Bijlage 11 - Advies BHW advocaten d.d. 28 juli 2022

Per e-mail Gemeente Pijnacker-Nootdorp t.a.v. mevrouw A. Lie Postbus 1 2640 AA PIJNACKER

DATUM

Geachte mevrouw Lie,

28 juli 2022 BETREFT

Gemeente Pijnacker-Nootdorp /

1.

Inleiding

1.1.

Naar aanleiding van uw verzoek om advies over de mogelijkheden om verkamering te reguleren en verbieden, treft u in het onderstaande onze bevindingen aan. We hebben ons daarbij beperkt tot de gegevens en adviesvragen die in uw memo van 8 juni 2022 zijn opgenomen.

2.

Onderwerpen van dit advies

2.1.

U heeft ons ten aanzien van drie onderwerpen vragen voorgelegd, te weten:

advies verkamering ONZE REFERENTIE

RvN/20221262 UW REFERENTIE

Zaaknummer 1353499

(i)

het verbieden van verkamering;

(ii)

het reguleren van verkamering, en

(iii)

het bieden van opkoopbescherming.

2.2.

Op elk van de drie aspecten gaan wij hierna afzonderlijk in.

3.

Verbieden van verkamering Bestemmingsplan

3.1.

U heeft gevraagd of de gemeente op basis van het Parapluplan 2022 (definitie huishouden) en een goede ruimtelijke ordening (waaronder het woon- en leefklimaat), verkamering algeheel kan verbieden binnen de gemeente.

3.2.

Uitgangspunt is dat bestemmingsplannen worden vastgesteld ten behoeve van de goede ruimtelijke ordening. De in het bestemmingsplan op te nemen regels dienen dus ruimtelijk relevant te zijn.

3.3.

Derhalve moet worden vastgesteld of het beperken van verkamering of kamerbewoning ruimtelijk relevant kan worden genoemd.

3.4.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de ‘Afdeling’) heeft hierover al diverse uitspraken gedaan, waaruit kan worden afgeleid dat de Afdeling dit aspect van het reguleren van het gebruik van woningen ruimtelijk relevant acht.

3.5.

In een uitspraak van 26 mei 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:1089), waarin een paraplubestemmingsplan van de gemeente Altena aan de orde was, oordeelde de Afdeling als volgt: “De raad mocht aannemen dat er een ruimtelijk relevant verschil is tussen het gebruik van een pand door meerdere huishoudens, zoals groepen arbeidsmigranten die niet één huishouden vormen, en de bewoning van een pand door één huishouden, omdat dit van invloed kan zijn op het woon- en leefklimaat van de omgeving. Wat de appellanten naar voren hebben gebracht, geeft geen reden om eraan te twijfelen dat het daarbij onder meer gaat om een toename van de door de raad genoemde parkeer- en verkeersoverlast en geluidoverlast die wordt veroorzaakt door een verschil in levensritme. Dat deze effecten zich kunnen voordoen is naar het oordeel van de Afdeling zodanig aannemelijk dat de raad daarnaar geen onderzoek heeft hoeven te verrichten. De Afdeling ziet in het aangevoerde ook geen reden om aan te nemen dat de raad onvoldoende gewicht heeft toegekend aan het belang dat is gemoeid met de behoefte aan huisvesting voor arbeidsmigranten, nu het parapluplan geen absoluut verbod hierop met zich brengt. Er kan namelijk nog steeds in huisvesting van arbeidsmigranten worden voorzien met de in parapluplan opgenomen mogelijkheid dit toe staan met een omgevingsvergunning of door een specifiek bestemmingsplan vast te stellen.”

3.6.

