Bijlage 1 Advies Daniëlle Rijnders Nota financieel beleid

Advies Nota financieel beleid gemeente Pijnacker-Nootdorp Inleiding In het rekenkamerrapport ‘financiële reserves’ is een aanbeveling opgenomen om een langetermijnvisie vast te stellen voor reserves. De wethouder financiën heeft bij de behandeling van het rekenkamerrapport aangegeven de visie breder te willen trekken naar een visie op het financiële beleid van de gemeente. De voorliggende nota financieel beleid biedt een integraal kader voor het financiële beleid van de gemeente en is een nadere uitwerking van de financiële verordening. Voor de gemeentelijke financiën gelden verschillende wettelijke kaders. Binnen deze kaders heeft de gemeente beleidsvrijheid voor de inhoud van het financieel beleid. In de nota worden deze lokale uitgangspunten toegelicht en voor besluitvorming aan de raad voorgelegd. Gevraagd advies De auditcommissie heeft een extern advies op deze nota gevraagd dat als volgt kan worden samengevat: De gemeenteraad van Pijnacker-Nootdorp behandelt in december de Visie financieel beleid. De visie wordt opgesteld naar aanleiding van een aanbeveling van de rekenkamer. De auditcommissie wil de gemeenteraad adviseren over de inhoud van de visie. Daarbij wil de auditcommissie inzichtelijk hebben welke andere (financiële) keuzes gemaakt kunnen worden dan nu voorgesteld door het college.

Het verzoek is om kennis te nemen van het voortraject van de visie en de financiële situatie van de gemeente (op hoofdlijnen), de inhoud van de visie van eventuele (technische) kanttekeningen te voorzien en een overzicht te geven van andere (financiële) keuzes die gemaakt kunnen worden en de consequenties daarvan. Het verzoek is om de resultaten van deze analyse samen te vatten in een document van bij voorkeur maximaal drie a4’tjes en toe te lichten tijdens een vergadering van de auditcommissie. Het advies is als volgt opgebouwd: 1. Algemeen beeld 2. Inhoudelijke punten • Integrale afweging (punt 10); • Circulaires (punt 5); • Reserves (punt 11-14); • Investeringen en financiering (punt 15-18); • Risicomanagement en financiële beheersing (punt 19-21); 3. Afsluitende opmerkingen NB: de belangrijkste aanbevelingen in dit advies zijn vet gearceerd.

1. Algemeen beeld De voorliggende nota geeft een goed beeld van de uitgangspunten (punten 1 tot en met 10) die de gemeente hanteert. Het is goed om deze spelregels vast te leggen in één document en er wordt duidelijk vermeld wat lokale keuzes zijn. Hieronder een aantal algemene opmerkingen: •

•

De nota geeft geen visie op het financieel beleid. Wil de gemeente dit inzetten om voorzieningen te realiseren, tarieven OZB laag te houden, sterke financiële positie behouden, verder uitbouwen of juist meer inzetten? Het lijkt erop dat de gemeente erg voorzichtig financieel beleid voert door bijvoorbeeld het hoge weerstandsvermogen (weinig schulden, veel reserves). In de nota is het niet altijd duidelijk of het uitgangspunt nieuw is of voorzetting van het huidige beleid. Een consistente gedragslijn kan een belangrijke overweging zijn, maar dit wordt niet toegelicht; 1

•

•

In de nota wordt de impact of risico van een alternatief niet uitgewerkt (bijvoorbeeld lopende prijzen versus constante prijzen of de gevolgen van het wel of niet indexeren) en er wordt geen vergelijking gemaakt met andere gemeenten. Dit zou wel helpend zijn om de keuzes goed af te wegen; De keuze is gemaakt om deze uitgangspunten op te nemen in een afzonderlijke nota en niet in een visie zoals de verwachting was van de auditcommissie. De punten 1 tot en met 10 hadden ook toegevoegd kunnen worden aan de financiële verordening. Nu bestaat er een risico dat de “beleidsuitgangspunten financiële nota’s” (vanaf uitgangspunt 11) vooruitlopen op de uitwerking van de inhoudelijke nota’s of zelfs tot dubbelingen leiden.

