Bijlage 2 Notitie Nationale Terugval Optie Oekraïne

NOTITIE UITVOERINGSSCAN NATIONALE TERUGVALOPTIE (NTO) Onderwerp :

Nationale Terugvaloptie Ontheemden Oekraïne

Van

:

Mark van Dam, Lai Tromp-van Beek en Myrthe Damen

Aan

:

Team Beleid Asiel en Migratie VNG

Datum

:

21 maart 2025

Inleiding en achtergrond Inleiding en leeswijzer Deze notitie beschrijft de uitkomsten van de uitvoeringsscan die VNG Realisatie heeft uitgevoerd op de eerste uitwerking van de nationale terugvaloptie (hierna: NTO) voor het verblijfsrecht van ontheemden uit Oekraïne. De notitie is als volgt opgebouwd: • Eerst wordt de achtergrond en aanleiding voor de uitvoeringsscan beschreven, evenals een korte samenvatting van de feitelijke uitwerking van de NTO zoals deze in de uitvoeringsscan getoetst is. • Vervolgens worden de belangrijkste conclusies en aanbevelingen van de uitvoeringsscan weergegeven. • Daarna worden de bevindingen per domein nader uitgewerkt. • In de bijlage staat een korte verantwoording van de onderzoeksopzet. Achtergrond en aanleiding voor de uitvoeringsscan Na het uitbreken van de grootschalige oorlog in Oekraïne in 2022 ontvluchtten veel mensen uit Oekraïne het geweld. De EU-lidstaten activeerden de Richtlijn Tijdelijke Bescherming (RTB) om ontheemden uit Oekraïne veilig en adequaat op te kunnen vangen. De RTB loopt in principe af op 4 maart 2026 en is dan vier jaar van kracht geweest. Momenteel werkt de interbestuurlijke werkgroep terugkeer & verblijf (hierna: de werkgroep), onder leiding van het ministerie van Asiel en Migratie (hierna: AenM), een NTO uit als onderdeel van een lange termijnstrategie voor de opvang van de ontheemden.

De NTO komt in principe pas in beeld als een gecoördineerde EU-oplossing voor verblijfsrecht en terugkeer na maart 2026 uitblijft en lidstaten hun eigen weg (moeten) kiezen. Op dit moment is nog geen politieke keuze gemaakt over het al dan niet implementeren van een NTO. AenM heeft VNG gevraagd om de momenteel uitgewerkte optie voor de NTO op uitvoerbaarheid te toetsen bij gemeenten. Door in dit vroege stadium de voorgenomen optie(s) te toetsen, krijgen gemeenten de gelegenheid om vanuit hun eigen uitvoeringspraktijk belangrijke aandachtspunten, risico’s en randvoorwaarden mee te geven. Vanwege dit stadium, waarin veel details nog niet zijn uitgewerkt, is gekozen voor een uitvoeringsscan. In een later stadium, wanneer de NTO verder is uitgewerkt, zal door VNG nog een uitvoeringstoets worden uitgevoerd. Met een uitvoeringstoets kan de uitvoerbaarheid en impact van de NTO nauwkeuriger worden getoetst. De uitvoeringsscan is daarom niet ter vervanging van de uitvoeringstoets. Landelijke politieke besluitvorming over het

VNG Realisatie Nassaulaan 12 Den Haag | Postbus 30435 | 2500 GK Den Haag 070 - 373 8008 | realisatie@vng.nl | IBAN: NL23BNGH0285143662 | KvK: 27348329

vng.nl

verder uitwerken van de NTO wordt voorzien op 22 april 2025. De uitkomsten van deze uitvoeringsscan worden meegenomen in het besluitvormingsproces. Deze uitvoeringsscan focust (evenals de latere uitvoeringstoets) op de uitvoeringconsequenties van de NTO voor gemeenten. Overwegingen die meer te maken hebben met de wenselijkheid van de NTO en/of bestuurlijke en beleidsmatige overwegingen zijn geen onderdeel van deze scan. De uitkomsten van de uitvoeringsscan geven hiermee ook niet één op één het standpunt van de VNG weer, maar geven feitelijke input voor de bestuurlijke en beleidsmatige reactie vanuit de VNG. Uitgangspunten NTO De werkgroep heeft het volgende tijdspad voor de NTO opgesteld: • De huidige RTB loopt tot en met 4 maart 2026. • Indien er geen (of niet tijdig) een passende Europese oplossing komt voor het verblijfsrecht, treedt de NTO in werking. • Onder de NTO krijgen ontheemden uit Oekraïne een tijdelijke verblijfsvergunning van drie jaar. • Verwacht wordt dat de Raad van de Europese Unie besluit om de RTB te verlengen tot 4 maart 2027, dit betekent dat de NTO per 4 maart 2027 in werking treedt. In de periode tot 4 maart 2027 worden het wetgevingstraject en de voorbereidingen voor de verlening van de tijdelijke vergunning OEK afgerond en kunnen ook overige zaken die nodig zijn ter voorbereiding op de NTO uitgevoerd worden.

• Vanaf 4 maart 2027 krijgen ontheemden uit Oekraïne (die vóór de datum van bekendmaking van de regeling voor de NTO een verblijfsbewijs volgens de RTB hadden) de tijdelijke verblijfsvergunning. • De IND verstrekt de tijdelijke vergunningen ambtshalve; dit gebeurt gefaseerd binnen een periode van 1 jaar (dus tussen 4 maart 2027 en 4 maart 2028). Er zullen in deze overgangsperiode dus ontheemden zijn die nog onder de RTB vallen en ontheemden die al een verblijfstatus onder de NTO hebben gekregen. • Gemeenten dienen zich in de periode voorafgaand aan maart 2027 voor te bereiden en krijgen vanaf 2027 een geleidelijke instroom naar de Participatiewet. Hierbij wordt momenteel uitgegaan van een transitieperiode van 2 jaar (dus tussen 4 maart 2027 en 4 maart 2029). Ontheemden uit Oekraïne krijgen onder de NTO dezelfde rechten, plichten en voorzieningen als statushouders, met uitzondering van het onderdeel inburgering. De grootste vraagstukken liggen in de domeinen Wonen, Werk & vangnet, Samenleven, integratie & onderwijs en Zorg. • Wonen: gestreefd wordt naar een duurzamere vorm van huisvesting voor ontheemden, waarbij ontheemden zelf huur gaan betalen, in plaats van opvang (al dan niet met eigen bijdrage) in gemeentelijke opvanglocaties. • Werk & vangnet: De leefgeldregeling vervalt en ontheemden komen onder de Participatiewet te vallen met alle bijbehorende rechten én plichten.

• Samenleven, integratie & onderwijs: Inburgering is niet verplicht, omwille van de uitvoeringslast en de inzet op terugkeer. De NTO zet in op het laagdrempelig leren van de taal aan ontheemden, ten behoeve van het vinden van (passend) werk. Alle ontheemden krijgen toegang tot bekostiging en studiefinanciering in het hoger onderwijs.

VNG Realisatie

2/19

•

Zorg: de zorg voor ontheemden gaat over van de Regeling Medische zorg Oekraïne (RMO) naar het reguliere zorgstelsel; dit betekent onder andere dat ontheemden een zorgverzekering moet en afsluiten en (mogelijk) zorgtoeslag kunnen aanvragen.

Conclusies en aanbevelingen In onderstaand kader worden de belangrijkste conclusies en aanbevelingen van de uitvoeringsscan weergegeven. Een nadere uitwerking per domein volgt in het volgende hoofdstuk. Een transitie naar duurzame huisvesting binnen enkele jaren is onuitvoerbaar Onder de NTO hebben ontheemden recht op duurzame huisvesting. Uit de uitvoeringsscan blijkt dat dit voor de eerstkomende jaren niet uitvoerbaar is. Door het grote tekort aan beschikbare woningen hebben gemeenten momenteel al grote moeite om andere doelgroepen te huisvesten. Als de doelgroep van ontheemden uit Oekraïne hieraan wordt toegevoegd, wordt dit probleem voor gemeenten alleen nog maar groter. Huidige ontwikkelingen qua wet- en regelgeving, met name het beoogde verbod op voorrang bij het huisvesten van statushouders en de mogelijke afschaffing van de taakstelling voor de huisvesting van statushouders, vergroten dit probleem nog verder. Gemeenten verwachten dat het een groot aantal jaren zal gaan duren voordat ontheemden gehuisvest kunnen worden, wat maakt dat duurzame huisvesting voor de korte en middellange termijn niet uitvoerbaar is. Bij de verdere uitwerking van de NTO moet worden uitgegaan van twee fasen qua huisvesting Vanwege bovenstaande conclusie is de belangrijkste aanbeveling voor de verdere uitwerking van de NTO om uit te gaan van een gefaseerde overgang.

