A25. 20220317 VRZHZ, Aanbieding uitkomsten extern onderzoek Berenschot evaluatie COVID-19.pdf

21

65865 – Intern vertrouwelijk

De situatie in VRZHZ De burgemeester van Dordrecht is voorzitter van de VRZHZ. Bij een crisis van meer dan plaatselijke betekenis is de voorzitter van de veiligheidsregio bij uitsluiting bevoegd om toepassing te geven aan een aantal bevoegdheden van de burgemeesters in de regio.2 Eén van deze bevoegdheden is het uitvaardigen van noodverordeningen.3 Door de opschaling naar GRIP-4 op 12 maart 2020 en het daarmee bijeenroepen van het RBT kreeg de voorzitter deze bevoegdheid. Bij het overnemen van bevoegdheden van collega-burgemeesters door de voorzitter van de veiligheidsregio is het vragen om input en het informeren van deze collega’s belangrijk voor het verkrijgen van draagvlak. De inhoud van de noodverordeningen werd grotendeels op landelijk niveau bepaald en gecommuniceerd middels een modelnoodverordening. Deze nam de veiligheidsregio over met af en toe enkele aanpassingen. In het groot RBT ontbrak het aan kennis over het proces van de totstandkoming van noodverordeningen. Het groot RBT besteedde ruim tijd aan de noodverordeningen die toepasselijk waren in de eigen regio. Het proces van het opstellen van noodverordeningen kende in de aanloop wat moeilijkheden, vooral door het late aanleveren van informatie vanuit de landelijke gremia. Nadat deze moeilijkheden opgelost waren, verliep het proces goed. Er was hierbij goede samenwerking tussen de ROL, bevolkingszorg en juristen.

Het opstellen van de noodverordeningen veroorzaakte een piek in de werkdruk bij Bevolkingszorg en Crisiscommunicatie. De verwachting die hierbij werd uitgesproken was dat dit zich zou herhalen bij elke versoepeling van maatregelen en het uitvaardigen van nieuwe verordeningen. Er is daarom afgesproken in het ROT om proactief te kijken hoe als crisisorganisatie voorbereid te zijn op deze piekmomenten. Aanpassingen van noodverordeningen konden vaak niet tijdig plaatsvinden, omdat er te weinig tijd zat tussen het landelijk aankondigen van de nieuwe maatregelen en het aanleveren van de modelnoodverordening versus het proces om te komen tot een noodverordening bij de veiligheidsregio. Hierdoor konden vragen over nieuwe maatregelen of versoepelingen nog niet beantwoord worden. Dit maakte het werken als crisisorganisatie lastig en zorgde voor minder draagvlak in de maatschappij. Crisiscommunicatie bleek onvoldoende aangehaakt bij de daadwerkelijke inhoud van de noodverordeningen wat het uitvoeren van zijn rol en taken bemoeilijkte. Per 1 december 2020 werd de Tijdelijke wet maatregelen COVID-19 (Twm) van kracht. Hiermee werden coronamaatregelen vastgelegd in wetgeving. De invoering van de Twm had tot gevolg dat de rolverdeling tussen de gemeenten en de veiligheidsregio veranderde (zie beschrijving hierboven).

Vanaf 1 december 2020 heeft de VRZHZ als uitvoeringsorgaan op verzoek van de gemeenten (RBT) de Twm opgevolgd, waarbij de lokale werkingsverantwoordelijkheid niet meer bij de voorzitter van de VRZHZ belegd was, maar bij de lokale burgemeesters. De Twm heeft de juridische situatie theoretisch vereenvoudigd, met name omdat er geen noodverordeningen meer opgesteld hoefden te worden. Er waren wel veel onduidelijkheden over de bevoegdheden. Door de interpretatieruimte ontstonden er regionaal veel verschillen en dat maakte regionale afstemming nog belangrijker. Handhaving is door de komst van de Twm onveranderd, met uitzondering van de beperktere handhavingsmogelijkheden richting bedrijven. Een belangrijke geleerde les door de invoering van Twm was om met elkaar de inhoud te doorleven en de rol en taakverdeling tussen betrokken partijen op elkaar af te stemmen.