In een uitspraak van 13 oktober 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:2270), waarin een paraplubestemmingsplan van de gemeente Almelo werd bestreden, overwoog de Afdeling: “Bovendien zijn personen die samen een huishouden vormen, zoals gezinnen, niet gelijk te stellen met personen die samen geen huishouden vormen, zoals jongeren of arbeidsmigranten die samen in een woning wonen, maar ieder afzonderlijk een huishouden zijn. Dat een ruimtelijk relevant onderscheid kan worden gemaakt tussen kamerbewoning en bewoning van een pand door een gezin volgt uit vaste jurisprudentie van de Afdeling, bijvoorbeeld

2 / 15

de uitspraak van 10 april 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:BZ7648) waarin is overwogen: "Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 16 maart 2011, in zaak nr. 201006022/1/R1, kan het aantal bewoners van een pand dat voor kamerverhuur is bestemd ruimtelijk relevant worden geacht voor en van invloed zijn op het woon- en leefklimaat van de omgeving. Hierbij zijn factoren als parkeerdruk en (geluid)overlast van belang. Uit de uitspraak van de Afdeling van 8 februari 2012, in zaak nr. 201107961/1/A1 (www.raadvanstate.nl), volgt dat een ruimtelijk relevant verschil bestaat tussen bewoning van een pand door studenten en door een gezin; de ruimtelijke uitstraling verschilt, reeds gelet op de leeftijdssamenstelling en het levensritme van de onderscheiden bewoners."” 3.7.

Een kanttekening die hierbij wat ons betreft geplaatst moet worden, is dat in deze procedures (kennelijk) niet de vraag is opgeworpen of het integraal, voor het gehele grondgebied van de gemeente, langs deze weg beperken van verkamering / kamerbewoning zich verhoudt tot een goede ruimtelijke ordening. Een alternatief zou kunnen zijn om het verbod op verkamering te beperken tot (specifieke) woonwijken (zoals ook door u in uw memo als vraag opgeworpen; zie verder ook hierna onder 4.2 en verder), maar ook dan geldt dat de regeling staat of valt bij de kwaliteit van de geleverde onderbouwing ten aanzien van de ruimtelijke relevantie.

3.8.

U stelde ons voorts de vraag of het mogelijk is om bij uitzondering toch verkamering toe te staan en of daarbij precedentwerking kan worden voorkomen.

3.9.

Het lijkt ons raadzaam verkamering niet integraal in het bestemmingsplan te verbieden, maar daarbij een mogelijkheid te bieden om (bijvoorbeeld) door middel van een binnenplanse afwijkingsmogelijkheid toch een woning te laten verkameren. Wij wijzen in dat verband nogmaals op de genoemde uitspraak van de Afdeling van 26 mei 2021, waarin de Afdeling (met zoveel woorden) constateert dat ook aan de belangen is gedacht van personen die doorgaans in verkamerde woningen wonen, aangezien het bestemmingsplan geen absoluut verbod hierop met zich brengt en nog steeds in huisvesting van die personen kan worden voorzien met de in het bestemmingsplan opgenomen binnenplanse afwijkingsmogelijkheid.

3 / 15

3.10.

In artikel 7.2 van de planregels behorende bij het ontwerp voor het paraplubestemmingsplan ‘Parapluplan 2022’ is al een mogelijkheid is opgenomen om af te wijken van een verbod op verkamering door middel van een omgevingsvergunning. Daarbij wordt (dynamisch) verwezen naar de 'Beleidsregels woningvoorraad' voor de inhoudelijke criteria voor het toestaan van een dergelijke afwijking.

3.11.

Het komt ons voor dat daarmee in beginsel reeds kan worden voorzien in het bieden van een uitzondering om verkamering toe te staan en wordt precedentwerking voorkomen voor gevallen die niet passen binnen de in de beleidsregels op te nemen criteria. Zonder dergelijke beleidsregels zou precedentwerking moeten worden voorkomen door een goede onderbouwing van de omgevingsvergunning voor het toelaten van verkamering, om daarmee het unieke karakter van deze afwijking te motiveren.

3.12.