Deze gefaseerde overgang doet meer recht aan de situatie die in de praktijk zal ontstaan. Het eindbeeld, waarbij ontheemden duurzaam gehuisvest zijn (fase 2), blijft hiermee overeind. Tegelijkertijd wordt ook recht gedaan aan de praktijksituatie, waarbij veel ontheemden de eerste jaren (minimaal 5 jaar en in veel gevallen langer) nog niet duurzaam gehuisvest zijn (fase 1). Specifieke aandachtspunten die voor deze situatie gelden, kunnen op deze wijze in het ontwerp van de NTO meegenomen worden. In onderstaande figuur is de tijdlijn vanuit de uitvoeringspraktijk, waarin deze fasering is weergegeven, afgezet tegen de voorgestelde tijdlijn vanuit de wet- en regelgeving.

VNG Realisatie

3/19

In fase 1 is er sprake van een NTO waarin ontheemden voor de thema’s werk & vangnet, samenleven, integratie & onderwijs en zorg onder de NTO vallen, maar waarbij ontheemden nog niet duurzaam gehuisvest zijn en in de meeste gevallen nog in opvanglocaties wonen. Fase 2 is de stip op de horizon, waarbij er sprake is van een gehele transitie naar de NTO en ontheemden duurzaam gehuisvest zijn. In de praktijk is er geen harde faseovergang van fase 1 naar fase 2: de overgang van ontheemden vanuit de opvang naar een woning zal geleidelijk gaan. Het tempo van deze overgang kan ook per gemeente verschillend zijn, afhankelijk van (onder andere) de lokale situatie op de woningmarkt. Wel is van belang om te kijken naar de verschillende uitvoeringsconsequenties in beide fasen, omdat de wijze van huisvesting op de verschillende thema’s deels tot andere uitvoeringsconsequenties leidt. Soms treden andere uitvoeringsconsequenties op wanneer een ontheemde nog in de opvang woont dan wanneer deze duurzame huisvesting heeft. Dit wordt in deze notitie daarom ook afzonderlijk in beeld gebracht. In fase 1 wonen ontheemden nog in de opvang; dit heeft specifieke gevolgen voor de verschillende domeinen

In de eerste fase van de NTO (die naar verwachting bij veel gemeenten meer dan vijf jaar zal duren) wonen ontheemden nog in de opvang. Specifiek voor deze fase zijn de volgende uitvoeringsconsequenties van belang: • Werk & vangnet Als ontheemden onder de Participatiewet komen te vallen, dan leiden de kostendelersnorm en het begrip ‘huishouding’ potentieel tot problemen. Bij ontheemden die nog in de opvang wonen is het huishouden vaak moeilijk af te bakenen. In de uitwerking van de NTO moet daarom duidelijk gemaakt worden hoe hiermee omgegaan dient te worden. Hetzelfde geldt voor de kostendelersnorm bij particuliere opvang. Onder de RooO is er een uitzonderingsgrond gecreëerd voor mensen die ontheemden uit Oekraïne opvangen. Als deze uitzonderingsgrond vervalt onder de NTO, is het risico dat gastgezinnen gekort worden op hun uitkering en daardoor stoppen met de particuliere opvang. Verder moet onder de NTO nog uitgewerkt worden of en op welke wijze er een korting toegepast moet worden op de uitkering van mensen die in de opvang wonen. Een aandachtspunt dat voor zowel fase 1 als voor fase 2 geldt, is de toets op inkomen en vermogen die onder de Participatiewet uitgevoerd dient te worden. Onder de Participatiewet is de inlichtingenplicht van toepassing, wat betekent dat ontheemden verplicht zijn inkomen en vermogen op te geven aan de gemeente.

Dit geldt ook voor inkomen uit en vermogen in Oekraïne. Voor gemeenten is het echter praktisch onuitvoerbaar om te controleren of de door ontheemden opgegeven gegevens volledig en correct zijn. Bij vermogen speelt daarnaast nog het vraagstuk wat bijvoorbeeld huisbezit in Oekraïne nog waard is. In de NTO dient uitgewerkt te worden hoe

VNG Realisatie

4/19

omgegaan moet worden met deze toets op inkomen en vermogen, om te voorkomen dat gemeenten hier verschillende werkwijzen in gaan hanteren. Als ontheemden onder de Participatiewet komen te vallen, kunnen zij niet alleen recht krijgen op een bijstandsuitkering en een traject richting werk of participatie, maar mogelijk ook op andere regelingen als bijzondere bijstand, individuele inkomenstoeslag (ITT) et cetera. Gemeenten geven aan dat zij onder de NTO extra personele capaciteit nodig hebben voor dit domein. Het gaat hierbij specifiek om inkomens- en werkconsulenten, maar ook om medewerkers toezicht en handhaving en medewerkers bijzondere bijstand en individuele inkomenstoeslag. Naast de structurele extra benodigde capaciteit verwachten gemeenten een tijdelijke piek in de eerste periode van fase 1, wanneer een grote groep mensen instroomt in de Participatiewet. Afhankelijk van omvang van de doelgroep per gemeente en de beschikbare capaciteit in deze eerste periode, verwachten gemeenten ongeveer twee tot drie jaar nodig te hebben om de doelgroep in te laten stromen in de Participatiewet. Gemeenten wijzen bij het thema Werk & vangnet ook op de financiële consequenties.

Naast voldoende compensatie voor de uitvoeringskosten is het ook van belang dat de BUIG-middelen toereikend zijn om de NTO uit te kunnen voeren en dat deze BUIG-middelen (bijvoorbeeld door middel van bevoorschotting) tijdig beschikbaar zijn voor gemeenten. • Onderwijs Bij het thema Onderwijs benoemen gemeenten als positief punt dat door de NTO het probleem wordt opgelost van de hoge kosten voor ontheemden om gebruik te maken van het hoger onderwijs. Gemeenten zien dat dit in de huidige situatie een knelpunt is, omdat (met name) jongeren hierdoor kiezen voor werk onder hun niveau in plaats van een vervolgopleiding. Door de NTO wordt dit knelpunt weggenomen. De verwachting is dat het tekort van plekken in de kinderopvang en de voorschoolse educatie zal toenemen onder de NTO. In fase 1 van de NTO zullen ouders vaker in een traject richting werk/participatie terechtkomen, waardoor er een grotere behoefte ontstaat aan plekken voor kinderen in de kinderopvang en voorschoolse educatie. Gemeenten wijzen erop dat veel bestaande knelpunten met betrekking tot onderwijs door de NTO niet worden opgelost.

