A27. 20210527 Raad Openbaar Bestuur, Rol nemen Ruimte geven.pdf

53

ROL NEMEN, RUIMTE GEVEN - ADVIES VAN DE RAAD VOOR HETOPENBAAR BESTUUR

dat wil zeggen een nieuwe set van verantwoordelijkheden, in te zetten vaar­ digheden en kennis, stijl van werken en financiële middelen - het beste past.

Een adequate rolinvulling van het Rijk vereist duidelijkheid aan de voorkant over wat de overheden van elkaar mogen verwachten, en volledige inzet en commitment om als één Rijk integraal en opgavegericht te werken, dwars

over departementale muren heen. CONCLUSIES

5-2

De Raad komt tot de volgende observaties, geordend langs de lijnen van het analysekader dat uitgaat van de drieslag (i) maatschappelijke waarde, (ii) legi­

timiteit en (iii) operationele capaciteit. Ten aanzien van de creatie van maat­

schappelijke waarde concludeert de Raad: a. De specifieke maatschappelijke meerwaarde die men met de samenwer­

king wil realiseren, wordt door de partners vaak onvoldoende verkend en niet gezamenlijk gedefinieerd. Verschillen in doelen en interpretaties daarvan komen in de loop van het traject naar buiten, wat leidt tot mis­

b.

verstanden of onbegrip. Decentrale overheden zijn erg positief over de tendens van integraal 'uit­ vragen’van regionale opgaven zoals in de AAIRT-trajecten nieuwe stijl en de Regio Deals. Op decentraal niveau ervaart men echter een hoge mate van verkokering aan de kant van het Rijk, die integraal en gebiedsgericht

werken en denken na de formulering van de opgaven bemoeilijkt. De knelpunten in relatie tot de legitimiteit van de samenwerkingstrajecten komen voor een groot deel voort uit het dominante perspectief van het Rijk (bestuurlijk zowel als ambtelijk) op de regio. Hier onderkennen we de vol­

gende aspecten aan: Ten eerste wordt het handelen van ministers en ambtenaren voor een

c.

groot deel bepaald door hun verantwoordingsrelatie met het parlement. Daardoor komt het in de rationaliteit van rijksambtenaren geregeld voor dat de'blik op de Kamer'de'blik op de decentrale overheden'verdringt. d. Ten tweede ervaren de decentrale overheden bij het Rijk gebrek aan inzicht in en begrip voor de inhoudelijke uitdagingen waar zij voor staan.

De decentrale overheden ervaren dat hun plannen door het Rijk lang niet altijd gezien worden als activiteiten die bijdragen aan de ontwikkeling

van Nederland in zijn geheel, maar eerder aan een afzonderlijk regionaal belang, en die daarmee ten koste gaan van bestedingen van nationaal belang. Die houding van het Rijk is volgens de decentrale overheden hardnekkig en weerspiegelt zich in de mate waarin regionale plannen in Den Haag als legitiem worden beschouwd. In dit kader worden de Regio

Deals daarentegen als een positief voorbeeld aangehaald.

54

□ S Q

ROL NEMEN, RUIMTE GEVEN - ADVIES VAN DE RAAD VOOR HET OPENBAAR BESTUUR

e.

Ook wordt er verschil gevoeld in de perceptie van regio’s dichtbij en ver­ der weg van Den Haag. Ontwikkeling van meer centraal gelegen regio’s

wordt eerder als een nationaal belang beschouwd dan die van regio's in de periferie. De knelpunten op het terrein van de creatie van maatschappelijke waarden

en het organiseren van legitimiteit hebben ook hun weerslag op de operati­

onele capaciteit: f. In veel interbestuurlijke samenwerkingsverbanden is het onduidelijk wat de partners van elkaar mogen verwachten qua verantwoordelijkheden, inzet van vaardigheden en werkstijl. Het ontbreken daarvan maakt het domein van organisatiecapaciteit aanzienlijk zwakker. Dit wordt niet alleen aan de kant van de decentrale overheden ervaren, maar ook door de minister herkend:‘er is weliswaar een positieve grondhouding ten

opzichte van gelijkwaardige samenwerking, maar deze loopt nog meer dan eens vast door een diversiteit aan verwachtingen, belangen en bot­ sende rolopvattingen, verkokerde organisatiestructuren en knellende stelsels’.47 g. Het Rijk nodigt in toenemende mate de regio uit om integrale vragen te stellen, maar slaagt er zelf zelden in deze vragen integraal te beantwoor­

den. De verkokerde werkwijze van de verschillende departementen is meer dan ooit een probleem van hoge urgentie. De schotten tussen de departementen zijn een onoverkomelijke hindernis om effectief en effici­

ënt integraal en gebiedsgericht te werken. h. Desalniettemin waarderen regio’s het Rijk ook vanwege zijn specialisti­

sche kennis. De regio hoeft in dat opzicht niet opnieuw het wiel uit te vinden. De inbreng van deze kennis past volgens de regio’s ook goed in de fase van verfijning van een integrale vraag. VERWACHTINGEN EXPLICITEREN: MODEL VOOR GELIJKWAARDIC

5*3

PARTNERSCHAP

In de laatste paragraaf van hoofdstuk 4 stelde de Raad vast dat in de relatie van het Rijk met medeoverheden zich in essentie drie knelpunten voordoen. De eerste betreft de gebrekkige explicitering van de wederzijdse verwachtin­ gen op het terrein van onder meer (financiële) inzet, ambitie, commitment, rollen en uitvoering bij aanvang van een samenwerking. Het tweede knelpunt

is het onvermogen van het Rijk om integrale en opgavegerichte ambities en beleidsdoelen om te zetten in een integrale en opgavegerichte werkwijze. Als

derde en laatste stelt de Raad vast dat sprake is van te weinig inhoudelijke kennis over wat er speelt in de regio's en te weinig blijk van intrinsieke belang-

47 Adviesaanvraag 'Rol van het Rijk bij interbestuurlijke samenwerking’ (zie bijlage I).

55

ROL NEMEN, RUIMTE GEVEN - ADVIES VAN DE RAAD VOOR HET OPENBAAR BESTUUR

stelling voor de zorgen en noden van de regio’s. Voor elk knelpunt doet de Raad voorstellen. Deze paragraaf begint met een aanbeveling die beoogt de onderlinge verwachtingen te expliciteren.

Bij het vormgeven van grote maatschappelijke transities waar rijksoverheidsorganisaties samenwerken met decentrale overheden, moet meer aandacht zijn voor een goed meerjarig procesontwerp. Dat wil onder andere zeggen dat

het al bij aanvang van het programma helder moet zijn hoe de democratische aansturing door en verantwoording aan gemeenteraden, provinciale staten

en algemene besturen van waterschappen wordt verankerd.48 Als handvat introduceert de Raad het Model voor gelijkwaardig partnerschap. Een goed procesontwerp heeft tot doel van tevoren duidelijke afspraken te maken over wat de samenwerkende partijen van elkaar mogen verwachten

zodat zij elkaar in de loop van het proces niet kunnen teleurstellen. De Raad meent dat het Rijk daarbij de verantwoordelijkheid heeft om te borgen dat aan de voorkant van het proces de samenwerkende partijen hun verwach­ tingen naar elkaar expliciteren. Daarvoor dienen zij naar elkaar uit te spreken

wat hun beoogde inzet is op zes hieronder genoemde onderdelen.

In paragraaf 4.5 stelden we - kort door de bocht - dat formeel geen sprake is van een hiërarchie tussen de formele bestuurslagen in de Nederlandse bestuurlijke organisatie, maar dat feitelijk het Rijk wel een sterkere positie heeft. Het is daarom aan het Rijk zelf om handen en voeten te geven aan de eigen ambitie om op basis van gelijkwaardigheid samen te werken. De zes vra­ gen die hieronder volgen, kunnen hierbij helpen. Let wel: de Raad spreekt zich niet uit over het 'juiste’ antwoord op elke vraag, omdat dit een politieke keuze betreft en het antwoord per onderwerp kan verschillen. Wel geven we voor elk

onderdeel aan wat - indien een gelijkwaardig partnerschap wordt beoogd -in zijn meest zuivere vorm het meest passende antwoord zou zijn. Uiteraard pre­ senteren we daarmee een ideaaltypisch model, Wanneer je interbestuurlijke samenwerking inricht, en je wilt dit doen in de vorm van een gelijkwaardig partnerschap, dan zou dit model als de default optie kunnen gelden, ofwel de onderlegger vanuit waar je begint. Er kunnen velerlei goede redenen zijn om van die default afte wijken, waarbij het van belang is om het gesprek daarover

transparant en met argumenten onderbouwd te voeren. Daartoe en daarbij

helpt dit instrument. •

Heeft het Rijk een eigen beleidsambitie? En zo ja, wijkt die af van de doe­ len van de decentrale overheden? Dat hoeft geenszins problematisch te zijn, mogelijk is er een win-win situatie te creëren. De weg daarnaar toe

48 Vgl. ook het 4W-model van de Studiegroep Interbestuurlijke en financiële verhoudingen (2020): Wat, Wie, Wie doet wat, Waarmee.

