06.1 Rapportage toekomstbestendig beleid Putten
Tekst van het document
• •
Opstellen van toekomstbestendig beleid door de gemeente Putten
Beleidsanalyse
Eindrapportage
65984 – Vertrouwelijk 20 oktober 2021
1
65984 – Vertrouwelijk
Opstellen van toekomstbestendig beleid door de gemeente Putten Eindrapportage
Paul Schenderling Ad Baan 20 oktober 2021
65984 – Vertrouwelijk
2
Inhoudsopgave 1.
2.
3.
4.
5.
Inleiding
3
1.1
Aanleiding en doel onderzoek
3
1.2
Het onderzoek als opmaat naar vernieuwing
3
1.3
Leeswijzer
4
Landelijke trends en ontwikkelingen
5
2.1
Inleiding
5
2.2
Ontwikkelingen die van invloed zijn op de toegankelijkheid van het sociaal domein
5
2.3
Ontwikkelingen die van invloed zijn op de betaalbaarheid van het sociaal domein
9
2.4
Ontwikkelingen die van invloed zijn op de kwaliteit van het sociaal domein
10
Financiële analyse
12
3.1
Inleiding
12
3.2
Financiële trends en ontwikkelingen
12
3.3
Implicaties voor beleid
19
Ontwikkelingen in beleid en uitvoering
20
4.1
Gemeentelijk beleid en de uitvoering
20
4.2
De zienswijze van de partners sluit daar grotendeels op aan
21
4.3
Enkele opvallende aandachts- en verbeterpunten voor beleid en uitvoering
21
Conclusies en aanbevelingen
23
5.1
Inleiding
23
5.2
Mate waarin Putten geanticipeerd heeft op landelijke trends en ontwikkelingen
23
5.3
Mate waarin er in het beleid van Putten sprake is van witte vlekken
24
5.4
Aanbevelingen
25
65984 – Vertrouwelijk
3
1. Inleiding 1.1 Aanleiding en doel onderzoek De aanleiding voor de opdracht die we in de afgelopen maanden voor de gemeente Putten mochten uitvoeren was dat u wilt zorgen dat het Puttense beleid en voorzieningen nu én in de toekomst goed aansluiten op de behoeften van uw inwoners en dat die betaalbaar blijft. In deze rapportage leggen we de uitkomsten vast van de beleidsanalyse die we daartoe in nauwe samenwerking met de gemeenten een aantal maatschappelijke partners hebben uitgevoerd1. De analyse geeft inzicht in wat er beleidsmatig en qua uitvoering 2 al gebeurt, welke ontwikkelingen te verwachten zijn, en wat nodig is om te zorgen dat Puttens beleid en voorzieningen zo goed mogelijk (blijven) passen bij de behoeften van uw inwoners. De analyse richt zich daarmee dus niet (enkel) op het beleid dat op papier staat maar ook de wijze dat het beleid daadwerkelijk wordt uitgevoerd. En op basis daarvan komen we tot handvatten om het beleid af te stemmen op de voorziene ontwikkelingen, zowel maatschappelijk als financieel. De uitkomsten kunnen daarmee ook als input dienen voor het meerjarenplan voor de jaren 2023 –2026. En als input voor een handreiking aan de lokale partijen ten behoeve van de komende gemeenteraadsverkiezingen: waar moet een nieuw te vormen college rekening mee houden?
De vragen met dit onderzoek beantwoord worden: 1.
Welke ontwikkelingen spelen er landelijk met betrekking tot het toekomstig beleid en uitvoering die voor de gemeente Putten van belang kunnen zijn?
2.
Wat betekenen die landelijke ontwikkelingen voor gemeente Putten?
3.
In hoeverre heeft gemeente Putten in huidig beleid en uitvoering daar al op geanticipeerd?
4.
Waar zitten de witte vlekken? En hoe kan gemeente Putten daar alsnog invulling aan geven in beleid en uitvoering.
1.2 Het onderzoek als opmaat naar vernieuwing De waarde van een onderzoek als dit zit niet alleen in het beantwoorden van de onderzoeksvragen, maar ook – en misschien vooral - in de weg daar naar toe. Zowel voor de gevoerde gesprekken binnen als buiten de gemeente (groepsgesprekken en innovatiesessies met gemeenten en maatschappelijke partners) gold dat door de gedachten wisseling ter plekke inzichten en nieuwe ideeën en initiatieven ontstonden die een opmaat vormen naar concrete acties en verbeteringen. Hierbij zijn uiteenlopende organisaties uitgenodigd die én de gemeente goed kennen én vanuit hun invalshoeken feedback konden en wilden geven. Uit die reacties kwamen een aantal duidelijke rode draden naar voren. Hoewel die gezien het aantal gesproken partners (9) niet per se representatief hoeven te zijn, bleken die voor dit onderzoek zeer waardevol. De uitkomsten van al die gesprekken vormen mede de basis van deze rapportage, maar zijn ook in uitgebreidere vorm teruggelegd bij de gemeente en de in dit proces betrokken maatschappelijke partners.
Daartoe hebben we beleids- en uitvoeringsdocumenten, financiele rapportages bestudeerd, gesprekken gevoerd binnen de gemeente (bestuurlijk en ambtelijk) en buiten de gemeente (groepsgesprekken met maatschappelijke partners) en hebben we twee ‘innovatietafels georganiseerd over stapeling en preventie. 2 Met uitvoering wordt hier niet alleen de uitvoering door de gemeente maar ook door de opdrachtnemers bedoeld. 1
65984 – Vertrouwelijk
4
1.3 Leeswijzer In hoofdstuk 2 brengen we de belangrijkste ontwikkelingen in kaart die de komende jaren op de gemeente afkomen. In hoofdstuk 3 zetten we de financiële ontwikkelingen en prognoses voor het sociaal domein op een rij. In hoofdstuk 4 zetten we de ontwikkelingen in beleid en uitvoering in Putten op een rij en de sterkten en zwakten en kansen en uitdagingen die we op basis van het onderzoek zijn tegen gekomen. Hoofdstuk 5 bevat onze conclusies en aanbevelingen.
65984 – Vertrouwelijk
5
2. Landelijke trends en ontwikkelingen 2.1 Inleiding Het sociaal domein is in de afgelopen jaren in rap tempo veranderd. De komende jaren zal dit niet anders zijn. Er komen demografische ontwikkelingen, sociaalmaatschappelijke ontwikkelingen, technologische ontwikkelingen en beleidsontwikkelingen op gemeenten af. De gemeente Putten wil weten of in het huidige beleid al geanticipeerd wordt op deze landelijke trends en ontwikkelingen, of dat er mogelijk nog witte vlekken zijn. Om deze vraag te beantwoorden bieden we in dit hoofdstuk eerst een overzicht van de inhoudelijke trends en ontwikkelingen die we signaleren. We proberen waar mogelijk aan te geven op welke manier een trend of ontwikkeling Putten naar verwachting zal raken. In het volgende hoofdstuk geven we een overzicht van de financiële trends en ontwikkelingen in Putten zelf. Om het inhoudelijk overzicht in dit hoofdstuk te structureren, hanteren we een indeling in drie algemene beleidsdoelen die onder andere het ministerie van VWS gebruikt om ontwikkelingen in het zorgdomein in kaart te brengen, namelijk de toegankelijkheid, betaalbaarheid en kwaliteit van de voorzieningen. We beschrijven telkens de invloed die een trend of ontwikkeling heeft op deze drie algemene beleidsdoelen in het brede sociaal domein.
Met het brede sociale domein bedoelen we domeinen participatie, Wmo en jeugd, plus armoedebeleid en schuldhulpverlening, welzijn, gezondheidsbeleid en preventie en verbinding met (passend) onderwijs. De focus ligt op de komende vijf jaar (al zijn er ontwikkelingen die ook op langere termijn invloed zullen blijven hebben). Qua vooruitblik maken we een onderscheid tussen twee typen prognoses, kwantitatieve en kwalitatieve prognoses. De kwantitatieve prognoses betreffen de verwachte ontwikkeling van de ondersteuningsvraag en de verwachte financiële ontwikkelingen voor de vijf belangrijkste sociaal domein voorzieningen van Putten. We hebben deze prognoses gebaseerd op landelijke berekeningen van onder andere het CBS, het CPB en ministeries. Omdat de toekomst altijd onzeker is, hebben we bij de berekeningen een bandbreedte gehanteerd. De kwalitatieve prognoses betreffen trends en ontwikkelingen die het sociaal domein raken maar die niet in cijfers te vatten zijn. We baseren deze trends en ontwikkelingen op landelijke studies van onder andere onderzoeksinstituten en brancheorganisaties. We bieden niet een uitputtend overzicht van alle trends en ontwikkelingen, omdat dit het doel van een overzichtelijke samenvatting in de weg staat. We beperken ons daarom tot de trends en ontwikkelingen die naar verwachting de grootste impact op het sociaal domein in Putten kunnen hebben.