Hierbij noemen zij als voorbeelden de taalbarrière, de toenemende psychische klachten bij kinderen en jongeren, het gebrek aan perspectief en de daarmee gepaard gaande motivatieproblemen bij kinderen en jongeren (vaak leidend tot verzuim), de cultuurverschillen (bijvoorbeeld met betrekking tot de verwachte rol van ouders en het dubbele onderwijs dat veel kinderen momenteel volgen), het tekort aan plekken in de ISK en überhaupt de ontoereikendheid van de ISK voor de benodigde taalbeheersing van kinderen en jongeren. • Samenleven & integratie Gemeenten verwachten dat de wachtlijsten voor taalonderwijs door het tekort aan taaldocenten in fase 1 van de NTO verder zal toenemen door de taaleis die onder de Participatiewet geldt. Dit zal met name spelen bij de grote instroom in de Participatiewet in de eerste periode van fase 1. Doordat ontheemden onder de NTO uitgezonderd blijven van de inburgeringsplicht, is er voor ontheemden die niet in de Participatiewet vallen geen ondersteuning bij taalonderwijs voorzien. Het huidige knelpunt blijft bestaan dat veel ontheemden voorrang geven aan werk boven taalonderwijs en dat hierdoor de integratie en zelfredzaamheid van ontheemden achterblijven. Gemeenten verwachten dat ontheemden onder fase 1 van de NTO door het gebrek aan zelfredzaamheid een

VNG Realisatie

5/19

groot beroep zullen doen op medewerkers van de opvanglocatie (waar het gemeentelijke opvang betreft) of op de gemeente (waar het particuliere opvang betreft). • Zorg Naarmate ontheemden langer in Nederland zijn, zien gemeenten dat de zorgvraag van ontheemden toeneemt. Deze toename wordt veroorzaakt door de voortdurende oorlog en de onzekerheid en het gebrek aan perspectief dat dit met zich meebrengt voor ontheemden. Dit zal dus ook onder fase 1 van de NTO nog spelen. Dit heeft deels te maken met trauma’s die opspelen, maar ook met het gebrek aan perspectief. De zorgvraag neemt in fase 1 naar verwachting vooral toe waar het gaat om ggz en jeugdzorg. Daarnaast blijft het huidige knelpunt bestaan dat het bestaande zorgaanbod niet altijd goed aansluit bij de doelgroep ontheemden uit Oekraïne en dat ontheemden veel ondersteuning nodig hebben om toegang tot zorg te krijgen. Wat wel door de NTO opgelost wordt, is het huidige knelpunt dat bepaalde zorgvormen vanuit de RMO niet vergoed worden. Gemeenten geven aan dat zij extra personele capaciteit verwachten nodig te hebben onder de NTO. In fase 1 zal het vooral gaan om wijkteammedewerkers, medewerkers jeugdhulp en jeugd ggz. Ook is een belangrijk aandachtspunt dat door de grotere doelgroep er extra zorgbudget nodig is. Voor fase 1 gaat dit vooral om het gemeentelijke budget voor jeugdhulp en bemoeizorg (Wmo).

In fase 2 zijn ontheemden duurzaam gehuisvest; ook dit heeft specifieke gevolgen voor de verschillende domeinen

De tweede fase van de NTO, waarbij ontheemden duurzaam gehuisvest zijn, zal naar verwachting meerdere jaren op zich laten wachten. Dit hangt mede af van de ontwikkeling van aanpalende weten regelgeving. Voor deze tweede fase zijn ook enkele specifieke uitvoeringsconsequenties van belang: • Werk & vangnet In vergelijking met fase 1 van de NTO verwachten gemeenten dat de knelpunten rond de kostendelersnorm en het begrip ‘huishouding’ in principe niet meer zullen spelen wanneer ontheemden duurzaam gehuisvest zijn. Het knelpunt rond de vraag hoe omgegaan moet worden met de toets op inkomen en vermogen blijft ook in fase 2 spelen. • Onderwijs Ook voor het thema Onderwijs geldt dat veel van de knelpunten uit fase 1 ook in fase 2 blijven bestaan. Gemeenten verwachten dat het tekort aan plekken in de kinderopvang en de voorschoolse educatie nog verder zal toenemen ten opzichte van fase 1. In de huidige situatie laten ouders hun kinderen nog wel eens achter bij andere ontheemden in de opvang. Dit zal minder makkelijk kunnen

VNG Realisatie

6/19

wanneer ontheemden duurzaam gehuisvest zijn, waardoor er een grotere vraag naar plekken in de kinderopvang en voorschoolse educatie ontstaat. Voor gemeenten betekent dit dat zij extra plekken voor voorschoolse educatie moeten creëren. • Samenleven & integratie In fase 2 van de NTO zal volgens gemeenten het tekort aan taaldocenten weer iets afnemen ten opzichte van fase 1, omdat de verwachting is dat veel ontheemden reeds taalonderwijs gevolgd zullen hebben tegen de tijd dat zij duurzame huisvesting vinden. Wel verwachten gemeenten dat ontheemden vaker een beroep op de gemeente zullen doen voor ondersteuning vanwege gebrek aan zelfredzaamheid en integratie. Ontheemden kunnen hiervoor nu en in fase 1 vaak nog terecht bij medewerkers op de opvanglocaties, die hierop inmiddels voorbereid zijn en ervaring mee hebben. Als zij duurzaam gehuisvest zijn, zullen ontheemden hiervoor via andere ingangen bij de gemeente aankloppen (bijvoorbeeld bij het Wmo loket voor maatschappelijke ondersteuning). Ook deze medewerkers moeten hierop voorbereid worden en voldoende tijd en ruimte krijgen om deze ondersteuning te kunnen bieden. • Zorg Gemeenten verwachten dat de zorgvraag van ontheemden onder de NTO geleidelijk zal toenemen, door gebrek aan perspectief en opspelende trauma’s door de oorlog.

In fase 2 verwachten gemeenten daarnaast ook een specifieke stijging van de vraag naar Wmo en ouderenzorg, omdat deze zorgvraag sterker samenhangt met de duurzame huisvesting van ontheemden. Ook verwachten gemeenten dat de behoefte aan (individuele) ondersteuning bij het vinden van toegang tot zorg zal toenemen in fase 2, omdat ontheemden deze ondersteuning dan niet meer (collectief) vanuit de opvang aangeboden krijgen. Voor gemeenten betekent dit dat zij extra capaciteit nodig hebben, in fase 2 specifiek ook Wmoconsulenten. Daarnaast zal er extra zorgbudget beschikbaar gesteld moeten worden, in fase 2 specifiek voor de Wmo. Gemeenten hebben voldoende tijd en middelen nodig voor de voorbereiding en implementatie van de NTO

Ter voorbereiding op de inwerkingtreding van de NTO moeten gemeenten verschillende zaken regelen. Uitgaande van het tijdpad zoals dat momenteel door AenM wordt voorgesteld, moeten gemeenten per maart 2027 klaar zijn voor de NTO. Op dit moment is nog niet in alle details aan te geven wat voorbereid en geïmplementeerd moet worden, maar op hoofdlijnen gaat het om de volgende zaken: • Beleid ontwikkelen en/of aanpassen Gemeentelijk beleid moet aangepast of nieuw ontwikkeld worden. Het gaat hierbij om verordeningen en beleidsregels in verschillende domeinen (zie voor meer details het volgende hoofdstuk). De doorlooptijd die gemeenten nodig hebben om dit beleid te ontwikkelen c.q. aanpassen, inclusief de bestuurlijke besluitvorming, ligt tussen de zes en twaalf maanden.

VNG Realisatie

7/19

• Werving personeel Gemeenten hebben op het moment dat de NTO in werking treedt extra personeel nodig op verschillende functies. Het gaat hier deels om incidentele, deels om structurele extra capaciteit. In de bevindingen op thema is nader uitgewerkt om welke capaciteit het gaat. Tijdens de voorbereidende fase moeten gemeenten al de werving van deze extra personele capaciteit starten, om op tijd klaar te zijn. • Werkprocessen aanpassen Gemeenten moeten verschillende werkprocessen aanpassen. Ook dit raakt aan de verschillende domeinen. Het aanpassen van werkprocessen kan grotendeels in het verlengde van of parallel aan het aanpassen van beleid gedaan worden. • ICT-systemen aanpassen De ICT-systemen die gemeenten gebruiken binnen de verschillende domeinen zullen op onderdelen aangepast moeten worden. In het stadium waarin de NTO zich op dit moment bevindt, zijn er nog te veel onduidelijkheden om precies te kunnen bepalen wat in de systemen aangepast moet worden. In deze uitvoeringsscan is daarom ook nog niet gesproken met de softwareleveranciers. Ervaring uit eerdere uitvoeringstoetsen leert wel dat het aanpassen van ICTsystemen in het algemeen een doorlooptijd vraagt van negen tot vijftien maanden, afhankelijk van de complexiteit van de wijzigingen.

