2023-079 05 Bijlage 2a. Toelichtend memo bij wijzigingsvoorstellen d.d. 12 juni 2023 (geanonimiseerd)
Tekst van het document
Boels
Q Cooperación rm
Zanders
Advocaten>
MEMO
Aan
- Veiligheidsregio Zuid-Limburg;
- RUD Zuid-Limburg;
- BsGW; - RD4; - ISD BOL;
- Het Gegevenshuis; - GGD Zuid-Limburg; - Geul en Maas;
- Historisch Centrum
- Sociaal Domein - RD Maasland;
- Werkvoorzieningschap Venlo en Omstreken;
- Westrom; - Veiligheidsregio en GGD
Limburg-Noord;
- Omnibuzz;
- WSP
- ISD Kompas; - RUD Limburg-Noord
- Werkvoorzieningschap Oostelijk Zuid-Limburg; - Grenspark Maas-Swalm-Nette
Van
Anouk
Hofman
Plaats/Datum
Venlo,
12 juni 2023
Betreft
Limburg;
Limburg-Noord;
en
Rob
de
Parkstad;
Greef
Advies inzake wijziging gemeenschappelijke regelingen
Hierbij treft u het door ons opgestelde memo
aan dat ziet op de mogelijkheden tot
wijziging van al uw gemeenschappelijke regelingen.
Tevens bevat dit memo
een
procesvoorstel om te komen tot implementatie van de voorgestelde wijzigingen. De eerste versie van dit memo dateert van dinsdag 10 januari jl. Naar aanleiding van de informatiesessies met u (17 januari), de raden en colleges (30 januari en 1
februari jl.), de sessie met de coördinerend juristen van de deelnemers (28 februari), de individuele gesprekken
van 18 april jl. en het overleg met de
gemeentesecretarissen (1 juni jl.), is het memo op enkele onderdelen aangepast aan de door de betrokkenen geuite behoeften. Dit memo betreft het definitieve stuk. De hierin voorgestelde teksten zullen worden geïmplementeerd in de teksten van de deelnemende gemeenschappelijke regelingen. I
11
_
INLEIDING
EN
ACHTERGROND
_ Achtergrond
Op 1 juli 2022
is een wijziging van de Wet gemeenschappelijke
regelingen
(hierna:
“wgr") in werking getreden.! Deze wijziging heeft als voornaamste doelstelling om de democratische
legitimatie van gemeenschappelijke
regelingen te versterken.
Dit
geschiedt via een versterking van de kaderstellende en controlerende rollen van de gemeenteraden, provinciale staten en algemene besturen van waterschappen. Om die doelstelling te bereiken is een aantal wijzigingen in de Wgr opgenomen. belangrijkste worden hierna opgesomd:
1 Wet van 15 december 2021, Stb. 2022, 2022,
nr. 128.
nr. 18.
De
Zie voor de inwerkingtreding KB 21 maart 2022, Stb.
Boels
Q Cooperación meserreomon .
Zanders
Advocaten b
Meer betrokkenheid van gemeenteraden, provinciale staten en algemene besturen van waterschappen; De introductie van de mogelijkheid tot het geven van zienswijzen bij het treffen- uittreden en wijzigen van een college- en/of burgemeestersregeling;
«
e
De introductie van de mogelijkheid tot het geven van zienswijzen op de
e
ontwerpbegroting; De introductie van de mogelijkheid tot het geven van
+
besluiten dan de ontwerpbegroting; Een actieve informatieplicht voor het bestuur van het samenwerkingsverband;
e
De mogelijkheid van
e e
instelling van
zienswijzen
op andere
regionale raadsadviescommissies;
_ Langere termijnen voor de P&C-cyclus; _ De invoering van het regionaal enquêterecht;
e
De versterking
e
De mogelijkheid van participatie van ingezetenen bij de voorbereiding,
e
van de positie van de rekenkamer(functie);
uitvoering en evaluatie van beleid; _ Het maken van verplichte afspraken
e
De verplichte opneming
Van
belang
rondom
de evaluatie van de regeling, en
van een uitgebreidere uittredingsregeling.
is om op te merken
dat de wet tot wijziging van de Wgr al op 1 juli
2022 in werking is getreden. Dat betekent dat waar een gemeenschappelijke regeling op dit moment in strijd is met de nieuwe bepalingen, de Wgr voorgaat. Slechts voor enkele artikelen geldt dat niet; daarvoor geldt dat de
gemeenschappelijke regeling binnen twee jaar (dus voor 1 juli 2024), moet zijn aangepast aan de gewijzigde Wgr. die
in hoofdstuk
1.2
3 van
dit
memo
Dat laatste geldt met name
worden
voor de wijzigingen
beschreven.
Leeswijzer
In dit memo staan de wijzigingen van de Wgr centraal. De (uitvoerige) hoofdstukken 2 en 3 zijn daarbij eerst en vooral bedoeld als naslagwerk. 2 behandelt namelijk de wijzigingen die zijn ingegaan
Hoofdstuk
op 1 juli 2022, waarbij het
niet noodzakelijk is om de gemeenschappelijke regeling aan te passen en hoofdstuk 3 bespreekt de wijzigingen die wél tot een wijziging van de gemeenschappelijke regelingen
leiden en waarvan
de implementatietermijn
verstrijkt op 1 juli 2024.
Bij
de bespreking van de verschillende wijzigingen zijn ook steeds de betreffende wetsartikelen opgenomen. De zwarte teksten zijn teksten die reeds voor 1 juli 2022 in de Wgr stonden, de rode teksten zijn de onderdelen die toen ingevoegd zijn.
In hoofdstuk 4 delen wij alle deelnemende gemeenschappelijke regelingen vervolgens
in een tweetal categorieën
in, te weten
beleidsarme
en beleidsrijke
regelingen. Vervolgens stellen wij in hoofdstuk 5 voor iedere categorie gemeenschappelijke
regeling wijzigingsvoorstellen voor.
In hoofdstuk 6 stellen wij tevens enkele aanvullende wijzigingen voor die verband houden Pagina
met de inwerkingtreding 2/58
van de Wet elektronische publicaties per 1 januari
Boels
c Cooperación mressereoeie 2021.
Wij constateerden
Zanders
Advocaten»
namelijk dat een groot aantal regelingen nog
niet met
deze wetswijziging in lijn is gebracht. In hoofdstuk
7 doen
wij voorts een voorstel
voor een wijziging van
de
archiefbepalingen. Wij begrepen namelijk dat de provincie Limburg er bij een groot aantal regelingen op heeft aangedrongen om de archiefbepalingen aan te scherpen. Wij stellen daarvoor - met dank aan
het verschaffen daarvan
door de BsGW
- een
standaardregeling voor. Tot slot sluiten wij dit memo
af met een
procesvoorstel voor de implementatie
van
de voorgestelde wijzigingen. Concreet ziet de hoofdstukindeling
van dit memo
2.
Wetswijzigingen die géén afweging vergen;
3.
Wetswijzigingen nodig is;
4.
Categorieën gemeenschappelijke regelingen;
6.
Aanvullende
s.
er als volgt uit:
waarvoor een wijziging van de gemeenschappelijke
regeling
Wijzigingsvoorstellen per categorie gemeenschappelijke regeling; wijzigingen
(extra);
Inwerkingtreding van de Wet elektronische publicaties per 1 januari 2021 7.
_
8.
Aanvullende wijzigingen Archiefbepalingen
(extra);
Procesvoorstel voor de implementatie van de wijzigingen.
Bij het voorgaande merken
wij nog het volgende op:
- Integraal memo:
dit betreft een integraal memo
gemeenschappelijke
regelingen.
Voor sommige
voor alle deelnemende
gemeenschappelijke regelingen, zoals de
deelnemende bedrijfsvoeringsorganisaties en het gemeenschappelijk orgaan, gelden er op enkele punten andere regels.
Waar dit aan de orde is, wordt dat uitdrukkelijk in het memo
vermeld.
- Gemeentelijk perspectief: van de gemeenten,
Verder spreken wij in dit memo
steeds vanuit het perspectief
omdat de meeste deelnemers van de deelnemende gemeenschappelijke
regelingen gemeenten
zijn.
- Collegeregelingen:
Tevens spreken
RD Maasland,
de RUD Zuid-Limburg,
deelnemende
regelingen
wij enkel van collegeregelingen.
Met uitzondering van
het Historisch Centrum Limburg en de BSGW zijn alle
namelijk enkel ingesteld door de colleges van burgemeester en
wethouders.
Bij het opstellen van de concrete tekstvoorstellen (volgende fase van dit traject), zal uiteraard wel met deze bijzonderheden rekening worden gehouden.