$6

S S E

ROL NEMEN, RUIMTE GEVEN - ADVIES VAN DE RAAD VOOR HET OPENBAAR BESTUUR

kan pas worden gevonden als het Rijk daarover open kaart speelt. >

In een verhouding van gelijkwaardig partnerschap tellen de beleids-

ambities van het Rijk en van de decentrale overheden even zwaar mee. •

Is de samenwerking facultatief of verplichtend? In tegenstelling tot de

decentrale overheden kan het Rijk de andere overheden verplichten tot deelname aan een samenwerking met het Rijk. De decentrale overheden

zijn zich zonder meer bewust van die invloedrijke bevoegdheid. In de gesprekken die de Raad voerde had geen enkele vertegenwoordiger van

een decentrale overheid moeite met dit gegeven als zodanig. Irritatie bij de decentrale overheden ontstond alleen als de indruk van gelijkwaar­

digheid werd gewekt, terwijl feitelijk sprake was van verplichte samen­ werking. > In een verhouding van gelijkwaardig partnerschap hebben Rijk en

decentrale overheden dezelfde vrijheid om de samenwerking al dan niet aan te gaan.

•

Wie betaalt? Uit de casussen blijkt dat het Rijk in samenwerking een

sterkere positie heeft dan de decentrale overheden omdat het meer geld kan inbrengen. Daarom is het voor de goede verhoudingen in de samen­ werking van groot belang dat de partijen van tevoren vastleggen wie

wat financieel inbrengt. En daarbij dient te worden vastgelegd of de dominante financier ook verwachtingen heeft over de uitkomst van de samenwerking. Betekent dat wie betaalt ook bepaalt? In de Nederlandse financiële verhoudingen - met een relatief klein eigen belastingbeleid

voor gemeenten - heeft het Rijk bovendien de taak om gemeenten van voldoende financiële middelen te voorzien zodat zij kunnen bijdragen.49 > In een verhouding van gelijkwaardig partnerschap dragen Rijk en

decentrale overheden in vergelijkbare mate bij in de kosten. Dat bete­ kent niet per se evenveel, maar vooral in een mate die de gelijkwaar­ dige positie uitdrukt.

•

In hoeverre stelt het Rijk eisen aan de uitvoering? In de relatie tussen Rijk en decentrale overheden zijn de laatste in financiële zin afhankelijk van het Rijk. Het Rijk is hierin dan ook de sterkere partij. Bij het gezamen­ lijk vaststellen van de doelen moet het Rijk zich bewust zijn van die ster­ kere positie en proberen aan te sluiten bij de agenda van de decentrale

overheden. Wil je binnen die constellatie een zekere mate van gelijk­ waardig partnerschap bereiken, dient het Rijk terughoudend te zijn met het stellen van eisen aan de uitvoering.

49 Zie ook het recente advies Rust-Reinheid-Regelmaat (2021) van de Raad voor het Openbaar Bestuur.

57

@ 3

ROL NEMEN, RUIMTE GEVEN - ADVIES VAN DE RAAD VOOR HET OPENBAAR BESTUUR

>

Het getuigt van kracht en gelijkwaardig partnerschap als het Rijk wel

zijn financiële slagkracht in een samenwerking inbrengt maar terug­

houdend is om daar eisen in de uitkomsten of de wijze van uitvoering tegenover te stellen. •

Wie is verantwoordelijk voor de uitvoering en wie monitort de uitvoe­

ring? Goede intenties voor gelijkwaardig partnerschap bij interbestuur­ lijke samenwerking zijn onmiskenbaar aanwezig. Het bij aanvang van deze kabinetsperiode opgestarte Interbestuurlijk programma (IBP) gaf

daar zonder meer blijk van. Dat document laat een enorme ambitie zien

om als één overheid grote opgaven van deze tijd aan te pakken. Maar de kracht van dat document ligt vooral in het formuleren van de ambities.

Wie verantwoordelijk is voor de uitvoering en hoe die uitvoering wordt gemonitord was bij publicatie van het IBP niet duidelijk. Voor een succes­ volle samenwerking is het cruciaal dat bij voorbaat helder is wie verant­ woordelijk is voor welk aspect bij de uitvoering.

>

In een verhouding van gelijkwaardig partnerschap in zijn meest zui­ vere vorm zijn Rijk en decentrale overheden gezamenlijk naar evenre­ digheid verantwoordelijk voor de uitvoering.

•

Moeten de decentrale overheden verantwoording afleggen aan het Rijk?

Het is de vraag of sprake kan zijn van een gelijkwaardige samenwerking als enkele partijen uiteindelijk aan één andere partij verantwoording moeten afleggen over de besteding van financiële middelen5051 of het eindresultaat. Het is de moeite waard - als het doel is om in gelijkwaar­

digheid een maatschappelijke opgave aan te pakken - om op zoek te gaan naar alternatieve vormen van verantwoording. Decentrale overhe­ den hebben hun eigen volksvertegenwoordigingen waar eveneens publieke verantwoording georganiseerd kan worden. Als het Rijk eraan hecht dat decentrale overheden bij hem rekenschap aflegt, dan is het

belangrijk om bij aanvang van een traject te bespreken hoe dat de relatie en het partnerschap niet negatief beïnvloedt. De Raad meent dat het belangrijk is dat aan de voorkant de mate van beleidsvrijheid wordt gedefinieerd en geëxpliciteerd. Het ideaal is niet per definitie totale beleidsvrijheid, belangrijker is dat een open en transparant gesprek heeft plaatsgevonden tussen de overheden. Het onbenoemd laten van ver­ wachtingen ondermijnt het onderlinge vertrouwen en zorgt voor ondui­ delijkheid over de wederzijdse verwachtingen.5’ > In een gelijkwaardig partnerschap leggen alle betrokken bestuurders verantwoording af aan de volksvertegenwoordiging op hun eigen bestuurslaag.

50 51

Bij‘de financiële middelen van decentrale overheden’doelt de Raad op algemene middelen uit het Gemeente/Provinciefonds, maar ook specifieke en doeluitkeringen. Raad voor het Openbaar Bestuur 2019 (3)

58

a s b

ROL NEMEN, RUIMTE GEVEN — ADVIES VAN DE RAAD VOOR HET OPENBAAR BESTUUR

Hieronder geven we het beeld weer dat ontstaat wanneer we de drie onder­ zochte vormen van interbestuurlijke samenwerking (MIRT, RES en Regio Deal) langs de meetlat van deze zes onderdelen leggen, en we deze afzetten tegen

de keuzes die het best passen bij een gelijkwaardig partnerschap. In Bijlage III

staat een nadere uitleg van de illustraties. Figuur 5.1 Op basis van gelijkwaardigheid wenselijke en reële invulling van

partnerschap in verschillende samenwerkingsprogramma’s. Beleidsambitie Rijk

MIRT

Gelijkwaardig partnerschap (ideaaltype)

Verplicht karakter

Verantwoording aan Rijk

Decentrale middelen

Verantwoordelijkheid uitvoering

Eisen aan uitvoering

Beleidsambitie Rijk

mm

RES

Gelijkwaardig partnerschap (ideaaltype)

Verplicht karakter

Verantwoording aan Rijk

Decentrale middelen

Verantwoordelijkheid uitvoering

Eisen aan uitvoering

Beleidsambitie Rijk

mm

Regio Deals Celijkwaardig partnerschap (ideaaltype)

Verplicht karakter

Verantwoording aan Rijk

Decentrale middelen

Verantwoordelijkheid uitvoering

59

Eisen aan uitvoering

ROL NEMEN, RUIMTE GEVEN - ADVIES VAN DE RAAD VOOR HET OPENBAAR BESTUUR

De illustraties laten zien dat ondanks de uitgesproken ambitie van het Rijk om

in gelijkwaardigheid met de decentrale overheden aan regionale opgaven te

werken, het die ambitie bij de MIRT, de RES en de Regio Deals niet altijd in de praktijk brengt. Hierna volgen aanbevelingen aan het Rijk hoe het beter een

gelijkwaardige partner kan zijn. Maar het is goed hier ook op te merken dat decentrale overheden een dominante rol van het Rijk soms te gemakkelijk laten gebeuren. Meer in het algemeen kan het helpen dat wanneer het Rijk

en decentrale overheden overeenkomen dat ze gelijkwaardig willen samen­ werken, ook de decentrale overheden het Rijk daaraan houden. In praktijk zijn

decentrale overheden vaak volgzaam, zeker als er allerlei afzonderlijke finan-

cieringsarrangementen door het Rijk worden voorgehouden.