Wij wijzen u er echter op dat de ‘Beleidsregels woningvoorraad’, waarnaar in de planregels wordt verwezen, het karakter hebben van huisvestingsbeleid en niet van ruimtelijke ordening. Of deze beleidsregels derhalve kunnen worden gebruikt als toetsingskader voor het toepassing van de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid moet daarom nog nader worden bezien. Dat valt echter buiten onze huidige opdracht. Het komt ons evenwel voor dat de in deze beleidsregels opgenomen voorwaarden niet (alle) ruimtelijk relevant zijn. Het zou onze voorkeur hebben om ruimtelijk relevante voorwaarden ofwel in de planregels op te nemen, ofwel in een afzonderlijke beleidsnota vast te leggen. Dat laatste zou als voordeel hebben dat de voorwaarden tussentijds kunnen worden gewijzigd, zonder dat daarvoor een wijziging van het bestemmingsplan vereist is. Het opnemen van de ruimtelijk relevante voorwaarden voor afwijking van het bestemmingsplan in de ‘Beleidsregels woningvoorraad’ heeft als gevaar dat er makkelijk discussie kan ontstaan over het karakter van de voorwaarden en van de onderbouwing ervan (ruimtelijk relevant of juist huisvestingsbelangen?) Bovendien zou het wat ons betreft het beste zijn om het huisvestingsspoor en het ruimtelijke spoor zo veel als mogelijk gescheiden te houden.

3.13.

Ook wijzen wij erop dat in het ontwerp voor het paraplubestemmingsplan wel een afwijkingsmogelijkheid voor verkamering is opgenomen, maar – voor zover wij overzien – geen verbodsbepaling voor het gebruik van woningen voor meer dan één huishouden. Ook de definities, zoals thans opgenomen in het

4 / 15

ontwerp voor het Parapluplan, lijken geen volledig sluitende regeling hiervan te bieden. Zie hierover ook onder 7.1. Huisvestingsverordening 3.14.

U heeft gevraagd of het mogelijk is om verkamering in de huisvestingverordening te verbieden op basis van leefbaarheid, ook als er geen schaarste aan (de betreffende) woningen bestaat. Het antwoord daarop is volgens ons ontkennend. Wel mag leefbaarheid een rol spelen bij het stellen van voorwaarden aan verkamering, zoals een voorwaarde voor de afgifte van een vergunning voor verkamering (zie hierna onder 4.8).

3.15.

De Huisvestingswet 2014 biedt in artikel 21 lid 1 onder c de mogelijkheid te verbieden om “woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie woonruimte en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen gebied, zonder vergunning van burgemeester en wethouders (…) van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden.”

3.16.

Artikel 2 lid 1 van de Huisvestingswet 2014 bepaalt echter dat de gemeenteraad zijn bevoegdheden op grond van deze wet slechts gebruik maakt indien dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan woonruimte. Dat betekent dat het verbieden van verkamering zonder vergunning alleen kan als (in de verordening) wordt onderbouwd dat sprake is van schaarste aan woonruimte.

3.17.

In het tweede lid van artikel 2 wordt daarbij een uitzondering gemaakt voor bepaalde, in dat lid genoemde bevoegdheden, waarvan ook gebruik kan worden gemaakt als er geen schaarste is, maar de regulering nodig is bijvoorbeeld voor het behoud van de leefbaarheid van de woonomgeving. De bevoegdheid inzake verkamering (artikel 21 lid 1 onder c Huisvestingswet 2014) wordt bij deze uitzonderingen niet genoemd. Het gebruik maken van de bevoegdheid op grond van de Huisvestingswet 2014 om in de verordening een vergunningplicht in te stellen voor verkamering is derhalve alleen toegelaten als onderbouwd kan worden dat er sprake is van schaarste aan woonruimte.

5 / 15

3.18.

Over de eisen die aan deze onderbouwing moeten worden gesteld zijn overigens al meerdere procedures gevoerd (en nog steeds gaande). Zo heeft de Afdeling in diverse uitspraken (AbRS 29 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1155, ECLI:NL:RVS:2020:1157 en ECLI:NL:RVS:2020:1161) over de huisvestingsverordening van de gemeente Rotterdam, waarin voor alle woningen in alle wijken in de gemeente een vergunningplicht werd opgelegd, geoordeeld dat niet is onderbouwd dat in de betreffende wijken van Rotterdam sprake was of is van schaarste aan woonruimte en van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten die het opnemen van een verbod tot woningvorming met vergunningplicht rechtvaardigde. Nadat de gemeente Rotterdam een volgende versie van de verordening liet onderbouwen met rapporten, waarin schaarste aan (bepaalde typen) woningen in de gemeente Rotterdam werd onderbouwd, was dit voor de rechtbank Rotterdam nog steeds onvoldoende. De rechtbank verlangde dat de onderbouwing op wijkniveau gegeven wordt (Rb. Rotterdam 14 maart 2022, ECLI:NL:RBROT:2022:1764): “Hoewel in de toelichting op de Huisvestingsverordening ter onderbouwing van de gestelde schaarste onderscheid wordt gemaakt in verschillende type woningen, is de schaarste niet per wijk toegelicht. In het [naam bedrijf]rapport 2020, waar verweerder in het bestreden besluit naar heeft verwezen, is dit evenmin gedaan.