2.2 Ontwikkelingen die van invloed zijn op de toegankelijkheid van het sociaal domein 2.2.1 Toenemende ondersteuningsvraag Bij vier van de vijf onderzochte voorzieningen in het sociaal domein is er in de komende jaren naar verwachting sprake van een toenemende ondersteuningsvraag. De mate van stijging verschilt overigens sterk per voorziening. Een visuele weergave van deze conclusie staat in de grafieken op de volgende pagina. We lichten elk van de voorzieningen achtereenvolgens kort toe.
6
65984 – Vertrouwelijk
Figuur 1. Kwantitatieve prognoses van de ontwikkeling van de ondersteuningsvraag in Putten.
Jeugdzorg
Bijstand Personen met een bijstandsuitkering
Aantal jongeren met jeugdzorg
900 800 700 600 500 400 300 200 100
0 2017
2018
2019
250
200
150
100
50
0 2017
2020 2021* 2022* 2023* 2024* 2025*
Aantal cliënten huishoudelijke hulp
Aantal Wsw'ers (SE)
70 60 50 40 30 20 10
2021*
2022*
2023*
2024*
2025*
Begeleiding 350
Aantal cliënten begeleiding
2020 2021* 2022* 2023* 2024* 2025*
800
80
300 250 200 150 100
50 0 2017
2019
Huishoudelijke hulp
Wsw
0 2020
2018
2018
2019
2020 2021* 2022* 2023* 2024* 2025*
700 600 500 400 300 200
100 0 2017
2018
2019
2020 2021* 2022* 2023* 2024* 2025*
65984 – Vertrouwelijk
7
Wat jeugdzorg betreft voorspelt het CBS een vrij forse demografische krimp van het aantal jongeren in Putten van in totaal meer dan 5% in de komende vijf jaar. Tegelijkertijd is er sprake van een blijvende opwaartse druk op de ondersteuningsvraag als gevolg van sociaalmaatschappelijke ontwikkelingen. Het Nederlands Jeugd Instituut (NJI) noemt als drie voornaamste sociaalmaatschappelijke ontwikkelingen die het beroep op jeugdzorg beïnvloeden: (a) toenemende prestatiedruk, (b) de invloed van social media, (c) een toenemend aantal echtscheidingen.3 Ten derde is de inschatting dat beleidsingrepen bij gemeenten de groei van het beroep op jeugdzorg met zo’n 5% kunnen afvlakken.4 Het gecombineerde effect van deze drie tendensen samen is per saldo een lichte stijging van het beroep op jeugdzorg van zo’n 4% van 2021 tot en met 2025. Hierbij zijn geen additionele veranderingen in beleid en uitvoering van de gemeente Putten verondersteld. Aangezien Putten sinds 2019 kritischer kijkt of het recht op jeugdzorg in alle gevallen bestaat en eveneens kritischer meekijkt met uitvoerende partners, is de mate van invloed die Putten nog heeft op de ondersteuningsvraag overigens relatief klein. Wat de bijstand betreft was aan het begin van de coronacrisis de verwachting dat de economische effecten van corona fors zouden zijn.
Het Centraal Planbureau (CPB) voorspelde dat de werkloosheid fors zou toenemen, tot het niveau van de nasleep van de financiële crisis van 2008. Inmiddels blijkt er in Nederland sprake van een gunstig economisch herstel en heeft het CPB de ramingen bijgesteld. Op basis van deze prognose heeft Berenschot een berekening gemaakt van de verwachte ontwikkeling van het aantal bijstandsuitkeringen in Putten.5 In de periode 2021-2025 is er naar verwachting sprake van een stijging van 6% van het aantal bijstandsuitkeringen. Het grootste deel van deze stijging doet zich voor in de komende twee jaar. Het aantal bijstandsuitkeringen zou daarmee weer ongeveer op het niveau van 2018 komen te liggen. In dezelfde periode blijft het Wsw-bestand dalen als gevolg van de sluiting van de toegang tot de Wsw.6 Op grond van de zogenoemde blijfkansen uit het verdeelmodel van de Wsw blijkt dat er in Putten in de periode 2021-2025 een afname van 21% van het Wsw-bestand verwacht wordt. Wat de Wmo betreft is het nuttig om een onderscheid te maken tussen huishoudelijke hulp, die vooral ingezet wordt voor 70-plussers, en begeleiding, die deels ingezet wordt voor 70-plussers en deels voor volwassenen tot 70 jaar. De demografische ontwikkeling voor beide groepen verschilt namelijk substantieel. Het CBS voorspelt een stijging van het aantal 70-plussers in Putten van 8% in de komende vijf jaar.
Bij volwassenen tot 70 jaar is er juist sprake van een stabiele bevolking in de komende vijf jaar. Bij huishoudelijke hulp speelt naast het effect van de vergrijzing ook een na-ijleffect van de invoering van het abonnementstarief. Overigens is de verwachting dat inmiddels het voornaamste effect van de invoering van het abonnementstarief reeds heeft plaatsgevonden. Samen met de vergrijzing resulteert dit in een substantiële stijging van het beroep op huishoudelijke hulp in de komende jaren van ruim 20%. Bij begeleiding, en dan met name individuele begeleiding, wordt er een substantieel volume-effect verwacht van de voortgaande tendens van ambulantisering. Na de GGZ en de VVT zal de ambulantisering in deze en komende jaren naar verwachting vooral op het terrein van beschermd wonen plaats vinden (van beschermd wonen naar beschermd thuis). Dat betekent dat een substantieel deel van de huidige doelgroep beschermd wonen in de komende jaren zelfstandig zal gaan wonen met begeleiding. Op grond daarvan wordt een stijging van het beroep op individuele begeleiding verwacht. Bij dagbesteding wordt eveneens een stijging van de ondersteuningsvraag verwacht, maar dan vooral op grond van de vergrijzing. Per saldo is er bij begeleiding eveneens sprake van een substantiële stijging van de ondersteuningsvraag van ruim 20%.
Zie het rapport ‘Het groeiend jeugdzorggebruik: duiding en aanpak’, van het NJI uit 2019. Zie het AEF-rapport: Stelsel in groei: Een onderzoek naar financiële tekorten in de jeugdzorg (2020). 5 Namelijk door de trend van het verwachte landelijke beroep op bijstand toe te passen op Putten en waar nodig te corrigeren voor opvallende sectorale verschillen. 6 Behoudens een eventuele beslissing van een nieuw kabinet om de toegang tot de Wsw opnieuw te openen. 3 4
8
65984 – Vertrouwelijk
2.2.2 Kwalitatieve ontwikkelingen die van invloed zijn op de toegankelijkheid De stijgende ondersteuningsvraag bij de genoemde ondersteuningsvormen heeft financiële gevolgen die in meer of mindere mate gecompenseerd worden door het Rijk (zie het volgende hoofdstuk). Alleen als de compensatie door het rijk onvoldoende is, heeft de stijgende ondersteuningsvraag invloed op de toegankelijkheid, omdat de gemeente Putten dan mogelijk genoodzaakt is om de instroom te beperken (ofwel om extra middelen vrij te maken). Daarnaast zijn er kwalitatieve ontwikkelingen die van invloed zijn op de toegankelijkheid van het sociaal domein. Het SCP constateert in verschillende studies7 dat onder andere als gevolg van doorgeschoten flexibilisering van de arbeidsmarkt ongeveer 15% van de Nederlanders in chronische sociaaleconomische onzekerheid leeft; het zogenoemde precariaat. Dit geldt bijvoorbeeld voor de nieuwe doelgroep mensen met een arbeidsbeperking in de Participatiewet, die (anders dan in de Wajong of Wsw) minder werk- en inkomenszekerheid heeft. Voor een deel van deze doelgroep, bijvoorbeeld jongeren, blijkt dat ze nog onvoldoende de weg naar gemeenten weten te vinden.8 Ook is bekend dat mensen die in chronische onzekerheid leven, bijvoorbeeld als gevolg van schulden, zich psychisch afsluiten voor de problemen
Figuur 2. Sociologische bevolkingsindeling van het SCP (2014).