Pagina
3/58
Boels
c Cooperación esserseeen IL
_ WETSWIJZIGINGEN
DIE GÉÉN
AFWEGING
2.1
_ Treffen en wijzigen van collegeregelingen
Zanders
Advocaten b
VERGEN
De gewijzigde Wgr geeft in artikel 1 gewijzigde regels omtrent het treffen van een
gemeenschappelijke regeling. Hieronder is het artikel opgenomen.? Artikel 1 Wgr (vgl. art. 51 en art. 61 Wgr) 1.
De raden, de colleges van burgemeester en wethouders en de burgemeesters van twee of meer gemeenten kunnen afzonderljk of tezamen, ieder voor zover zij voor de eigen gemeente bevoegd zijn, een gemeenschappelijke regeling treffen ter behartiging van een of meer bepaalde belangen van die gemeenten.
2.
De colleges van burgemeester en wethouders en de burgemeesters zenden het ontwerp van de regeling toe aan de raden van de deelnemende gemeenten, met
uitzondering van het ontwerp van een regeling die getroffen of mede getroffen wordt door de raden.
3.
De raden van de deelnemende gemeenten kunnen bij de colleges van burgemeester en wethouders en de burgemeesters van hun gemeente binnen acht weken na ontvangst van het ontwerp hun zienswijze over het ontwerp van de regeling naar voren brengen. Indien de raden geen zienswijze naar voren wensen te brengen stellen zij de colleges van burgemeester en wethouders en de burgemeesters hier zo spoedig mogelijk van op de hoogte.
4.
De colleges van burgemeester en wethouders en de burgemeesters gaan niet over tot het treffen van een regeling dan na verkregen toestemming van de gemeenteraden.
5.
De toestemming kan slechts worden onthouden wegens
strjd met het recht of het algemeen belang. Onder het treffen van een regeling wordt in dit artike! mede verstaan het wijzigen van, het toetreden tot en het uittreden uit een regeling.
De procedure voor het treffen van een gemeenschappelijke regeling zoals die in artikel 1 Wgr is opgenomen,
is ook van toepassing op de wijziging van een
gemeenschappelijke regeling, op de procedure tot toetreding en bij uittreding.3 Voor gemeenschappelijke verandert er qua
procedure
regelingen
waaraan
gemeenteraden
deelnemen,
niets ten opzichte van de Wgr zoals die voor 1 juli 2022
gold. Dit geldt voor ISD BOL en ISD Kompas.
Bij collegeregelingen,
burgemeestersregelingen en gemengde regelingen tussen colleges en burgemeesters verandert er echter wel degelijk iets. Dat geldt voor de andere aan dit traject participerende gemeenschappelijke regelingen.
? Voor de Omgevingsdiensten geldt artikel 51 Wgr, nu daar ook het provinciebestuur deelneemt. BsGW
geldt artikel 61 Wgr,
? Zie artikel 1 lid 5 Wgr. 3 Zie artikel 1 lid 2 Wgr.
Pagina
4/58
nu daar het waterschapsbestuur deelneemt.
Voor de
Boels
c Cooperación esserseeen
Zanders
Advocaten b
Hieronder is de nieuwe procedure voor de totstandkoming (of wijziging) van een gemeenschappelijke
AA.
Tid
regeling (bij een collegeregeling) schematisch
1 Wgr
Voortetvoor rageirg rood
gemeenschoppeike
_
Roadheet&weken _ Verwerlingvan de geven regiondieastemming] omensafzente
zenswigen(ncl
Geen iieteent
_
A.
d4 Wgr
A.
1032
AA.
d
weergegeven:
1 Wgr
Axb
Rood moet oforthouden omenderng
toestemmingverienen
Geenecht van
A. A.
_
26 Wgr 340
Awb
Collegekonvoortel _ Bekendmoking besiit widgen(edenote _ gemsenschoppelike Inwertingredingie nog redachonee!
tot retfen én
colegesdat doer)
regeing ( Gemeenieblad]
regelenin de gemeenschappeijke regeíngo ‘etendmaing)
De verschillende stappen worden
hieronder nader toegelicht.
Toezending
Bij collegeregelingen moeten de colleges voortaan het ontwerp van de
gemeenschappelijke regeling eerst toezenden aan de gemeenteraden.5 Zienswijze De gemeenteraad kan binnen acht weken na ontvangst van de ontwerpregeling zijn zienswijze over de ontwerpregeling geven bij zijn college.S De raad mag ook van
de mogelijkheid tot het geven van zienswijzen afzien.7 De bedoeling van de wetgever bij deze nieuwe procedure is als volgt: YOm de raad een meer sturende positie te geven bij het treffen van een regeling tussen colleges wordt raden het recht gegeven een zienswijze naar voren te brengen bij een ontwerpregeling van [.] colleges van burgemeesters en wethouders. Indien de raden hier geen gebruik van wensen te maken
dienen zij de colleges van
burgemeester en wethouders [.] hier zo spoedig mogelijk van op de hoogte te
stellen, zodat de besluitvorming niet onnodig vertraagd wordt. ®
Voor deze zienswijzeprocedure geldt dus dat het college de ontwerpregeling voor zienswijzen aan de raad zendt.
Het is dus niet logisch dat het college bij deze
* Zie artikel 1 lid 2 Wgr. © Zie artikel 1 lid 3 Wgr. 7 Zie artikel 1 lid 3 Wgr. 3 kamerstukken IT 2019/20, nr. 3, p. 10.
Pagina
5/58
Boels
Q Cooperación meserreomon nieuwe
zienswijzeprocedure
Zanders
Advocaten b
een concept-zienswijze voorbereidt.
Het college gaat
dan immers over zijn eigen voorstel adviseren terwijl aangenomen
moet worden
dat het college hier onverkort mee instemt. De thans ingevoerde zienswijzeprocedure is overigens wel vergelijkbaar met de zogenaamde
voorhangprocedure.° Toestemming Nadat de raad eventuele zienswijzen
heeft ingediend vervolgt de procedure zoals
deze voor 1 juli 2022 ook gold. Dit betekent dat het college een voorlopig besluit neemt omtrent de ontwerpregeling, en vervolgens toestemming vraagt aan de
gemeenteraad voor het wijzigen van de regeling.!° Op die toestemming is afdeling 10.2.1 van de Algemene
wet bestuursrecht
(hierna:
"Awb")
van overeenkomstige
toepassing.!! Dat betekent dat de gemeenteraad 13 weken heeft om te beslissen omtrent de toestemming. De termijn van 13 weken begint te lopen vanaf het
moment van verzending door het college.'? Dit is een maximumtermijn, de raad mag
het ook sneller doen.
Mocht de raad er binnen
13 weken
niet uit kunnen
komen, dan kan de raad beslissen de toestemmingstermijn eenmalig te verlengen
met maximaal toestemming
13 weken.!? Beslist de raad onverhoopt niet tijdig, dan is de van rechtswege verleend.’* De raad kan de toestemming
overigens
alleen onthouden wegens strijd met het recht, of strijd met het algemeen belang.!5 Van
strijd met het recht is sprake wanneer de gemeenschappelijke
is met (hoger) geschreven of ongeschreven
regeling
in strijd
recht. De grond ‘strijd met het
algemeen belang’ is wat vager. Van een dergelijke strijd kan sprake zijn als er onverantwoorde financiële risico's worden genomen, als de gemeenteraad vindt dat
er teveel zeggenschap verloren gaat of wanneer blijkt dat niets of niet afdoende met de ingediende zienswijzen is gedaan.
Gelijktijdig zienswijzen
en toestemming?
De Wgr onderscheidt expliciet de zienswijzenprocedure van de daarop volgende toestemmingsprocedure. Deze kunnen dan ook niet gelijktijdig doorlopen worden om zo tijd te winnen. Dan is namelijk weer sprake van de procedure zoals die tot 1 juli 2022 gold. Daarnaast kan dan in gemeenten die geen zienswijzen indienen (en dus meteen toestemming zouden verlenen) geen rekening meer worden gehouden met wijzigingen die eventueel doorgevoerd worden naar aanleiding van zienswijzen van andere gemeenteraden. De gemeenteraden moeten immers uiteindelijk wel
® Denk aan de wensen en bedenkingen in artikel 160 lid 2 Gemeentewet en artikel 169 lid 4 Gemeentewet.
*9 Zie artikel 1 lid 4 W. 1! Zie artikel
10:32
lid 1 Awb.
12 Zie artikel 10:32 lid 1 jo. artikel 10:31 lid 1 Awb *3 Zie artikel 10:32 lid 1 jo. artikel 10:31
lid 2 Awb.
1* Zie artikel 10:32 lid 1 jo. artikel 10:31 lid 4 Awb 15 Zie artikel 1 lid 4 Wgr.
Pagina
6/58
Boels
Q Cooperación mressereoeie allen toestemming
geven
Wil men
tijd
winnen, dan moet daarom bekeken worden of de procedure voor toestemming sneller doorlopen kan worden. Er hoeft dan immers niet meer uitgebreid
niet
gedebatteerd te worden,
voor dezelfde gemeenschappelijke
Zanders
Advocaten»
indien reeds rekening
is gehouden
regeling.
met de eerdere
zienswijzen van de gemeenteraden. Voor de volledigheid wordt hier ook nog opgemerkt dat het college nog definitief moet besluiten over het treffen van de gemeenschappelijke
regeling.