2. Inhoudelijke thema’s Integrale afweging Een van de belangrijkste afspraken van de raad met het college is wanneer de integrale afweging plaatsvindt. Hierover staat in de nota bij uitgangspunt 10: Integrale afweging van toekenning van middelen voor nieuw beleid vindt plaats bij de behandeling van de Kadernota. Voorstellen die leiden tot structurele lasten zijn voorzien van een structurele financiële dekking. Artikel 189 Gemeentewet schrijft voor dat de begroting “structureel en reëel in evenwicht” moet zijn. Hoe de gemeente omgaat met nieuw beleid en de verwerking in de Kadernota is een lokale keus. De vraag wanneer het geld wordt verdeeld is een belangrijk uitgangspunt voor het goed kunnen sturen en verantwoorden. De praktijk leert dat dit niet altijd duidelijk is. De vraag hierbij is hoe de beleidscyclus en de begrotingscyclus met elkaar (samen) werken. Een aantal gemeentes (Utrecht, Vlaardingen en Dalfsen) werken met een raamwerk Sturen en Verantwoorden. Hieronder het voorbeeld van de gemeente Utrecht waarbij de verbinding tussen de beleidscyclus en de begrotingscyclus helder wordt weergegeven. In bijlage 1 vindt u hier meer informatie over. U kunt overwegen deze spelregel nader uit te werken in de nota.

Circulaires De algemene uitkering uit het gemeentefonds vormt het belangrijkste algemene dekkingsmiddel van gemeenten. Hierover staat het volgende bij uitgangspunt 5: Wij informeren de raad actief over alle (effecten uit) de circulaires; de Meicirculaire verwerken wij in de Begroting, de Septembercirculaire, voor zover deze het lopende jaar betreft, als wijziging op de Begroting in de Najaarsnota. De meerjarige effecten uit de Septembercirculaire en Decembercirculaire verwerken we in de eerstvolgende Voorjaarsnota en Kadernota. U wordt middels een informatienota geïnformeerd over de meicirculaire bij de Kadernota. Mag de raad deze informatie dan wel of niet betrekken bij de integrale afweging, bijvoorbeeld als dekking? Dat is niet uitgelegd in de nota.

2

Reserves Uit het onderzoek van de rekenkamer is gebleken dat de gemeenteraad op dit moment onvoldoende strategisch stuurt op en met de reserves. De huidige nota reserves en voorzieningen biedt daarvoor onvoldoende houvast en moet worden herzien. Zo wordt een lange termijnvisie geadviseerd voor het gebruik van (bestemmings)reserves. Ook pleit de rekenkamer voor een integraal overzicht van toekomstige herinvesteringen en betere informatievoorziening. De nota doet hier goede voorstellen toe zoals de toelichting op reserves, de uitgangspunten bij vorming, gebruik en opheffing van reserves en heldere voorwaarden voor de bestemmingsreserve afschrijvingslasten. Hierbij de volgende aandachtspunten: •

•

•

•

•

Wat is de visie van de gemeente op bestemmingsreserves? Zijn er te veel of te weinig reserves? Hoe wordt wildgroei voorkomen? Veel reserves kan bijvoorbeeld potjesvorming tot gevolg hebben en maakt het voor de gemeenteraad lastig te mutaties te beoordelen. Op dit punt kan de nota worden aangescherpt. De rekenkamer schrijft hier het volgende over: Aangezien bestemmingsreserves gericht zijn op een specifiek doel, en niet voor andere zaken kunnen worden ingezet, mag verwacht worden dat er een duidelijke visie achter deze bestemmingsreserves zit. Een visie waarom juist voor dit specifieke doel apart geld gereserveerd moet worden in de vorm van een bestemmingsreserve, gekoppeld aan een visie voor de inzet van reserves. Een dergelijke visie is nog niet aangetroffen, al is er wel voor elke reserve een doel geformuleerd. Er is niet inzichtelijk op welke wijze de inzet van incidentele middelen een bijdrage kan leveren aan het realiseren van gemeentelijke doelstellingen. De nota geeft weinig richting voor het omgaan met reserves. De provincie Utrecht heeft bijvoorbeeld het volgende opgenomen in de nota reserves en voorzieningen: Het uitgangspunt voor de vorming van reserves is dat dit zo min mogelijk gebeurd. Het heeft onze voorkeur, en daarmee volgen we de Commissie BBV, om uitgaven en inkomsten zoveel mogelijk via de jaarlijkse exploitatie te laten verlopen.