en daardoor minder geneigd zijn om (professionele) hulp te zoeken. Zo blijkt uit een recent onderzoek van het CBS dat mede als gevolg van de genoemde redenen een aanzienlijk deel van de doelgroep mensen met problematische schulden buiten beeld blijft.9 Om de toegankelijkheid van ondersteuning voor deze doelgroepen te vergroten, wijzen beleidsstudies op extra maatregelen zoals outreachende zorg en preventie. Er spelen ook andere kwalitatieve ontwikkelingen die de toegankelijkheid juist bevorderen. Een van deze ontwikkelingen is de verschuiving van maatwerkvoorzieningen naar algemene voorzieningen die in veel gemeenten plaatsvindt. Ook in Putten wordt ingezet op een breed toegankelijk voorveld van welzijnsinstellingen, sportverenigingen en vrijwilligersorganisaties. Deze voorzieningen zijn meestal laagdrempeliger dan maatwerkvoorzieningen. Een andere ontwikkeling die de toegankelijkheid vergroot is de toenemende inzet van ehealth door zorgaanbieders. Voor mensen met individuele begeleiding betekent dit bijvoorbeeld dat ze hun begeleider vaker, kort kunnen spreken, in plaats van enkele keren wat langer. Dit vergroot het gevoel van laagdrempeligheid en kan gunstig uitwerken voor het herstel. Er worden overigens door experts ook nadelen genoemd van werken met e-health, zeker voor doelgroepen die minder digitaal vaardig zijn of complexere problemen hebben.
Het middel moet volgens deze experts dus gericht ingezet worden.
Zie bijvoorbeeld de rapportenreeks De sociale staat van Nederland van het SCP. Dit was een van de conclusies van de evaluatie van de Participatiewet, uitgevoerd door onder andere het SCP. 9 Zie het rapport ‘Schuldenproblematiek in beeld’ van het CBS uit 2021. 7 8
9
65984 – Vertrouwelijk
2.3 Ontwikkelingen die van invloed zijn op de betaalbaarheid van het sociaal domein 2.3.1 Financiële ontwikkelingen Uiteraard hebben financiële ontwikkelingen, die op hun beurt vooral gedreven worden door de zojuist beschreven ontwikkelingen in de ondersteuningsbehoeften, de voornaamste invloed op de betaalbaarheid van het sociaal domein in Putten. We hebben deze ontwikkelingen apart geanalyseerd en toegelicht in het volgende hoofdstuk.
2.3.2 Kwalitatieve ontwikkelingen die van invloed zijn op de betaalbaarheid Er is ook een aantal kwalitatieve ontwikkelingen die kunnen bijdragen aan meer grip op de lastenontwikkeling. Twee belangrijke ontwikkelingen zijn grip op stapeling en grip op verwijzingen. Grip op stapeling betekent dat Putten de zorg voor huishoudens met meerdere voorzieningen beter wil gaan coördineren. In Putten is sprake van ongeveer evenveel huishoudens met drie of meer voorzieningen als in de rest van Nederland. Huishoudens met veel voorzieningen zijn weliswaar een minderheid van de huishoudens maar brengen vaak een substantieel groter deel van de kosten met zich mee. Door betere regie en door betere samenwerking met partners in de keten kan Putten meer grip krijgen op deze kosten. In het aanbevelingenhoofdstuk gaan we nader
Figuur 3. Aantal huishoudens per 1.000 met 1 of meerdere voorzieningen in Putten vs. Nederland (bron: CBS).
op dit onderwerp in. Grip op verwijzingen betekent dat veel gemeenten, waaronder Putten, nauw zijn gaan samenwerken met verwijzers, onder wie huisartsen, met als doel om passende zorg te indiceren. In de landelijke volumeontwikkeling van 2020 zijn daarvan de eerste vruchten zichtbaar, namelijk een eerste daling van het aantal jongeren met jeugdzorg (na een jarenlange stijging). Omdat de samenwerking met verwijzers nog maar relatief kort loopt, is de verwachting dat dit nog meer kan opleveren. Ten derde is een trend dat gemeenten proberen om meer grip te krijgen op de effectiviteit van interventies. Wat de grip op effectiviteit betreft bewegen gemeenten steeds meer toe naar een focus op evidence-based interventies. Dit houdt in dat gemeenten steeds minder bereid zijn om behandelmethoden te financieren die niet wetenschappelijk onderbouwd kunnen worden. Een voorbeeld van deze tendens is de oproep van hoogleraar Robert Vermeiren in Zomergasten van dit jaar om te stoppen met ‘onzinzorg’. Uit onderzoek blijkt dat de meest werkzame factor vaak de relatie tussen zorgverlener en inwoner is. Dit impliceert dat een te smalle definitie van evidence-based ondersteuning niet wenselijk is. De focus zou vooral moeten liggen op goede opleidingen voor zorgpersoneel in combinatie met methodisch werken en een goede preventieve basiszorg (zoals huisartsen en breed welzijn).
Een middel om dit te bewerkstelligen is beter toezicht op Wmo- en jeugdzorgaanbieders, een tendens die al is ingezet maar de komende jaren versterkt kan worden. Ten slotte is er een ontwikkeling die specifiek voor Putten van invloed kan zijn op de betaalbaarheid van het sociaal domein, namelijk de bouw van een nieuwe woonwijk in 2023-2024. Aangezien volgens de geldende Woonvisie de verwachting is dat een substantieel deel van deze huizen sociale woningbouw betreft, kan dit zorgen voor een toenemende ondersteuningsvraag en bijbehorende kosten. Hoewel een doorrekening over dit onderwerp niet tot de scope van het onderhavige onderzoek behoort, is het wel van belang om de verwachte
10
65984 – Vertrouwelijk
inhoudelijke en financiële effecten tijdig in kaart te brengen. Ook is het van belang om de capaciteit van de gemeente te zijner tijd onder de loep te nemen en tijdig op te schalen om in de extra ondersteuningsbehoefte te kunnen voorzien.
2.4 Ontwikkelingen die van invloed zijn op de kwaliteit van het sociaal domein Uit de interviews met gemeente en partners blijkt dat de gemeente Putten een sociale gemeente wil zijn en blijven. Dit komt al gedeeltelijk tot uiting in het aspect van toegankelijkheid dat we hierboven toegelicht hebben: kwetsbare mensen moeten de ondersteuning krijgen die ze nodig hebben. Een ander aspect van het sociale gezicht is het kwaliteitsniveau van de geboden ondersteuning. Zoals toegelicht, kunnen zowel de toegankelijkheid als de kwaliteit van ondersteuning onder druk komen te staan als de betaalbaarheid onder druk staat. Maar er zijn ook andere ontwikkelingen die invloed hebben op de kwaliteit van de geboden ondersteuning, zoals wettelijke ontwikkelingen en beleidsontwikkelingen. We beschrijven de wettelijke ontwikkelingen en beleidsontwikkelingen hieronder kwalitatief.
2.4.1
Wettelijke ontwikkelingen
Wettelijke ontwikkelingen leiden tot nieuwe bevoegdheden en middelen voor gemeenten om burgers te ondersteunen en zijn daarmee van invloed op de kwaliteit van ondersteuning die de gemeente kan bieden.
Participatie/
Wmo/Jeugd
W&I
Wet Inburgering (NWI) Per 1 januari 2022 wordt de nieuwe Wet Inburgering (NWI) ingevoerd. Gemeenten voeren nu al enkele taken uit voor statushouders, bijvoorbeeld op het gebied van huisvesting en re-integratie. Onder de
Inburgering
nieuwe wet krijgt de gemeente meer verantwoordelijkheid, bijvoorbeeld ook het opstellen van een persoonlijk Plan Inburgering en Participatie en het inkopen van taalcursussen. De NWI heeft daarmee raakvlakken met
Figuur 4. Raakvlakken NWI en andere domeinen.
zowel het zorgdomein als het domein werk & inkomen. Participatie op de arbeidsmarkt is een belangrijk middel voor de integratie van vluchtelingen in de Nederlandse samenleving. In vergelijking met andere groepen met een migratieachtergrond hebben vluchtelingen echter meer moeite om toegang tot de Nederlandse arbeidsmarkt te krijgen. Inmiddels zijn veel verschillende organisaties actief betrokken bij de integratie van statushouders op de Nederlandse arbeidsmarkt, met ook steeds meer hoopgevende resultaten. Denk aan de experimenten met leerwerktrajecten binnen het programma Verdere Integratie op de Arbeidsmarkt (VIA). En Stichting voor Vluchteling-Studenten UAF houdt zich al enkele jaren bezig met het opzetten van leerwerktrajecten, wat heeft geresulteerd in een concept dat werkt en gekopieerd kan worden voor zowel mbo- als hbo-trajecten. Gemeenten en UWV kunnen met name in de eerste fase leerwerktrajecten een belangrijke impuls geven door werken met behoud van uitkering te faciliteren. Dit is doorgaans een tijdelijke oplossing, waarna een werkgever de intentie moet afgeven om iemand in dienst te nemen. Hoewel de leerwerktrajecten duidelijk hebben gemaakt wat de lange termijn meerwaarde is voor statushouder en maatschappij, verloopt de opschaling daarvan nog moeizaam.
