dan zal de beoordeling van de omgevingsaanvraag in de regel worden gedaan door de uitvoeringsorganisatie die onder de provincie valt. Voor Windpark Horst en Telgt is dit de Omgevingsdienst Noord

2 van 5

Veluwe. Deze omgevingsdienst stelt namens de provincie eisen aan de vergunningsaanvraag, en adviseert gedeputeerde staten over het verstrekken van de omgevingsvergunning. Gemeentelijke bevoegdheden bij delegatiebesluit en plankosten

n co

Indien provincie en gemeente overeenkomen om de bevoegdheden voor besluitvorming inzake omgevingsvergunning en/of de ruimtelijk procedure te delegeren aan de gemeente, dan zal de gemeente haar bestemmingsplan (bp) hierop moeten aanpassen en/of de omgevingsvergunning aanvraag moeten gaan beoordelen. Dit kost de gemeente een inspanning waarvoor ambtelijke capaciteit beschikbaar gesteld moet worden

pt ce

Ruimtelijke procedure Voor de bp-aanpassing zal de gemeente een anterieure overeenkomst met de ontwikkelaar van het windpark aangaan, waarin partijen afspraken met elkaar maken over het kostenverhaal. Op basis van anterieure kosten van andere windparken van vergelijkbare omvang als Horst en Telgt (ca. 30 MW) is een bedrag van ongeveer € 200k aan anterieure kosten niet ongebruikelijk. Zeker waar het gaat om de aanpassing van meerdere bestemmingsplannen zoals bij Horst en Telgt het geval is. Omdat dit windpark in twee gemeenten ligt zullen beide gemeenten een inspanning moeten doen, waarbij het accent van de inspanning ligt bij Ermelo omdat hier 6 van de 7 turbines zijn voorzien. Het ligt voor de hand dat gemeenten met elkaar afspraken maken, bijvoorbeeld door samen een projectleider aan te wijzen die namens beide gemeenten het contact onderhoud met de ontwikkelaar. Lang niet alle inspanningen kunnen echter worden gedeeld. Gemeenten dienen immers zelf hun eigen bestemmingsplan aan te passen. De bevoegdheid van de ruimtelijke procedures kan niet worden neergelegd bij één van beide gemeenten, omdat iedere gemeenten zelfstandig bevoegd is.

r ve

Dit betekent ook dat beide raden zich uit moeten spreken over de aanpassing van betreffende bestemmingsplannen. In de regel is dit voor de ontwikkelaar een verhoogd risico. Als één van beide raden een weigeringsbesluit neemt of de besluitvorming wenst uit te stellen, dan kan het windpark niet worden gerealiseerd. De ontwikkelaar zal haar plan dan moeten aanpassen en de ruimtelijke procedure opnieuw moeten doorlopen.

tro

Omgevingsvergunning Voor het opstellen van een omgevingsvergunning kan wel een gecoördineerd besluitvorming plaatsvinden. Het windpark dient in zijn geheel te worden vergund. Gemeenten kunnen afspraken met elkaar maken welke gemeente de vergunning verstrekt. De gemeente waar de activiteit in hoofdzaak zal plaatsvinden, is het aangewezen bestuursorgaan om te beslissen op de aanvraag om een omgevingsvergunning. Dit betekent dat het College van B&W van Ermelo de bevoegde instantie is voor het verlenen van deze vergunning, waarbij uiteraard wel afstemming dient plaats te vinden met de gemeente Putten. Dit gebeurt veelal in de vorm van een Verklaring van geen bezwaar (Vvgb).

uw

Zodra de vergunningaanvraag is ingediend en in behandeling is genomen door betreffende gemeente is de aanvrager legesplichtig. De gemeente gaat immers een inspanning doen om de vergunningaanvraag te beoordelen. Daarbij dienen diverse gemeentelijke instanties betrokken te worden. Ook wanneer de gemeente besluit dat de vergunning niet kan worden verleend dient de aanvrager de leges te betalen. De gemeentelijke inspanning is immers verricht, onafhankelijk van het resultaat.