Ook is van belang dat softwareleveranciers pas kunnen starten met het aanpassen van hun applicaties op het moment dat de specifieke vereisten duidelijk zijn. Bij de verdere uitwerking van de NTO moet daarom tijdig duidelijkheid komen over de benodigde wijzigingen in de ICT-systemen, zodat de uitvoerbaarheid hiervan en de benodigde doorlooptijden voor de implementatie ook op tijd in beeld gebracht kunnen worden. • Communicatie richting de doelgroep Ter voorbereiding op de NTO is van belang dat er richting de doelgroep (ontheemden uit Oekraïne), en mogelijk ook breder naar andere betrokkenen, duidelijk gecommuniceerd wordt wat er door de NTO voor hen gaat veranderen. Omdat de NTO een landelijke regeling is, ligt de primaire verantwoordelijkheid voor deze communicatie bij het Rijk. Gemeenten zullen hier echter ook een rol in hebben, omdat zij direct in contact staan met de doelgroep en omdat bepaalde zaken lokaal specifiek ingevuld zullen worden. Ook dit is van belang om tijdig op te starten. Hoewel de benodigde doorlooptijden voor bovenstaande acties niet overal duidelijk zijn, geeft dit lijstje wel aan dat het van belang is dat er tijdig duidelijkheid is over de NTO en de concrete invulling van de regeling. Voldoende doorlooptijd om zaken goed te kunnen voorbereiden en implementeren is cruciaal voor een succesvolle overgang van de RTB naar de NTO.

De randvoorwaarden voor de uitvoering van de NTO moeten goed ingevuld zijn Op basis van deze uitvoeringsscan kunnen enkele randvoorwaarden geformuleerd worden die noodzakelijk zijn voor een goede implementatie van de NTO: • In de verdere uitwerking van de NTO moet rekening gehouden worden met de verschillende fasen die in de praktijk zullen ontstaan: fase 1 waarin ontheemden nog in de opvang wonen en fase 2 waarin ontheemden duurzaam gehuisvest zijn. • Omdat veel van de huidige opvanglocaties een tijdelijk karakter hebben en niet geschikt zijn voor langdurige bewoning, moet bij de uitwerking van de NTO ook een oplossing uitgewerkt worden voor langer durende opvang wanneer fase 1 (zoals verwacht) in de praktijk meerdere jaren zal duren.

VNG Realisatie

8/19

•

• •

•

Als er parallel aan de NTO nog andere concepten met betrekking tot duurzamere huisvesting ontwikkeld worden (bijvoorbeeld doorstroomlocaties, onzelfstandige huisvesting) dan is het belangrijk dat er tijdig duidelijkheid over is hoe dit samenhangt met de NTO. Er is tijdig duidelijkheid nodig over de verdere invulling van de NTO, zodat gemeenten voldoende tijd hebben voor de voorbereiding en implementatie. Gemeenten moeten voldoende financiële compensatie ontvangen voor de uitvoering van de taken die zij onder de NTO hebben. Dit betekent niet alleen een compensatie van de uitvoeringskosten die gemeenten moeten maken (bijvoorbeeld voor het aantrekken van extra personele capaciteit of het opleiden van huidig personeel), maar ook om ophoging van de verschillende bestaande budgetten die door de NTO beïnvloed worden (onder andere de BUIGmiddelen, WEB-middelen en de budgetten voor de uitvoering van de Wmo en Jeugdwet). Het rijk moet het financiële risico voor haar rekening nemen van de extra kosten die gemeenten moeten maken bij een geleidelijke leegloop van de opvanglocaties.

Bevindingen per thema In dit hoofdstuk worden de belangrijkste bevindingen uit de sessies met gemeenten per thema (Wonen, Werk & vangnet, Samenleven, integratie & onderwijs en Zorg) benoemd. De opbrengsten van de juridische sessie zijn verwerkt in de uitwerking van het thema waar het juridische vraagstuk betrekking op heeft. Daarnaast is per bevinding in de titel weergegeven op welke fase(s) van de NTO deze betrekking heeft.

Wonen Een transitie naar duurzame huisvesting in enkele jaren is onuitvoerbaar In de sessies geven gemeenten aan dat er in de huidige situatie al een groot tekort aan woningen is, waardoor zij in de huidige situatie doorgaans niet aan hun taakstelling voor het huisvesten van statushouders kunnen voldoen. Dit tekort wordt volgens hen veroorzaakt door onder andere de beperkte doorstroom in het sociale huursegment, stil liggende nieuwbouwprojecten (als gevolg van stikstofmaatregelen, netcongestie, hoge realisatiekosten), de schaarste aan ruimte, de scheve huisvestingsvraag tussen vraag (1 persoons-huishoudens) en aanbod (grotere woningen) en de negatieve businesscase voor flexwoningen (als gevolg van hoge transformatiekosten die betaald moeten worden voor een relatief korte termijn van huisvesting). Wanneer de groep ontheemden uit Oekraïne (die naar schatting uit 140.000 ontheemden bestaat) duurzaam gehuisvest moet worden, zullen door deze omvang van de groep de wachttijden voor een woning sterk toenemen. Bijna drie kwart van de deelnemende gemeenten geeft aan dat dit, wanneer er sprake is van een taakstelling voor statushouders en ontheemden en er voorrang aan deze groep geven kan worden, langer dan vijf jaar zal duren om ontheemden duurzaam te huisvesten.

Daarnaast is er momenteel een wetswijziging in internetconsultatie waarin het gemeenten wordt verboden om statushouders aan te wijzen als urgente woningzoekenden. Gemeenten geven aan dat dit verbod op voorrang de transitie naar duurzame huisvesting voor deze groep (die onder de NTO een gelijke status krijgt als die van reguliere statushouders, m.u.v. inburgering) onuitvoerbaar

VNG Realisatie

9/19

maakt. De doorlooptijd zal door dit verbod nog veel verder oplopen, waardoor nagenoeg alle deelnemende gemeenten aangeven dat het duurzaam huisvesten van deze groep in ieder geval langer dan vijf jaar, en vaak nog veel langer, in beslag zal nemen. Bij (tijdelijke) voortzetting van de opvang onder de NTO is aandacht nodig voor bestaande knelpunten (fase 1) Doordat het duurzaam huisvesten van ontheemden in de komende jaren na de ingang van de NTO niet haalbaar is, zullen ontheemden langere tijd in de opvang verblijven. In de huidige situatie lopen gemeenten met betrekking tot het thema Wonen tegen diverse knelpunten aan bij de opvang van ontheemden. Zo zijn momenteel veel opvanglocaties vol, kampen gemeenten met stijgende kosten voor exploitatie en is er, met de verlaging van de vergoeding per opvangplek sinds januari 2025, volgens een deel van de deelnemende gemeenten onvoldoende financiële compensatie per opvangplek in verhouding tot de kosten die hiervoor gemaakt moeten worden. Daarnaast geven gemeenten aan dat de kwaliteit van de opvang, waaronder het voorzieningenniveau en de geboden privacy, niet altijd voldoende is voor langdurig verblijf. Verder zijn er ontheemden die overlast veroorzaken in locaties. Een aantal gemeenten geeft aan dat er met het huidige instrumentarium weinig mogelijkheden zijn om iemand de toegang tot de opvang te ontzeggen.

Dit zorgt ervoor dat de leefbaarheid en veiligheid in en rond opvanglocaties afneemt, wat ook een negatief effect heeft op het draagvlak van omwonenden. Aandacht voor spreiding van ontheemden over gemeenten (overgang fase 1 naar fase 2) Wanneer ontheemden op lange termijn gefaseerd over kunnen gaan op duurzame huisvesting zal er een vraagstuk ontstaan omtrent de verdeling. Momenteel is het onduidelijk of de gemeente waarin een ontheemde op dat moment opgevangen wordt ook in duurzame huisvesting voor deze ontheemde zal moeten voorzien. Deelnemende gemeenten geven aan dat dit tot een onevenredige verdeling leidt van ontheemden over gemeenten, wat de uitvoerbaarheid van het duurzaam huisvesten voor gemeenten die relatief gezien veel ontheemden opvangen een stuk complexer zal maken. Wanneer gekozen wordt voor een evenredige verdeling van ontheemden over gemeenten, dan kan deze op verschillende manieren worden ingericht. In de huidige situatie, waarin nog sprake is van een taakstelling voor het huisvesten van statushouders in combinatie met de mogelijkheid om voorrang te verlenen, zou het COA bijvoorbeeld het aantal ontheemden kunnen ‘corrigeren’ in de taakstelling. Hierdoor zouden gemeenten die relatief gezien veel ontheemden opvangen (en huisvesten), minder statushouders hoeven te huisvesten.