5-4

AANBEVELINGEN VOOR EEN INTEGRALE WERKWIJZE VAN HET RIJK

5.4.7

Eén minister voor iedere grote opgave en wees niet kwistig met

departementale herindeling Om de muren tussen departementen af te breken, dient het kabinet de grote opgaven in het regeerakkoord expliciet aan te wijzen en uiteindelijk voor elke grote opgave één minister verantwoordelijk te maken. Die werkt voor die spe­

cifieke opgave met ambtenaren van verschillende departementen en stuurt hen politiek aan. In sommige gevallen kan een speciale programmaminister uitkomst bieden, mits deze beschikt over een eigen hoofdstuk in de begro­

ting.52 In de afgelopen kabinetsperiode is tijdens de wat langer durende afwe­ zigheid van minister Ollongren en bij de verdeling van haar portefeuille over twee bewindspersonen gebleken dat departementaal overstijgend werken in

de rijksdienst zeer goed mogelijk is. De Raad benadrukt dat het aanwijzen van één verantwoordelijke minister voor een maatschappelijke opgave die het nieuwe kabinet politiek prioriteit wil geven, niet gepaard hoeft te gaan met een departementale herindeling. Hij is er geen voorstander van om elke vier jaar de departementale indeling op grond van politieke overwegingen op de schop te nemen. Het SCO heeft een belangrijke rol om na de politieke priori­ teitstelling de interne Rijksorganisatie zo vorm te geven dat de ministers zich op hun politieke prioriteiten kunnen richten en geen tijd en energie verloren gaat aan organisatorische verschuivingen en herindelingen. Juist om de gren­

zen tussen departementen te laten vervagen, moeten ambtenaren van ver­ schillende departementen worden uitgedaagd om met elkaar aan één opgave

te werken.53

52 53

Geut, Van den Berg & Van Schaik,2oio; Korsten, Breed & De Jong, 2011 Vgl. Raad van State 2021, pag. 15-16

6o

S S E

ROL NEMEN, RUIMTE GEVEN - ADVIES VAN DE RAAD VOOR HET OPENBAAR BESTUUR

5.4.2

Het ministerie van BZK wordt stelselverantwoordelijk voor de interbestuurlijke verhoudingen

Maak het departement van BZK nog scherper dan nu verantwoordelijk voor het stelsel van interbestuurlijke samenwerking, met als doel het vergemak­

kelijken van de samenwerking tussen decentrale overheden en het Rijk. Con­ creet kan dat betekenen dat de minister altijd wordt betrokken bij wetgeving die het takenpakket, de financiën en bevoegdheden van decentrale overheden

raken. De minister van BZK dient verder ook kaders te stellen waaraan het Rijk bij interbestuurlijke samenwerking dient te voldoen. Daaraan zijn (juist) ook de sectorale departementen die met de decentrale overheden interbestuurlijk samenwerken gehouden.54

54-3

De financiële verhoudingen moeten gelijk oplopen met interbestuurlijk

samenwerken De ROB heeft in zijn advies over het uitkeringsstelsel gewezen op het belang

van een zuivere inzet van het bekostigingsinstrumentarium. In zijn onlangs verschenen advies over de volle breedte van de financiële verhoudingen heeft

de Raad voorgesteld om voor gemeenschappelijke opgaven waarbij meerdere overheidslagen betrokken zijn gebruik te maken van het bekostigingsinstrument van een gezamenlijk fonds voor maatschappelijke interbestuurlijke

opgaven.55

AANBEVELINGEN VOOR EEN SCHERPER BEELD VAN DE REGIO

5-5

5.5.r Kennisontwikkeling en -uitwisseling Bevorder op rijksniveau de kennis over regio's en de kennisuitwisseling tussen Rijk en regio op ambtelijk en bestuurlijk niveau. Laat bewindslieden en top­

ambtenaren meer ter plekke kennisnemen van, en meedenken over de ver­ schillende aspecten van de opgave. Geef meer prioriteit aan de uitwisseling van hoogwaardige beleidskennis over en uit de verschillende regio’s, langs de lijnen van de aanbevelingen uit het ROB-signalement hierover.56

Departementale visies op interbestuurlijke samenwerking 5.5.2 Vanuit het kader dat de minister van BZK voor interbestuurlijke samenwer­ king heeft opgesteld, dient elk departement met een politieke opdracht die

interbestuurlijk gerealiseerd moet worden een heldere en breed uitgedragen visie te formuleren op hoe het interbestuurlijk werken in de eigen departe­ mentale organisatiestructuur ingebed en geborgd is.

54 55 56

lb idem Raad voor het Openbaar Bestuur 2021 Raad voor het Openbaar Bestuur 2020 (3)

61

ROL NEMEN, RUIMTE GEVEN - ADVIES VAN DE RAAD VOOR HET OPENBAAR BESTUUR

Opleiding en training voor interbestuurlijk en integraal werken 5-53 Zorg ervoor dat het gedachtegoed en de instrumenten van interbestuurlijk en gebiedsgericht werken gemeengoed worden binnen de rijksdienst. Besteed hier in het dagelijks werk en in trainings- en opleidingsprogramma meer aan­ dacht aan, van de rijkstrainees tot en met de ABD. 5.5.4 Ceeft ruimte voor personele uitwisseling Stel rijksambtenaren aan die werken in de regio en daar het Rijk integraal (bovendepartementaal) kunnen vertegenwoordigen. Geef deze ambtenaren voldoende mandaat om te handelen namens het Rijk. Maar maak het ook mogelijk om aan personele uitwisseling te doen: rijksambtenaren die een tijd

bij decentrale overheden werken en andersom. Dat vergroot het onderlinge begrip en helpt uiteindelijk ook bij interbestuurlijke samenwerking. 5-6

SLOT

Het thema 'interbestuurlijk samenwerken' verdient een prominente plek in

het volgende regeerakkoord. Het nieuwe kabinet dient zijn inzet in de samen­ werking met de decentrale overheden te expliciteren en daarbij aan te geven hoe het interbestuurlijk, regionaal en gebiedsbericht werken verder gaat inbedden in de organisatie van de rijksdienst. De Raad vindt het raadzaam als de aankomende coalitiepartijen in het licht van alle grote opgaven een apart

hoofdstuk in het regeerakkoord opnemen waarin stevige afspraken staan over de wijze van interbestuurlijke samenwerking en uitvoering.

62

□ SE

Literatuur

Alford, J. en J. O'Flynn (2009). Making sense of public value: Concepts, Critiques and emergent meanings. International Journal of Public Administration 32, p. 171-191 Al Iers, M. (2019). Leg de taak waar die hoort. Over de gebrekkige samenhang tussen taak en schaal in het openbaar bestuur. Den Haag.VNG Berg, J. van den (2Oi9).Taakdifferentiatie, een alternatief voor herindelingen gemeen­ schappelijke regeling. Den Haag, VNC Boogers, M. J. G. J. A., & Reussing, R. 2019. Decentralisatie, schaalvergroting en lokale democratie. In Bestuurswetenschappen 2,22-46 Bovens, J. et al (2017). Openbaar Bestuur: beleid, organisatie en politiek. Alphen aan den Rijn, Wolters Kluwer Decisio (2016). Belevingsonderzoek interbestuurlijke verhoudingen editie 2016. Amsterdam, Decisio Drechsler, W. (2005). The rise and demise of the new public management. Post-autistic economics review, 33(14), 17-28 Commissie Ministeriële Verantwoordelijkheid (1993). Steekhoudend ministerschap, betekenis en toepassing van de ministeriële verantwoordelijkheid. Den Haag, SDU Gemengde commissie bestuurlijke organisatie (2005) .Je gaat erover of niet. Rijksbrede takenanalyse. Den Haag, Gemengde commissie bestuurlijke organisatie L. Geut, C.F. Van den Berg & S. Van Schaik (2010). De koning van het schaakbord of Jan zonder Land? Over programmaministers. Assen, Koninklijke Van Gorcum Groenleer, M. (2016).