Factoren die opschaling in de weg staan zijn de grote verschillen tussen gemeenten wat betreft beschikbare middelen en visie, bijvoorbeeld ten aanzien van de duur van werkervaringsplaatsen en het verstrekken van stimuleringssubsidies voor werkgevers. De grote onderlinge lokale verschillen tussen gemeenten maken efficiënte allocatie van middelen ingewikkeld en het blijkt moeilijk om projecten letterlijk en figuurlijk over lokale of regionale grenzen heen op te zetten. Deze versnippering zet ook de continuïteit van deze leerwerktrajecten onder druk, doordat duurzame financiering ontbreekt en het schort aan een efficiënte overdracht. Voor kleinere gemeenten lijkt het op dit moment
65984 – Vertrouwelijk
11
simpelweg te kostbaar om speciale leerwerktrajecten in te richten voor een relatief kleine doelgroep. Om dergelijke trajecten efficiënt te kunnen aanbesteden en uitvoeren, moet daarom gekeken worden naar regionaal (bijvoorbeeld ROC’s) of zelfs nationaal opererende (bijvoorbeeld UAF, VluchtelingenWerk) organisaties.
Doordecentralisatie Beschermd Wonen en Maatschappelijke Ontwikkeling Een tweede relevante wettelijke ontwikkeling is de doordecentralisatie beschermd wonen. De uitvoering daarvan is uitgesteld tot 1 januari 2023. Omdat Putten een relatief beperkt aantal cliënten beschermd wonen heeft, is de impact op de uitvoering naar verwachting beperkt. Toch heeft de wijziging naar verwachting een kwalitatief effect, omdat de doordecentralisatie het startsein is voor het doorzetten van de transformatie beschermd wonen (de beweging van beschermd wonen naar beschermd thuis die in het voorafgaande al kort is benoemd). De voornaamste implicatie voor het sociale gezicht van Putten is dat inclusie van mensen met een psychische of (licht)verstandelijke beperking voortaan meer in de wijk zal plaatsvinden. De Woonvisie Putten 2020-2025 sorteert al op deze ontwikkeling voor.10 Er worden echter geen concrete aantallen woningen voor kwetsbare doelgroepen in genoemd. Hiervoor zijn wel prestatieafspraken met woningcorporaties gemaakt. Naast het creëren van voldoende betaalbare huisvesting voor kwetsbare groepen vraagt deze ontwikkeling om een goede spreiding over wijken en buurten en om goede begeleiding van zowel nieuwe als bestaande wijkbewoners.
Scherpere kaders voor de Jeugdwet Op het terrein van de Jeugdwet worden zowel wettelijke ontwikkelingen als gemeentelijke beleidsontwikkelingen verwacht. Een wettelijke ontwikkeling is dat specialistische jeugdhulp voortaan via jeugdzorgregio’s zal worden aanbesteed en ingezet. Daarnaast verwacht het rijk in ruil voor de geboden financiële compensatie voor tekorten inspanningen van gemeenten om de jeugdzorgmiddelen zo doelmatig mogelijk in te zetten. Dit moet haar beslag krijgen in scherpere beleids- en uitvoeringskaders bij gemeenten. In de regio waarmee Putten de jeugdhulp inkoopt worden scherpere kwaliteitseisen ingevoerd. In Putten zelf is de doelmatigheid in de afgelopen jaren bevorderd door onder andere screening van dossiers en aanscherping van beleidsregels.
2.4.2
Beleidsontwikkelingen
Het stimuleren van de sociale cohesie in wijken raakt in onze ervaring aan twee andere beleidsontwikkelingen die de komende jaren van invloed zullen zijn op het sociaal domein. De eerste ontwikkeling is de hernieuwde focus op positieve gezondheid. Onderdeel van die focus is een accent op activiteiten en gedragingen die positief bijdragen aan het welzijn van mensen. Uit onderzoek blijkt dat sociale contacten zeer sterk bijdragen aan kwaliteit van leven.11 Een tweede aanpalende beleidsontwikkeling is het toenemende belang van preventie in het sociaal domein. Preventie kan in verschillende taakvelden worden ingezet, variërend van preventief jeugdbeleid tot ouderenbeleid tot beleid gericht op publieke gezondheid (bijvoorbeeld het tegengaan van roken, drinken en overgewicht). Een gemene deler is dat in alle gevallen de sociale context bepalend is voor het succes. Er wordt daarom aanbevolen om bij de uitrol van preventie te werken met een wijkgerichte benadering. In het aanbevelingenhoofdstuk gaan we in meer detail op het onderwerp preventie in. Ten slotte is er in de toekomst nog een kwaliteitsimpuls in het sociaal domein te verwachten van een verbetering van de integraliteit van ondersteuning over de domeinen heen. Hierbij gaat het onder andere over een sterkere verbinding tussen het sociaal domein en veiligheidsdomein.
Deze verbinding zal zowel binnen als buiten de gemeente beter gelegd moeten worden. Daarnaast wordt er gezocht naar verbindingen tussen het sociaal domein en het fysiek domein en tussen het sociaal domein en kunst en cultuur. Ook op deze onderwerpen gaan we in het aanbevelingenhoofdstuk nader in.
10 11
Zie de paragraaf Zorgzame en inclusieve wijken uit de Puttense Woonvisie. Zie bijvoorbeeld het boek The psychology of happiness van Michael Argyle.
65984 – Vertrouwelijk
12
3. Financiële analyse 3.1 Inleiding We hebben een analyse uitgevoerd naar de financiën sociaal domein van de gemeente met als voornaamste doelen om zicht te krijgen op de trendmatige ontwikkeling van de begroting, de gerealiseerde lasten en de reële te verwachten lasten (waar de rijksbijdragen op gebaseerd zijn). Met het oog op deze doelen hebben we een eigen financieel model van de rijksbijdragen en lasten sociaal domein van de gemeente gemaakt. De scope van het model betreft de jaren 2017-2025. Het model is dus zowel terugblikkend als vooruitblikkend. De terugblik 2017-2020 is gebaseerd op de daadwerkelijke lasten en rijksbudgetten in die jaren. Deze cijfers zijn gevalideerd door de gemeente, zodat ze aansluiten op de cijfers uit de gemeentelijke administratie. De vooruitblik is gebaseerd op de meerjarenbegroting van de gemeente, prognoses van Berenschot over de verwachte ontwikkeling van de ondersteuningsbehoefte en de voorlopige rijksbijdragen. De vooruitblik is met name bedoeld om in te schatten in hoeverre de gemeente in de toekomst rekening moet houden met ofwel overschotten ofwel tekorten. Dit rapport is in september 2021 geschreven. Dit betekent dat er daarna mogelijk nieuwere inschattingen over de lasten en rijksbijdragen 2021-2025 beschikbaar zijn gekomen. Hiervoor zijn uiteraard de controllers van de gemeente te raadplegen.
Een opmerking vooraf die relevant is voor de interpretatie van de cijfers, is dat de generieke indeling van de (begrote en werkelijke) lasten die we hebben gehanteerd, de zogenoemde IV3-indeling, niet volledig overeenkomt met de generieke indeling van de rijksbudgetten, de zogenoemde clusters uit het Gemeentefonds. De reden hiervoor is dat de beide standaarden onafhankelijk van elkaar zijn ontwikkeld. Hoewel het mogelijk is om voor sommige taakvelden een vergelijking te maken tussen de lasten en de rijksbudgetten, is er bij een dergelijke vergelijking soms sprake van een grijs gebied. Zo is er een grijs gebied tussen het cluster jeugd en het cluster volksgezondheid, zoals de kosten voor jeugdgezondheidszorg. Er zijn ook andere grijze gebieden die nopen tot een voorzichtige interpretatie van vergelijkingen tussen lasten en rijksbudgetten. Dit neemt echter niet weg dat de totaalsom van de totale lasten van het domein samenleving en de totale rijksbudgetten voor het domein samenleving prima vergelijkbaar zijn12 en een goed beeld geven van de gemaakte politiek-bestuurlijke keuzes bij de gemaakte begrotingen. We starten dit hoofdstuk met een overzicht van de trendmatige ontwikkelingen van de lasten, de rijksbijdragen en het saldo daarvan en onze observaties daarbij. Daarna gaan we in op de implicaties daarvan ten aanzien van het beleid.