Noch uit de toelichting noch uit het [naam bedrijf]-rapport 2020 blijkt in welke wijken van Rotterdam sprake is van schaarste aan de diverse typen woonruimte. De rechtbank ziet dan ook geen aanknopingspunten voor de conclusie dat in de wijk [naam wijk] sprake was of is van schaarste aan woonruimte en van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten die het opnemen van een verbod tot woningvorming, met vergunningplicht, rechtvaardigde. Dat, zoals verweerder ter zitting naar voren heeft gebracht, schaarste in de gemeente Rotterdam als geheel betekent dat die schaarste in elke wijk aanwezig is omdat de schaarste zich als een olievlek over de regio verspreidt, acht de rechtbank onvoldoende concreet.” Dit had tot de gevolg dat de rechtbank de verordening buiten toepassing verklaarde in de aan de orde zijnde zaak. De gemeente heeft overigens hoger beroep ingesteld bij de Afdeling. De uitkomst daarvan is nog niet bekend.

6 / 15

N.B. De rechtbank Rotterdam heeft deze uitspraak recent bevestigd in een uitspraak van 29 juni 2022 (ECLI:NL:RBROT:2022:5640). 3.19.

Een andere vraag is of het mogelijk is om verkamering in de gehele gemeente verbieden, bijvoorbeeld door in de huisvestingverordening een vergunningplicht voor de gehele gemeente in te stellen en vervolgens dat hele grondgrond als nulquotumgebied aan te wijzen, waarvoor dus de facto geen vergunningen worden verleend. In theorie lijkt dat te kunnen. De Afdeling heeft al eens geoordeeld dat het hele grondgebied van een gemeente kan worden aangewezen als gebied waarin de vergunningplicht voor verkamering op grond van de Huisvestingswet 2014 geldt. Dat onder de voorwaarde dat de woningschaarste en de noodzaak van het ingrijpen kan worden onderbouwd (AbRS 23 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1336): “Het is niet uitgesloten dat de gemeenteraad op grond van artikel 21 van de Hw de woonruimtevoorraad op het hele grondgebied van de gemeente aanwijst. De noodzaak van deze aanwijzing moet onderbouwd worden.”

3.20.

Dit zegt echter nog niets over hoe de Afdeling zou oordelen over het aanwijzen van het gehele grondgebied als nul-quotumgebied. Wij kunnen ons voorstellen dat bij een dermate ingrijpende maatregel de toetsing van de onderbouwing van die ingreep door de bestuursrechter zeer streng zal zijn. Op voorhand uitgesloten is het echter niet. Wij zouden niettemin, nog even los van de vraag of überhaupt kan worden onderbouwd dat het noodzakelijk is om in het gehele grondgebied van de gemeente verkamering uit te sluiten, ter voorkoming van discussies hierover kiezen om de maatregel alleen in te voeren in wijken waar verkamering daadwerkelijk (en aantoonbaar) een probleem is of dreigt te worden. Andere mogelijkheden om te verbieden

3.21.

U heeft gevraagd of de gemeente nog andere juridische mogelijkheden heeft om verkamering als geheel te verbieden.

3.22.

Naar onze mening is het alleen mogelijk om dit verbod via ofwel het bestemmingsplan (op basis van ruimtelijk relevante overwegingen) ofwel de huisvestingsverordening (in geval van schaarste aan woonruimte) te regelen. Andere, juridisch haalbare mogelijkheden zijn er, voor zover ons bekend, niet.

7 / 15

4.

Reguleren van verkamering

4.1.

U heeft aangegeven dat gedacht wordt aan het verbinden van concrete voorwaarden aan het toestaan van verkamering, zoals binnen een straal van 50 meter geen andere verkamerde woning en minstens 24 m2 gebruiksoppervlakte per bewoner. U wilt weten of dit soort voorwaarden gesteld kunnen worden. Bestemmingsplan

4.2.