Een alternatieve oplossing kan zijn dat op landelijk niveau een verdeling gemaakt wordt, waarbij bijvoorbeeld het Nationale Opvang Organisatie (NOO), het COA of een nieuw op te richten orgaan belast wordt met de coördinatie van deze verdeling. Wanneer de taakstelling echter verdwijnt, zoals is voorgenomen door het huidige kabinet, wordt een dergelijke verdelingsopgave complexer. Daarbij treedt dan wel het risico op dat gemeenten opvanglocaties die aflopen niet zullen verlengen, om hun huisvestingsplicht hiermee te verkleinen. Een nadeel van een verdeling is dat het ervoor kan zorgen dat ontheemden die binding hebben aan een regio (door middel van werk, school of sociaal netwerk) naar een andere regio zullen moeten verhuizen. Ook hieraan kleven uitvoeringsconsequenties voor gemeenten. Daarbij valt bijvoorbeeld

VNG Realisatie

10/19

te denken aan begeleiding naar werk van ontheemden die door deze verdeling hun baan in een andere regio hebben moeten opgeven. Dekking van het leeglooprisico door het Rijk is een randvoorwaarde bij de transitie naar duurzame huisvesting (overgang fase 1 naar fase 2) Bij een geleidelijke verschuiving naar duurzame huisvesting treedt een leegloop bij opvanglocaties op. Gemeenten zullen kosten moeten blijven maken voor opvanglocaties die steeds leger worden, maar waarvoor een aantal kostenposten (zoals huurkosten van de locatie, eventuele onderhoudskosten van het pand) gelijk zal blijven. Deelnemende gemeenten geven als randvoorwaarde aan dat het Rijk dit leeglooprisico dient te bekostigen. Zij geven daarbij aan wel een rol te kunnen spelen in bijvoorbeeld het samenvoegen van deels lege locaties. Het huisvesten van andere groepen in deels lege opvanglocaties wordt doorgaans niet als realistisch geacht. Hiervoor ontbreekt in veel gevallen politiek draagvlak en ook zal dit volgens gemeenten leiden tot een verdere afname van het draagvlak van omwonenden. Daarnaast zijn veel locaties tijdelijk (herstructureringslocaties die na 1 of 2 jaar weer ontmanteld worden) en niet geschikt voor opvang voor een langere termijn (doordat ze bijvoorbeeld sterk zijn verouderd). Dit laatste zorgt er ook voor dat locaties vaak niet kunnen worden omgevormd tot duurzame huisvesting.

Werk & Vangnet Door de overgang naar de Participatiewet worden knelpunten uit de RooO opgelost (fase 1) Ontheemden uit Oekraïne mogen onder de RooO direct en hebben geen tewerkstellingsvergunning nodig. Een groot deel van de groep doet dit dan ook. Ontheemden boven de 18 jaar zonder werk ontvangen leefgeld. Een groot knelpunt in de huidige uitvoering van de RooO is dat de nettoinkomsten niet opgezocht kunnen worden in de Polisadministratie (inkijk Suwinet) als gevolg van onvoldoende juridische grondslag. Dit maakt het voor gemeenten in sommige gevallen complexer om na te gaan of er recht is op leefgeld. Met de komst van de NTO zijn ontheemden uit Oekraïne op het domein van werk en inkomen geen afzonderlijke groep meer met een eigen regeling, waarvoor een andere juridische grondslag geldt, maar zullen zij onder de Participatiewet vallen. Dit lost het knelpunt rondom inzage in de Polisadministratie op. Tevens geven de deelnemende gemeenten aan dat de RooO als tijdelijke regeling de afgelopen jaren steeds complexer in de uitvoering is geworden als gevolg van wijzigingen om de regeling beter uitlegbaar te maken (door bijvoorbeeld het leefgeld van deze groep door middel van een staffel meer gelijk te trekken met andere groepen).

Doordat de RooO komt te vervallen en deze groep dan onder reguliere wetgeving valt, vergroot dit de uniformiteit voor de uitvoering van de werkzaamheden van (onder andere) inkomensconsulenten. Dit vermindert de complexiteit in de uitvoering. Hogere uitvoeringslast door intakegesprekken Participatiewet (implementatie fase 0 + structureel in fase 1 en 2) Een deel van de ontheemden zal recht krijgen op een (gedeeltelijke) bijstandsuitkering. Dit betekent dat er met de ingang van de NTO per 2027 een grote groep zal zijn die een intakegesprek voor een bijstandsuitkering zal moeten krijgen. Daarnaast wordt de groep groter die een beroep kan doen op andere regelingen, zoals bijzondere bijstand of individuele inkomenstoeslag.

VNG Realisatie

11/19

In het intakegesprek zal worden vastgesteld of er recht is op bijstand en wat de hoogte van de bijstandsuitkering is. Verder zullen ontheemden net als andere groepen, een traject naar werk of participatie moeten volgen. Omdat dit onder de RooO in de huidige situatie geen voorwaarde is voor het ontvangen van leefgeld, betekent dit dat gemeenten met de NTO er een nieuwe groep bijkrijgen die zij naar werk of participatie moeten begeleiden. Met name in de voorbereiding van de NTO (fase 0) zal extra capaciteit voor zowel de intake voor de (gedeeltelijke) bijstandsuitkering als de intake voor werk/participatie moeten worden geworven. Gemeenten verwachten niet dat al dit extra personeel tijdelijk zal zijn: er is een grote groep onder de Participatiewet bijgekomen waarvan een deel mogelijk niet snel werk vindt en dus langere tijd in de Participatiewet zal blijven of tijdelijk werk zal verrichten, waarna zij opnieuw in de Participatiewet terecht zullen komen. Verder zijn er onder deze groep ook ontheemden met wisselende inkomsten, waardoor er de ene maand bijvoorbeeld recht is op een (gedeeltelijke) bijstandsuitkering en de andere maand niet. Dit vergt een grotere inspanning voor inkomensconsulenten.

Controle en handhaving van inkomen uit en vermogen in Oekraïne wordt praktisch onuitvoerbaar (fase 1 en 2) In de Participatiewet moet de gemeente door middel van een vermogenstoets bepalen of iemand voldoende financiële middelen heeft om in het eigen levensonderhoud te voorzien, voordat er aanspraak gemaakt kan worden op bijstand. Het vermogen omvat hierbij zowel spaargeld als bezittingen zoals een auto of een eigen woning. Gesproken gemeenten geven aan dat het vaststellen van inkomen uit en vermogen in Oekraïne praktisch onuitvoerbaar zal zijn. Daarbij valt bijvoorbeeld te denken aan ontheemden die nog inkomsten hebben uit een bedrijf in Oekraïne, die op een Oekraïense bankrekening worden gestort of het bepalen van de waarde van een woning in Oekraïne. Hoewel gemeenten zich realiseren dat het ongelijk kan zijn richting andere groepen in de samenleving om voor deze groep een uitzonderingspositie te creëren, geven zij ook aan dat het, mede gezien de omvang van deze groep ontheemden die (gedeeltelijke) bijstand zal ontvangen, niet uitvoerbaar is om voor dergelijke grootschalige en complexe onderzoeken uit te voeren.