3.2 Financiële trends en ontwikkelingen 3.2.1 Ontwikkeling van de totale lasten We hebben de trendmatige ontwikkeling van de begrote lasten en de werkelijke lasten in de afgelopen vier jaar onder elkaar gezet (zie de navolgende figuur).
12
In de totaalvergelijking zijn de grijze gebieden immers opgegaan in een groter geheel.
13
65984 – Vertrouwelijk
Lastenontwikkeling (gevalideerd) 2020
2019 2018 2017 10
12
14
16
18
20
22
24
Bedragen in mln. € Begrote lasten sociaal domein Putten Totale lasten sociaal domein Putten
Lasten brede sociale domein, incl. schuldhulp, armoedebeleid, welzijn en uitvoeringskosten.
Figuur 5. Begroting en lasten (terugblik). De scope van de analyse betreft het brede sociale domein, dus niet alleen Jeugdzorg en Wmo, maar ook volksgezondheid, inkomensregelingen, re-integratie (participatie), Wsw en beschut werk, armoedebeleid, schuldhulpverlening, welzijn en maatschappelijke opvang en nieuwkomersbeleid. Cultuur, onderwijs, sport en kinderopvang behoren niet tot de scope van de financiële analyse, omdat de financiële omvang van deze domeinen in vergelijking tot de onderzochte domeinen relatief gering is. We hebben bewust voor een brede scope gekozen, omdat taakvelden in het sociaal domein elkaar raken (integraliteit) en omdat het belangrijk is om een totaaloverzicht te hebben voordat er besloten wordt om extra te investeren dan wel te bezuinigen. Uit de figuur over de begrote lasten en de werkelijke lasten in de afgelopen vier jaar blijkt dat voorafgaand aan de gemeenteraadsverkiezingen van 2018 de lasten hoger waren geworden dan de begroting. In de rest van 2018 is het financiële beeld verslechterd en is er een tekort ten opzichte de begroting ontstaan van ongeveer € 2,7 mln. Deze ontwikkeling heeft zich in deze periode ook in veel andere gemeenten voorgedaan.
In tegenstelling tot veel andere gemeenten is de gemeente Putten erin geslaagd om in 2019 de lasten in absolute en relatieve zin substantieel terug te brengen, zodat het tekort in 2019 fors kleiner is. Dit is in meerdere opzichten een bijzonder resultaat, enerzijds vanwege het feit dat de lasten in de meeste andere gemeenten in 2019 bleven stijgen, anderzijds vanwege de snelheid waarmee Putten erin is geslaagd om het tekort te reduceren (in de meeste gemeenten kost het enkele jaren voordat maatregelen effect hebben). Hieronder hebben we kort samengevat wat de voornaamste stappen zijn geweest die Putten in 2019 heeft ondernomen om het tekort te reduceren: •
Toen het nieuwe college aantrad, waren met name de uitgaven Wmo en jeugd fors gestegen. Vervolgens is een intern onderzoek gedaan en zijn alle mogelijke ombuigingen onder elkaar gezet, met een focus op Wmo en jeugd.
•
De twee voornaamste ingrepen die op grond van de interne inventarisatie zijn gedaan, zijn twee wijzigingen in de uitvoeringsstructuur. Ten eerste is de administratie van jeugdzorg in eigen beheer genomen (voorafgaand aan de ombuigingsronde had Putten deze taak uitbesteed). Daardoor ontstond er meer grip op de organisatie en de uitgaven. Ten tweede is de eigen toegang tot jeugdzorg, die de gemeente belegd had bij Buurtzorg Jong, ook in eigen huis gehaald. Ook bij de toegang jeugd ontstond daardoor meer grip.
65984 – Vertrouwelijk
14
Daarnaast is het stopzetten van de toegang bij Buurtzorg Jong gepaard gegaan met een substantiële besparing op de uitvoeringskosten. •
Naast deze twee grote wijzigingen in de uitvoeringsstructuur is er een aantal andere maatregelen doorgevoerd. Zo is huishoudelijke hulp teruggebracht van gemiddeld 2,5 naar 2 uur per week.. Voor het zittend bestand geldt hiervoor een redelijke overgangstermijn tot 2024. De tegemoetkoming voor chronisch zieken is minder ruim gemaakt dan daarvoor. Verder heeft in 2019 en 2020 een aantal maatregelen op het terrein van bijzondere bijstand en minimabeleid hun beslag gekregen. Zo is bij de bijzondere bijstand de collectieve verzekering afgeschaft. Het minimafonds is verlaagd. Daarnaast zijn kwijtscheldingen op leningen van de gemeente zelf aangepast.
•
Ten slotte is de gemeente mede als gevolg van de tekortsituatie anders gaan begroten. De nieuwe insteek is om meer te begroten op basis van werkelijke uitgaven. De gemeente is met het oog op dit doel ook scherper naar de lastentonwikkeling gaan kijken. Dit komt onder andere tot uiting in de gedetailleerde kwartaalrapportages sociaal domein die de gemeente uitbrengt.
In 2020 zijn de gerealiseerde lasten stabiel gebleven ten opzichte van het jaar ervoor. Ook dit is uitzonderlijk te noemen. Hoewel in de meeste gemeenten als gevolg van de coronacrisis de lasten stabiliseerden, is er in de meeste gemeenten een blijvende lastenstijging op het terrein van Wmo en jeugd zichtbaar, evenals een stijging van de lasten op het terrein van de BUIG. In Putten zijn in 2020 de lasten op elk van de genoemde terreinen echter nauwelijks gestegen. De belangrijkste verklaring hiervoor is, naast het corona-effect dat ook in andere gemeenten speelde, dat Putten met het in huis halen van de administratie en de toegang jeugd ook in 2020 meer grip heeft gehouden op de instroom in maatwerkvoorzieningen. Daarnaast constateert de gemeente dat het bij relatief veel Wmo-cliënten gelukt is om voorliggende voorzieningen beter te benutten. Gemeenten zijn met inachtneming van de wet- en regelgeving vrij om de rijksmiddelen die ze ontvangen te besteden. De rijksmiddelen zijn daarom in de afgelopen jaren zoveel mogelijk ontschot, ook in het sociaal domein. Bestuur en raad kunnen bij het vaststellen van de begroting een politieke afweging maken aan welke beleidsdoelen meer of minder wordt besteed.
Echter, door de vergaande ontschotting van de rijksbijdragen hebben veel gemeenten na verloop van jaren geen goed overzicht meer aan welke beleidsdoelen ze relatief veel of relatief weinig uitgeven. Ze stellen immers voorgaande begrotingen bij op grond van actuele ontwikkelingen en voorkeuren, zonder dat ze nog zicht hebben op de rijksmiddelen van de verschillende taakvelden. Zo kan het gebeuren dat wat in eerste instantie een bewuste politieke keuze is geweest op den duur een gewoonte is zonder dat een bestuur of raad zich daarvan bewust is. Het is daarom nuttig om eens in de zoveel tijd de begroting en gerealiseerde lasten te vergelijken met de rijksmiddelen. Door de ontschotting wordt dit gemeenten weliswaar erg moeilijk gemaakt, maar Berenschot heeft via de bijlagen bij de betreffende circulaires een reconstructie kunnen maken van de rijksmiddelen van de belangrijkste taakvelden. Omdat de rijksmiddelen per taakveld gebaseerd zijn op onderliggende objectieve verdeelmodellen – waarin de lasten geraamd worden op grond van onder andere demografische en sociaalmaatschappelijke gegevens over Putten – geven de rijksmiddelen een adequaat beeld van de reële te verwachten lasten in de desbetreffende jaren. In de navolgende figuur zijn naast de begroting en lasten ook de rijksmiddelen opgenomen.
15
65984 – Vertrouwelijk
Lastenontwikkeling (gevalideerd) 2020
2019
2018
2017 10
12
14
16
18
20
22
24
Bedragen in mln. € Rijksbijdragen sociaal domein Putten Begrote lasten sociaal domein Putten
Totale lasten sociaal domein Putten
Lasten brede sociale domein, incl. schuldhulp, armoedebeleid, welzijn en uitvoeringskosten.