Het verbinden van voorwaarden aan het verlenen van een omgevingsvergunning voor het door middel van een binnenplanse afwijking van het bestemmingsplan toestaan van verkamering is mogelijk. Als die voorwaarden niet worden opgenomen in de planregels ten aanzien van het gebruik van de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid, verdient het aanbeveling die voorwaarden in beleid vast te leggen en te publiceren.

4.3.

Belangrijk is dat ook voor de voorwaarden voor het (binnenplans) afwijken van het bestemmingsplan geldt dat deze ruimtelijke relevantie moeten hebben.

4.4.

Wij kunnen ons voorstellen dat een voorwaarde dat binnen een straal van 50 meter geen andere (vergunde?) verkamerde woning aanwezig is, een ruimtelijk relevant criterium is. Dat is immers gericht op het tegengaan van clustering van verkamerde woningen, met de cumulerende ruimtelijke effecten (overlast, parkeren e.d.) die daarbij zullen kunnen optreden.

4.5.

Dat ligt naar onze mening mogelijk wat moeilijker met een voorwaarde ten aanzien van de minimale gebruiksoppervlakte per bewoner. Dat is een criterium dat volgens ons meer neigt naar huisvestingsbelangen (kwaliteit) en minder naar ruimtelijke ordening. Als de oppervlaktevoorwaarde wordt overwogen om daarmee (indirect) een maximum te verbinden aan het aantal personen dat in een verkamerde woning kan worden gehuisvest, dan zouden wij aanraden in plaats daarvan een maximum stellen aan het aantal onzelfstandige woningen (verhuurbare kamers) in één woning. De Afdeling vindt immers het aantal kamerbewoners wél relevant, aangezien daaruit ruimtelijk relevante gevolgen voortkomen, zoals parkeerdruk en overlast. Zie ook de eerder aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 16 maart 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BP7814), waarin de Afdeling overweegt:

8 / 15

“Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad het standpunt kunnen innemen dat de aanduiding ‘maximaal aantal bewoners’ ruimtelijk relevant kan worden geacht. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het aantal bewoners van een pand dat voor kamerverhuur is bestemd van invloed kan zijn op het woon- en leefklimaat van de omgeving. Zoals de raad naar voren heeft gebracht, zijn daarbij factoren als parkeerdruk en (geluid)overlast van belang. De Afdeling acht de aanduiding ‘maximaal aantal bewoners’ dan ook niet in strijd met artikel 3.1, eerste lid, van de Wro.” Als de voorkeur van de gemeente er desalniettemin naar uitgaat om vast te houden aan een minimale gebruiksoppervlakte per bewoner, dan is het van belang om (bijvoorbeeld in de toelichting) duidelijk aan te geven met welke achtergrond deze eis wordt gesteld. Dat het dus gaat om de ruimtelijke effecten van het aantal bewoners dat hiermee wel of niet mogelijk wordt gemaakt in woningen. 4.6.

U heeft aangegeven dat ook overwogen wordt om verkamering toe te staan, indien er afspraken zijn met de verhuurder. Daarbij zou dan een vergunning aangevuld worden met extra afspraken over “goed verhuurderschap”. Daarbij is de vraag of deze voorwaarden dan het beste verbonden kunnen worden aan de huisvestingsvergunning of aan de omgevingsvergunning.

4.7.

Zoals hierboven aangegeven, dienen de aan de omgevingsvergunning voor het (binnenplans) afwijken van het bestemmingsplan te verbinden voorwaarden c.q. de voor de toepassing van de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid in de planregels op te nemen voorwaarden, ruimtelijk relevant te zijn. Het komt ons voor dat eisen uit hoofde van goed verhuurderschap meer het karakter van huisvestingsregels (en/of openbare orde) zullen hebben dan dat zij ruimtelijk relevant zijn. Om deze reden zouden wij eisen over goed verhuurderschap niet in het bestemmingsplan c.q. de omgevingsvergunning voor het (binnenplans) afwijken van het bestemmingsplan opnemen. Huisvestingsverordening

4.8.