2 3

Artikel 39 lid 1 sub b Wet veiligheidsregio’s. Artikel 176 lid1 Gemeentewet. 22

65865 – Intern vertrouwelijk

De blijvende onduidelijkheden over bevoegdheden en de ruimte voor interpretatie van de maatregelen maakten dat het invoeren van Twm over het algemeen niet leidde tot meer efficiëntie ten opzichte van de eerste fase van de coronacrisis in regio Zuid-Holland Zuid. Dit komt ook naar voren uit de enquête die de VRZHZ in de eigen organisatie heeft uitgezet. De invoering van de Twm heeft geen (negatieve) invloed gehad op de relatie tussen de VRZHZ en de gemeenten: de relatie was al goed voor de invoering, er was veel onderling vertrouwen en dat is zo gebleven.

23

65865 – Intern vertrouwelijk

7. De koppelingen tussen de diverse gremia en partijen De vijfde onderzoeksvraag bekijkt de koppelingen tussen verschillende gremia en partijen: de reguliere organisatie met de crisisorganisatie; de veiligheidsregio met het landelijke niveau en de VRZHZ met de andere regio’s. Centrale vraag daarbij is of die koppelingen naar verwachting zijn gelopen.

7.1 Koppeling tussen de reguliere organisatie en crisisorganisatie De crisisorganisatie blijkt goed toegerust te zijn op een langdurige inzet door de grote intrinsieke motivatie, resultaatgerichtheid en flexibiliteit van haar medewerkers. Doordat de meeste personen in de crisisorganisatie al werkzaam waren binnen Veiligheidsregio ZHZ waren zij al bekend met de organisatie en de faciliteiten. Daarnaast bood het de mogelijkheid om flexibel om te gaan met de inzet van collega’s met reguliere functies in de crisisorganisatie. Hiertegenover staat dat deze medewerkers spanning ervaarden tussen hun reguliere werkzaamheden en hun bijdrage aan de crisisorganisatie. Door de langdurigheid van de crisis werd zichtbaar dat de crisisorganisatie niet zonder reguliere organisatie kan. De crisisstructuur is opgezet voor een korte crisis, zonder PIOFACH-taken (met uitzondering van ondersteuning en communicatie). Bij een langdurige crisis blijken die PIOFACH-taken toch noodzakelijk: langdurige ICT-problemen, de samenwerking tussen reguliere communicatie en crisiscommunicatie, de benodigde juridische ondersteuning en bemensing van secties zijn voorbeelden. Borging van de PIOFACH-taken in de crisisorganisatie door een goede aansluiting tussen reguliere organisatie en crisisorganisatie is bij een langdurige crisis dan ook van belang.

De werkzaamheden voor de crisisorganisatie en consequenties hiervan voor de reguliere werkzaamheden waren vaak niet goed zichtbaar. Zo waren tijdens de coronacrisis de reguliere werkzaamheden bij de afdeling Voorbereiding op Rampen en Crises (VRC) stilgelegd, terwijl in de rest van de organisatie de reguliere werkzaamheden zoveel mogelijk doorgang vonden. Hierdoor werd geregeld toch een beroep gedaan op medewerkers in de crisisorganisatie voor VRC-werkzaamheden. Daarnaast wist niet iedereen in de reguliere organisatie wat de crisisorganisatie nu precies deed en werkten de reguliere communicatie en de crisiscommunicatie langs elkaar heen, wat dubbel werk betekende. Uit het evaluatieverslag tweede fase blijkt dat medewerkers in de crisisorganisatie hierdoor het gevoel kregen dat het voor de reguliere organisatie onvoldoende duidelijk was wat er verwacht kon worden van de medewerkers in de crisisorganisatie. Er ontstond afstand en soms onbegrip vanuit de reguliere organisatie richting de crisisorganisatie. Eén deel van de functionarissen in de crisisorganisatie heeft ervaren dat het werkzaamheden heeft moeten verdedigen richting de reguliere organisatie. Het blijkt dat medewerkers in de crisisorganisatie het lastig vonden om zelf afwegingen te moeten maken tussen werkzaamheden voor de crisisorganisatie en de reguliere organisatie.