Het toestemmingsbesluit van de gemeenteraad
moet
immers voorafgaan aan het besluit van het college, zodat rekening kan worden
gehouden met hetgeen in de toestemmingsprocedure aan de orde is gekomen.!S Bekendmaking Nadat de raad besloten heeft over de toestemming, toegezonden
aan het college.
moet dit besluit worden
De griffier wordt verzocht dit direct na de betreffende
raadsvergadering te doen. Publicatie van het raadsbesluit tot toestemming is niet vereist, althans de bekendmaking geschiedt via de toezending aan het college.!7 Het college neemt ten slotte het definitieve besluit tot wijziging van de
gemeenschappelijke regeling. gemeenschappelijke
Nadat alle colleges besloten hebben is de
regeling tot stand gekomen.
Het besluit van het college moet wél bekendgemaakt worden alvorens het in werking treedt.!3 Dat moet via publicatie in het Gemeenteblad.!° Het eventueel niet bekendmaken
van dit besluit lijkt overigens geen gevolgen te hebben
voor de
rechtsgeldigheid van de gemeenschappelijke regeling.2° Nadat alle colleges besloten hebben,
moet de gemeenschappelijke regeling zelf bekendgemaakt worden
het college van
de gemeente
van
de plaats van vestiging
door
van de
gemeenschappelijke regeling.2: Bij de Omgevingsdiensten ligt die verantwoordelijkheid
om bekend
te maken
bij gedeputeerde staten, die de
gemeenschappelijke regeling in het provinciaal blad bekendmaken.22De gemeenschappelijke regeling kan niet in werking treden voordat deze laatste
bekendmaking
heeft plaatsgevonden.23
'S Zie ook artikel 10:32 lid 1 Awb. Een eerder besluit van het college onder voorbehoud toestemming
van de raad is dan ook in strijd met dit artikel uit de Awb.
De toestemming
van van de raad
zou dan immers feitelijk een voorwaarde voor inwerkingtreding van het besluit worden. Dat valt in Awbtermen
niet onder toestemming,
maar onder goedkeuring
(zie artikel 10:25 Awb).
En voor een
goedkeuringseis is een wettelijke grondslag vereist (artikel 10:26 Awb).
Y Zie artikel 10:32 lid 2 jo. artikel 10:31 lid 1 Awb ® Zie artikel
3:40 Awb.
19 Zie artikel 3:42 Awb jo. artikel 6 Bekendmakingswet. 2 Zie Kamerstukken II 2012/13,
33597, nr. 3, p. 22.
? Zie artikel 26 lid 1 Wgr - gewijzigd met de Wet elektronische publicaties (zie hierna). 2 Artikel 41 lid 1 aanhef en onder | jo.
3 Artikel 26 lid 3 Wgr. Pagina
7/58
art. 26 Wgr.
Boels
Q Cooperación meserreomon 2.2
Zanders
Advocaten b
Begrotingscyclus
Met de wijziging van de Wgr is ook de zogenaamde planning- en control-cyclus, met name de begrotingscyclus, gewijzigd. Dit geldt bij alle rechtsvormen waarbij de
Wgr verplicht een eigen begroting en jaarrekening voorschrijft, te weten gemeenschappelijke openbare lichamen, gemeenschappelijke organen en bedrijfsvoeringsorganisaties. De artikelen 34, 34b en 35 Wgr zijn daarom
aangepast.?* Hieronder worden de artikelen besproken in de volgorde van de planning- en control-cyclus. Kadernota
Artikel 34b (vgl. art. 58b resp. art. 67a Wgr) Het dagelijks bestuur van het openbaar lichaam, het bestuur van de bedrijfsvoerings
organisatie of het gemeenschappelijk orgaan zendt vóór 30 april van het jaar voorafgaande aan dat waarvoor de begroting dient, de algemene financiële en beleidsmatige kaders en de voorlopige jaarrekening aan de raden van de deelnemende gemeenten.
De cyclus start formeel met de in 2015 geïntroduceerde kadernota. Moest deze voorheen voor 15 april verzonden zijn aan de gemeenteraad, die datum is wat naar
achteren geschoven,
naar 30 april. Het samenwerkingsverband
(openbaar lichaam,
bedrijfsvoeringsorganisatie of gemeenschappelijk orgaan) heeft dus 15 dagen langer de tijd om het stuk op orde te brengen. Benadrukt moet worden dat het hier
om een uiterste termijn gaat. Dat betekent dat in de gemeenschappelijke regeling ook een eerdere datum kan worden afgesproken, maar in elk geval geen latere datum. De gemeenteraad hoeft formeel niets met de kadernota te doen, anders
dan deze natuurlijk voor kennisgeving
aan te nemen.
Dat laat onverlet dat de raad
er wel over kan debatteren en er op kan reageren, maar dat moet de raad dan wel tijdig doen. Als de ontwerpbegroting (zie hierna onder het kopje "toezending
ontwerpbegroting") immers reeds is toegezonden, heeft reageren op de kadernota weinig zin meer. De kadernota is ook één van die besluiten waarbij het interessant kan zijn om
deze aan een zienswijze te onderwerpen
(zie hierna in hoofdstuk 3). In
verschillende gemeenschappelijke regelingen is daarvan
reeds (feitelijk) sprake, zo
begrepen wij van u tijdens de sessie van 29 septemberjl. Dat betekent wel dat de kadernota vaak eerder al moet worden toegezonden om de raden ook de tijd te geven te kunnen De kadernota
reageren.
wordt overigens toegezonden
door het dagelijks bestuur van een
openbaar lichaam, het bestuur van de bedrijfsvoeringsorganisatie of door het gemeenschappelijk
orgaan.
Bij een openbaar lichaam
betekent dat dus dat het
? Hetzelfde geldt voor de artikelen 58, 58b en 59 Wgr die voor de Omgevingsdiensten het provinciebestuur deelneemt.
gelden voor BSGW,
Pagina
Ook de artikelen 67, 673 en 68 Wgr zijn aangepast.
nu daar ook het waterschapsbestuur deelneemt.
8/58
gelden, nu daar Deze artikelen
Boels
Q Cooperación esserseeen algemeen
Zanders
Advocaten b
bestuur formeel geen rol heeft bij het op- of vaststellen van
de
kadernota.
Toezending
ontwerpbegroting
De volgende stap in de begrotingscyclus is het toezenden aan de gemeenteraad van de ontwerpbegroting.
Het gewijzigde artikel 35 van de Wgr
is hierna
opgenomen.?* Artikel 35 Wgr (vgl. art. 59 en art. 68 Wgr) 1. Het dagelijks bestuur van het openbaar lichaam, het bestuur van de bedrijfsvoeringsorganisatie of het gemeenschappelijk orgaan zendt de ontwerpbegroting twaalf weken voordat zij aan het algemeen bestuur wordt aangeboden, onderscheidenlijk twaalf weken voordat zij door het bestuur van de bedrijfsvoeringsorganisatie of het
gemeenschappelijk orgaan wordt vastgesteld, toe aan de raden van de deelnemende gemeenten.
2.
De ontwerpbegroting wordt door de zorg van de besturen van de deelnemende gemeenten voor een ieder ter inzage gelegd en, tegen betaling van de kosten, algemeen verkrijgbaar gesteld.
3.
De raden van de deelnemende gemeenten kunnen bij het dagelijks bestuur van het openbaar lichaam, het bestuur van de bedrijfsvoeringsorganisatie, onderscheidenlijk het gemeenschappelijk orgaan hun zienswijze over de ontwerpbegroting naar voren brengen. Het dagelijks bestuur voegt de commentaren waarin deze zienswijze is vervat bij de ontwerpbegroting, zoals deze aan het algemeen bestuur wordt aangeboden.
4. Het dagelijks bestuur van het openbaar lichaam, het bestuur van de bedrijfsvoeringsorganisatie onderscheidenlijk het gemeenschappelijk orgaan stelt de raden van de deelnemende gemeenten voorafgaande aan het vaststellen van de begroting
schriftelijk en gemotiveerd in kennis van zijn oordeel over de zienswijze, bedoeld in het derde lid, alsmede van de eventuele conclusies die het daaraan verbindt. ()
Bij een openbaar lichaam
ontwerpbegroting
is het dagelijks bestuur daarmee belast.
moet aan de gemeenteraden
De
worden gezonden twaalf weken
voordat zij aan het algemeen bestuur wordt aangeboden. Dat was voorheen acht weken. Hoewel het artikel niet expliciet vermeldt dat het hier om een minimale
termijn gaat, moet er van worden uitgegaan dat de wet zich er niet tegen verzet wanneer de ontwerpbegroting méér dan twaalf weken voordat deze aan het algemeen
bestuur wordt aangeboden
reeds wordt toegezonden
aan de raden.