De regio als redding? Over de governance van ruimte en plaats in de netwerksamenleving [Oratie],Tilburg,Tilburg Universiteit Hageman, M. (2020).Trends en tafels bestuurlijke samenwerking. Nijmegen, Hageman Advies Hageman, M. (2020). Welkom in de regio: van structuuroplossingen naar netwerksamenwerking. In Rijnconsult Business Review2020. Utrecht, Rijnconsult Hood, C. (1991). A public management for all seasons? Public administration, 69(1), 3-19 Jong, I. de, P.'t Hart en M. van der Steen (2017). Wat het nieuwe kabinet zich moet realiseren. Den Haag, NSOB Korsten, A.F.A., P. de Jong en C.J. Breed (2010). Regeren met programma's. Den Haag, Boom/ Lemma Uitgevers Marks, G., L. Hooghe, en K. Blank (1996). European integration from the 1980S: State-centric v. multi-level governance. JChhS: Journal ofCommon Market Studies, 34(3), 341-378 Minister van BZK (2014): Taakopdracht Studiegroep openbaar bestuur. Brief aan de Tweede Kamer. Ministerie van BZK (2009). Kader decentralisatie en differentiatie. Den Haag, Ministerie van BZK Ministerie van BZK (2014). Beleidsdoorlichting Interbestuurlijke verhoudingen 2007-2013. Den Haag, Ministerie van BZK Ministerie van BZK (2017). Fiche regionale opgaven. Intern document Ministerie van BZK (2017). Staat van het bestuur 2016. Den Haag, Ministerie van BZK Ministerie van BZK (2018). Het Interbestuurlijk Programma. Den Haag, Ministerie van BZK

63

S 3 -»

ROL NEMEN, RUIMTE GEVEN - ADVIES VAN DE RAAD VOOR HET OPENBAAR BESTUUR

Ministerie van BZK (2019). Kamerbriefover toekomst openbaar bestuur. Den Haag, Ministerie van BZK Ministerie van LNV (2020). KamerbriefEen rijke oogst van 30 Regio Deals. Den Haag, Ministerie van LNV Moore, M. H. (2012J. Recognizing public value: Developing a public value account and a public value scorecard. Cambridge MA, Harvard University Press Moore, M.H. (2000). Managingfor Value: organizational Strategy in For-Profit, Nonprofit, and Covernmental organisations. Nonprofit and voluntary sector Quarterly, 29-1,183204. Sage Publications Nientied, P (2014). Minder regisseren en meer netwerken in de gemeente. Stonei, vakblad voor organisatieontwikkeling. Amerongen, Livingstone Partners Overhedenoverleg Rijk, provincies, gemeenten en waterschappen (2018). Programmastart IBP. Den Haag, Overhedenoverleg Polman, H. (2020). Werken aan samenwerking. Binnenlands Bestuur 2020-4. Amsterdam, Sijthoff mediagroep Raad van State (2009). Decentraal moet, tenzij het alleen centraal kan. Tweede periodieke beschouwing over interbestuurlijke verhoudingen. Den Haag, Raad van State Raad van State (2013). Het kan beter. Interbestuurlijke verhoudingen opnieuw beschouwd. Den Haag, Raad van State Raad van State (2016). En nu verder! Vierde periodieke beschouwing over interbestuurlijke verhoudingen na de decentralisaties in het sociale en fysieke domein.

Den Haag, Raad van State Raad van State (2021) Voorlichting over interbestuurlijke verhoudingen, Den Haag, Raad van State. Raad voor het Openbaar Bestuur en Raad voor de Financiële Verhoudingen (2005). Autonoom of automaat? Advies over gemeentelijke autonomie. Den Haag, ROB Raad voor het Openbaar Bestuur (2011). Twee-bestuurslagenprincipe helpt tegen bestuur­ lijke drukte. Briefadvies. Den Haag, ROB Raad voor het Openbaar Bestuur (2012) (1). Belichaming van de kundige overheid. Over openbaar bestuur, incidentreflexen en risicoaanvaarding. Den Haag, ROB Raad voor het Openbaar Bestuur (2012) (2). Loslaten in Vertrouwen. Naar een nieuwe verhouding tussen overheid, markt en samenleving. Den Haag, ROB Raad voor het Openbaar Bestuur (2015). Wisselwerking. Naar een betere wisselwerking tussen gemeenteraden en de bovengemeentelijke samenwerking. Den Haag, ROB Raad voor het Openbaar Bestuur (2016). De bestuurlijke verantwoordelijkheid voor systemen. Den Haag, ROB Raad voor het Openbaar Bestuur (2019) (1). Briefadvies Herijking gemeentefonds. Den Haag, ROB Raad voor het Openbaar Bestuur (2019) (2). De Rijksoverheid als middenbestuur. Over hoe de positie van de Rijksoverheid verandert en wat dat betekent voor haarfunctioneren. Den Haag, ROB. Raad voor het Openbaar Bestuur (2019) (3). Beleidsvrijheid geduid.

Beleidsvrijheid bij decen­ trale taken: een nadere uitwerking ten behoeve van de vormgeving van definanciële verhoudingen. Den Haag, ROB Raad voor het Openbaar Bestuur (2020) (1). Decentrale taak is politieke zaak. Naar een sturende rol van de gemeenteraad in het sociaal domein. Den Haag, ROB Raad voor het Openbaar Bestuur (2020) (2). Briefadvies herziening uitkeringsstelsel. Den Haag, ROB

64

s

ROL NEMEN, RUIMTE GEVEN - ADVIES VAN DE RAAD VOOR HET OPENBAAR BESTUUR

Raad voor het Openbaar Bestuur (2020) (3). Signalement Kennis delen. Den Haag, ROB Radboud Universiteit Nijmegen en Rijksuniversiteit Groningen (2010): Constitutionele normen en decentralisatie. Een evaluatie van Hoofdstuk 7 Grondwet. Nijmegen/ Groningen, s.n. Rijk, Interprovinciaal Overleg, Vereniging van Nederlandse Gemeenten en Unie van Waterschappen (2013). Code Interbestuurlijke Verhoudingen. Den Haag, s.n. Schaap, L. m.m.v. G. Leenknegt (2012). Decentrale autonomie? Rapportage ter voorbereiding op het onderzoek van de Raad van Europa naar de staat van de decentrale autonomie in Nederland. Tilburg, Universiteit van Tilburg Schaap, L, M. Groenleer, A. van den Berg en C. Broekman (2017). Coalitieakkoord2017: vertrouwen in (de toekomst van) de regio? Tilburg,TiREG Steen van der, M., M. van Delden en P. Ophoff (2020). Leren van Doen. Ervaringen met samenwerken in het IBP. Den Haag, NSOB. Studiegroep Openbaar Bestuur (2016). Maak verschil. Krachtig inspelen op regionaaleconomische opgaven. Den Haag, Studiegroep Openbaar Bestuur. Studiegroep Interbestuurlijke en financiële verhoudingen (2019). Startnotitie. Den Haag, studiegroep IFV. Studiegroep Interbestuurlijke en financiële verhoudingen (2020). Nederland heeft één over­ heid nodig. Discussiedocument over vernieuwing in de interbestuurlijke en financiële verhoudingen.

Den Haag, studiegroep IFV Studiegroep Interbestuurlijke en financiële verhoudingen (2020) Als één overheid. Slagvaardig de toekomst tegemoet! Den Haag, studiegroep IFV Teisman, G., M. van der Steen, A, Frankowski en B. van Vulpen (2018). Effectief Sturen met Multi-Level Governance. Snel en slim schakelen tussen schalen. Den Haag, NSOB Toonen, Th.A.J. (1987). Denken over Binnenlands Bestuur. Theorieën van de gedecentrali­ seerde eenheidsstaat bestuurskundig beschouwd. Amsterdam, Reed Business Torfing, J., Andersen, L. B., Greve, C., & Klausen, K. K. (2020). Publicgovernance paradigms: Competing andco-existing. Cheltenham (UK) Edward Elgar Publishing WD en CDA (2010). Vrijheid en verantwoordelijkheid. Regeerakkoord. VVD, CDA, D66 en Christenunie (2017). Vertrouwen in de toekomst. Regeerakkoord

65

s

Adviesaanvraag

BIJLAGE I

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

Raad voor het Openbaar bestuur Postbus 20011 2500 EA Den Haag

D6BRW Binnenlandse Zeken er» Konlnkrljkwelittes

Contactpersoon Seskia Franssen T 0615038136 saskia.frarwenQminbzk.nl

2019-0000509028 Uw kenmerk

Datum Betreft

24 september 2019 Adviesaanvraag ROB over de rol van het Rijk bij Interbestuurlljke samenwerking

Geachte raad, In het regeerakkoord 'Vertrouwen In de toekomst' onderstreept het kabinet het belang van samenwerking tussen overheden. Steeds vaker spelen deze vraagstukken op meerdere schaalniveaus en zoeken overheden samen naar oplossingen voor regionale opgaven, door gezamenlijk te investeren en Integraal te werken. Te denken valt aan de energletransitie, de hoge druk op de woningmarkt en het behoud van de leefbaarheid In de stad en op het platteland. Om dit te versterken heeft het kabinet onder andere de Citydeal systematiek voortgezet en is er € 950 miljoen vrijgemaakt voor het oplossen van regionale knelpunten en het daarmee versterken van de brede welvaart (Regio envelop). Ook met het Interbestuurlljk programma (IBP) zijn Rijk, provincies, gemeenten en waterschappen een langdurig partnerschap aangegaan om te werken aan maatschappelijke opgaven.