Figuur 6. Begroting, lasten en rijksmiddelen (terugblik). Zoals blijkt uit de figuur, waren de lasten in 2017 vrijwel gelijk aan de rijksbijdragen. Dat betekent dat de lasten in dat jaar vrijwel gelijk waren aan de lasten die op grond van de objectieve verdeelmodellen verwacht werden. Van 2018 tot en met 2020 is een gestage stijging van de rijksmiddelen zichtbaar. De achtergrond hiervan is dat in veel gemeenten in deze periode de lasten substantieel zijn gestegen, een stijging die weliswaar niet geheel maar wel voor een deel gecompenseerd is door hogere rijksmiddelen. Met name de rijksbijdragen Wmo en jeugd zijn in deze jaren substantieel toegenomen. De stijging van de rijksmiddelen in 2018 was onvoldoende om de stijging van de lasten in Putten op te vangen: in dat jaar was er sprake van een tekort ten opzichte van de rijksmiddelen. In de jaren 2019 en 2020 zijn de rijksmiddelen verder gestegen, zijn de lasten van Putten eerst zijn gereduceerd en daarna gestabiliseerd. Daardoor is er in 2019 en 2020 een overschot ten opzichte van de rijksmiddelen ontstaan van respectievelijk € 1,3 en € 2,6 mln. Het overschot ten opzichte van de rijksmiddelen was in 2020 fors groter dan het overschot ten opzichte van de begroting. De reden hiervoor is dat de begroting in 2020 is aangepast aan de gerealiseerde lasten.
Het feit dat in 2020 de begroting is aangepast aan de gerealiseerde lasten betekent dat het substantiële overschot ten opzichte van de rijksmiddelen is opgegaan in de rest van de gemeentebegroting (dat wil zeggen andere taakvelden dan het sociaal domein). Hier liggen politieke keuzes aan ten grondslag. Omdat er op dat moment geen inzicht bestond in de rijksmiddelen, kan het relatief grote overschot ten opzichte van de rijksmiddelen in het sociaal domein desondanks als een verrassing komen. Dit blijkt ook uit de mondelinge reacties die we op de financiële bevindingen hebben gekregen. Het vraagstuk van onvoldoende inzicht in de rijksmiddelen speelt in veel gemeenten. Ons advies is om voor de komende jaren de prognose van de lasten te vergelijken met de voorlopige rijksmiddelen, zodat in de komende periode een bewuste politieke afweging kan worden gemaakt aan welke beleidsdoelen welke middelen worden besteed. De prognose van de lasten en voorlopige rijksmiddelen komt in het vervolg van dit hoofdstuk aan de orde. In de volgende paragraaf geven we eerst een uitsplitsing van de totale lasten naar de verschillende taakvelden.
16
65984 – Vertrouwelijk
3.2.2 Ontwikkeling van de lasten per taakveld Om beter zicht te krijgen op de lastenontwikkeling in de afgelopen jaren is het nuttig om de ontwikkeling van de lasten per taakveld te onderzoeken. In de navolgende figuur zijn de belangrijkste taakvelden naast elkaar gezet.
Lastenontwikkeling per taakveld (gevalideerd) 2020
7,0
0,9
2,8
0,6 2,1 0,7 1,3
3,6
1,8
2019
7,0
1,0
2,8
0,6 1,9 0,9 1,1
3,5
2,2
2018
6,4
2017
5,2 0
0,8 0,8
3,1
2,9
0,5 2,1
1,2 1,7
0,3 2,2 1,0 1,5
5
10
2,6
3,6
2,4
2,3
15
20
25
Bedragen in mln. € jeugdzorg
volksgezondheid
inkomensregelingen
re-integratie
Wsw en beschut
uitvoeringskosten W&I, armoede en schuldhulp
hulpmiddelen en woonvoorzieningen
maatwerkvoorzieningen Wmo
voorveldregisseurs, alg. voorzieningen, welzijn
Figuur 7. Lastenontwikkeling per taakveld (terugblik). In absolute zin is het taakveld jeugdzorg in de afgelopen jaren het sterkst gestegen. Ook bij de maatwerkvoorzieningen Wmo is er sprake van een stijging. Bij beide taakvelden heeft de stijging zich met name in 2018 en 2019 voor. De verklaringen hiervoor zijn in de vorige paragraaf genoemd. De lasten op de overige taakvelden zijn grotendeels stabiel. Dit is een opvallende bevinding, omdat in veel andere gemeenten in de periode 2018-2020 ook op andere taakvelden lastenstijgingen zijn geweest.
3.2.3 Ontwikkeling van de saldi t.o.v. de rijksbijdragen Het feit dat de lasten op een bepaald taakveld stabiel zijn gebleven, betekent niet per se dat er geen sprake is van een overschot of tekort. Om dat te weten te komen is een nadere analyse nodig op de saldi van de lasten ten opzichte van de rijksbijdragen. Jammer genoeg zijn de rijksbijdragen per taakveld dermate versleuteld in de zogenoemde clusters van het Gemeentefonds dat we enkele taakvelden hebben moeten samenvoegen om tot een overzicht van de saldi te komen (zie de navolgende figuur). Zoals genoemd in paragraaf 3.1, is er bij de vergelijking van (begrote of werkelijke) lasten en rijksbudgetten soms sprake van een grijs gebied. Zo is er een grijs gebied tussen het cluster jeugd en het cluster volksgezondheid, zoals de kosten voor jeugdgezondheidszorg. Er zijn ook andere grijze gebieden die nopen tot een voorzichtige interpretatie van vergelijkingen tussen lasten en rijksbudgetten. Dit neemt echter niet weg dat de totaalsom van de totale lasten van het domein samenleving en de totale rijksbudgetten voor het domein samenleving prima vergelijkbaar zijn en een goed beeld geven van de gemaakte politiek-bestuurlijke keuzes bij de gemaakte begrotingen.
17
65984 – Vertrouwelijk
Saldi t.o.v. Rijksbijdragen (gevalideerd) 4
maatschappelijke ondersteuning en welzijn
Bedragen in mln. €
3
re-integratie, armoedebeleid, schuldhulp, uitvoering Wsw en beschut
2
inkomensregelingen
1 volksgezondheid
0
jeugdzorg lasten t.o.v. Rijksbijdrage (= mutatie algemene middelen)
-1 -2 2017
2018
2019
2020
N.B. de saldi maatschappelijke ontwikkeling en re-integratie zijn (nog) niet uitgesplitst.
Figuur 8. Saldi-ontwikkeling per taakveld (terugblik). Zoals verwacht, was er in alle afgelopen jaren sprake van een overschot ten opzichte van de rijksmiddelen op het terrein van maatschappelijke ondersteuning en welzijn (dat wil zeggen alle Wmo- en welzijnsvoorzieningen samen). Op het terrein van volksgezondheid is er over de hele periode sprake van tekorten ten opzichte van de rijksmiddelen. Dit komt ook vaak bij andere gemeenten in deze omvang voor. Bij de inkomensregelingen (de BUIG) is er sinds 2018 sprake van bescheiden overschotten. Op het terrein van jeugd was er in 2018 sprake van een tekort ten opzichte van de rijksmiddelen dat in 2019 en 2020 kleiner is geworden, omdat de lasten zijn gestabiliseerd terwijl de rijksmiddelen zijn gestegen. Tot slot heeft zich een interessante ontwikkeling voorgedaan op het terrein van re-integratie, armoedebeleid en schuldhulp. Waar in 2017 en 2018 nog sprake was van een tekort ten opzichte van de rijksmiddelen, is er in 2019 en 2020 sprake van bescheiden overschotten. De achterliggende oorzaak is dat er in 2019 ombuigingen op het terrein van bijzondere bijstand en armoedebeleid zijn doorgevoerd (deze zijn hierboven toegelicht).
3.2.4 Financiële vooruitblik 3.2.4.1
Uitgangspunten bij het opstellen van de financiële vooruitblik
De rijksoverheid biedt voor de clusters uit het Gemeentefonds een vooruitblik tot en met 2025. In deze vooruitblik is rekening gehouden met toekomstige ontwikkelingen, zoals nieuwe taken en demografische ontwikkelingen. Bij de vijf belangrijkste ondersteuningsvormen in het sociaal domein die genoemd zijn in paragraaf 2.2.1 hebben we de financiële vooruitblik gebaseerd op onze prognoses van de volume-ontwikkelingen. Voor die voorzieningen waar we geen volumeprognose hebben gemaakt, laten we lastenontwikkeling parallel lopen aan de relatieve ontwikkeling van de rijksbijdrage. De navolgende figuur geeft een overzicht van deze vooruitblik.
