Bijlage 5 - Advies commissie bezwaarschriften - geanonimiseerd

Advies CBB nr. 1258812

Commissie behandeling bezwaarschriften Postbus 1 2640 AA Pijnacker Telefoon: 14015 e-mail: f.vanmanen@pijnackernootdorp.nl of: m.vanzeldert@pijnackernootdorp.nl

Aan: burgemeester en wethouders van de gemeente Pijnacker-Nootdorp Postbus 1 2640 AA Pijnacker

ADVIES

van de Commissie behandeling bezwaarschriften (hierna: de commissie) over het door de heer ingediende bezwaarschrift tegen een beslissing van het college van burgemeester en wethouders van Pijnacker-Nootdorp (hierna: het bestuursorgaan) van 1 juni 2021, betreffende een weigering om de bestemming van de gronden, behorend tot de bedrijfswoning op het perceel aan de Langelandseweg 18 te Nootdorp (hierna: het perceel), te wijzigen in ‘Wonen’.

1. Procedure

Op 5 oktober 2020 heeft bij het bestuursorgaan een aanvraag ingediend om verlening van een omgevingsvergunning voor het gebruiken van het perceel in strijd met het bestemmingsplan (wijzigen bestemming ‘Agrarisch-Glastuinbouw’ met aanduiding ‘bedrijfswoning’ in bestemming ‘Wonen’). Bij besluit van 1 juni 2021 heeft het bestuursorgaan de aanvraag afgewezen, omdat niet zou zijn voldaan aan de voorwaarden voor de wijzigingsbevoegdheid, zoals opgenomen in de planregels van het bestemmingsplan. Tegen dat besluit heeft de 15 juni 2021 een bezwaarschrift ingediend.

op

Het bestuursorgaan heeft een verweerschrift met bijlagen overgelegd. Op 17 augustus 2021 heeft de commissie een hoorzitting gehouden. Daarbij waren namens de commissie aanwezig:

1

ter zitting aanwezig. volgde de hoorzitting via een onlineverbinding. Het bestuursorgaan werd tijdens de hoorzitting vertegenwoordigd door mevrouw

Van de hoorzitting is een verslag gemaakt, dat als bijlage bij dit advies is gevoegd . 2. Ontvankelijkheid

Het bezwaarschrift is ingediend binnen de in artikel 6:7 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) gestelde termijn van zes weken na de bekendmaking van het besluit. Evenmin is gebleken dat er andere belemmeringen zijn voor het in behandeling nemen van het bezwaarschrift. De commissie is daarom van oordeel dat het bezwaar ontvankelijk is. 3. Bezwaarschrift

maakt bezwaar tegen het besluit van 1 juni 2021 en voert daarvoor (samengevat) de volgende gronden aan: - De aanvraag past, anders dan het bestuursorgaan stelt, binnen de voorwaarden voor een binnenplanse ontheffing; - De drie weigeringsgronden die aan het besluit ten grondslag zijn gelegd, zijn niet gerelateerd aan enige voorwaarde of (beleids)regel in de structuurvisie of het bestemmingsplan; - Eventueel toekomstig beleid mag niet leiden tot het illusoir worden van de binnenplanse ontheffingsmogelijkheid van het bestemminsplan; - De regels van het bestemmingsplan zijn onjuist uitgelegd. - Omzetting van een bedrijfswoning naar een burgerwoning is een door de gemeenteraad gewenste ontwikkeling, wanneer een bedrijfswoning niet langer als zodanig gebruikt kan worden. - De weigeringsgrond dat qua afstanden niet wordt voldaan aan de eisen omtrent een goede milieuzonering, is gebaseerd op een onjuiste interpretatie van de aanvraag. De weigeringsgrond dat geen gebruik heeft gemaakt van het aanbod van de exploitant van het achtergelegen glastuinbouwbedrijf om de woning te kopen, is gebaseerd op een onjuiste interpretatie van de regels van het bestemmingsplan.

Na de hoorzitting heeft nog enige documenten naar de commissie gestuurd, zoals de passage “Wonen” op pagina 99 van de toelichting op het bestemmingsplan, alsmede overweging 12.2 van de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in een hoger beroep over het bestemmingsplan. Tevens is een e-mail van overgelegd, waarin is ingegaan op de akoestische gevolgen van het omzetten van de bedrijfswoning naar de bestemming ‘Wonen’ voor het perceel aan de Langelandseweg 18 te Nootdorp 4. Verweerschrift

In zijn verweerschrift handhaaft het bestuursorgaan het standpunt dat de gevraagde omgevingsvergunning moet worden afgewezen. Het bezwaar leidt niet tot een ander oordeel. 2