In de afgelopen jaren is er al volop ervaring opgedaan met nieuwe vormen van interbestuurlijke samenwerking bij regionale en nationale kansen en/of knelpunten. Daarbij is “de regio" niet noodzakelijkerwijs altijd een geografische eenheid, maar veel meer een aanduiding voor een interbestuurlijke coalitie (in samenwerking met andere partijen) die gezamenlijk de benodigde bestuurskracht ontwikkelen voor de betreffende opgave. In dergelijke samenwerkingen zet men doorgaans als gelijkwaardige partners de schouders eronder. Iedere individuele partner heeft hierin zijn eigen rol en verantwoordelijkheid. In gelijkwaardig partnerschap opgaven oppakken, is evenwel een relatief nieuwe werkwijze die nog volop in ontwikkeling Is. Nederland als gedecentraliseerde eenheidsstaat is namelijk van oudsher gericht op een uniforme bestuurlijke inrichting en aanpak en de taakverdeling tussen overheden Is gebaseerd op de gedachte “je gaat er over of niet'. Verschillende onderzoeken stellen dat de huidige maatschappelijke opgaven vragen om een effectief Interbestuurlijk samenspel. Tot op heden is er in deze context echter nog beperkt onderzoek gedaan naar de rol van het Rijk als partner in interbestuurlijke samenwerking.

1 van 4

67

ROL NEMEN, RUIMTE GEVEN - ADVIES VAN DE RAAD VOOR HET OPENBAAR BESTUUR

DGBXW Binnenlindse Z*k«n en Koninkrljksrelattes

Bovengenoemde Is de aanleiding voor deze adviesaanvraag. Hieronder ga ik achtereenvolgend in op de context, de reikwijdte, scope en het beoogde resultaat van de adviesaanvraag en de hoofd- en sub-vragen waar ik u vraag in uw advies op in te gaan.

Datum 24 septemoer 2019

Kenmerk 2019-0000509028

1. Context

Maatschappelijke opgaven De gevolgen van de klimaatverandering, het tekort aan betaalbare woningen, de toenemende problematische schulden en het behoud van de leefbaarheid in de stad en op het platteland. Het is slechts een greep uit de grote maatschappelijke opgaven waar overheden nu al aan werken, of dat binnenkort zeker gaan doen. Het zijn opgaven die zich niet beperken tot de grenzen van een gemeente, provincie of een bepaald beleidsterrein. De maatschappelijke opgaven waar de overheden gezamenlijk voor aan de lat staan zoals de grote ruimtelijke transitie opgaven, het sodaal domein en de dienstverlening aan de inwoners, zijn veranderd. Niet alleen de complexiteit en de schaal waarop deze opgaven zich manifesteren zijn toegenomen, ook de regionale verschillen zijn toegenomen. Hoewel Nederland qua oppervlakte niet erg groot is, bestaat er een grote regionale diversiteit. Dat vraagt van overheden een gecoördineerde aanpak; steeds vaker in de vorm van een gelijkwaardig Interbestuurlijk partnerschap. Op nieuwe manieren finterbestuurliik) samenwerken In de bestuurlijke reflectie van de NSOB 'Wat het nieuwe kabinet zich moet realiseren' werd al benadrukt dat de opgaven van vandaag en morgen een afwisselende rol, positie en handelingsperspectief vragen van overheden, waaronder nadrukkelijk ook de Rijksoverheid wordt bedoeld.

Een vorm van Interbestuurlljke samenwerking op basis van gelijkwaardigheid en wederkerigheid. Niet alleen omdat we elkaar nodig hebben, maar vooral omdat we met een gezamenlijke inzet tot een beter resultaat en meer impact kunnen komen. Met het IBP hebben Rijk en medeoverheden al een belangrijke stap gezet met het vormgeven van gelijkwaardig partnerschap.

De opgaven van nu vragen om een Rijksoverheid die zich meer als 'mede' overheid kan opstellen en meedoet in regionale uitvoering, als partner kan optrekken bij samenwerking met medeoverheden, andere partijen en gebiedsgericht integraal participeert met ruimte voor maatwerk over beleids- en departementsgrenzen heen. Het besef dat je samen de schouders eronder moet zetten en gezamenlijk verantwoordelijk bent, en dat niemand, ook het Rijk niet, eenzijdig zijn wil aan de medeoverheden kan opleggen, is bij velen al Ingedaald. Maar dit betekent niet dat dit ook al zo in de praktijk wordt gebracht. De positieve grondhouding ten opzichte van gelijkwaardige samenwerking loopt nog meer dan eens vast door een diversiteit aan verwachtingen, belangen en botsende rolopvattingen, verkokerde organisatiestructuren en knellende stelsels. Ik heb de indruk dat

Pagina 2 van 4

68

ROL NEMEN, RUIMTE GEVEN - ADVIES VAN DE RAAD VOOR HET OPENBAAR BESTUUR

□GBRW Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

gemeenten, provincies en waterschappen al meer ervaring hebben opgedaan met (onderlinge) gelijkwaardige samenwerking en zich daardoor meer bewust zijn van wat het in houding, gedrag en werkwijze vraagt om een goede of effectieve partner te zijn. De sectorale indeling van de Rijksoverheid maakt het soms lastig om opgaven domein overstijgend en Integraal aan te pakken. De noodzaak tot partnerschap zal in de toekomst eerder toe- dan afnemen. De complexiteit van de opgaven en het feit dat overheden deze opgaven niet alleen kunnen oplossen vraagt hier ook om. Een belangrijke reden waarom ook het Rijk zich zal moeten beraden op wat er nodig Is om een goede en effectieve partner voor de medeoverheden te zijn.

Datum 24 september 2019

Kenmerk 2019-0000509028

2. Vormgeving: reikwijdte, scope en resultaat

Om bij te dragen aan de benodigde gedachtevorming en de gewenste ontwikkeling binnen het Rijk, verzoek Ik u, op grond van artikel 23 Kaderwet adviescolleges, tot een advies te komen over de wijze waarop het Rijk een goede en effectieve partner kan zijn voor de medebeden zodat tot de gewenste resultaten en meer impact gekomen kan worden en wat er voor nodig is om een dergelijke partner te worden. Ik vraag u hierbij oog te houden voor: de diversiteit in rollen (van het Rijk) en samenwerkingsvormen (in relatie tot zijn taken en bevoegdheden); het maatwerk dat komt kijken bij verschillende domeinen, beleidsterreinen en opgaven In relatie tot het stelsel (de behoefte die er is vanuit de medeoverheden richting het Rijk); de rol en verantwoordelijkheid van de Tweede Kamer en de ministeriële verantwoordelijkheid, de rollen en verantwoordelijkheden van de provinciale staten en gemeenteraden; en de balans tussen democratische legitimiteit en effectiviteit van de samenwerking. Ook vraag ik u in te gaan op de mogelijke dillema's die zich voordoen bij nieuwe vormen van interbestuurlijke samenwerking.

Ten slotte vraag ik u om concrete handvatten mee te geven om te komen tot een Rijk dat een goede en effectieve partner kan zijn voor de medebeden om zo in gezamenlijkheid succesvol opgaven op te pakken. 3. Onderzoeksvragen In het licht van bovenstaande, vraag ik u op de volgende onderzoeksvragen in te gaan:

Hoofdvraag Op welke manier kan het Rijk een goede en effectieve partner zijn voor de medebeden zodat er gezamenlijk tot de gewenste resultaten en meer Impact kan

Pggin» J v«n 4

69

ROL NEMEN, RUIMTE GEVEN - ADVIES VAN DE RAAD VOOR HET OPENBAAR BESTUUR

OGBRW Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

worden gekomen voor maatschappelijke opgaven, en wat Is er voor nodig om een dergelijke partner te worden?