18
65984 – Vertrouwelijk
Prognose saldi t.o.v. de rijksbijdragen 7
maatschappelijke ondersteuning en welzijn
6
re-integratie, armoedebeleid, schuldhulp, uitvoering
Bedragen in mln. €
5
Wsw en beschut
4 3
inkomensregelingen
2
volksgezondheid
1
jeugdzorg
0 lasten t.o.v. Rijksbijdrage (= mutatie algemene middelen)
-1 -2 2017 2018 2019 2020 2021*2022*2023*2024*2025*
O.b.v. ontwikkeling circulaires Gemeentefonds en prognoses Berenschot.
Figuur 9. Saldiontwikkeling per taakveld (vooruitblik). Zoals blijkt uit de figuur, zijn de overschotten ten opzichte van de rijksmiddelen grotendeels structureel van aard. In 2021 en 2022 zullen de overschotten naar verwachting zelfs substantieel verder stijgen naar jaarlijks € 4 tot € 5 mln. De financiële vooruitzichten van Putten in het sociaal domein zijn dan ook gunstig. De voornaamste reden voor het gunstige financiële perspectief is dat de rijksbijdragen in de komende jaren naar verwachting fors zullen blijven stijgen. Op het terrein van jeugd zijn de stijgingen voor Putten in 2021 en 2022 in totaal ruim € 1 mln. De reden voor deze stijging is de uitspraak van de bestuursrechter die tot compensatie noopt. Daarnaast blijven ook de rijksbudgetten voor de Wmo in de komende jaren substantieel toenemen, met in totaal € 0,9 mln. in de komende vier jaar. Weliswaar is onze prognose dat ook de lasten op het terrein van Wmo en jeugd zullen blijven stijgen, maar niet in die mate. Drie bijzonderheden die nog niet in de vooruitblik zijn meegenomen, zijn de geplande doordecentralisatie beschermd wonen (in 2023),de herziening Gemeentefonds (in 2023) en de regionale ontwikkelingen die mogelijk van invloed zijn op de financiën sociaal domein.
Het verwachte effect van de doordecentralisatie beschermd wonen op de saldiontwikkeling is beperkt, enerzijds omdat het voor Putten gaat om een beperkt aantal cliënten, anderzijds omdat de middelen voor beschermd wonen in de beginjaren grotendeels historisch verdeeld zullen worden. Het effect van de herziening Gemeentefonds kan substantieel zijn, maar is momenteel nog niet in te schatten. Wat de regionale ontwikkelingen betreft zijn er ook financiële risico’s, zoals het ontstaan van regionale tekorten die vervolgens via verdeelsleutels verdeeld worden over de deelnemende gemeenten. Naar verwachting zullen regionale tekorten in ieder geval niet op korte termijn ontstaan. Anders dan bij budgetten die de gemeente zelf beheert, heeft de gemeente Putten bij de regionaal beheerde budgetten een indirectere invloed die bovendien mede afhangt van de reacties van andere gemeenten.
65984 – Vertrouwelijk
19
3.3 Implicaties voor beleid De voornaamste conclusie van de financiële analyse is dat de gemeente er goed in is geslaagd om grip te krijgen op de financiën sociaal domein: van een tekortsituatie (zowel ten opzichte van de begroting als ten opzichte van de rijksbijdragen) is de gemeente in een overschotsituatie gekomen. De voornaamste implicatie hiervan voor het beleid is dat er financieel gezien de komende jaren naar verwachting ruimte is om middels politieke keuzes toekomstig beleid mede mogelijk te maken, ook als daar investeringen voor nodig zijn.
65984 – Vertrouwelijk
20
4. Ontwikkelingen in beleid en uitvoering In dit hoofdstuk vatten we de uitkomsten samen van de (groeps)gesprekken binnen de gemeente en met partners, inclusief de uitkomsten van de beide innovatietafels (over stapeling en preventie). De meer gedetailleerde verslaglegging van de gesprekken met de partners is in bezit van de bij dit onderzoek betrokken partners en van de afdeling Samenleving.
4.1 Gemeentelijk beleid en de uitvoering 4.1.1 De ingeslagen richting van beleid en uitvoering is in de ogen van de gemeente goed De hoofdlijn van de eigen reflectie van de gemeente op beleid en uitvoering is dat de gemeente Putten qua beleid en ook in de uitvoering de goede lijnen heeft uitgezet. Dat de richting die is ingeslagen met de brede toegang, die erop gericht is dat de drempel in de toegang laag is en dat de inwoner die hulp zoekt gemakkelijk de weg kan vinden, ook de goede richting is. De rol en positionering van de Welzijnsorganisatie in die toegang lijkt daarbij nog steeds de logische keuze, die ook de gewenste verbinding naar en goed samenspel met het voorveld13 mogelijk maakt. Ook zijn er al de nodige stappen gezet om tot de beoogde integraliteit te komen. In de beleidsregels, in de positionering van de schuldhulpverlening, inclusief de inzet op vroegsignalering. In de beleidsstukken van de afgelopen jaren is ook een serieus begin gemaakt met het opnemen van indicatoren, die kunnen helpen om te bepalen of beoogde resultaten en effecten ook daadwerkelijk zijn bereikt. Op financieel vlak heeft de gemeente in de afgelopen jaren op een aantal punten stevig bijgestuurd. Het resultaat is dat het is gelukt uitgaven te beteugelen (zie hoofdstuk 3). Kijkend naar de budgettaire problemen waar veel Nederlandse gemeenten mee kampen, is dit geen geringe prestatie.
Dat ging logischerwijs soms gepaard met keuzes die consequenties hebben gehad voor het voorzieningenniveau voor inwoners en voor de opdrachtnemers en gemeentelijke partners in het sociaal domein. De hoofdlijnen van beleid en uitvoering zijn in de ogen van de gemeente nog steeds goed. Wel zijn, ook in de ogen van de gemeente zelf, op alle bovengenoemde punten, ook vervolgstappen en op een aantal punten ook verbeterslagen nodig. Deze constatering leidt aan de gemeentelijke kant dus zeker niet tot zelfgenoegzaamheid. Kijkend naar het totaal heeft de gemeente zelf in de ambtelijke en de bestuurlijke gesprekken de volgende aandachtspunten geformuleerd: 1.
Er is al wel een leidende visie die ook is gedeeld door de partners. Het is wel nodig de verbinding met de partners waar het gaat om de beleidsmatige ambities en waar het gaat om de maatschappelijke agenda nog flink te versterken. Daarvoor moet het volgende gebeuren: 1.
Gezamenlijk maken van de ambities die de basis vormen voor de maatschappelijke agenda. En die gezamenlijk vertalen naar een agenda. Van losse onderdelen naar meer samenhang en gezamenlijkheid in visie.
2.
Gezamenlijk identificeren waar in de lokale samenleving de pijnpunten zitten, waar inwoners er zelf niet uit komen en ook waar inwoners en niet goed in slagen de weg te vinden naar hulp of begeleiding.
3.
Focus op preventie versterken. Op papier is die focus er al wel. In de praktijk krijgt die nog onvoldoende gestalte. De aanpak van Alphen aan den Rijn die in één van de innovatietafels is gepresenteerd, biedt hiervoor goede lessen en mooie aanknopingspunten.
2.
Op onderdelen zijn er nog aanvullende aandachtspunten en verbeterpunten, die in paragraaf 4.2 zijn gerubriceerd.
13
Vrijwilligersorganisaties, huisartsen, preventieve gezondheidszorg.
65984 – Vertrouwelijk
21
4.2 De zienswijze van de partners sluit daar grotendeels op aan Bovenstaande is niet alleen het beeld van de gemeente zelf. Ook de gemeentelijke partners die we in het kader van dit onderzoek hebben meegedacht, beamen dat de gekozen richting en hoofdlijnen een solide basis vormen, om zaken verder te ontwikkelen. Een belangrijk punt dat er uit springt in de feedback van de gesproken partners is dat de gemeente goed benaderbaar is voor de partners. Maar vanuit de verschillende partners worden ook op alle onderdelen aandachtspunten en verbeterpunten aangedragen. De hoofdlijnen daarvan zijn: •
De gemeente zou, zo geven meerdere partners aan, consequenter moeten redeneren vanuit de (verwachte) effecten/’outcome’. En je moet als gemeente en partners altijd starten vanuit de vragen en problemen waar inwoners mee zitten.
•
Op de samenwerking is nog veel te winnen als we met elkaar de goede horizon nemen. De aanbeveling op dat punt is: kom tot een gezamenlijke horizon en tot een gezamenlijke liniaal om aan af te meten of je daarin genoeg vooruitgang boekt. Daarmee overbrug je dan ook de verschillende agenda’s en schep je als gemeente tegelijkertijd ook helderheid over je positie. Actiepunten zijn: hoe organiseer je het noodzakelijke gesprek daarover en wat zijn goede en werkbare vormen.