In de juridische sessie geven gemeenten aan dat als mogelijke oplossingsrichting alleen uitgegaan kan worden van de informatie die voortvloeit uit de inlichtingenplicht (al werkt dit volgens gemeenten mogelijk misbruik in de hand, omdat ontheemden weten dat er geen onderzoek zal worden gedaan of de verstrekte informatie klopt). Een andere genoemde oplossingsrichting is om op nationaal niveau te onderzoeken of samenwerkingsafspraken met Oekraïense autoriteiten ten behoeve van gegevensuitwisseling op dit vlak haalbaar en effectief zouden kunnen zijn. Mogelijke knelpunten door Participatiewet in combinatie met verblijf in opvanglocaties (fase 1) Gemeenten geven aan dat er een aantal mogelijke nieuwe knelpunten ontstaan bij fase 1 van de NTO, wanneer ontheemden nog in opvanglocaties verblijven en onder de Participatiewet vallen: • Een mogelijk knelpunt kan ontstaan doordat de hoogte van de bijstandsuitkering doorgaans hoger is dan het huidige leefgeld onder de RooO. Omdat ontheemden in fase 1 nog in de opvang zitten, betalen zij geen huur. Hoewel er dan nog wel sprake zal zijn van een eigen bijdrage, is deze doorgaans (een stuk) lager dan de huur die de meeste uitkeringsgerechtigden zullen betalen. Vanuit het oogpunt van uitlegbaarheid richting andere groepen kunnen gemeenten zich voorstellen dat een korting op de uitkering voor fase 1 daarom voor de hand ligt.

Voor een dergelijke korting geldt echter wel dat deze de complexiteit voor de uitvoering

VNG Realisatie

12/19

•

•

vergroot. Als mogelijke oplossingsrichting voor de verdere uitwerking van de NTO geven gemeenten aan dat ontheemden onder de NTO in fase 1 mogelijk op dezelfde manier behandeld zouden kunnen worden als mensen binnen de inrichtingsnorm, waarbij zij slechts een bedrag voor zak- en kleedgeld ontvangen. Een andere mogelijke oplossingsrichting die door gemeenten is genoemd is om ontheemden zolang zij in de opvang wonen onder de Regeling verstrekkingen asielzoekers (Rva) te laten vallen. Bij de verdere uitwerking van de NTO kan worden gekeken naar de (juridische) haalbaarheid van bovengenoemde oplossingsrichtingen. Een mogelijk juridisch knelpunt is de toepassing van het begrip ‘huishouding’ uit de Participatiewet op ontheemden in een opvanglocatie. Er zijn momenteel allerlei verschillende vormen van opvang voor ontheemden, waarbij het in sommige gevallen complex zal worden om vast te stellen wie er samen een huishouding voeren en wie niet. Daarbij valt te denken aan grote opvanglocaties waar ontheemden een kamer hebben. Zij hebben geen eigen voordeur en eigen adres. Dit geldt ook voor ontheemden die bijvoorbeeld een (vakantie)woning delen. Dit kan volgens gemeenten in de Participatiewet gezien worden als één hoofdverblijf. Daarnaast zien gemeenten ook dat ontheemden soms samen boodschappen doen, schoonmaken of voor elkaar koken.

Dit zou kunnen worden gezien als voldoen aan het zorgcriterium in de Participatiewet (de betrokken personen geven blijk zorg te dragen voor elkaar door middel van het leveren van een bijdrage in de kosten van de huishouding dan wel anderszins). Gemeenten geven aan dat in de verdere uitwerking van de NTO gekeken dient te worden naar het begrip ‘huishouding’ in relatie tot de opvang. Een ander aandachtspunt is de kostendelersnorm. Wanneer een ontheemde in de particuliere opvang zit bij een persoon of gezin met een bijstandsuitkering, dan geldt in de huidige situatie een uitzondering op de kostendelersnorm. Het gastgezin wordt niet gekort op hun bijstandsuitkering. Gemeenten vragen zich af of, wanneer ontheemden onder de NTO niet meer onder een specifieke regeling vallen maar onder reguliere wetgeving, deze uitzonderingspositie nog steeds van kracht zal zijn. Gemeenten zien het risico dat er gastgezinnen zullen zijn die stoppen met de opvang wanneer de uitzonderingspositie vervalt. Dit zou de druk op de gemeentelijke opvang vergroten.

Samenleving, integratie & onderwijs Beperkte zelfredzaamheid zal aanhouden wanneer alleen wordt ingezet op taalles voor ontheemden in de Participatiewet (met name fase 2) Deelnemende gemeenten geven aan dat ontheemden uit Oekraïne doorgaans veel ondersteuning nodig hebben in het dagelijks leven in Nederland. Daarbij valt te denken aan begeleiding bij het regelen van medische of andere afspraken, hulp met het vertalen van documenten of ondersteuning bij administratieve zaken. Dit komt voor een deel omdat deze groep de taal niet goed beheerst, maar ook omdat zij niet goed wegwijs zijn in de Nederlandse samenleving, die erg verschilt van de Oekraïense. Deze ondersteuning krijgen zij in de huidige situatie vooral van de locatiemedewerkers op de gemeentelijke opvanglocaties. In de NTO wordt ingezet op het laagdrempelig leren van taal, ten behoeve van werk. Dit betekent dat slechts een deel van de ontheemden taallessen krijgt. Het deel dat al werkt of dat niet hoeft te werken (zoals ouderen) heeft hier dus formeel gezien geen recht op. Daarnaast is inburgering niet van toepassing in de NTO. Gemeenten geven dat dit zal betekenen dat veel ontheemden hierdoor grotendeels afhankelijk

VNG Realisatie

13/19

blijven van ondersteuning in het dagelijks leven. Hierdoor blijft de extra inzet van opvanglocaties op de ondersteuning van ontheemden grotendeels bestaan in fase 1 van de NTO, wanneer ontheemden nog in opvanglocaties blijven wonen. In fase 2, waarin zij duurzaam gehuisvest zijn, zullen zij zich naar verwachting nog steeds veelal tot gemeenten blijven wenden met ondersteuningsvragen. Daarbij schatten gemeenten in dat de vraag naar bijvoorbeeld maatschappelijke ondersteuning en ondersteuning van welzijnsorganisaties onder deze groep sterk zal toenemen. Maar ook dat de kans op (problematische) schulden onder deze groep zal toenemen wanneer niet geïnvesteerd wordt in het verkrijgen van een basiskennis van het Nederlandse financiële systeem. Dit heeft impact op de uitvoering bij gemeenten in het schuldendomein. Een groot deel van de deelnemende gemeenten pleit er daarom voor om bij de verdere uitwerking van de NTO meer in te zetten op het vergroten van de zelfredzaamheid van de gehele groep in de samenleving, door (online) taallessen aan een bredere groep aan te bieden en door deze groep meer te leren over de Nederlandse cultuur en samenleving en het financiële systeem. Dit zal aanvankelijk extra capaciteit van gemeenten (o.a. inkoop) en taalscholen vragen. Ook zijn hiervoor extra middelen benodigd, bijvoorbeeld in de vorm van WEB-middelen of een decentralisatieuitkering.

Gemeenten verwachten echter dat deze investeringen zullen leiden tot besparingen in capaciteit en kosten op andere domeinen: zo is er bij een vergrote zelfredzaamheid minder maatschappelijke ondersteuning voor deze groep nodig, vermindert het risico dat er schuldhulpverleningstrajecten nodig zijn en vergroot het de participatie in de maatschappij. Wachtlijsten taallessen en tekort taaldocenten nemen onder de NTO verder toe In de huidige situatie bieden veel gemeenten al op vrijwillige basis taalonderwijs aan ontheemden aan. Een groot deel van de deelnemende gemeenten geeft aan dat er in de huidige situatie een tekort is aan taaldocenten en dat er wachtlijsten zijn voor taallessen. Onder de NTO wordt het leren van de taal verplicht voor ontheemden onder de Participatiewet vallen, waardoor de vraag naar taallessen verder toeneemt. Dit resulteert in langere wachtlijsten en een groter tekort aan docenten. Hoewel gemeenten ervoor pleiten om, in het kader van het vergroten van de zelfredzaamheid, (online) taallessen aan een bredere groep aan te bieden (ook in de avonden zodat ontheemden dit kunnen combineren met hun werk), geven zij wel aan dat dit naar verwachting resulteert in nog langere wachtlijsten en een groter tekort aan docenten. Gemeenten zullen in de voorbereidingsfase van de NTO hun inkoop hierop moeten aanpassen.