Het bestuursorgaan merkt daarbij het volgende op: - Er is geen sprake van een binnenplanse ontheffing, maar van een wijzigingsbevoegdheid in het bestemmingsplan: het wijzigen van de bestemming ‘bedrijfswoning’ naar de bestemming ‘woning’; - Het wijzigen van de bestemming is een bevoegdheid en geen plicht voor het bestuursorgaan; - Gebiedsvreemde functies, zoals een burgerwoning die de de ontwikkeling van de glastuinbouwsector in de omgeving (kunnen) belemmeren, worden geweerd; - De afstanden tussen de woning en het glastuinbouwbedrijf is onvoldoende om te kunnen blijven waarborgen dat er sprake is van een goed woon- en leefklimaat en dat het bedrijf niet wordt gehinderd in zijn (toekomstige) bedrijfsvoering, kan niet gevolgd worden in het onjuist toepassen van het bestemmingsplan. Het bestuursorgaan concludeert dat het bezwaarschrift ongegrond verklaard zou moeten worden. 5. Overwegingen van de commissie

5.1. Artikel 7:11 van de Awb bepaalt dat het bestuursorgaan het besluit moet heroverwegen als het bezwaar tegen dat besluit ontvankelijk is. Als die heroverweging daartoe aanleiding geeft, moet het bestuursorgaan het besluit herroepen en neemt het - voor zover nodig - in plaats daarvan een nieuw besluit. Over de vraag of het bestreden besluit herroepen zou moeten worden, overweegt de commissie het volgende. 5.2. Volgens artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan […]. Volgens artikel 2.10, eerste lid, onder c, van de Wabo moet een aanvraag om een omgevingsvergunning worden geweigerd indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan. Volgens artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo kan, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, de omgevingsvergunning slechts worden verleend: 1˚. met toepassing van de in het bestemmingsplan opgenomen regels inzake afwijking, […] 3˚. indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening (…). 5.3.

Niet in geschil is dat op het perceel het bij raadsbesluit van 7 november 2012 vastgestelde bestemmingsplan ‘Duurzame glastuinbouwgebieden’ van toepassing is. Aan het perceel is de bestemming ‘Agrarisch-Glastuinbouw’ toegekend met daarbij de functieaanduiding ‘bedrijfswoning’. Volgens artikel 4 van de planregels zijn de als zodanig aangeduide gronden bestemd voor: 3

a. glastuinbouwbedrijven, […] Op en in gronden mogen uitsluitend worden gebouwd: a. kassen en andere bedrijfsgebouwen, waaronder begrepen warmtekrachtkoppelingsinstallaties en transformatoren, b. ten hoogste één bedrijfswoning met daarbij behorende aan- of uitbouwen, bijgebouwen en overkappingen, ter plaatse van de aanduiding 'bedrijfswoning', […] 5.4. In artikel 4.4.2 is de bevoegdheid opgenomen voor burgemeester en wethouders om, indien is vast komen te staan dat: • een bedrijfswoning niet meer als bedrijfswoning dienst doet; • de glastuinbouwactiviteiten ter plaatse niet meer worden uitgeoefend en • de gronden, behoudens de bij de bedrijfswoning behorende gronden, zijn verkocht ten behoeve van schaalvergroting en/of herstructurering van glastuinbouw, de bestemming 'Agrarisch-Glastuinbouw' van de gronden ter plaatse van de aanduiding 'bedrijfswoning' en de als tuin of erf bij die woning behorende gronden, waaronder begrepen de gronden tussen die aanduiding en de weg, te wijzigen in de bestemming 'Wonen', met inachtneming van de volgende bepalingen: a. wijziging is uitsluitend toegestaan indien bij elk glastuinbouwbedrijf dat bij de wijziging is betrokken, ten minste één bedrijfswoning aanwezig blijft; b. ter plaatse van de aanduiding 'bedrijfswoning' wordt een bouwvlak aangeduid; c. het aantal woningen mag per geval niet worden vergroot; d.

vooraf dient vast te staan dat alle kassen en overige voormalige bedrijfsgebouwen zonder cultuurhistorische waarde binnen het nieuwe vlak met de bestemming 'Wonen' worden gesloopt, met uitzondering van voormalige bedrijfsgebouwen die als bijgebouwen bij de woningen worden aangemerkt en voldoen aan de oppervlaktebepalingen genoemd in artikel 16 (Wonen); e. de wijziging naar de bestemming 'Wonen' mag niet tot gevolg hebben dat omliggende bedrijven, waaronder begrepen de bij schaalvergroting en/of herstructurering betrokken bedrijven, onevenredig in hun bedrijfsvoering worden aangetast. 5.5. De commissie moet beoordelen of het bestuursorgaan op grond van artikel 4.4.2 van de planregels in dit geval bevoegd was tot wijziging van de aanduiding ‘bedrijfswoning’ in de bestemming ‘Wonen’ en zo ja, of het bestuursorgaan terecht geen gebruik heeft gemaakt van die bevoegdheid. 5.6. Voor zover de commissie dit kan beoordelen, is voldaan aan de drie in artikel 4.4.2. van de planregels vastgestelde (cumulatieve) voorwaarden voor het bestaan van een bevoegdheid voor het bestuursorgaan tot wijziging van de bestemming. De commissie gaat wat betreft de derde voorwaarde af op de brief van de heer Geelhoed van 18 december 2020 (stuk 3a), waarin staat (in de laatste alinea) dat al deze gronden eerder zijn verkocht ten behoeve van schaalvergroting en/of herstructurering van glastuinbouw.