Dat is namelijk transparant en bevordert de integrale afweging van de inzet van budgetten. De vraag die naar voren komt is wie deze aanscherpingen zal monitoren in de komende tijd (wellicht een evaluatie) en hoe de raad hierover wordt geïnformeerd. De accountant zou hierbij een rol kunnen spelen bij de controle van de jaarrekening. U kunt overwegen dit specifiek te beleggen. Om de informatievoorziening te verbeteren wordt voorgesteld om bij de kadernota en jaarrekening aanvullende informatie gegeven over de reserves (uitgangspunt 14), maar niet bij de programmabegroting. Het zou juist helpend zijn als per programma inzicht wordt gegeven in de reserves voorzien van een toelichting. Belangrijk is dat begrote mutaties helder zijn zodat bij de jaarrekening kan worden vastgesteld of dit realistisch is ingeschat. U kunt vragen om deze informatie bij de programmabegroting. Het hebben van een bestedingsplan bij de vorming van een reserve is een cruciaal onderdeel voor de besluitvorming door de raad. Zonder plan geen nieuwe reserve is hierbij het advies. Het bestedingsplan dient periodiek geactualiseerd te worden (een soort paspoort van reserves). Een nulmeting op de bestemmingsreserves kan de raad helpen om de huidige reserves te beoordelen ten opzichte van de nieuwe spelregels.

Investeringen en financiering Investeringen zijn uitgaven die de gemeente doet voor de aanschaf of vervaardiging van kapitaalgoederen. Door investeringen te activeren worden kosten (kapitaallasten) verdeeld over de levensduur. Dekking vindt plaats uit de exploitatie of via de bestemmingsreserve afschrijvingslasten. Realistisch begroten is een belangrijk uitgangspunt voor financieel beleid. Bij uitgangspunt 16 staat: Wij hanteren een realistische planning voor de investeringsagenda waarbij de prioritering past binnen de balans tussen ambities en de beschikbare mensen en middelen. Dit is een lokaal uitgangspunt. Uit de jaarrekening van afgelopen jaren blijkt dat de planning vaak te optimistisch is. Welke spelregels gelden om te komen tot een realistische planning? U kunt bijvoorbeeld denken aan een “afslag/aframen” voor planningsoptimisme op te nemen als blijkt dat normaal gesproken slechts 70% wordt gerealiseerd. Deze spelregel is nu niet uitgewerkt in de nota. 3

Daarnaast kan een uitvoeringstoets op de ambities van toegevoegde waarde zijn om te monitoren of de ambities kunnen worden waargemaakt. Dit kan bijvoorbeeld worden opgenomen in de paragraaf bedrijfsvoering. Voor de schuldenpositie zijn de ratio’s solvabiliteit en netto schuldquote van belang. Bij uitgangspunt 17 staat: Voor de schuldenpositie blijven wij (ruim) binnen de signaleringswaarden zoals gesteld in het Gemeenschappelijk Toezichtskader (GTK) voor de ratio's solvabiliteit en netto schuldquote. Onduidelijk is voor wel risicoprofiel de gemeente kiest. Dit kan worden aangescherpt in de nota. Risicomanagement en financiële beheersing Voor de bepaling van de beschikbare weerstandscapaciteit wordt uitgegaan van de algemene reserve en de post onvoorzien. Bij uitgangspunt 19 staat: Voor de bepaling van de beschikbare weerstandscapaciteit gaan wij uit van de Algemene reserve en de post onvoorzien in de begroting. Met bestemmingsreserves wordt geen rekening gehouden. Dit past volgens de nota bij het uitgangspunt van voorzichtig en reëel financieel beeld. Dat is toch ook een lokale keuze, maar deze wordt niet voorgelegd in het raadsvoorstel. Bij uitgangspunt 20 en 21 staat: •

•

Als ratio voor het weerstandsvermogen hanteren wij een streefwaarde van 1,4 en een minimum van 1,0. Dit is een lokale keus. Er bestaat geen voorgeschreven ratio die de gemeente geacht wordt na te streven. Als referentiekader gebruiken wij een veelgebruikte waarderingstabel van de Universiteit Twente en het Nederlands Adviesbureau voor Risicobeheersing die een ratio tussen 1,0 en 1,4 als “voldoende” aangeeft. Als de weerstandsratio onder de norm van 1,0 dreigt uit te komen, stelt het college van B&W een verbeterplan op met maatregelen om de algemene reserve op normhoogte te krijgen. Dit is een lokale afweging.