In een huisvestingsverordening zou wat ons betreft wel ruimte zijn voor het opnemen van eisen met betrekking tot goed verhuurderschap. Daarbij geldt dat de Afdeling heeft bepaald dat bij de vergunningverlening voor het omzetten van zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimte (verkamering)

9 / 15

leefbaarheid wel een rol mag spelen. In een uitspraak van 23 juni 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:1336) oordeelde de Afdeling als volgt: “Dit neemt niet weg dat bij een beslissing op een aanvraag voor een omzettingsvergunning ook leefbaarheid een criterium mag zijn waaraan wordt getoetst. (…) Appellanten hebben dus gelijk waar zij stellen dat leefbaarheid niet het doel mag zijn om een vergunningplicht op te nemen in een huisvestingsverordening. Zij hebben evenwel geen gelijk in hun stelling dat de leefbaarheid geen rol mag spelen bij de afweging of een aangevraagde vergunning kan worden verleend.” 4.9.

Dit betekent dat eisen ten aanzien van goed verhuurderschap bij de beslissing over het verlenen van een vergunning voor kamerbewoning op grond van de Huisvestingswet 2014 mogen worden betrokken, mits uiteraard die eisen samenhangen met de leefbaarheid.

4.10.

De in de beleidsregels Woningvoorraad opgenomen eisen ten aanzien van goed verhuurderschap komen overeen met de eisen die in de gemeente Nijmegen worden gehanteerd en waarover de Afdeling in een uitspraak van 6 juli 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:1905) als volgt heeft overwogen: “8. In de beleidsregels 2018B staat omschreven welke aspecten bij de leefbaarheidstoets een rol spelen. (…) Het college heeft hierover bijvoorbeeld toegelicht dat kamerverhuur onder de voorschriften bij de vergunning van goed verhuurderschap ook kan leiden tot verbetering van de situatie in een bepaalde buurt en niet noodzakelijkerwijs tot overlast hoeft te leiden. Het college heeft daarom in afwijking van het advies van de COW betekenis mogen toekennen aan het feit dat geen signalen aanwezig zijn dat de leefbaarheid in de directe omgeving van het pand onder druk staat en er ook geen signalen zijn dat kamerverhuur in dit pand leidt tot een aantasting van de leefbaarheid. (…)

10 / 15

9.1. Aan de omzettingsvergunning zijn voorschriften gekoppeld die zien op goed verhuurderschap. Deze staan omschreven in artikel 4 van de beleidsregels en maken onderdeel uit van de vergunning. Het niet voldoen aan de voorschriften van de vergunning kan leiden tot intrekking daarvan. Ook kan de vergunning worden ingetrokken als het gebruik van de vergunning in de praktijk leidt tot een onaanvaardbare inbreuk op de leefbaarheid in de omgeving van het pand. Het college stelt daarom terecht dat waarborgen aanwezig zijn om te kunnen optreden tegen een eventuele nieuwe eigenaar als vergunninghouder als in de toekomst de situatie in negatieve zin verandert door de eventuele verkoop van het pand.” 4.11.

Hoewel ons niet bekend is of in deze procedure nadrukkelijk de vraag aan de orde is gekomen of deze eisen ten aanzien van goed verhuurderschap aan de vergunning mogen worden verbonden, maken wij uit de overwegingen in deze uitspraak op dat de Afdeling oordeelt dat dit mogelijk is.

4.12.

Voor de goede orde: het stellen van eisen ten aanzien van goed verhuurderschap in het kader van een vergunning voor verkamering op grond van de Huisvestingswet 2014 is alleen toegelaten als sprake is van schaarste aan de betreffende woningen, aangezien een dergelijke vergunningplicht alleen bij schaarste kan worden ingesteld (zie hierboven onder 3.14 en verder). N.B. Het stellen van eisen van goed verhuurderschap aan voor woningen waarvoor geen vergunningplicht geldt of kan worden ingesteld, zou wellicht geregeld kunnen worden door het invoeren van een zogeheten verhuurdersvergunning op grond van de APV. Een soortgelijke maatregel is getroffen in de gemeente Rotterdam (art. 2:80 e.v. APV) en is met name bedoeld als extra middel om malafide verhuurders in achterstandswijken aan te kunnen pakken. Het instrument wordt daar overigens nog maar heel beperkt toegepast. Ook in onder andere de gemeenten Groningen en Schiedam is een verhuurdersvergunning in de APV opgenomen. Het is wat ons betreft niet zeker dat een dergelijke ingrijpende maatregel zich verhoudt met eigendomsrecht, zeker als het om wijken gaat waarin de uitdagingen minder groot zijn. Daarover zal zich naar verwachting nog jurisprudentie vormen.