4

De commissie merkt nog op dat, indien niet aan alle drie voorwaarden zou zijn voldaan, het in de rede had gelegen dat het bestuursorgaan dit had aangevoerd in het verweerschrift, hetgeen het bestuursorgaan niet heeft gedaan. 5.7. Artikel 4.4.2 bevat vervolgens een vijftal randvoorwaarden, waarbinnen het bestuursorgaan deze wijzigingsbevoegdheid kan aanwenden. De commissie stelt over de vraag of aan deze voorwaarden is voldaan het volgende vast. Aan voorwaarde a (bij elk glastuinbouwbedrijf moet ten minste één bedrijfswoning aanwezig blijven) is voldaan. Aan voorwaarde b (technische instructie over aanduiding bouwvlak) is ook voldaan. Ook aan voorwaarde c (het aantal woningen mag per geval niet worden vergroot) wordt voldaan, omdat er al een (bedrijfs)woning staat en er geen sprake is van het bouwen van een nieuwe woning op het perceelgedeelte, waarvoor de wijzigingsbevoegdheid wordt aangewend. Voorwaarde d (slopen van voormalige bedrijfsgebouwen binnen het nieuwe bestemmingsvlak ‘Wonen’) is, gelet op de aanvraag, niet aan de orde. Dan resteert voorwaarde e: 5.8. Geen onevenredige aantasting bedrijfsvoering? Over voorwaarde e (omliggende bedrijven mogen niet onevenredig in hun bedrijfsvoering worden aangetast) merkt de commissie het volgende op. Bij de aangevraagde bestemmingswijziging wordt het kassencomplex het omliggende bedrijf.

Het betekent dat de normale uitoefening van het glastuinbouwbedrijf, zoals aan- en afvoer van producten of productiemiddelen, wel enigszins gevolgen mag ondervinden, maar niet in onevenredige mate. Uit het besluit van 1 juni 2021 blijkt dat het bestuursorgaan aan deze voorwaarde geen aandacht heeft besteed. In het verweerschrift heeft het bestuursorgaan gesteld dat het bedrijf door de te korte afstand tussen de woning en het glastuinbouwbedrijf wordt gehinderd in zijn (toekomstige) bedrijfsvoering. Tijdens de hoorzitting heeft de vertegenwoordiger van het bestuursorgaan volstaan met de algemene stelling dat een burgerwoning een belemmering voor de bedrijfsvoering van het duurzame glastuinbouwgebied vormt. De gemeenteraad heeft als planwetgever in artikel 4.4.2 expliciet vastgelegd dat van de wijzigingsbevoegdheid geen gebruik kan worden gemaakt bij een onevenredige aantasting in de bedrijfsvoering van omliggende bedrijven. Een nagenoeg inhoudelijk gelijk criterium is opgenomen in paragraaf 7.8 van de beleidsregels Uitnodigende ruimtelijke ordening (geen onevenredige beperkingen aan de bedrijfsvoering van omliggende bedrijven). Van de zijde van is gesteld dat van een dergelijke aantasting geen sprake is en dat noch uit het onderzoek van het bestuursorgaan, noch uit diens besluit, blijkt waaruit de aantasting van de bedrijfsvoering in concreto zou bestaan.

Op een desbetreffende vraag van de commissie tijdens de hoorzitting kon het bestuursorgaan geen antwoord geven. Omdat het bestuursorgaan dat niet nader heeft gemotiveerd of heeft aangetoond, is het bezwaar in zoverre gegrond, dat het besluit een motiveringsgebrek heeft en als zodanig heroverwogen moet worden.