In de nota wordt niet beschreven wat beleid van de gemeente is bij een hogere norm. Kan deze ruimte bijvoorbeeld worden ingezet bij de integrale afweging? Ook die spelregel kan worden vastgelegd. In de nota wordt niet ingegaan op de visie op risico’s. Wellicht volgt dit nog bij de nota risicomanagement, maar er had bijvoorbeeld gekozen kunnen worden voor een van volgende uitgangspunten: risicomanagement is een integrale benadering van risico’s bij maatschappelijke ambities en doelstellingen plus de maatregelen daarbij óf risicomanagement heeft vooral focus op de financiële impact van risico’s en de gevolgen voor het weerstandsvermogen. Belangrijk is af te spreken hoe de raad wordt geïnformeerd over risico’s en in welke documenten (bijvoorbeeld in raadsvoorstellen). 3. Afsluitende opmerkingen Bovenstaande suggesties over de uitgangspunten en spelregels zijn gedaan om de nota verder aan te scherpen. In de presentatie aan de auditcommissie op 18 november zijn aanvullend op dit advies een aantal voorbeelden gegeven van alternatieven (zie hiervoor de presentatie bij de agenda). In de bespreking met de ambtelijke organisatie werd duidelijk dat de ambtelijke organisatie heeft geprobeerd de uitgangspunten vast te leggen die nu nog in verschillende documenten opgenomen zijn (informatief). Dat is iets anders dan de visie op het financieel beleid die de auditcommissie verwacht had.

In het rapport van de rekenkamer is ook de rol van de auditcommissie genoemd. In een ideale situatie is de auditcommissie een klankbord voor de ambtelijke organisatie en was de (opzet van de) nota voorbesproken in de auditcommissie voordat deze werd aangeboden aan de raad. Dit helpt om verwachtingen helder te krijgen en de raad te betrekken bij de totstandkoming van de raadsvoorstellen. Het is belangrijk dat de auditcommissie de voortgang van deze punten blijft bewaken en zorgt dat dit een plek krijgt in de overdracht naar de nieuwe raad en auditcommissie.

4

Bijlage 1: Raamwerk Sturen en Verantwoorden De sturing in de vorm van kaderstelling begint bij de vaststelling van beleid. Op dat moment moet helder zijn wat de status van een stuk is (visie, beleidsnota of uitvoeringsprogramma), wat de financiële consequenties zijn en hoe de raad de voortgang van het beleid kan controleren. Dat wordt vastgelegd in de Standaard voor de beleidscyclus (zie tabel hieronder). De begrotingsstukken (kadernota, begroting, bestuursrapportages en jaarstukken) geven doorgaans weinig inzicht om de financiële sturing op te baseren. Door een aantal aanpassingen in de structuur van de programma’s wordt meer inzicht gegeven in politieke keuzes, wordt duidelijk welk beleid ten grondslag ligt aan de doelstellingen en indicatoren, en bevat elk programma een grafiek gericht op het geven van meerjarig inzicht van de baten en lasten. Achtergrond: de start van dit verbetertraject is het aannemen van een motie door de raad met het verzoek om betere begrotingsinformatie. Samen met de auditcommissie is dit traject onderzocht en zijn de wensen van de raad in kaart gebracht. Uiteindelijk is hierover besloten middels een raadsvoorstel. Hierbij een aantal handige documenten (je kan op de link klikken voor meer informatie): • • •

Raadsvoorstel aanpassing beleidscyclus en programmabegroting Format beleidsnota Voorbeeld: Beleidsnota Utrecht Circulair 2030 (zie o.a. paragraaf financiën)

5