11 / 15

5.

Opkoopbescherming

5.1.

U heeft ons verzocht aan te geven over het mogelijk is om door middel van het stellen van regels opkoopbescherming te bieden teneinde de woningvoorraad te beschermen. Daarbij heeft u gevraagd of het mogelijk zou zijn om die opkoopbescherming in te voeren voor alle woningen in de gehele gemeente.

5.2.

Artikel 41 van de Huisvestingswet 2014 maakt het (sinds 1 januari 2022) mogelijk om in de gemeentelijke huisvestingsverordening een vergunningplicht op te nemen voor het “in gebruik geven” van woonruimte binnen vier jaar na de inschrijving van de leveringsakte van die woonruimte aan de nieuwe eigenaar in de registers van het Kadaster.

5.3.

Kortom, hiermee kan het onmogelijk worden gemaakt om een nieuw aangekochte woning direct te verhuren, tenzij daarvoor vergunning van het college van burgemeester en wethouders is verkregen.

5.4.

Aan deze bevoegdheid zijn echter wel beperkingen verbonden. De opkoopbescherming kan alleen worden toegepast op goedkope en middeldure woningen, die op de datum van inschrijving in het kadaster van de leveringsakte van de woning niet verhuurd waren of slechts verhuurd waren voor een periode van minder dan zes maanden of al werden verhuurd met een verhuurvergunning.

5.5.

Het is aan de gemeenteraad om te bepalen welke WOZ-waarden worden gehanteerd om vast te stellen wat goedkope en middeldure woningen zijn. Ter vergelijking: in de gemeente Rotterdam is ervoor gekozen de vergunningplicht toe te passen op woningen met een WOZ-waarde lager dan € 355.000 (de Nationale Hypotheek Garantie-grens). Wij maken uit de ‘Beleidsregels Woningvoorraad’ op dat ook uw gemeente deze grens wil hanteren.

5.6.

Ook zal de gemeenteraad moeten bepalen waar in de gemeente de vergunningplicht zal gelden. In theorie zou dat voor het gehele grondgebied van de gemeente kunnen zijn, maar het is de vraag of daarvoor een deugdelijke onderbouwing kan worden gegeven. Op grond van artikel 40 lid 1 Huisvestingswet 2014 mag dit instrument namelijk slechts worden ingezet, indien de raad dat noodzakelijk en geschikt acht voor het bestrijden van schaarste aan goedkope en middeldure koopwoningen of voor het behoud van de leefbaarheid van de woonomgeving. De onderbouwing van de vergunningplicht voor bepaalde wijken dan wel het gehele

12 / 15

grondgebied zal in overeenstemming daarmee moeten zijn. Verwacht mag worden dat de bestuursrechter de onderbouwing van de aanwijzing van wijken dan wel het volledige grondgebied waarvoor de vergunningplicht zal gelden, net zo streng zal toetsen als in de onder 3.18 genoemde onderbouwing van schaarste. 6.

Conclusies

6.1.

Hieronder worden de antwoorden op de gestelde vragen samengevat weergegeven. Het verbieden van verkamering

6.2.

Verkamering kan worden verboden in het bestemmingsplan. Dat kan bijvoorbeeld door in de planregels daartoe strekkende definitiebepalingen of een verbodsbepaling (gericht op het gebruik van een woning voor de huisvesting van meer dan één huishouden) op te nemen. Dat verbod zal met ruimtelijk relevante argumenten moeten worden onderbouwd, zoals het voorkomen van parkeerproblemen en overlast. Het bieden van een mogelijkheid om door middel van een binnenplanse afwijking (bij omgevingsvergunning) verdient aanbeveling. De criteria voor het meewerken aan deze afwijking moeten in de planregels of in beleidsregels worden opgenomen (inclusief een – dynamische – verwijzing in de planregels naar die beleidsregels). De criteria moeten ook ruimtelijke relevantie hebben. Wij wijzen erop dat het Parapluplan 2022 geen verbodsbepaling voor het gebruik van woningen voor meer dan één huishouden kent. Ook de definities, zoals thans opgenomen in het ontwerp voor het Parapluplan, lijken geen volledig sluitende regeling hiervoor te bieden.