Ook zijn er extra middelen nodig om deze taallessen te financieren. Gemeenten geven aan dat dit kan door middel van een verhoogd WEB budget of door middel van een decentralisatie uitkering. Doorstroom naar het hoger onderwijs zal onder de NTO verbeteren (fase 1) Met de NTO krijgen ontheemden toegang tot bekostiging en studiefinanciering in het hoger onderwijs. Deelnemende gemeenten geven aan dat deze wijziging het knelpunt van de huidige situatie, waarin perspectiefvolle jongeren na het middelbaar onderwijs geen vervolgopleiding volgen in verband met de hoge kosten (omdat zij momenteel het hoge instellingstarief moeten betalen als zij starten met een vervolgopleiding), oplost. Onduidelijk is of dit ook van toepassing is op een vervolgopleiding voor het MBO. Gemeenten pleiten ervoor om dit ook voor het MBO te laten gelden, omdat zij zien dat het gebrek aan perspectief voor deze jongeren in de huidige situatie bijdraagt aan een hoger schoolverzuim en een verminderde motivatie, met als risico vroegtijdig schoolverlaten. Dit raakt aan de rol van gemeenten om, in samenwerking met onder andere

VNG Realisatie

14/19

scholen, doorstroompunten en werkgevers, jongeren met een afstand tot de arbeidsmarkt beter te helpen aan werk of een vervolgopleiding. Verder is onduidelijk of ontheemden uit Oekraïne recht krijgen op een studentenreisproduct. Ook vragen enkele gemeenten zich af wat de mogelijkheden zijn voor perspectiefvolle jongeren die een vervolgopleiding zouden kunnen doen, maar de taaleis voor hoger onderwijs niet halen. Deze jongeren hebben vaak al ISK onderwijs gevolgd en komen daar niet langer voor in aanmerking. Aandachtspunten die gemeenten bij deze wijziging zien is hoe een doorgaans vierjarige studie zich zal verhouden tot een tijdelijke verblijfsvergunning van drie jaar en hoe een eventuele lening bij DUO terugbetaald zal worden wanneer ontheemden weer terugkeren naar Oekraïne. De vraag naar kinderopvang en voorschoolse of vroegschoolse educatie zal onder de NTO toenemen (NTO fase 1 en 2) Deelnemende gemeenten verwachten dat de vraag naar kinderopvang en voorschoolse of vroegschoolse educatie (VVE) zal toenemen. In fase 1 van de NTO vindt deze toename volgens gemeenten plaats, omdat ouders die in de huidige situatie niet werken en leefgeld ontvangen onder de NTO een traject naar werk of participatie moeten volgen. Hierdoor kunnen zij niet meer zelf op hun kinderen passen.

Gemeenten verwachten dat een deel van deze groep hun kinderen daardoor naar de opvang (eventueel in combinatie met VVE) zal brengen. Hierdoor neemt de vraag naar kinderopvang en VVE plekken toe. Gemeenten geven aan dat deze groep veel baat heeft bij VVE, omdat de taalvaardigheid van ontheemde kinderen (in alle leeftijdscategorieën) op school vaak niet toereikend blijkt om goed mee te kunnen komen. In de huidige situatie is er al een tekort aan plekken op de kinderopvang en VVE, waardoor gemeenten in de nieuwe situatie extra VVE plekken zullen moeten creëren. Indien er als gevolg van de toename in vraag naar kinderopvang meer kinderopvanglocaties komen, dan heeft dit impact op de rol van gemeenten in de toezicht en handhaving op de kinderopvang. In fase 2 van de NTO vindt volgens gemeenten een verdere toename plaats in de vraag naar kinderopvang en VVE. Dit komt voornamelijk omdat ontheemden hun kinderen tijdens het werk dan niet meer op de opvang bij andere ontheemden kunnen laten en hierdoor vaker gebruik zullen maken van kinderopvang en VVE. Diverse huidige knelpunten rondom onderwijs worden niet opgelost door de NTO In de huidige situatie zijn er een aantal knelpunten rondom onderwijs waarvoor in de NTO nog geen oplossing is voorzien.

Zo is de taalbarrière een groot knelpunt in het onderwijs voor ontheemde Oekraïense kinderen dat zich manifesteert bij alle leeftijdscategorieën. Gemeenten geven aan dat er extra aandacht nodig is voor deze taalachterstand, omdat kinderen hierdoor niet goed mee kunnen komen op school. Voor de leeftijdscategorie 12-18 jaar is er de Internationale Schakelklas (ISK), maar hier zijn niet altijd voldoende plekken voor beschikbaar. Een aantal gemeenten geeft daarnaast aan dat het ISK-traject niet toereikend is voor deze groep en dat een intensievere begeleiding nodig is voor het voldoende leren van de taal. Verder pleiten gemeenten ook voor meer begeleiding bij het leren van de taal in andere leeftijdscategorieën, om te voorkomen dat kinderen hierdoor onder hun niveau presteren en om voortijdig schoolverlaten te voorkomen. Ook is het verzuim onder kinderen in de leeftijdscategorieën 4-12 jaar en 12-18 jaar hoog. Gemeenten geven aan dat dit mede komt door motivatieproblemen als gevolg van psychische klachten en het gebrek aan (een lange termijn) perspectief. Veel kinderen kampen met psychische problemen met verschillende oorzaken (oorlogstrauma, wonen in de opvang, et cetera).

VNG Realisatie

15/19

Gemeenten geven aan dat zij ook vaker gedragsproblemen zien bij deze groep, zoals pesten of gepest worden en dat er beperkte aansluiting is met andere (Nederlandse) leerlingen. Verder spelen culturele verschillen een rol. Zo is er bij ouders beperkte kennis van het Nederlandse onderwijssysteem en de leerplicht die geldt. Voorbeelden hiervan zijn dat ouders hun kinderen niet op tijd naar school kunnen brengen vanwege hun werk en dat kinderen vaker thuis gehouden worden. Ook merken enkele gemeenten op dat de betrokkenheid van ouders minder groot is. Gemeenten zien als oplossingsrichting om naast taalondersteuning ook meer psychische/ pedagogische ondersteuning met oog voor cultuurverschillen voor deze groep aan te bieden, om verzuim en voortijdig schoolverlaten te voorkomen. Dit vereist echter een goede samenwerking met onderwijs- en zorgpartijen en mogelijkheden om bijvoorbeeld gegevens met deze partijen te kunnen uitwisselen. Gemeenten geven aan dat het daarom goed zou zijn als deze partijen ook betrokken worden bij de verdere uitwerking van de NTO om samen naar oplossingsrichtingen te kijken voor bovenstaande problemen.

Zorg Stijgende zorgvraag zet zich door in NTO (fase 1, fase 2) Gemeenten hebben in de afgelopen jaren een stijgende zorgvraag gezien onder deze groep. Deze stijgende zorgvraag betreft met name de geestelijke gezondheidszorg, zoals basis GGZ en gespecialiseerde GGZ (ambulant en intramuraal), de openbare geestelijke gezondheidszorg (OGGZ, ook bekend als bemoeizorg), verslavingszorg en basis jeugdhulp en specialistische jeugdhulp (vaak gerelateerd aan psychische problemen). Gemeenten verwachten dat deze trend zich zal doorzetten onder de NTO, omdat het vaak complexere problematiek betreft die niet op korte termijn kan worden opgelost. Daarnaast wijzen zij ook op de wachtlijsten in de zorg, waardoor de benodigde zorg niet (tijdig) beschikbaar is. Ook geven gemeenten aan dat er vaak een taboe op GGZ-hulpverlening heerst onder ontheemden en dat het vanwege de taalbarrière moeilijk is om mensen te overtuigen hulp te zoeken. Naarmate ontheemden langer in Nederland zijn en psychische klachten aanhouden (of verder toenemen, bijvoorbeeld als gevolg van langdurig verblijf in de noodopvang), wordt vaker hulp gezocht. De stijging van de zorgvraag raakt gemeenten met name in de uitvoering van de Jeugdwet. Er zal naar verwachting in fase 1 en 2 extra capaciteit nodig zijn van wijkteammedewerkers, jeugdhulpmedewerkers en GGZ-medewerkers gespecialiseerd in jeugd.