5

5.9. Goede ruimtelijke ordening 5.9.1. Met het bestaan van de wijzigingsbevoegdheid in een bestemmingsplan mag de planologische aanvaardbaarheid van de nieuwe bestemming binnen het gebied waarop de wijzigingsbevoegdheid betrekking heeft in beginsel als een gegeven worden beschouwd, indien is voldaan aan de bij het bestemmingsplan gestelde wijzigingsvoorwaarden. Dit neemt echter niet weg dat in het geval aan de in een bestemmingsplan opgenomen wijzigingsvoorwaarden is voldaan, het de plicht van het bestuursorgaan blijft om in de besluitvorming omtrent de vaststelling van een wijzigingsplan ook na te gaan of uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening, gelet op de betrokken belangen, wijziging van de oorspronkelijke bestemming is gerechtvaardigd (ECLI:NL:RVS:2020:211). 5.9.2. De omstandigheid dat de woning er al vele jaren staat, betekent dat van een besluit tot wijziging van de wettelijke status van de woning als zodanig geen feitelijke nadelige ruimtelijke effecten van de woning uitgaan. 5.9.3.1. Het bestuursorgaan heeft - terecht - aangegeven dat bij de ruimtelijke afweging het criterium ‘een goed woon- en leefklimaat van de beoogde (burger-)woning’ moet worden betrokken. 5.9.3.2.

Het bestuursorgaan is van mening dat aan genoemd criterium niet wordt voldaan, gelet op de ligging van de woning ten opzichte van de aan- en afvoerroutes naar het bedrijf en naar de loods in de directe nabijheid van de woning. Het bestuursorgaan doelt daarbij klaarblijkelijk op de geluidsbelasting op de gevel van de woning en de mogelijke gevolgen voor het woongenot. 5.9.3.3. Van de zijde van is een rapport overgelegd van een geluidsdeskundige die daarover overleg heeft gevoerd met de geluidsdeskundige van de gemeente. In een e-mail van deze geluidsdeskundige van 2 oktober 2020 staat dat het pand Langelandseweg 16 bepalend is voor de geluidsruimte voor het bedrijf. Het wijzigen van de bestemming van de op grotere afstand gelegen bedrijfswoning Langelandseweg 18 naar de bestemming ‘Wonen’ heeft, zo is de gevolgtrekking uit het rapport, geen nadelige invloed op de geluidsruimte van het bedrijf. Het glastuinbouwbedrijf wordt bij een positieve beslissing op de aanvraag niet in zijn belangen geschaad. Namens het bestuursorgaan zijn deze conclusies bevestigd. 5.9.3.4. Met het oog op de bescherming van het woon- en leefklimaat van nabij gelegen woningen zijn door de wetgever geluidsbelastingsnormen opgenomen in tabel 2.17g van Activiteitenbesluit.

Uit de motivering van het besluit van 1 juni 2021 valt af te leiden dat het bestuursorgaan van oordeel is dat die belastingsnormen worden overschreden vanwege de aanwezigheid van een (deel van een) bedrijfsloods dat nog in gebruik is bij het glastuinbouwbedrijf. Tijdens de hoorzitting is verklaard dat die loods een opslagruimte is en dat van daaruit geen veilingtransporten met vrachtwagens plaatsvinden. Van de zijde van het bestuursorgaan is dit niet weersproken. 5.9.3.5. Het bestuursorgaan heeft in zijn besluit niet beargumenteerd dat de geluidsbelasting van de woning in kwestie de ter zake geldende normen overschrijdt of anderszins zo belastend is, dat het woon- en leefklimaat van de woning dermate wordt aantast, dat geen 6

sprake is van een goede ruimtelijke ordening. Omdat het bestuursorgaan dat niet nader heeft gemotiveerd of heeft aangetoond, is het bezwaar in zoverre gegrond, dat het besluit een motiveringsgebrek heeft en als zodanig heroverwogen moet worden. 5.10. Het verweer van het bestuursorgaan dat het omzetten van een bedrijfswoning naar een burgerwoning in het algemeen een ongewenste ontwikkeling is, doet volgens de commissie niet ter zake, aangezien de gemeenteraad in het bestemmingsplan de mogelijkheid daarvan en de condities waaronder heeft vastgesteld. 5.11. De commissie concludeert dat aan het besluit enkele motiveringsgebreken kleven, wat betekent dat het bestuursorgaan, in de te nemen beslissing op bezwaar, de aanvraag opnieuw moet beoordelen. Dat kan ertoe leiden het besluit tot afwijzing van de aanvraag - alsnog - deugdelijk wordt gemotiveerd (en het bestreden besluit niet wordt herroepen), dan wel dat de bestemming van de bedrijfswoning alsnog wordt gewijzigd in ‘Wonen’ (en het bestreden besluit wél wordt herroepen). 6. Advies De commissie adviseert het bestuursorgaan om het bestreden besluit te heroverwegen en het op grond daarvan óf in stand te laten met een nadere motivering, óf te herroepen en de bestemming van de bedrijfswoning te wijzigen in ‘Wonen’. Aldus vastgesteld door de Commissie behandeling bezwaarschriften van de gemeente Pijnacker-Nootdorp op 4 oktober 2021.

De Commissie behandeling bezwaarschriften,

J. Burgwal, voorzitter

M. van Zeldert, secretaris Namens deze, F. van Manen, secretaris

7