•
De rollen van de gemeente. De partners hebben oog voor het feit dat de gemeente verschillende rollen heeft en dat er tussen die rollen ook spanning kan zitten. Die spanning kan ook negatief doorwerken in het samenspel tussen gemeente en partners. Zeker als de gemeente er niet in slaagt voldoende transparant te zijn over hun stellingname of interventies. In de gesprekken werden tal van tips en openingen meegegeven om daar meer samen in op te trekken.
•
De gemeente is in de ogen van de partners wel toegankelijk voor partners en opdrachtnemers, maar onderbenut toch zijn partners. De gemeente zou partners en opdrachtnemers nog beter kunnen benutten door hun kennis en expertise op juiste momenten op te vragen en te gebruiken. Daarbij is goede procescommunicatie essentieel. Communiceer als gemeente steeds goed over wat je rol is. En wat partners mogen verwachten. Dat verheldert het gesprek en de posities daarin. Kom altijd en tijdig terug op besproken initiatieven en gemaakte afspraken.
4.3 Enkele opvallende aandachts- en verbeterpunten voor beleid en uitvoering 4.3.1 Toegang De toegang. Is de drempel echt zo laag als de gemeente voor ogen heeft. Een actiepunt naar aanleiding van de gesprekken met partners en de innovatietafels is: samen identificeren waar mensen niet binnen komen. Omdat ze de weg niet vinden of omdat ze drempel toch als hoog ervaren. En daarbij de beschikbare data koppelen met de informatie die gemeente en partners hebben.
4.3.2 Preventie Gemeente Putten zet beleidsmatig in op het voorkomen en voor zijn van problemen en probeert daar ook op verschillende manieren op te sturen. De Brede toegang, met de centrale rol voor Welzijn scheppen daar op zich de voorwaarden voor. De gemeente en de partners hebben elkaar gevonden op de uitgangspunten van positieve gezondheid. Positieve gezondheid is een insteek die sterk verwant is aan de gezondheidszorg en dus ook aan het werk van de huisartsen. Maar ook voor de gemeente als regievoerder in het sociaal domein biedt positieve gezondheid belangrijke uitgangspunten en aanknopingspunten voor beleid en uitvoering. Het is een belangrijke stap vooruit geweest dat gemeente en partners elkaar hebben kunnen vinden op de uitgangspunten van positieve gezondheid. Toch lukt het nog te weinig om stevig in en door te zetten op sociaaldomeinbrede preventie. De gezamenlijke constatering is dat de focus op preventie versterkt dient te worden. Op papier is die focus er al wel. In de praktijk krijgt die nog onvoldoende gestalte. Investeren in preventie en innovatie is nodig, wil je de
65984 – Vertrouwelijk
22
(zorg)piramide omdraaien. Dit punt komt terug bij de aanbevelingen in hoofdstuk 5. De aanpak van Alphen aan den Rijn die bij één van de innovatietafels is gepresenteerd, biedt Putten goede aanknopingspunten.
4.3.3 Inwoners betrekken en activeren Een blijvend aandachtspunt is het betrekken en benutten van de inzet van de inwoners zelf en van hun netwerk. In het beleid van Putten krijgen burgerparticipatie en eigen kracht al wel de nodige aandacht. Het in de praktijk waarmaken van dat beleid, blijkt lastiger. Putten wil er voor zorgen dat de inwoners die begeleiding, hulp of zorg nodig hebben, dat ook kunnen krijgen. Tegelijk is het streven daarbij de eigen kracht van inwoners maximaal te benutten en te mobiliseren. En de consequentie daarvan is dat je van de inwoners eigen inzet vraagt en een beroep doet op hun oplossend vermogen. Dat veronderstelt dat de professional een goede inschatting kan maken van de redzaamheid van de inwoner. En daarmee ook kan bepalen wanneer hulp of zorg nodig is. In hoofdstuk 5 komen we terug op de daarmee samenhangende substitutie van maatwerk naar algemene voorzieningen.
4.3.4 Naar aanleiding van de aanbevelingen rond discriminatie van de Participatieraad De Participatieraad heeft in zijn reactie d.d. 25 juni 2021op het memo ‘Strategische vraagstukken sociaal Domein’ van de afdeling Samenleving het voorkomen en tegengaan van discriminatie als belangrijk aandachtspunt meegegeven. De Participatieraad geeft daarin aan zeer positief te zijn over de aanpak die de gemeente kiest om discriminatie tegen te gaan voor mensen met een fysieke en/of geestelijke handicap. Het door het college ingestelde inclusiepanel wordt daarbij als goed voorbeeld genoemd. De raad constateert in onze ogen terecht dat discriminatie zich ook breder kan voordoen en zich op allerlei manieren kan uiten zoals op leeftijd, fysieke en/of geestelijke beperking, seksuele voorkeur, sekse, religie, huidskleur enz. De raad refereert daarbij aan wetenschappelijk onderzoek waaruit blijkt dat 22% van de Nederlandse bevolking zegt wel eens met discriminatie te maken te hebben gehad. En veronderstelt dus dat het niet anders kan dat ook in Putten een deel van de inwoners hiermee te maken heeft gehad of nog steeds heeft. Omdat, zoals de Participatieraad constateert, discriminatie verstekkende gevolgen kan hebben voor degene die daarmee te maken krijgt (bijv.
gevoelens van minderwaardigheid, angsten, boosheid, agressie, ziekmeldingen, verslaving, criminaliteit, depressie) roept de raad op hier blijvend alert op te zijn. En geeft daarbij een aantal suggesties mee zoals voorlichting aan kinderen, voorlichting aan sportverenigingen, voorlichting aan kerkgenootschappen, scouting, en andere maatschappelijke organisaties. En roept op het onderwerp voor alle groepen inwoners in Putten meer bespreekbaar te maken en ook om het onderwerp meer prominent op de politieke agenda van Putten te plaatsen. We zijn in het kader van dit onderzoek, noch bij het doornemen van de beleidsstukken, noch in de gesprekken over uitvoering of de gesprekken met partners het punt van discriminatie tegen gekomen. Dat sluit, zoals de Participatie ook al constateert, niet uit dat er in Putten wel sprake kan zijn van discriminatie. Maar op dit punt hebben we, in aanvulling op de in onze ogen algemene en behartenswaardige aanbevelingen die de raad reeds heeft meegegeven, geen specifieke aanvullende punten.
65984 – Vertrouwelijk
23
5. Conclusies en aanbevelingen 5.1 Inleiding De twee hoofdvragen waar we in dit slothoofdstuk antwoord op geven, zijn: 1.
In hoeverre heeft gemeente Putten in huidig beleid en uitvoering al geanticipeerd op landelijke ontwikkelingen in trends?
2.
Waar zitten de witte vlekken? En hoe kan gemeente Putten daar alsnog invulling aan geven in beleid en uitvoering.
Voordat we op de conclusies en aanbevelingen ingaan, merken we op dat we de conclusies en verbeterstappen die gemeenten en partners zelf al hebben geconcludeerd, en die in hoofdstuk 4 reeds genoemd zijn, in dit hoofdstuk niet zullen herhalen, maar hoogstens kort aanstippen.
5.2 Mate waarin Putten geanticipeerd heeft op landelijke trends en ontwikkelingen Onze conclusie is dat Putten in haar beleid adequaat geanticipeerd heeft op landelijke trends en ontwikkelingen. Dit oordeel is gebaseerd op de 24 beleidsstukken die we hebben bestudeerd en de interviews die we hierover hebben afgenomen bij gemeente en partners. De beleidsstukken van de gemeente zijn in hoge mate actueel: verreweg de meeste stukken dateren van de afgelopen 2 jaar en bovendien hebben we geen beleidsvelden vastgesteld waarvan het beleid is verlopen. In vergelijking tot andere gemeenten is het niet vanzelfsprekend dat het beleid van Putten zo actueel is. Verder constateren we dat de beleidsstukken relatief volledig zijn: er zijn niet alleen beleidsnota’s over de afzonderlijke taakvelden maar ook overkoepelende visies, zoals de visie op de brede toegang en de visie op breed welzijn, en verdiepende visies op bijvoorbeeld huiselijk geweld (beleidsnota in regionaal verband) en preventief jeugdbeleid. Ook is in de beleidsstukken rekening gehouden met actuele landelijke ontwikkelingen, bijvoorbeeld ontwikkelingen in wetgeving en landelijke trends zoals focus op positieve gezondheid, en actuele beleidslessen uit andere gemeenten, zoals het opzetten van samenwerking met huisartsen en extra inzet op bewegen en sport.