Hierdoor zullen de kosten voor de jeugdzorg toenemen. Bemoeizorg wordt vaak door gemeenten georganiseerd via de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo). Door de verwachte toename van benodigde bemoeizorg is er onder de NTO extra capaciteit nodig bij wijkteams, GGD en GGZ-aanbieders, die bemoeizorg vaak in de vorm van gezamenlijke, gespecialiseerde gebiedsteams aanbieden. Bij overgang naar duurzame huisvesting stijging van diverse vormen van Wmo verwacht (transitie naar fase 2) Wanneer ontheemden in fase 2 duurzaam gehuisvest worden, vindt er volgens de deelnemende gemeenten een toename plaats in de vraag naar Wmo-hulpmiddelen, woningaanpassingen, Wmovervoer en ouderenzorg. In de huidige situatie en in fase 1 van de NTO wonen zij nog in de opvang, waar zij ontzorgd worden wanneer dit nodig is en de benodigde aanpassingen voor bijvoorbeeld minder validen reeds zijn gemaakt. Omdat ontheemden in fase 2 over een woning beschikken, zal bij sommige ontheemden een hulpvraag ontstaan om zelfstandig hierin te kunnen wonen en mee te

VNG Realisatie

16/19

kunnen doen in de maatschappij. Te denken valt aan hulp in het huishouden, aanpassingen in de woning zoals een traplift, het gebruik van scootmobiels en taxibussen. Daarnaast geven gemeente aan dat een deel van de ontheemden niet in staat zal zijn om zelfstandig te wonen, waardoor zij bijvoorbeeld naar een verzorgingshuis zullen moeten. In de transitie naar duurzame huisvesting zullen hierdoor extra Wmo-consulenten bij gemeenten nodig zijn en zal er meer zorg ingekocht moeten worden bij aanbieders. Hierdoor zullen de kosten voor de Wmo in de overgang naar fase 2 van de NTO toenemen. Hoge ondersteuningsbehoefte van ontheemden bij de toegang naar medische zorg blijft bestaan, maar kan in fase 2 niet langer vervuld worden door de opvanglocatie In de huidige situatie bieden opvanglocaties ondersteuning aan ontheemden bij de toegang tot medische zorg. Hierbij valt te denken aan het vervullen van een poortwachters- of triagefunctie, maar ook aan tolken bij een medische afspraak, het regelen van vervoer naar een medische afspraak of het anderszins begeleiden van een ontheemde. Gemeenten geven aan dat de ondersteuningsbehoefte van deze groep hoog is.

Dit komt omdat een deel van de ontheemden niet goed weet hoe het Nederlandse zorgsysteem werkt, ontheemden de taal niet goed spreken en sommige ontheemden niet in staat zijn om bijvoorbeeld alleen met het openbaar vervoer naar een medische afspraak te reizen. Hierin worden zij momenteel daarom in grote mate ontzorgd door locatiemedewerkers. In fase 1 van de NTO, waarin ontheemden nog steeds in opvanglocaties verblijven, kan deze ondersteuning worden voortgezet. Aandachtspunt is daarbij dat sommige gemeenten in de huidige situatie zelf zorg hebben ingekocht voor deze groep. Daarbij valt te denken aan huisartsenzorg op de opvanglocatie of speciale opvanglocaties met focus op GGZ-zorg en verslavingszorg voor ontheemden die door deze problematiek niet meer in de noodopvang kunnen verblijven. Gemeenten vragen zich af of deze zorg voortgezet kan worden (met vergoeding vanuit de zorgverzekeraars) wanneer de zorg onder de NTO van de RMO naar de Zorgverzekeringswet gaat. In fase 2 van de NTO zijn ontheemden duurzaam gehuisvest. De rol die opvanglocaties spelen bij de toegang tot medische zorg kan derhalve ook niet meer worden ingevuld. Gemeenten geven in de sessie over Zorg aan dat zij verwachten dat de ondersteuningsbehoefte van ontheemden op het gebied van zorg er in fase 2 nog steeds zal zijn.

Deze vorm van ondersteuning is dan nog steeds nodig, maar zal op andere wijze moeten worden vervuld. Mogelijk zal er een groter beroep worden gedaan op cliëntondersteuning vanuit de Wmo. Hierdoor zal er in fase 2 van de NTO meer capaciteit nodig zijn voor de Wmo en zullen de Wmo-kosten stijgen. Ondersteuningsvraagstuk bij het afsluiten zorgverzekering en aanvraag zorgtoeslag (implementatiefase, uitvoering in fase 1) In de NTO zal de Regeling Medische zorg Oekraïense Ontheemden (RMO) niet langer van kracht zijn en zullen ontheemden onder de Zorgverzekeringswet komen te vallen. Zij stromen daarmee in in de reguliere zorg, waardoor zij een zorgverzekering af moeten sluiten en in aanmerking kunnen komen voor zorgtoeslag. Gemeenten verwachten dat veel ontheemden hulp nodig zullen hebben bij het afsluiten van een zorgverzekering en bij het aanvragen van zorgtoeslag, omdat zij niet goed weten hoe het aanvraagproces werkt en bijvoorbeeld onbekend zijn met wat het eigen risico inhoudt. Dit is geen taak van gemeenten, omdat deze groep in de NTO uitgezonderd is van inburgering. Maar op dit moment is ook niet duidelijk wie wel verantwoordelijk is of wordt voor deze

VNG Realisatie

17/19

ondersteuning. Het is daarom belangrijk dat hier bij de verdere uitwerking van de NTO duidelijkheid over gegeven wordt, met daarbij voldoende aandacht voor de extra capaciteit en middelen die hiervoor nodig zijn.

VNG Realisatie

18/19

Bijlage 1: Onderzoeksverantwoording In de uitvoeringsscan zijn de uitvoeringsconsequenties van het uitgewerkte scenario van de NTO getoetst en afgezet tegen de uitvoering van de huidige RTB. In vijf themasessies met gemeenten is ingegaan op onderstaande onderzoeksvragen. Daarnaast is ingegaan op de transitieperiode naar de NTO. In deze uitvoeringsscan zijn de volgende onderzoeksvragen gehanteerd: • • • •

Welke organisaties zullen de ontwerpregeling uitvoeren? Is helder wat de opgedragen taak is? Is de organisatie voldoende toegerust voor een doeltreffende en doelmatige uitvoering? Wat zijn de verwachte effecten (hoofdlijnen, orde van grootte)?

Wanneer er een concept-regeling is waarin een aantal zaken nader zijn uitgewerkt zal VNG Realisatie (in opvolging van deze uitvoeringsscan) nog een uitvoeringstoets uitvoeren, waarin bovenstaande onderzoeksvragen gedetailleerder zullen worden beantwoord en specifieker gekeken zal worden naar onder andere de uitvoeringskosten en het overgangsrecht. De sessies met gemeenten waren ingedeeld per beleidsterrein. Aan de hand van MentiMeter is informatie opgehaald bij de deelnemende gemeenten. • • • • •

Sessie 1, Werk & vangnet: 98 deelnemers Sessie 2, Wonen: 99 deelnemers Sessie 3, Samenleven, integratie & onderwijs: 81 deelnemers Sessie 4, Zorg: 61 deelnemers Sessie 5, Juridisch: 61 deelnemers

Door de hoge opkomst is er een representatief beeld opgehaald. Er waren gemeenten van verschillende groottes aanwezig met een goede geografische spreiding. Daarnaast sloten de functieprofielen van de deelnemers goed aan op de thema’s. Naast de themasessies is er een overkoepelende sessie georganiseerd, waar alle deelnemers van de themasessies voor uitgenodigd waren. Hier namen 170 personen aan deel. In de overkoepelende sessie zijn de tussentijdse bevindingen toegelicht en aanvullende vragen aan gemeenten gesteld.

VNG Realisatie

19/19