6.3.

Het verbieden van verkamering in de huisvestingsverordening is alleen mogelijk als wordt onderbouwd dat dit noodzakelijk is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan woonruimte. Zonder schaarste is dit derhalve niet mogelijk. Als die schaarste (en de noodzaak tot ingrijpen) kan worden onderbouwd, is het in theorie mogelijk in de huisvestingsverordening verkamering in het geheel te verbieden, bijvoorbeeld door een vergunningplicht in te voeren voor de gehele gemeente en vervolgens het grondgebied van de gemeente als nul-quotumgebied aan te wijzen. Bij een (feitelijk) algeheel verbod op verkamering zal de onderbouwing naar verwachting nóg strenger worden getoetst door de bestuursrechter, dan in de situatie dat er wél (al dan niet onder strikte voorwaarden) een vergunning kan worden verkregen.

13 / 15

Het reguleren van verkamering 6.4.

Het reguleren van verkamering in het bestemmingsplan is mogelijk, bijvoorbeeld door het (alsnog) opnemen van een verbodsbepaling (gericht op het gebruik van een woning voor de huisvesting van meer dan één huishouden). Door middel van een binnenplanse afwijkingsmogelijkheid kunnen verdere criteria worden verbonden aan het toelaten van criteria. Deze criteria zullen ruimtelijke relevantie moeten hebben. Ze kunnen ofwel in de planregeling zelf worden opgenomen, ofwel in beleidsregels, waarnaar de planregels vervolgens verwijzen.

6.5.

Regulering van verkamering door middel van de huisvestingsverordening is goed mogelijk. Wel geldt hierbij dat het instellen van een vergunningplicht voor verkamering slechts mogelijk is indien wordt onderbouwd dat dit noodzakelijk is om schaarste aan woningen tegen te gaan. Aan de mogelijkheid om een vergunning te verkrijgen kunnen voorwaarden worden verbonden, onder meer ter bescherming van de leefbaarheid. Ook eisen op het gebied van ‘goed verhuurderschap’ kunnen in dit kader worden gesteld. Het bieden van opkoopbescherming

6.6.

In de huisvestingsverordening kan een vergunningplicht op te nemen voor het “in gebruik geven” van woonruimte binnen vier jaar na de inschrijving van de leveringsakte in het Kadaster.

6.7.

Deze ‘opkoopbescherming’ kan alleen worden toegepast op goedkope en middeldure woningen, die op de datum van inschrijving in het kadaster van de leveringsakte van de woning niet verhuurd waren of slechts verhuurd waren voor een periode van minder dan zes maanden of al werden verhuurd met een verhuurvergunning. Het is aan de gemeenteraad om te bepalen welke WOZ-waarden worden gehanteerd om vast te stellen wat goedkope en middeldure woningen zijn.

6.8.

Ook zal de gemeenteraad moeten bepalen waar in de gemeente de vergunningplicht zal gelden. De aanwijzing van wijken (al dan niet de gehele gemeente) zal moeten worden onderbouwd.

6.9.

Die onderbouwing moet inhouden waarom de raad de opkoopbescherming (in die wijken of in de gehele gemeente) noodzakelijk en geschikt acht voor het bestrijden van schaarste aan goedkope en middeldure koopwoningen of voor het behoud van de leefbaarheid van de woonomgeving.

14 / 15

7.

Tot slot

7.1.

In het kader van de verleende opdracht voert het te ver om concrete suggesties te doen voor teksten die in het Parapluplan 2022 (en/of de andere relevante beleidsstukken) zouden kunnen worden opgenomen om daarin verkamering op een sluitende wijze aan banden te leggen. Wij zijn echter graag bereid hierover verder met u van gedachten te wisselen.

Met vriendelijke groet,

R. van Nooijen

S.W. Boot

advocaat

advocaat

15 / 15