Datum 24 september 2019

Kenmerk 2019-0000509028

Sub-vraoen • Bij het oppakken van welke opgaven zou een gelijkwaardig partnerschap tussen de overheden het meest passend zijn, en bij welke opgaven ligt een andere vorm van samenwerking meer voor de hand? • Welke verschillende rollen neemt het Rijk in, in huidige interbestuurlijke samenwerking, en welke rollen zijn het meest passend bij gelijkwaardig partnerschap? • Welke verbeterpunten ziet u op dit moment In de praktijk bij interbestuurlijke samenwerking ten aanzien van de rolneming door het Rijk? • Welke knelpunten ziet u in de huidige organisatie en werkwijze van het Rijk om de voor gelijkwaardige Interbestuurlijke samenwerking benodigde rollen aan te kunnen nemen? • Welke knelpunten ziet u in het beschikbare instrumentarium en binnen de huidige wettelijke kaders voor het Rijk de voor gelijkwaardige interbestuurlijke samenwerking benodigde rollen aan te kunnen nemen? • Wat hebben medeoverheden nodig om een effectieve (gelijkwaardige) partner voor het Rijk te zijn? • Welk ontwlkkelperspectief ziet u om tot succesvolle Interbestuurlljke samenwerking te komen en wat zijn de belangrijkste eerste stappen daarbij? • Welke rol kan monitoring en evaluatie spelen in dit ontwikkelperspectief om tot succesvolle interbestuurlijke samenwerking te komen?

4. Planning Ik zie uw advies graag uiterlijk eind juli 2020 tegemoet. Met vriendelijke groet,

De m nister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,

drsl K.H. Oltongren

4 v«n 4

70

BIJLAGE II

Wettelijk kader autonomie en medebewind

Kernbevindingen •

Hoofdstuk 7 van de Grondwet regelt de verhoudingen tussen de

bestuurslagen: Rijk, provincies, gemeenten, waterschappen en andere openbare lichamen. Nederland is een gedecentraliseerde een­ heidsstaat, provincies en gemeenten hebben een open huishouding

en hebben autonomie: een algemene bevoegdheid tot regeling en

bestuur. Tegelijkertijd zijn zij verplicht mee te werken aan mede­ bewind (de uitvoering van door hoger gezag gestelde regels). In de praktijk van het decentrale bestuur nemen de medebewindstaken

een veel grotere plaats in dan de autonome. De wetgever kan, in gewone wetten, de mate van autonomie groter dan wel kleiner

maken. Ingevolge het Europees Handvest inzake lokale autonomie is afgesproken, dat lokale overheden recht hebben op zelfbestuur. •

De Grondwet spreekt niet van hiërarchie. In het bestuurlijke discours wordt gesproken over de centrale overheid en decentrale overhe­ den. Toch staat de rijksoverheid in hiërarchie boven provincies en gemeenten. Op haar beurt is de provincie weer in hiërarchie hoger dan de gemeente en houdt zij bijvoorbeeld op een aantal terreinen

toezicht op gemeenten. Voor differentiatie naar bevoegdheden blijkt in de praktijk weliswaar enige ruimte te bestaan, maar de Grondwet biedt daarvoor geen expliciete grondslag. De Code Interbestuurlijke

Verhoudingen bevat afspraken tussen Rijk, provincies, gemeenten en waterschappen die eraan bijdragen dat er een goed samenspel

ontstaat tussen de verschillende medeoverheden, zodat ieder zijn •

verantwoordelijkheid in het bestel waar kan maken. De feitelijke verhoudingen in het Nederlandse binnenlands bestuur verschillen in de loop van de tijd, zij zijn deels het gevolg van wel­ overwogen keuzes met betrekking tot de inrichting van het binnen­ lands bestuur, deels van de manier waarop toezichthouders omgaan

met hun bevoegdheden, deels ook van tal van andere maatregelen van de wetgever.

7i

S 3

ROL NEMEN, RUIMTE GEVEN -ADVIES VAN DE RAAD VOOR HET OPENBAAR BESTUUR

•

De financiële verhoudingen dienen in de eerste plaats de politiek bestuurlijke keuzes te volgen zoals die in wet- regelgeving zijn vast­

gelegd. Slechts een beperkt deel van de gemeentelijke uitgaven volgt uit volledig autonome beleidskeuzes. Het overgrote deel van

de uitgaven vloeit voort uit politiek bestuurlijke keuzes, zoals die in

nationale wet- en regelgeving zijn vastgelegd en/of uit rijksbeleid volgen. Een substantieel deel vloeit voort uit de keuze van gemeen­ ten om vooral niet anders te zijn dan andere Nederlandse vergelijk­ •

bare gemeenten. Naast de hoofdstructuur van het binnenlands bestuur (Rijk, provin­

cies en gemeenten) laat de Grondwet ruimte voor de oprichting van aanvullende structuren. Openbare lichamen van de hoofdstructuur kunnen met inachtneming van de bepalingen van de (organieke)

Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) andere lichamen in het leven roepen en daaraan ter gemeenschappelijke behartiging taken •

en bevoegdheden overdragen. De (politieke) ministeriële verantwoordelijkheid bestaat sinds de Grondwetsherziening van 1848, het vraagstuk van verantwoording en politiek vertrouwen speelt ook op decentraal niveau. Staatsrech­

telijk is het uitgangspunt dat een ambtsdrager slechts verantwoor­ delijk is voor zover zijn bevoegdheden reiken:‘zonder bevoegdheid geen verantwoordelijkheid’. Stelselverantwoordelijkheid betreft het wettelijke systeem van bevoegdheden en, op hoofdlijnen, de organisatie van de uitvoering daarvan. Hoewel de minister eerst- en eindverantwoordelijk is, behelst systeemverantwoordelijkheid per

definitie een gedeelde verantwoordelijkheid. In het systeem dra­ gen verschillende actoren verschillende verantwoordelijkheden en hebben ze verschillende rollen en zij leggen daarover vaak aan ver­ schillende instanties formeel verantwoording af (het parlement, een gemeenteraad, een Raad van bestuur, een inspectie, klantenraden en/of nog andere). Maar zij maken allemaal deel uit van het systeem, geen van hen staat er buiten of erboven. Dat betekent niet dat zij elk verantwoordelijk zijn voor het geheel; ze hebben wel allen belang bij

het geheel.

1.

Hoofdstuk 7 van de Grondwet Hoofdstuk 7 van de Grondwet heeft betrekking op openbare lichamen. Onder het begrip vallen in ieder geval provincies, gemeenten, Caribische openbare lichamen en waterschappen, maar ook andere openbare lichamen. Ingevolge hoofdstuk 7 vormen openbare lichamen een overheidslaag waaraan ver­ ordenende bevoegdheid is of kan worden toegekend. Het hoofdstuk heeft betrekking op andere decentrale overheden dan het openbaar lichaam 'rijks72

s s

ROL NEMEN, RUIMTE GEVEN - ADVIES VAN DE RAAD VOOR HET OPENBAAR BESTUUR

overheid’, maar de Grondwet gebruikt de begrippen decentrale overheden of decentralisatie niet. Op zelfstandige bestuursorganen (organen van een open­

baar lichaam die niet onder het gezag staan van een politiek verantwoorde­ lijke ambtsdrager) lijkt het hoofdstuk niet van toepassing te zijn.

2. Autonomie en medebewind Artikel 124 van de Grondwet bepaalt dat provincies en gemeenten bestuurs­ lagen zijn met zelfstandige bevoegdheden. Zij zijn bevoegd taken op zich te nemen die te maken hebben met het bestuur en beleid van de provincie of gemeente, tenzij dit beleid in strijd is met wettelijke regels. De autonome taken en bevoegdheden ontlenen provincies en gemeenten behalve aan de

Grondwet ook aan de Provinciewet en de Gemeentewet. Daarnaast kan in een wet worden bepaald dat in opdracht van hoger gezag, provinciale en gemeen­ telijke besturen mee moeten werken bij regeling en bestuur: medebewind. Medebewindstaken zijn gebaseerd op bijzondere wetgeving op specifieke

beleidsterreinen, al of niet met beleidsvrijheid voor de decentrale overheden.