Het
artikel schrijft wél expliciet voor dat het dagelijks bestuur de ontwerpbegroting aan de gemeenteraad
zendt.
Het gaat dus om een rechtstreekse toezending, zonder tussenkomst van het college. In de praktijk komt het nog weleens voor, zeker bij collegeregelingen, dat de ontwerpbegroting aan het college wordt gezonden. Vervolgens maakt het college 2 Voor de Omgevingsdiensten geldt artikel 58 Wgr, nu daar ook het provinciebestuur deelneemt. de BsGW geldt artikel 67 Wgr, nu daar het waterschapsbestuur deelneemt.
Pagina
9/58
Voor
Boels
Q Cooperación esserseeen
Zanders
Advocaten b
een concept-zienswijze en zendt deze met de ontwerpbegroting
aan de
gemeenteraad. Daarmee wordt de reactietermijn voor de gemeenteraad wel verkort. Het indienen van een zienswijze ná de vaststelling door het algemeen bestuur heeft immers weinig zin. Dat betekent
echter niet dat het college niets kan
doen in de voorbereiding, want het is natuurlijk wel gebruikelijk dat het college
raadsbesluiten voorbereidt.25 Dat geldt onverminderd ook bij zienswijzen richting het dagelijks bestuur.
Wat niet mag,
maar
in de praktijk nog weleens voorkomt,
dat het college ook formeel de zienswijzen indient. Vanwege
is
de relatie tussen de
zienswijze en het budgetrecht van de gemeenteraad, moet aangenomen worden dat de aard van de bevoegdheid om zienswijzen in te dienen zich verzet tegen
delegatie?7 of mandatering?8 aan het college. De raad zou dan immers geen enkel kaderstellend middel meer hebben samenwerkingsverband.
ten aanzien van de begroting van een
Procedure bij openbaar lichaam en bedrijfsvoeringsorganisatie Dezelfde procedure
geldt bij een gemeenschappelijk orgaan of een
bedrijfsvoeringsorganisatie. Omdat beide rechtsvormen een ongeleed bestuur kennen is er geen apart dagelijks bestuur (of voorzitter). Om die reden schrijft de Wgr voor dat in die gevallen
de ontwerpbegroting
door het bestuur van de
bedrijfsvoeringsorganisatie of door het gemeenschappelijk orgaan moet worden toegezonden aan de raden. Dat moet 12 weken voordat het bestuur of het gemeenschappelijk
orgaan de begroting vaststelt.
Verplichte reactie op de zienswijzen Nieuw is verder dat het samenwerkingsverband
voortaan
verplicht is te reageren
op de door de raden ingediende zienswijzen. Het dagelijks bestuur moet schriftelijk én gemotiveerd aan de gemeenteraden laten weten wat het van de zienswijzen vindt en tot welke conclusie dat heeft geleid. Die ‘terugkoppeling’ moet
aan de
raden worden gegeven vóórdat het algemeen bestuur de begroting vaststelt. Dat moet dan dus geschieden
in de periode tussen de aanbieding
van de begroting aan
het algemeen bestuur? en het moment van vaststelling door het algemeen bestuur. Als het niet in die periode valt, dan moet het binnen de twaalf weken gebeuren die de raad heeft om zienswijzen in te dienen. Dat laatste is bij een bedrijfsvoeringsorganisatie en gemeenschappelijk orgaan sowieso aan de orde,
omdat de ontwerpbegroting daar 12 weken vóór de besluitvorming wordt toegezonden. Maar ook het bestuur van de bedrijfsvoeringsorganisatie en het gemeenschappelijk
orgaan moeten
reageren
voordat zij besluiten.
* Zie artikel 160 lid 1 onder b Gemeentewet.
De raad mag natuurlijk ook zelf het initiatief nemen of het
voorstel met concept-zienswijzen amenderen
(zie artikel 147 a en b Gemeentewet).
? Zie artikel
156
lid 1 Gemeentewet.
* Zie artikel
10:3
lid 1 Awb.
29 Zie artikel 35 lid 1 Wgr. Pagina
10/58
Boels
Q Cooperación esserseeen
Zanders
Advocaten b
Vaststelling van de begroting
De procedure gaat dan verder met de vaststelling van de ontwerpbegroting.
Daarin
verandert niets. Wat wel nog verandert, is dat de inzending van de vastgestelde begroting aan gedeputeerde staten, als financieel toezichthouder, voortaan niet
meer vóór 1 augustus hoeft te geschieden, maar vóór 15 september. Dat betekent dus dat er grofweg zes weken meer zijn voor de procedure, waarbij wel moet worden
opgemerkt dat een deel daarvan
binnen
het zomerreces valt als er geen
goed proces wordt uitgelijnd. Artikel 34 Wgr (vgl. art. 58 en art. 67 Wgr) 1. Het algemeen bestuur van het openbaar lichaam, het bestuur van de bedrijfsvoeringsorganisatie of het gemeenschappelijk orgaan stelt de begroting vast in het jaar voorafgaande aan dat waarvoor zij dient.
2.
Het dagelijks bestuur van het openbaar lichaam, het bestuur van de bedrijfsvoeringsorganisatie of het gemeenschappelijk orgaan zendt de begroting binnen twee weken na de vaststelling, doch in ieder geval vóór 15 september van het jaar voorafgaande aan dat waarvoor de begroting dient, aan gedeputeerde staten.
I
2.3
_ Regionaal enquêterecht
De bij een gemeenschappelijke
regeling
betrokken
gemeenteraden
krijgen ook een
nieuw instrument in de zin van een regionale onderzoekscommissie.?° Deze komt bovenop de reeds sinds 2002 bestaande mogelijkheid tot het instellen van een gemeentelijke onderzoekscommissie. Die laatste onderzoekscommissie kan
echter alleen onderzoek doen naar door het college en/of de burgemeester gevoerd bestuur.?!
Dat betekent dat men
wél onderzoek
kon
eigen wethouder of burgemeester in het algemeen
doen
naar het handelen
van
de
bestuur van een openbaar
lichaam, in het bestuur van een bedrijfsvoeringsorganisatie of in het gemeenschappelijk orgaan, voor zover het een collegeregeling, burgemeestersregeling of gemengde regeling tussen uitsluitend
colleges en
burgemeesters betreft, maar dat er geen onderzoek kon worden gedaan naar het gehele functioneren van het in een samenwerkingsverband gevoerde bestuur. De nieuwe
regionale onderzoekscommissie
kan echter onderzoek doen
naar het
gehele door het samenwerkingsverband
gevoerde bestuur.%? Dat betekent
dus dat ook onderzoek
naar het handelen van het algemeen
kan worden
gedaan
9 Zie artikel 155g en 155h Gemeentewet. Vgl. kent deze mogelijkheid
* Zie artikel 155a lid 1 Gemeentewet. onderzoekscommissie.
Vgl. ook art. 151a Provinciewet De Waterschapswet kent geen
Deze kan wel worden
personen zijn niet verplicht op te komen
2 Zie artikel 1559 lid 1 Gemeentewet. Pagina
ook art. 1519 en 151h Provinciewet. De Waterschapswet
niet.
11/58
ingesteld, maar kan dan niet onder ede personen
dagen.
horen, en
Boels
Q Cooperación esserseeen bestuur,
het dagelijks bestuur,
de voorzitter of een
Zanders
Advocaten b
adviescommissie
of
bestuurscommissie bij een gemeenschappelijk openbaar lichaam. Hetzelfde geldt voor het handelen van een gemeenschappelijk orgaan of het bestuur van een bedrijfsvoeringsorganisatie. Een onderzoekscommissie kan géén onderzoek doen naar het handelen van een bij een samenwerkingsverband ingesteld bestuur, indien de gemeenteraad (mede-) deelnemer is aan de betreffende gemeenschappelijke regeling.33 Verplichte medewerking Alle (oud-)raadsleden, (oud)-burgemeesters, (oud-)wethouders, (oud-)leden van de rekenkamer of rekenkamerfunctie of andere commissies en (oud-)Jambtenaren
werkzaam
bij of uit anderen hoofde ondergeschikt aan het gemeentebestuur zijn
verplicht mee te werken
aan
het onderzoek van de regionale
onderzoekscommissie.3+ Anders dan bij een gemeentelijke onderzoekscommissie geldt dat dan natuurlijk voor deze personen bij alle deelnemende gemeentebesturen. Daarnaast moeten ook (oud-)leden van door het algemeen
bestuur van een gemeenschappelijk openbaar lichaam ingestelde advies- en bestuurscommissies meewerken aan het onderzoek, net als (oud-)ambtenaren werkzaam bij of uit anderen hoofde ondergeschikt aan het bestuur van het
openbaar lichaam of het bestuur van de bedrijfsvoeringsorganisatie.35 Unanimiteit
vereist
Voorwaarde voor het instellen van een regionale raadscommissie is wel dat de bij het samenwerkingsverband betrokken gemeenteraden (en provinciale staten waar
het de Omgevingsdiensten
betreft) hiertoe unaniem moeten
instellingsbesluit moet het onderwerp
van het onderzoek
beslissen.3 Het
omschrijven
en
toelichten.?7 Het instellingsbesluit zelf is een gemeenschappelijke regeling, waarbij de onderzoekscommissie formeel als gemeenschappelijk orgaan wordt geduid.33 De onderzoekscommissie kan alleen uit raadsleden bestaan®°, waarbij voor een evenwichtige vertegenwoordiging
van de betrokken
gemeenteraden
wordt
gezorgd.+ De regionale onderzoekscommissie zal als zodanig niet vaak gebruikt worden. Daarvoor is het instrument te zwaar. Het is een nuttig instrument om in te zetten wanneer er bij een samenwerkingsverband grote problemen worden ervaren vanuit
de gemeenteraden.