ijk

el

De hoogte van de leges wordt bepaald door de legesverordening van de gemeente. In het kader van deze opdracht gaat het te ver om de hoogte van de leges in te schatten op basis van betreffende verordening (https://lokaleregelgeving.overheid.nl/CVDR649783/1). Artikel 2.3.1.1.2 van de legestabel in de legesverordening is hier van toepassing. Hier staat een bedrag van EUR 5.465,- + een percentage van 1,85% van de bouwkosten (gerekend over alle bouwkosten hoger dan EUR 250.000,-). In de praktijk komt het erop neer dat leges in orde grootte van een paar honderduizend euro niet ongebruikelijk zijn voor een windpark van deze omvang. De leges kunnen in dit geval wel naar rato van de inspanning van beide gemeentes worden vastgesteld, omdat het windpark op grondgebied van twee gemeenten wordt gebouwd.

3 van 5

Actuele ontwikkelingen Naast de hiervoor beschreven beleidsmatige en procedurele kanten zijn er ook een aantal actuele ontwikkelingen die van invloed zijn op de keuze wie het best bevoegd gezag kan zijn voor de ruimtelijke procedure en de vergunning.

n co -

De Raad van State (RvS) heeft op woensdag 30 juni een uitspraak gedaan die van belang is voor alle windparken in ontwikkeling in Nederland. De RvS heeft uitspraak gedaan in een zaak rond een uitbreiding van Windpark Delfzijl Zuid. De uitspraak houdt in dat het Activiteitenbesluit niet meer kan worden gehanteerd als onderbouwing voor normering op het gebied van bijvoorbeeld geluidhinder. Om deze onderbouwing goed te krijgen moet het Rijk nu een MER gaan opstellen waarin de milieueffecten van de windmolennormen in het Activiteitenbesluit opnieuw worden onderzocht en afgewogen. Het opstellen van deze MER en het verankeren van de resultaten daarvan in regelgeving zal waarschijnlijk ruim 2 jaar in beslag gaan nemen.

pt ce

Om tot die tijd windparken toch te kunnen gaan vergunnen kan het bevoegd gezag er ook voor kiezen om eigen normen te hanteren voor het windpark. Die normen moeten dan, volgens de uitspraak, worden gebaseerd op een andere onderbouwing dan het Activiteitenbesluit. Die andere onderbouwing kan bijvoorbeeld het MER van het project zelf zijn. In de vergunning zal het bevoegd gezag dan niet verwijzen naar de normen uit het Activiteitenbesluit, maar naar vergunningvoorschriften of regels in het ruimtelijk plan die ze zelf opstelt. Ook die vergunningvoorschriften of regels zijn dan rechtsgeldig en afdwingbaar door het bevoegd gezag. Deze werkwijze kan vertraging opleveren, omdat het bevoegd gezag zelf nieuwe normen moet opstellen. -

tro

r ve

Plaatsing van windturbines op en rondom de Veluwe is ecologisch en juridisch lastig vanwege hoge risico’s op aanvaring met de Wespendief. De Wespendief is een beschermde roofvogel. Vanuit de Wet natuurbescherming (Wnb) is slechts een zeer beperkte mortaliteit onder Wespendieven als gevolg van windturbines toegestaan. Daardoor plaatsing op de Veluwe zelf op dit moment niet haalbaar wordt geacht. In een zone tot acht kilometer rondom de Veluwe zijn wel mogelijkheden. De exacte aanvaringsrisico’s daar zijn afhankelijk van het aantal turbines en de afstand tot de Veluwerand. De Wespendief is op en rondom de Veluwe een actueel en belangrijk aandachtspunt om een Wnb-ontheffing te kunnen verlenen. De provincie is bevoegd gezag voor deze ontheffing. Hierover hebben we hierboven al de belangrijkste aspecten toegelicht.