Dus: enerzijds hebben provincies en gemeenten autonomie (een algemene bevoegdheid tot regeling en bestuur), anderzijds zijn zij verplicht mee te wer­ ken aan medebewind (de uitvoering van door hoger gezag gestelde regels). In

de praktijk van het decentrale bestuur nemen de medebewindstaken een veel grotere plaats in dan de autonome: historisch gezien is de autonomie-in-strik-

te-zin (dus: de vrijheid om zelf beleid te maken) sterk afgenomen en is het medebewind sterk gegroeid. De medebewindstaak vloeit voort uit een hiërar­

chische verhouding tussen Rijk, provincie en gemeente, hoezeer ook provin­ cies en gemeenten als zelfstandige openbare lichamen functioneren binnen de eenheidsstaat. De provinciale en gemeentelijke autonomie ligt weliswaar vast in de Grond­ wet, maar daarbij moet wel worden aangetekend dat de mate van autonomie niet vastligt. De wetgever kan, in gewone wetten, die mate groter dan wel kleiner maken.

3. Europees Handvest inzake lokale autonomie (EHLA) In 1985 is het European Charter of Local Self-Covernment tot stand gekomen. Nederland heeft dit verdrag van toepassing verklaard op gemeenten en pro­ vincies, maar wel een voorbehoud gemaakt ten aanzien van enkele artike­ len. In dit Handvest is afgesproken, dat lokale overheden recht hebben op zelfbestuur: Local self-government denotes the right and the ability of local authori-

ties, within the limits of the law, to regulate and manage a substantial share of public affairs under their own responsibility and in the interests

of the local populotion.

73

ROL NEMEN, RUIMTE GEVEN -ADVIES VAN DE RAAD VOOR HET OPENBAAR BESTUUR

Local self-government uit het Handvest betreft zowel de autonomie die in de Nederlandse grondwet verankerd ligt, als de beleidsvrijheid in het medebe­ wind. Dus: niet alleen of het initiatief ook van de decentrale overheden komt,

maar ook dat decentrale overheden een belangrijk deel van de publieke taken naar eigen inzicht kan regelen en uitvoeren. Anders gezegd: er moet niet

alleen bekeken worden of decentrale overheden autonome ruimte hebben,

maar ook of a. Het geheel van hun taken een substantieel deel van de publieke taken b. c.

betreft, Het bij die taken om zowel regelen (dus: met beleidsvrijheid) als uitvoeren gaat, Voor eigen verantwoordelijkheid van de decentrale overheden (dit impliceert dat zij niet aan de leiband van de nationale overheid mogen lopen), en

d. Daarbij het belang van de decentrale bevolking voorop staat. Dit bredere autonomiebegrip past ook beter bij het streven van de Neder­ landse gemeenten om de 'eerste overheid' te zijn. 4. Gedecentraliseerde eenheidsstaat en hiërarchie In de Grondwet is verankerd dat Nederland een gedecentraliseerde een­

heidsstaat is (al is dat nergens met zoveel woorden vastgelegd), bestaande uit het nationale niveau (het Rijk), twee algemene geldende overheidslagen (provincies en gemeenten), en één gedecentraliseerde functionele overheid (waterschappen), verantwoordelijk voor watermanagement en waterkwaliteit. Het ligt gevoelig om te spreken van hiërarchie tussen overheden. In het

bestuurlijke discours wordt gesproken over de centrale overheid en decentrale overheden. Bij het ontbreken van een formele hiërarchie wordt vooral gedoeld

op het feilt dat het Rijk niet zonder meer kan ingrijpen in de autonome taken en verantwoordelijkheden van decentrale overheden.Toch staat de rijksover­

heid in hiërarchie boven provincies en gemeenten. Op haar beurt is de pro­ vincie weer in hiërarchie hoger dan de gemeente en houdt zij bijvoorbeeld op een aantal terreinen toezicht op gemeenten. Deze hiërarchie wordt niet expliciet benoemd, maar komt bijvoorbeeld ook tot uiting in de mogelijkheid om besluiten van openbare lichamen, genomen in zowel autonomie als mede­

bewind, bij Koninklijk Besluit te vernietigen wegens strijd met het recht of het algemeen belang. Die laatste mogelijkheid leidt in bestuursrechtelijke kring

nogal eens tot commotie, niet zozeer omdat men daarmee de hiërarchische verhoudingen zou willen ontkennen, maar omdat het standpunt wordt gehul­ digd dat slechts een rechter tot een dergelijke vernietiging over zou moeten kunnen gaan. De medebewindsvoorschriften hebben overigens als normatief kader weinig betekenis en geven geen sturing aan de wijze waarop de ver­ schillende overheden met elkaar om dienen te gaan.

74

□ 3 E

ROL NEMEN, RUIMTE GEVEN-ADVIES VAN DE RAAD VOOR HET OPENBAAR BESTUUR

Hoofdstuk 7 biedt de 'waarborg’ van uniformiteit: de Grondwet lijkt het niet

mogelijk te maken om tussen gemeenten en/of provincies te differentiëren naar bestuursinrichting, laat staan daar naar te streven. Voor differentiatie naar bevoegdheden blijkt in de praktijk weliswaar enige ruimte te bestaan,

maar de Grondwet biedt daarvoor geen expliciete grondslag. De commissies-Bovens en -Van Aartsen hebben zich beziggehouden met de mogelijk­

heid en wenselijkheid om te differentiëren tussen gemeenten, gezien de

behoefte om maatwerk te kunnen leveren. Differentiatie kan gemeenten bij­

voorbeeld de mogelijkheid bieden om hun wettelijke taken uit te besteden aan buurgemeenten. Het karakter van het binnenlands bestuur in Nederland is dus weergege­ ven met de term gedecentraliseerde eenheidsstaat. Die term geeft aan de

ene kant exact weer, hoe het systeem is opgebouwd, maar is aan de andere kant ook verwarrend. Want in tegenstelling tot sommige andere landen, kent Nederland geen vaste verhoudingen tussen de bestuurslagen. Taken kunnen verschuiven, evenals de financiën en de mate van beleidsvrijheid per taak.

5. Code Interbestuurlijke Verhoudingen In 2013 spraken Rijk, provincies, gemeenten en waterschappen de Code Inter­ bestuurlijke Verhoudingen af. De code bevat afspraken tussen deelnemers die

eraan bijdragen dat er een goed samenspel ontstaat tussen de verschillende medeoverheden, zodat ieder zijn verantwoordelijkheid in het bestel waar kan

maken. De code is geen afspraak tussen Rijk enerzijds en decentrale overhe­ den anderzijds, maar een afspraak tussen alle vier de partners. Het uitgangs­ punt van de code is een zo groot mogelijke beleidsvrijheid voor de decentrale overheden, financiering via de algemene uitkering, alleen de noodzakelijke interbestuurlijke informatie en verantwoording en vermindering van regels

(deregulering en ontbureaucratisering). Voor interbestuurlijk toezicht geldt als uitgangspunt het kader zoals opgenomen in de Wet revitalisering generiek toezicht. Dit past bij het vertrouwensbeginsel dat tussen overheden geldt,

aldus de ondertekenende partners. Bij nieuwe taken zal vanuit de uitgangspunten van de code ('decentraal wat

kan, centraal wat moet') overlegd worden waar een taak het beste belegd kan worden. Ditzelfde geldt als door veranderingen in omgeving of vraagstukken

er redenen zijn om de taakverdeling aan te passen. Om de wederzijdse verantwoordelijkheden goed tot hun recht te laten komen houden partijen zich aan de diverse afgesproken spelregels, zoals de IBI-spel-

regels57 over de noodzakelijkheid van informatie en de tijdigheid en kwaliteit ervan. Bij de vormgeving van bestuurlijke arrangementen wordt getoetst of 57

IBI staat voor interbestuurlijke informatie.