Zij kunnen dan zelfstandig onderzoek doen, waarbij het
9 Zie artikel 1559 lid 2 Gemeentewet.
* Zie artikel 155h aanhef en ondera jo. artikel 155b lid 1 en artikel 1550 lid 1 Gemeentewet. 5 Artikel
155h
aanhef en onder b Gemeentewet.
9 Zie artikel 1559 lid 1 Gemeentewet.
? Zie artikel 1559 lid 3 Gemeentewet. 9 Zie artikel 1559 lid 4 Gemeentewet. * Idem.
“ Zie artikel 1559 lid 5 Gemeentewet.
Pagina
12/58
Boels
Q Cooperación esserseeen verplicht is medewerking
te verlenen.
samenwerkingsverband
of het college voor medewerking.
2.4
rekenkamer(commissie)
Bevoegdheden
Zanders
Advocaten b
Ze zijn dus niet afhankelijk van
het
Bij de rekenkamer verandert niet al teveel. Een gemeentelijke rekenkamer kon altijd al onderzoek doen bij een openbaar lichaam, bedrijfsvoeringsorganisatie of
gemeenschappelijk orgaan om zo de rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid van het door het gemeentebestuur gevoerde bestuur vast te stellen.* Strikt formeel mocht géén onderzoek worden gedaan naar de rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid van het door het samenwerkingsverband gevoerde bestuur als zodanig. In de praktijk gebeurde dat, op vrijwillige basis, wel veelvuldig. Met de wijziging van de Wgr is nu ook expliciet
voorzien in die mogelijkheid.“? Hetzelfde geldt voor de provinciale rekenkamer.*3 Voor de komende
waterschapsrekenkamer
Verzamelwet
20XX
2.5
BZK
Regionale
worden
geldt dit nog
niet, dat zal bij de
hersteld.**
raadsadviescommissie
Een ander nieuw instrument om de invloed van gemeenteraden
te vergroten is de
zogenaamde regionale raadsadviescommissie. Voor dit instrument is geen wijziging van de gemeenschappelijke regeling noodzakelijk, nu artikel 24a van de Wgr de instelling altijd mogelijk maakt.
* Zie artikel
184
Gemeentewet-oud.
*? Zie artikel
184
lid 3 Gemeentewet.
*3 Zie artikel
185
lid 3 Provinciewet.
+
https://www.internetconsultatie.nl/verzamelwetbzk20xx/b1.
Pagina
13/58
Boels
c Cooperación esserseeen
Zanders
Advocaten b
Artikel 24a Wgr
1.
Op voorstel van de raden van de deelnemende gemeenten gezamenijk stelt het algemeen bestuur van een openbaar lichaam een gemeenschappelijke adviescommissie in die het algemeen bestuur van advies kan voorzien, de besluitvorming van de raden van de deelnemende gemeenten met betrekking tot de regeling kan voorbereiden of de raden van advies kan voorzien.
Het algemeen bestuur van het openbaar lichaam regelt de bevoegdheden, de taken en werkwijze van de commissie, nadat het de raden van de deelnemende gemeenten in de gelegenheid heeft gesteld hun wensen en bedenkingen hieromtrent ter kennis van het algemeen bestuur te brengen. 3..
De commissie bestaat uit leden die per deelnemende gemeente door de
4.
raad uit zijn midden worden aangewezen. Een raad kan besluiten geen lid aan te wijzen Het idmaatschap van de gemeenschappelijke adviescommissie eindigt van rechtswege op het
5.
Artikel 22 van de Gemeentewet is van overeenkomstige toepassing op de commissie.
6.
De leden van de gemeenschappelijke adviescommissie kunnen een vergoeding voor het bijwonen
moment dat men ophoudt d te zijn van de raad uit wiens midden men aangewezen i.
van vergaderingen van de comrmissie ontvangen. De hoogte van de vergoeding staat in redelijke verhouding tot de aan het lidmaatschap van de gemeenschappelijke adviescommissie verbonden
werkzaamheden, mede rekening houdende met de vergoeding voor werkzaamheden welke het lid ontvangt uit hoofde van zijn lidmaatschap van de raad. De artikelen 96, tweede en derde lid, tweede zin, 98 en 99 van de Gemeentewet, alsmede de op grond daarvan gestelde nadere regels, zijn van overeenkomstige toepassing.
De Wgr geeft gemeenteraden
de mogelijkheid om
het algemeen
bestuur te
verzoeken om een regionale raadsadviescommissie in te stellen. Het is niet noodzakelijk om daarvoor een kapstokbepaling in de gemeenschappelijke regeling op te nemen,
maar dat kan natuurlijk wel.
De raadsadviescommissie kan alleen bij een gemeenschappelijk openbaar lichaam worden
ingezet,
nu instelling bij de bedrijfsvoeringsorganisatie of het
gemeenschappelijk orgaan afbreuk zou doen aan het ongelede bestuur van die rechtsvormen.
De instelling van een raadsadviescommissie geschiedt door het algemeen bestuur,
op verzoek van de betrokken gemeenteraden.’ Alle raden moeten instemmen de instelling van de raadsadviescommissie,
maar als ze dat doen, dan
met
is het voor
het algemeen bestuur ook een verplichting om tot instelling over te gaan. Het kiezen van de leden van de commissie is dan weer aan de raden, waarbij een raad er ook voor kan kiezen niet actief te participeren. Alleen raadsleden kunnen lid
zijn.*7 Doelstelling van de raadsadviescommissie
is om
raden
met elkaar te laten
overleggen,
bijvoorbeeld over gezamenlijke zienswijzen (zie over de rol van
zienswijzen
in de beleidscyclus hoofdstuk 4). De raadsadviescommissie
* Zie artikel 24a lid 1 Wgr. 3 Zie artikel 24a lid 3 Wgr.
* Zie artikel 24a lid 3 en 4 Wgr. Pagina
14/58
is
Boels
Q Cooperación mressereoeie nadrukkelijk niet bedoeld om de rol van de gemeenteraden
Zanders
Advocaten»
over te nemen
of om
tot besluitvorming te komen. Besluitvorming en sturing blijft bij de individuele raden liggen. Wel kan de raadsadviescommissie een advies geven aan de raden, maar ook aan
het algemeen
bestuur. Verder kan de commissie een voorbereidende
rol hebben in de beleidscyclus. Agendacommissie
als variant op de raadsadviescommissie
De Wgr gaat uit van een raadsadviescommissie ingesteld bij een gemeenschappelijke regeling. De commissie kan formeel dus niet voor meer dan één samenwerkingsverband werken. Toch zijn er in de praktijk reeds agendacommissies e.d. tot stand gekomen die wel degelijk meerdere samenwerkingsverbanden bestrijken. In Noord-Limburg is een dergelijke samenwerkingsvorm
ook reeds ingesteld.
De Wgr verzet zich daar ook niet tegen,
alleen is dan formeel geen sprake van een commissie in de zin van artikel 24a Wgr. Een dergelijke agendacommissie
houdt met name
in de gaten of de gemaakte
afspraken voor informatievoorziening en verantwoording wel nageleefd worden. Daarnaast kan zij voorstellen doen ter verbetering van dit instrumentarium. Ook kan het als vehikel gebruikt worden
om zienswijzen,
moties en dergelijke met
elkaarte delen. De agendacommissie heeft nadrukkelijk géén politieke component. Daarom wordt vaak volstaan met één of twee raadsleden per gemeenteraad
(eventueel ondersteund
door de griffie). De politieke afstemming
die
soms wenselijk kan zijn vindt dus niet via een dergelijke agendacommissie plaats. Daarvoor
kan
de
raadsadviescommissie
dan
dienen.
Gemeenteraden
kunnen
dan
samen optrekken waar het gaat om kaderstelling én controle. Het kan immers ook interessant zijn om zo nu en dan eens te horen of iedere gemeenteraad dezelfde terugkoppeling krijgt vanuit de colleges, om zo te kijken wat er speelt binnen een samenwerkingsverband.