-

uw

Een gecoördineerde aanpak en het specifieke risico van de wespendief op het verkrijgen van een Wnb-ontheffing vergroot het belang van een gecoordineerde aanpak (één-loket). Dit kan een extra reden zijn om voor dit windpark de bevoegdheden niet te delegeren maar bij de provincie te houden. De wespendief beïnvloedt de ruimtelijke afweging (waar wel/geen windpark mogelijk). De omgevingsvergunning zelf zou wel aan de gemeente kunnen worden gedelegeerd. De voordelen van delegatie hiervan zonder mede-delegatie van de ruimtelijke procedure zijn echter beperkt. Met oog op een gecoördineerd aanpak lijkt het logischer om ook dit onderdeel bij de provincie te houden.

Telefonsiche consultatie Prowind en Provincie Gelderland

el

Daarnaast zal medio 2022 de nieuwe Omgevingswet in werking treden. Het gaat te ver om nu in te gaan op de gevolgen van de Omgevingswet voor de ruimtelijke procedures en de omgevingsvergunning voor windparken. De onzekerheden die deze nieuwe wet met zich meebrengt kan voor de provincie een argument zijn om de bevoegd gezag rol op dit moment niet te delegeren aan de gemeente.

ijk

Voor het opstellen van deze notitie heeft Arcadis op verzoek van opdrachtgever ook telefonisch contact gehad met de provincie Gelderland (Martijn den Hertog) en de ontwikkelaar Prowind (Tim Logtenberg), De provincie geeft aan dat de besluitvorming over delegatie van bevoegdheden een bestuurlijke afweging is (niet ambtelijk). De provincie Gelderland legt de rol van het bevoegd gezag in eerste instantie bij gemeenten neer. Pas bij een afwijzing van de gemeente zal de provincie deze rol op zich willen willen/moeten nemen. Dit verandert in 2022 in de nieuwe Omgevingswet. Dan ligt de rol van het bevoegd gezag bij de Provincie als een provinciale verplichting. Betekent dat de provincie in beginsel zelfstandig deze rol oppakt en niet pas na een afwijzing. Ontwikkelaar Prowind heeft in 2021 een memo opgesteld (geen kernmerk of datum) en gedeeld met de gemeente Ermelo, waarin Prowind ingaat op de planologische procedure en een inschatting geeft van de risico’s en haar

4 van 5

voorkeur voor de keuze van het bevoegd gezag. In deze notitie spreekt Prowind – onder voorwaarden – een voorkeur uit om de gemeente(n) bevoegd gezag te laten zijn voor de ruimtelijke procedure en de vergunning. Uit contact met Prowind hebben we begrepen dat zij deze notitie nu niet meer actueel acht, ook met oog op een aantal van de hierboven genoemde actuele ontwikkelingen

n co Concluderend

pt ce

Op basis van bovenstaande beschouwing mag worden geconcludeerd dat delegatie van bevoegdheden van provincie naar gemeente weliswaar mogelijk is, maar dat dit voor het windpark Horst en Telgt niet direct voor de hand ligt. Actualiteiten als het Raad van State besluit van 30 juni jl. en de specifieke situatie rondom de Veluwe met betrekking tot de Wespendief bevestigen de belangrijke rol die provincie heeft om dit windpark mogelijk te maken. De gemeente Ermelo heeft aangegeven weinig ervaring te hebben met het beoordelen van een windpark aanvraag en de toetsingskaders voor zowel de ruimtelijke procedure als de omgevingsvergunning. Deze toetsingskaders zijn met de recente Raad van State uitspraak alleen maar complexer geworden. Dit zou pleiten voor scenario 2 ten opzichte van scenario 1. Het delegeren van enkel de bevoegdheid voor het verlenen van de omgevingsvergunning conform scenario 3 ligt ook minder voor de hand. De één loket gedachte en de inhoudelijke relatie tussen de de ruimtelijke procedure en de te verlenen vergunningen maken scenario 3 minder aantrekkelijk. Weliswaar kan de gemeente in geval van scenario 3 meer invloed uitoefenen inzake burgerparticipatie en lokaal eigenaarschap, deze invloed is echter op voorhand beperkt omdat de gemeente wettelijk gezien geen aanvullende eisen omtrent participatie mag stellen als voorwaarde voor het toekennen van de vergunning.

ijk

el

uw

tro

r ve 5 van 5