Medewerkers probeerden dan ook alle ballen in de lucht te houden, met het risico op overbelasting. Het is voor zowel de reguliere als de crisisorganisatie belangrijk dat er tijdens een langdurige crisis aandacht blijft voor de continuïteit van reguliere werkzaamheden en de balans hiervan met de inzet voor de crisisorganisatie. Hierin moeten heldere keuzes gemaakt worden. Tijdens de crisis is hier regelmatig over gesproken binnen het ROT, het MT, en het coördinatoren- en sectiehoofdenoverleg. Deze overleggen liepen vaak door elkaar heen waardoor heldere sturing en ondersteuning bij prioritering, keuzes en consequenties ontbrak en gemist werd.

24

65865 – Intern vertrouwelijk

Een belangrijke oorzaak voor het gemis is de constructie waarin de crisisorganisatie nevengeschikt is aan de reguliere organisatie. Dit betekent dat een functie in de crisisorganisatie een nevenfunctie is en dat de aansturing van de reguliere en crisisorganisatie los van elkaar staan. De leidinggevende vanuit de reguliere organisatie is in deze constructie steviger gepositioneerd dan de leidinggevende van de crisisorganisatie, terwijl de twee organisaties gedurende de crisis nauw met elkaar verbonden zijn en de werkzaamheden bij de crisisorganisatie in principe voorrang krijgen op de reguliere werkzaamheden. Voor toekomstige crises kan het nuttig zijn om de crisisorganisatie nauwer te verweven met de reguliere organisatie zodat de reguliere- en crisisorganisatie elkaar kunnen versterken en aanvullen. Hierbij moet vooral gelet worden op prioritering van taken, taakverdeling, verbinding tussen medewerkers en de rol van leidinggevenden.

Oordeel koppeling reguliere- en crisisorganisatie In de koppeling tussen de reguliere organisatie en de crisisorganisatie zitten duidelijke aandachtspunten. Zoals hierboven beschreven zien wij een aantal zorgpunten. De verschillende positionering van de leidinggevenden in de warme en de koude organisatie, het genoemde risico op dubbel werk door gebrek aan afstemming en het onbegrip en de afstand die medewerkers in de crisisorganisatie ervaren ten opzichte van de mensen in de reguliere organisatie maken dat wij de koppeling tussen de crisisorganisatie en de reguliere organisatie over de bestudeerde periode als onvoldoende beoordelen. Ook voor deze beoordeling geldt dat het geen oordeel is op basis van een vooraf vastgesteld normenkader, aangezien dat niet bestaat voor deze koppeling.

7.2 De koppeling tussen de Veiligheidsregio Zuid-Holland Zuid en het landelijk niveau De VRZHZ is op landelijk niveau zeer stevig gepositioneerd en beschikt daardoor over een uitstekende informatiepositie. Er is gekozen voor een open manier van informatiedeling. Zo was er regelmatig een goede terugkoppeling vanuit het Veiligheidsberaad. De sectie informatiemanagement heeft een grote inspanning geleverd om ook de landelijke informatiestromen mee te nemen. Ook op het gebied van landelijke scenario-ontwikkeling speelde de VRZHZ een grote rol. De scenario’s uit deze regio zijn landelijk verder uitgewerkt en hebben de basis gevormd voor de uiteindelijke landelijke scenario’s. Eerder in deze rapportage is beschreven dat de regio een flink gebrek aan landelijke sturing en coördinatie heeft ervaren. Voorbeelden hiervan (die ook elders in het rapport terugkomen) zijn gebrek aan sturing op landelijke communicatie en te weinig landelijke coördinatie op de maatregelen. In deze COVID-19-crisis zag de VRZHZ (net als alle andere veiligheidsregio’s) zich geconfronteerd met nieuwe crisisstructuren (zoals het LOT-C), en met veranderende rollen van bestaande structuren die gelinkt werden aan de crisisstructuur (zoals het Veiligheidsberaad). Dit nieuwe stelsel was ingewikkeld om te doorzien en vroeg veel aandacht.