Pagina
15/58
Boels
Q Cooperación esserseeen
Zanders
Advocaten b
Ad hoc bijeenkomsten als variant voor de raadsadviescommissie Het ‘gevaar’ van verschillende raadsadviescommissies is dat een gemeenteraad, en vooral de leden, overvraagd wordt. Er is immers slechts beperkte tijd beschikbaar voor raadsleden om naar extra vergaderingen te gaan. Daarnaast is het ook voor een samenwerkingsverband niet te doen wanneer voor ieder besluit eerst de raadsadviescommissie om advies moet worden gevraagd. Een mooie tussenvorm kan dan ook zijn om naast de eerder genoemde variant van de agendacommissie te werken met ad hoc bijeenkomsten van raadsleden, in plaats van een vaste raadsadviescommissie. De doelstelling om raden gezamenlijk te laten afstemmen en het algemeen bestuur en de raden te adviseren komt dan ad hoc toe aan deze “commissie’, terwijl de voorbereidende kant van de taak toekomt aan de vaste agendacommissie. Voordeel van een ad hoc vormgeving is dat raden minder snel overvraagd zullen worden. Nadeel is natuurlijk dat bij iedere beleidscyclus (zie hierna hoofdstuk 4) opnieuw bekeken moet worden of en hoe raden betrokken worden. De raden kunnen daarbij via de nota's verbonden partijen wel kaders stellen wanneer een beleidswijziging of beleidsvoorstel van zodanige ingrijpende aard is, dat de raden bijeen willen komen alvorens er formeel besloten wordt omtrent de beleidskeuzes.
Op deze manier kan een raadsadviescommissie ook betrokken worden bij andere vormen van samenwerking dan een gemeenschappelijk openbaar lichaam, en kan de raad weer vroegtijdiger sturen.
Dat blijft immers het doel: zo vroeg mogelijk betrokken zijn bij politieke besluitvorming kunnen
om
zodoende
het besluitvormingsproces
van de beleidscyclus te
beïnvloeden.
Het ligt voor de hand dit instrument in de fase van planvorming (beeld- en oordeelsvorming) in te zetten. Dan heeft het optimaal effect in de beleidscyclus.
Zoals gezegd
kan het echter ook af en toe in de fase van monitoring worden
ingezet, om te kijken of de raden over dezelfde informatie beschikken en te bekijken of er bijsturing moet plaatsvinden, bijvoorbeeld in de zin van nieuwe beleidsvoorstellen.
Actieve
rol van
raden
is hoe
dan
ook
vereist
Belangrijk is wel om op te merken dat alle hierboven beschreven instrumenten om de sturing van en controle door de gemeenteraden te verbeteren - namelijk de zienswijze en de gezamenlijke commissie - nadrukkelijk een meer actieve rol van de raden vragen. Dat zal soms ook lastig blijken, omdat raadsleden nu eenmaal drukke agenda's hebben. Toch is een actieve houding noodzakelijk voor een goed samenspel III.
tussen gemeenteraden,
WETSWIJZIGINGEN
DIE
colleges en het samenwerkingsverband. EEN
AFWEGING
VERGEN
In dit hoofdstuk bespreken wij de wijzigingen die wel een wijziging van de gemeenschappelijke regelingen vergen en waarvoor - dus - een nadere afweging vereist is. Wij bespreken daarbij eerst die wijzigingen die van meer technische aard
Pagina
16/58
Boels
Q Cooperación esserseeen zijn (paragraaf 3.1) en daarna
bespreken
positie van de gemeenteraad
raken (paragraaf 3.2).
3.1
Wijzigingen
meer technische
3.1.1
Uittreding
die van
Zanders
Advocaten b
wij de wijzigingen die direct aan de
aard zijn
De Wgr heeft altijd bepaald dat in de gemeenschappelijke regeling bepalingen moeten worden opgenomen omtrent wijziging, toetreding, uittreding en opheffing van de regeling.* Met de wetswijziging van 2022 is verder verduidelijkt wat dit precies inhoudt. Artikel 9 lid 1 Wgr De regeling houdt bepalingen in omtrent wijziging, opheffing, toetreding, de voorwaarden waaronder
kan worden uitgetreden en de gevolgen van uittreding, waaronder bepalingen omtrent de gevolgen voor het vermogen van de rechtspersoon, bedoeld in artikel 8, eerste en derde lid, en de deelnemende gemeenten, met inachtneming van artikel 1.
Bij alle gemeenschappelijke regelingen Tot 1 juli 2022 hoefden formeel alleen bepalingen
uittreding en opheffing te worden opgenomen
over toetreding, wijziging,
bij gemeenschappelijke regelingen
die voor onbepaalde tijd waren getroffen, maar sindsdien geldt dit voor alle gemeenschappelijke regelingen, dus ook bij voor bepaalde tijd getroffen
gemeenschappelijke regelingen. Indien een regeling dus voor bepaalde tijd is getroffen en deze regeling
kent nog
geen toetredings-, wijzigings-, uittredings- en opheffingsbepalingen, dan dienen die voor 1 juli 2024
aan de gemeenschappelijke
regeling te worden
toegevoegd.
Besluitvorming door deelnemers Uit de woorden “met inachtneming van artikel 1” moet worden afgeleid dat de besluitvorming rond wijziging, opheffing, toetreding en de gevolgen van uittreding door de deelnemende bestuursorganen plaatsvindt. Het bestuur van het samenwerkingsverband heeft daarin formeel geen rol. Gevolgen van de uittreding Er heeft altijd veel onduidelijkheid bestaan omtrent de uittreding. Hoewel de Wgr altijd al voorschreef dat in de gemeenschappelijke regeling afspraken moesten
worden gemaakt omtrent uittreding, heeft de Wgr nimmer voorgeschreven
hoe de
gevolgen van uittreding bepaald worden. In veel gemeenschappelijke regelingen werden echter geen afspraken gemaakt, of slechts enkele procesafspraken. In de jurisprudentie is daarom
* Zie artikel 9 lid 1 Wgr. Pagina
17/58
een berekeningswijze ontwikkeld voor de kosten van
Boels
Q Cooperación esserseeen uittreding, wanneer de gemeenschappelijke
Zanders
Advocaten b
regeling zelf niets daaromtrent
bepaald. Die berekeningswijze wordt vaak als erg kostbaar gezien, hetgeen
uittreding moeilijk zou maken. Bij de wijziging van de Wgr van 2015 geregeld dat de gemeenschappelijke
regeling de gevolgen
is daarom al
van de uittreding
moet
regelen. Met de wetswijziging van
2022
is verder verduidelijkt wat daaronder moet
worden
verstaan. In elk geval moet in de gemeenschappelijke regeling worden geregeld (dit kan dus niet doorgeschoven worden naar een overeenkomst of uittreedregeling): * e
De voorwaarden waaronder kan worden uitgetreden; De gevolgen voor het vermogen van het samenwerkingsverband
(gemeenschappelijk openbaar lichaam of bedrijfsvoeringsorganisatie); e
De gevolgen voor het vermogen van de deelnemende uittreder als de overblijvende gemeenten).
Voorwaarden voor uittreding Bij voorwaarden kan onder andere gedacht worden
opzegtermijn
aan
gemeenten
(zowel
de
bijvoorbeeld een
of een verbod om de eerste jaren na toetreding/treffen van de
gemeenschappelijke regeling uit te treden. Ook het besluitvormingsproces is een onderdeel van de voorwaarden voor uittreding, net als andere procedurele
afspraken.
Dat zijn bepalingen die al regelmatig in gemeenschappelijke regelingen
voorkomen. Ook kan gedacht worden aan voorwaarden over het verplicht overnemen van personeel (mits dat personeel of de personeelsvertegenwoordiging
daarmee natuurlijk ook instemt langs de daartoe geëigende wegen). Vermogensrechtelijke
gevolgen
Bij vermogensrechtelijke gevolgen gaat het om de financiële kant van de uittreding, maar ook om de overname van contracten (huurovereenkomsten, arbeidsovereenkomsten, inkoopcontracten e.d.). In de gemeenschappelijke
zal bepaald moeten worden hoe hiermee omgegaan
regeling
wordt én hoe de uittreedkosten
berekend moeten worden. Daarbij zal vooral van belang zijn welke kosten toerekenbaar zijn aan de uittredende partij, want vaak wordt gekozen voor het principe dat de uittreder de kosten van de uittreding betaalt. Bij dat principe past het echter niet dat de uittreder meer kosten betaalt dan strikt noodzakelijk. De uittreedsom is geen boete om uittreding praktisch onmogelijk te maken. Wat verder van belang is, is om ook reëel te kijken hoe lang een samenwerkingsverband nodig heeft om zich aan te passen. Kosten
kunnen
immers
niet tot in de eeuwigheid der dagen aan de uittreder worden toegerekend. Dan zou de uittreder nooit loskomen van het samenwerkingsverband. In de jurisprudentie
39 Wet van 9 juli 2014, Stb. 2014, nr. 306. 2014
Pagina
nr. 558.