75

sas

ROL NEMEN, RUIMTE GEVEN - ADVIES VAN DE RAAD VOOR HET OPENBAAR BESTUUR

de regeling uitvoerbaar is. Omwille van een effectief beleid kan worden geko­ zen voor differentiatie in rijkssturing richting het decentrale niveau en maat­

werk op decentraal niveau. Overheden betrekken elkaar bij de ontwikkeling van nieuwe beleidsvoorne­ mens en knelpunten die een andere overheidslaag raken op een dusdanig tijdstip dat de beleidsvoornemens nog kunnen worden aangepast. Na afron­

ding van de voorstellen, waaronder (concept-)wet- en regelgeving volgt een

formele consultatietermijn van twee maanden. 6. Feitelijke bestuurlijke verhoudingen De bestuurlijke verhoudingen zijn het resultaat van de organieke wetgeving (in Grondwet, Provinciewet en Gemeentewet, Financiële-verhoudingswet), bijzondere wetgeving (bijvoorbeeld met betrekking tot ruimtelijke ordening, zorg, onderwijs) en afspraken (Code Interbestuurlijke Verhoudingen). De fei­

telijke verhoudingen in het Nederlandse binnenlands bestuur verschillen in

de loop van de tijd. Zij zijn deels het gevolg van weloverwogen keuzes met betrekking tot de inrichting van het binnenlands bestuur (bijvoorbeeld als uitdrukkelijk sprake is van decentralisatiebeleid), deels van de manier waarop toezichthouders (provincie. Rijk) omgaan met hun bevoegdheden, deels ook

van tal van andere maatregelen van de wetgever. Al deze factoren zijn onder­ werp van onderhandelingen tussen de bestuurslagen, bijvoorbeeld door het sluiten van een Bestuursakkoord tussen de bestuurslagen. Decentrale beleids­ vrijheid en het streven naar eenheid van beleid dan wel een identiek voorzie­

ningenniveau in het hele land strijden voortdurend om de voorrang.

Er is, afgezien van een periodieke beschouwing over interbestuurlijke verhou­ dingen door de Raad van State, geen periodiek mechanisme om de feitelijke

bestuurlijke verhoudingen te analyseren.

7. Financiële verhoudingen De Grondwet is summier ten aanzien van de financiële autonomie van openbare lichamen. Artikel 132, zesde lid van de Grondwet geeft de formele wetgever de bevoegdheid te bepalen welke belastingen door provincies en gemeenten kunnen worden geheven en de opdracht om de financiële ver­ houding van deze openbare lichamen tot het Rijk te regelen. De Grondwet geeft geen inhoudelijke regels over het belastinggebied van deze openbare lichamen. Over (de mogelijkheid tot) belastingheffing door waterschappen

bepaalt de Grondwet niets.

De financiële verhouding van provincies en gemeenten tot het Rijk is neerge­ legd in de Financiële-verhoudingswet (Fvw). Deze wet stelt in artikel 3, eer­

ste lid, het Provinciefonds en het Gemeentefonds in. Daaruit kunnen (grosso modo) algemene uitkeringen (artikel 6 e.v.) worden gedaan en specifieke

76

ROL NEMEN, RUIMTE GEVEN - ADVIES VAN DE RAAD VOOR HET OPENBAAR BESTUUR

uitkeringen (artikel 15a e.v.). De algemene uitkering wordt op grond van een wettelijke verdeelsystematiek, zoals vastgelegd in de artikelen 7 en 8 Fvw, ver­

deeld over gemeenten. Daarbij staat centraal de gedachte, dat gemeenten in staat moeten zijn om bij een gelijke belastingdruk een gelijkwaardig voorzie­

ningenniveau te leveren. De gelden zijn niet geoormerkt en in beginsel vrij

besteedbaar. Gemeenten hebben hier bestedingsvrijheid in de zin dat ze over de uitgaven geen verantwoording aan het Rijk schuldig zijn.58 Ten aanzien van specifieke uitkeringen geldt, dat zij bestemd zijn voor de uitvoering van medebewindstaken (artikel 15a Fvw). Met specifieke uitkeringen wordt ook beoogd

om meer gelijkheid tussen gemeenten tot stand te brengen. Het Rijk stuurt aldus de gemeenten in sterke mate.

De Fvw biedt in artikel 12 de mogelijkheid tot vergaande interventie in de

gemeentelijke autonomie. Een grondwettelijke verankering hiervan is achter­

wege gebleven. Dat de summiere regeling in de Grondwet tot problemen kan leiden, werd zichtbaar bij de afschaffing van het gebruikersdeel van de onroe-

rende-zaakbelasting (OZB) in december 2005. Veel gemeenten protesteerden, nu door de beperking van hun belastinggebied de gemeentelijke autonomie ‘bedreigd’ werd. De VNG en enkele gemeenten maakten de gang naar de rechter, die oordeelde dat een beroep op het EHLA niet kon slagen omdat het

Handvest niet een ieder verbindend is. In algemene zin geldt dat voor de uitoefening van de autonome provinciale en gemeentelijke taken bekostiging uit de vrij besteedbare inkomsten (belastin­ gen en overige heffingen, algemene uitkering) voor de hand ligt. Naar mate er

meer medebewind is (en minder beleidsruimte) en gemeenten daarom onver­ mijdbare uitgaven hebben, zal bekostiging via specifieke uitkeringen plaats­ vinden. Uit artikel 108, derde lid, van de Gemeentewet volgt dat de kosten, verbonden aan de uitvoering van medebewind, door het Rijk aan de gemeente

worden vergoed. In combinatie daarmee geldt op grond van artikel 2 Fvw als uitgangspunt, dat indien beleidsvoornemens van het Rijk leiden tot een wijzi­ ging van de uitoefening van taken of activiteiten door provincies en gemeen­ ten, met redenen omkleed en met kwantitatieve gegevens gestaafd, welke de financiële gevolgen van deze wijziging voor de provincies of gemeenten zijn. Tevens moet worden aangegeven via welke bekostigingswijze de financiële

gevolgen voor de provincies of gemeenten kunnen worden opgevangen. De mate van beleidsvrijheid, dat wil zeggen de mogelijkheden van decentrale overheden om zelf te kunnen beslissen over de inzet van hun middelen, is een bepalend gegeven voor de financiële verhoudingen tussen het Rijk en de gemeenten. Decentrale overheden voelen zich daarin vaak beknot en er is voortdurend discussie over de mate van beleidsvrijheid van decentrale over58

Gemeenten hebben beleidsvrijheid voor zover niet door de wet wordt beperkt.

77

S 3

ROL NEMEN, RUIMTE GEVEN - ADVIES VAN DE RAAD VOOR HET OPENBAAR BESTUUR

heden. In de financiële verhoudingen komt de mate van beleidsvrijheid vooral tot uiting in de uitgaven op de beleidsterreinen cultuur en ontspanning, infra­ structuur en gebiedsontwikkeling, en economische aangelegenheden, goed

voor ongeveer een derde deel van het gemeentefonds. Voor de andere beleid­ sterreinen - met name die gericht zijn op sociale voorzieningen, het waarbor­

gen van de kwaliteit van het openbaar bestuur of openbare veiligheid - geldt

dat de beleidsvrijheid beperkt is.

Factoren die de mate van beleidsvrijheid bepalen zijn: wet- en regelgeving (formele beleidsvrijheid), maatschappelijke acceptatie van verschillen en financiële beleidsvrijheid (deze staat onder druk en is relatief beperkt). De financiële verhoudingen dienen in de eerste plaats de politiek bestuurlijke keuzes te volgen zoals die in wet- regelgeving zijn vastgelegd. Het traditionele,

juridische, scherpe onderscheid tussen autonomie en medebewind volstaat daarbij niet als grondslag voor de bekostiging van decentrale taken. Wet- en regelgeving bepalen met name de taak en de beleidsdoelen. Bij de taak gaat het er om wat voor het bereiken van beleidsdoelen moet worden gedaan. De mate waarin de gemeente vrij haar beleidsdoelen en daarmee verbonden taak kan vaststellen, wordt bepaald door de mate waarin een gemeente zelf aan­ vullende regels kan stellen, gehouden is aan uitvoeringsregels of regels over besluitvorming of vrij is te kiezen in samenwerking. Dit kan per beleidster­ rein variëren van geheel vrij, wenselijk, dwingend tot verplicht. Naarmate de

beleidsvrijheid minder ruim is luistert de verdeling nauwer. Naarmate de formele beleidsvrijheid groter is, is de invloed van de maat­ schappelijke acceptatie op de ervaren beleidsvrijheid groter. Maatschappelijke opvattingen over in hoeverre uitkomsten van het beleid mogen verschillen, bepalen de ervaren beleidsvrijheid. Bij de maatschappelijke acceptatie van verschillen tussen gemeenten gaat het primair om beginselen van gelijkheid

en rechtszekerheid. Het is uiteindelijk een politieke weging of en in welke mate met de maatschappelijke acceptatie rekening moet worden gehouden

bij de verdeling van middelen.

Slechts een beperkt deel van de gemeentelijke uitgaven volgt uit volledig

autonome beleidskeuzes. Het overgrote deel van de uitgaven vloeit voort uit politiek bestuurlijke keuzes, zoals die in nationale wet- en regelgeving zijn vastgelegd en/of uit rijksbeleid volgen. Een substantieel deel vloeit voort uit de keuze van gemeenten om vooral niet anders te zijn dan andere Neder­ landse vergelijkbare gemeenten.