18/58
Zie voor de inwerkingtreding KB 17 december 2014, Stb.
Boels
c Cooperación esserseeen gaat men
daarbij uit van een termijn van
maximaal
Zanders
Advocaten b
vijf jaar. Wat ook mogelijk is, is
dat de uittredende partij een soort van risico-opslag of ‘verzekeringspremie’ betaalt, waarmee eventuele toekomstige risico's worden afgekocht voor een vast bedrag.
Daarmee
staat het bedrag vast voor het moment
van uittreding, en kunnen
er niet jarenlang nog kosten worden toegerekend. Het is overigens
niet noodzakelijk om
bedragen te noemen,
in de gemeenschappelijke
regeling expliciete
die kunnen immers per deelnemer verschillen, maar ook per
periode. Een vaste uittreedsom zou ertoe leiden dat eventuele meerkosten boven dat bedrag niet door de uittreder, maar door het samenwerkingsverband en
daarmee door de overblijvende deelnemers moeten worden gedragen. 3.2
Wijzigingen
3.2.1
Zienswijzen
die direct aan de positie van
de gemeenteraad
raken
Een nieuw instrument dat is ingevoegd in de Wgr, is de zogenaamde zienswijze. Het gaat dan niet om de zienswijze op de ontwerpbegroting (zie hoofdstuk 2) of om de instelling van een bestuurscommissie
of de oprichting van of deelneming
in
privaatrechtelijke rechtspersonen®, maar om zienswijzen op andere besluiten van het bestuur van een openbaar lichaam, het bestuur van een bedrijfsvoeringsorganisatie of van het gemeenschappelijk orgaan. Artikel 10 lid 5 en 6 Wgr 5. Een regeling als bedoeld in het tweede lid houdt bepalingen in omtrent de besluiten van het bestuur van het openbaar ichaam, de bedrijfsvoeringsorganisatie of het gemeenschappelijk orgaan, waarover de raden van de deelnemende gemeenten een zienswijze naar voren kunnen brengen voorafgaand aan het nemen van het besluit, met uitzondering van het besluit tot het vaststellen of wijzigen van de begroting, bedoeld n artikel 35, en besluiten als bedoeld in
afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht, en de wijze waarop de zienswijze gegeven kan worden.
6.
Voorafgaande aan het nemen van het besluit waarover de zienswijze gegeven is stelt het dagelijks bestuur van het openbaar ichaam of het bestuur van de bedrifsvoeringsorganisatie, onderscheidenlijk het gemeenschappelijk orgaan, de raden van de deelnemende gemeenten en, indien het een besluit van het algemeen bestuur van een openbaar lichaam betreft, het algemeen bestuur van het openbaar lichaam schrifteijk en gemotiveerd in kennis van het oordee! over de zienswijze, bedoeld n het vorige lid, alsmede van de eventuele conclusies die het daaraan verbindt
De mogelijkheid om bepaalde besluiten van het samenwerkingsverband aan zienswijzen te onderwerpen bestond natuurlijk al. Nieuw is dat het nu een verplichting is hieromtrent een afweging te maken in de gemeenschappelijke
regeling. Ook wanneer het instrument van zienswijzen níet wordt gebruikt, moet dit in de gemeenschappelijke
regeling geregeld
* Zie artikel 25 lid 2 Wgr, respectievelijk artikel 31a Wgr. Pagina
19/58
worden.
Boels
c Cooperación esserseeen Besluiten waarvoor
Zanders
Advocaten b
zienswijzen vaak gebruikt worden
In de praktijk zijn al wel voorbeelden te vinden van besluiten die aan zienswijzen worden onderworpen. Dit geldt vaak bij de kadernota in het kader van de planningen control-cyclus (zie hoofdstuk 2) of bij de vaststelling van de jaarrekening. Ook
strategische plannen of meerjarenplannen worden vaak onderworpen
aan
zienswijzen, net als door een algemeen bestuur vast te stellen verordeningen algemeen verbindende voorschriften inhouden. Het gaat dus met name om
bevoegdheden
die direct aan de kaderstellende rol van de gemeenteraad
die
raken. Het
lijkt dan ook logisch om de raad zienswijzen te laten geven om een verbeterde democratische invloed te creëren. Het past in die procedure overigens niet het
college de zienswijze te laten geven: artikel 10 Wgr schrijft niet voor niets voor dat het om zienswijzen van de gemeenteraden
gaat.
Het dagelijks bestuur van het openbaar lichaam, het bestuur van de bedrijfsvoeringsorganisatie of het gemeenschappelijk orgaan moet reageren op de zienswijzen, zodat raden ook weten
wat ermee
gebeurd
is.
Zienswijzen vroegtijdig in de beleidscyclus? Gemeenteraden proberen in de praktijk
nog weleens vooral te sturen op de financiële of bedrijfsmatige kant. Sturing op de beleidscyclus is echter veel
belangrijker. Daar raakt de samenwerking aan raadsverantwoordelijkheden. Veel gemeenschappelijke regelingen mogen
dan wel uitvoerend van aard zijn, dat
Besli.
Montodng
e
betekent niet dat het pakket zich louter beperkt tot bedrijfsvoerings- of
uitvoeringstaken.
vorring (Beleidsbepalng)
Het
samenwerkingsverband bereidt immers vaak verschillende beleidsafwegingen voor en die moeten
inzichtelijk worden
gemaakt voor college én gemeenteraad. Deze beleidscyclus leidt uiteindelijk vaak tot een formeel raadsbesluit (zeker bij
uitvoeringsregelingen of gemeenschappelijke regelingen die met mandaat werken), te weten het vaststellen of wijzigen van een verordening, de gemeentelijke begroting of een
kaderstellend plan (zoals bijvoorbeeld
het bestemmingsplan/
omgevingsplan). Het is in deze beleidscyclus dan ook van groot belang dat de gemeenteraden vroegtijdig betrokken zijn om zo hun kaderstellende rol te kunnen pakken (en daarbij eventueel ook ruimte te laten voor burgerparticipatie). Het zijn immers de gemeenteraden die de politieke beleidskeuzes zouden moeten maken, en vanuit het oogpunt van democratische controleerbaarheid dit ook in openbare vergaderingen moeten bediscussiëren. Zo kunnen goede inhoudelijke, maar ook Pagina
20/58
Boels
Q Cooperación esserseeen politieke afwegingen worden gemaakt.5!
De samenwerking
Zanders
Advocaten b
is immers vaak niet
bedoeld om de gemeentelijke beleidsvrijheid in te perken. De gemeenteraden moeten niet gehinderd worden bij het verwezenlijken van hun eigen lokale doelen. Vroegtijdige sturing moet vooral in de fase van planvorming en in de
overloop naar besluitvorming plaatsvinden, daarna staat het beleid immers vast. In de fase van planvorming liggen alle opties nog open en zodoende kan er dan nog flink gestuurd
worden,
terwijl bij de formele besluitvorming
veel inhoudelijke
keuzes feitelijk al gemaakt zijn. De raad kan in de fase van uitvoering en monitoring zich juist wat meer op afstand en vooral controlerend opstellen. wanneer uit de uitvoering en monitoring
beleidsveranderingen) is de
raad
weer
Wijzen om
actiever
Pas
blijkt dat bijsturing (bijv.
nodig of wenselijk is, dan begint de beleidscyclus opnieuw en betrokken.
de vroegtijdige betrokkenheid van de raad te bereiken
De vroegtijdige betrokkenheid kan op meerdere manieren bereikt worden. Zo kan het instrument van de zienswijze worden ingezet. Daarbij wordt de gemeenteraden
gevraagd wensen en bedenkingen te geven bij conceptvoorstellen voor bijvoorbeeld nieuwe verordeningen of kaderstellende plannen of wijzigingen in die besluiten die worden
voorbereid.
De gemeenteraden
worden
dan in staat gesteld om
over de
voorstellen te beraadslagen en hun inzichten mee te geven voordat er een definitief voorstel komt waarin de colleges alles al hebben afgewogen. Daarmee wordt ook inzichtelijk waar lokale wensen
zitten, zodat de uitvoerbaarheid
daarvan
ook
getoetst kan worden door het samenwerkingsverband. De zienswijze speelt vooral bij oordeelsvorming
binnen de gemeenteraad,
nog niet als besluitvorming van de gemeenteraad
worden gezien. Bij de
en moet
vergadering waarin over de zienswijzen wordt gesproken, kan ook inspraak worden geregeld. Dit zodat ook burgerparticipatie mogelijk blijft en het democratische
gehalte van beleidskeuzes kan worden vergroot. De zienswijzeprocedure is dus het best geschikt ten tijde van de fase van planvorming, nog voordat tot besluitvorming wordt overgegaan. 3.2.2
Een
Evaluatie
ander instrument dat geïntroduceerd
is, is dat van de evaluatie.
Artikel 113 Wgr
Een regeling houdt bepalingen in omtrent de evaluatie van de regeling.
°t Politisering van besluiten is belangrijk in een volksvertegenwoordiging. Wij verstaan onder politisering het streven om in het bestuur duidelijker het politieke aspect naar voren te doen komen. politiseringsgedachte legt de nadruk op het feit dat bij de besluitvorming
zakelijkheid en doelmatigheid een rol spelen, maar ook bewust politieke keuzen gemaakt.
Pagina
21/58
De
niet alleen overwegingen moeten
worden
van
Boels
Q Cooperación esserseeen Artikel
114 schrijft voor dat er afspraken gemaakt
moeten
worden
Zanders
Advocaten b over de evaluatie
van de regeling. Die afspraak kan overigens ook zijn dat er niet geëvalueerd wordt, maar dat moet dan wel expliciet opgeschreven
worden.
Een periodieke evaluatie van de gemeenschappelijke regeling ligt echter voor de hand. Dat kan dan een beperkte evaluatie van de regeling zelf zijn, maar natuurlijk ook een meer omvattende
evaluatie naar het functioneren van de samenwerking
het samenwerkingsverband.
Zijn doelstellingen wel bereikt, en waar zitten nog
verbeterpunten? Een mooi moment van zo’n evaluatie is in het laatste jaar van raadsperiode. De evaluatie kan dan nog worden uitgevoerd met de colleges en
en een
raden die kennis over de gang van zaken bezitten, terwijl het uiteindelijke rapport en advies dan direct aan het begin van de nieuwe raads- en collegeperiode betrokken kunnen worden bij eventuele nieuwe beleidskeuzes. Dat maakt sturing
makkelijker. Risico is wel dat wanneer alle gemeenschappelijke regelingen dit doen, dat de gemeenteraad in zijn eerste jaar overspoeld wordt met evaluatierapporten en daardoor door de bomen het bos niet meer ziet. Het is dan ook verstandig de
periodes voor evaluatie van de verschillende gemeenschappelijke regelingen enigszins op elkaar af te stemmen. 3.2.3
Burgerparticipatie
Participatie bij beleid wordt steeds belangrijker gevonden
in bestuurlijk en politiek
Nederland. Om die reden is bij de wijziging van de Wgr ook bepaald dat voorzien moet worden in afspraken omtrent de wijze waarop ingezetenen én belanghebbenden
betrokken
worden
bij de voorbereiding, uitvoering en evaluatie
van beleid. De Wgr loopt daarmee feitelijk vooruit op de aanstaande wijzigingen van
de Gemeentewet.5?
Artikel
10 lid 7 en 8 Wgr
7.
Een regeling als bedoeld in het tweede lid houdt bepalingen in omtrent de wijze waarop ingezetenen van de deelnemende gemeenten en belanghebbenden bij de voorbereiding, uitvoering en evaluatie van beleid op grond van deze regeling betrokken worden.
8.
De n het zevende lid bedoelde inspraak wordt verleend door de toepassing van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht voor zover n de regeling niet anders is bepaald.
In de gemeenschappelijke regeling kunnen dus afspraken worden gemaakt, waarbij uitgangspunt is dat afdeling gemeenschappelijke De vraag
blijft dan
3.4 van
de Awb
gevolgd wordt, tenzij de
regeling iets anders regelt. natuurlijk wel voor welke besluiten dit geldt. Dat zal in de
gemeenschappelijke regeling omschreven moeten worden. Daarnaast kan het wenselijk zijn de inspraak niet via het bestuur van het samenwerkingsverband te laten lopen, maar juist via de gemeenteraden. Zeker bij meer uitvoeringsgerichte 2 Zie Kamerstukken IT 2022/23, 36210, nr. 2 (Wet versterking participatie op decentraal niveau). Pagina
22/58
Boels
Q Cooperación esserseeen gemeenschappelijke
regelingen
ligt dat voor de hand,
Zanders
Advocaten b
omdat de uiteindelijke
beleidskeuzes daar immers bij de colleges en raden liggen. Dat zou ook goed aansluiten bij het concept van verlengd lokaal bestuur, in welk concept de volksvertegenwoordigende rol nog altijd bij de gemeenteraden ligt. Die rol zou
deels kunnen worden de raad om,
uitgehold als inspraak of participatie rechtstreeks, dus buiten
bij de gemeenschappelijke
regeling wordt geregeld.
Wanneer bijvoorbeeld echter verordenende bevoegdheid
is overgedragen aan het
algemeen bestuur van een openbaar lichaam, dan ligt inspraak rechtstreeks bij de gemeenschappelijke regeling natuurlijk voor de hand. De raad is dan immers niet
langer beslissingsbevoegd,
maar kan nog slechts controleren of via politieke
instrumenten sturen. De eigen verantwoordelijkheid van het algemeen bestuur om te besluiten, maakt dat het algemeen bestuur ook vragen zou moeten kunnen
stellen aan de betreffende ingezetenen of belanghebbenden. 3.2.4
Actieve informatieplicht
Tot slot nog enkele woorden over de informatievoorziening. Er geldt al sinds 2002 een actieve informatieplicht voor het college jegens de gemeenteraad.5? Het college moet via die bepaling de raad ook actief informeren over alles wat in het algemeen bestuur van een openbaar lichaam, het bestuur van een bedrijfsvoeringsorganisatie of een
gemeenschappelijk orgaan
gebeurt voor zover het college dit van
belang
acht voor de gemeenteraad én voor zover het een collegeregeling betreft.54 In de praktijk komt het echter nog weleens voor dat het ene college zijn raad wat actiever informeert (lees eerder en/of meer informatie verschaft) dan het andere college. Om dit onderscheid voor de toekomst te voorkomen, is daarom in de Wgr een actieve informatieplicht voor het bestuur van een gemeenschappelijk openbaar
lichaam, van een bedrijfsvoeringsorganisatie of voor het gemeenschappelijk orgaan geïntroduceerd. Artikel 17 lid 2 en 3 Wgr 2. Het bestuur van het openbaar lichaam, de bedrijfsvoeringsorganisatie of het gemeenschappelijk orgaan geeft de raden van de deelnemende gemeenten alle inlchtingen die de raden nodig hebben voor de uitoefening van hun taken.
3.
De regeling, bedoeld in artkel 8, eerste, tweede of derde lid, houdt bepalingen in omtrent de wijze waarop de inlichtingen, bedoeld in het tweede lid, worden verstrekt
De afweging om actief informatie te delen ligt bij het orgaan dat een besluit neemt. Dat kan dus zowel het algemeen bestuur, het dagelijks bestuur als de voorzitter zijn bij een openbaar lichaam. In de gemeenschappelijke regeling kunnen natuurlijk *3 Zie artikel
169
lid 2 Gemeentewet.
** Bij een burgemeestersregeling rust deze verplichting op de burgemeester (zie artikel 180 lid 2 Gemeentewet).
Pagina
23/58
Boels
Q Cooperación meserreomon wel kaders worden
gegeven
Zanders
Advocaten b
omtrent welke informatie in elk geval actief moet
worden gedeeld. Zo kan bijvoorbeeld bepaald worden dat vergaderstukken en verslagen van algemene besturen, besturen van bedrijfsvoeringsorganisaties en gemeenschappelijke
organen
actief aan raden
worden
gezonden.
Deze moeten
binnenkort hoe dan ook actief openbaar gemaakt worden op grond van de Wet open overheid.55 Datzelfde geldt voor agenda's en besluitenlijsten van het dagelijks bestuur van een openbaar lichaam.56 In de fase van uitvoering en monitoring (zie hiervoor over de beleidscyclus) staat de gemeenteraad
meer op afstand
en controleert hij vooral.
Daarvoor is wel goede
en structurele informatie nodig. Het is daarom van belang dat er goede afspraken worden gemaakt tussen de gezamenlijke gemeenteraden en het samenwerkingsverband anderzijds, over:
1
Het moment van informatievoorziening;
2. 3.
De wijze van informatievoorziening; Het onderwerp van informatievoorziening.
Onder alle drie de thema's
enerzijds en de colleges
schuilt een belangrijke keuze tussen
informatie op
hoofdlijnen en meer gedetailleerde informatie. Het is wenselijk dat vaker kort en krachtig op hoofdlijnen wordt geïnformeerd en dat slechts eens per jaar (bijvoorbeeld
bij het jaarverslag) op meer gedetailleerde wijze wordt geïnformeerd.
Daarmee wordt de werklast voor het samenwerkingsverband, maar ook voor de raadsleden verminderd. De hoofdlijnen moeten zich vooral beperken tot: a)
Welke beleidswijzigingen worden voorbereid en wat zijn de politieke keuzes
b)
daarbij; Hoe zijn beleidskeuzes die het afgelopen jaar zijn gemaakt dit op schema;