Oordeel koppeling veiligheidsregio – landelijk niveau Voor zover de verantwoordelijkheid voor deze koppeling bij de veiligheidsregio ligt, beoordelen wij de koppeling als zeer goed.

7.3 De koppeling tussen de Veiligheidsregio Zuid-Holland Zuid en andere regio’s De effectiviteit van het Veiligheidsberaad (een gremium uit de reguliere structuur, met als doel de effectiviteit van en samenwerking tussen de veiligheidsregio’s te vergroten) is al jaren onderwerp van gesprek. Het Veiligheidsberaad komt buiten crisis vier keer per jaar bijeen over brandweer gerelateerde zaken en persoonlijkheden spelen dan vaak een grote rol in het overleg. Het Veiligheidsberaad komt tijdens crises vaker bijeen, maar de coronacrisis was een crisis waar niemand rekening mee had gehouden. In de praktijk bleek de structuur van het bijeenkomen van het Veiligheidsberaad zowel voor de regio als voor het kabinet zinvol. 25

65865 – Intern vertrouwelijk

Een andere vorm van koppeling tussen de regio’s bestond uit het delen van informatie met het LOT-C. Ook wordt in een wekelijks overleg tussen de operationeel leiders, gefaciliteerd door het LOT-C, afgestemd tussen de Operationeel Leiders, stellen zij vragen en delen zij best pratices. Ten aanzien van het delen van informatie met het LOT-C vanuit de regio geeft men aan deze connectie als éénrichtingverkeer te ervaren: er komt heel weinig informatie terug naar de regio. In de afgelopen maanden is er wel ruimte geweest voor gezamenlijke reflectie met andere veiligheidsregio’s, maar daar is in het algemeen weinig gebruik van gemaakt. Het zou goed zijn om meer stil te staan bij processen van overleg, samenwerking en besluitvorming met de veiligheidsregio’s onderling. De sectie crisiscommunicatie heeft gedurende de crisis ook contact gelegd met andere veiligheidsregio’s, maar deze contacten waren grotendeels eenzijdig en verliepen niet soepel. De activiteiten van crisiscommunicatie werden niet landelijk afgestemd. Doordat VRZHZ actiever was op sociale media dan veel andere veiligheidsregio’s en een publiekstelefoonnummer opende, kreeg zij ook vragen van bewoners uit andere veiligheidsregio’s.

Oordeel koppeling veiligheidsregio’s onderling Voor het geven van een expertoordeel voor de koppeling tussen de veiligheidsregio’s ontbreekt het aan een vooraf vastgestelde norm. Op basis van de ons beschikbare informatie (deelname aan het wekelijks OL-overleg, informatiepositie van de regio, actieve benadering van andere regio’s door crisiscommunicatie) zijn wij van mening dat de koppeling van VRZHZ met andere regio’s goed is.

26

65865 – Intern vertrouwelijk

8. Vijf aanbevelingen voor de toekomst De laatste onderzoeksvraag betreft de lessen die de VRZHZ kan trekken uit de COVID-19-crisis, in de preparatie op de toekomst. Deze rapportage geeft over het algemeen een positief beeld van de aanpak van de coronacrisis door de VRZHZ. De veiligheidsregio heeft in de afgelopen maanden aandacht besteed aan het intern, tussentijds evalueren. Deze werkwijze heeft een uitgebreid overzicht van aanbevelingen, adviezen en acties opgeleverd. Het overzicht willen wij vanuit ons eigen onderzoek en expertise aanvullen met vijf aanbevelingen.

Aanbeveling 1. Neem scenariodenken op in planvorming De instelling van het scenarioteam voor deze crisis is van grote waarde gebleken. Het vormde een zinvolle tegenstem voor het ROT. Omdat het scenarioteam in uitvoering naast het ROT gepositioneerd was, kon het werken buiten de drukte van de operatie om, en kreeg het de tijd om breder te kijken. Ook de brede samenstelling van het team droeg hier aan bij. Het bespreken van scenario’s met het RBT was aanvankelijk wat lastiger. Het RBT was niet gewend aan de rol en positie van het scenarioteam en bestuurlijk leek het RBT vaak de behoefte te hebben om meer te denken vanuit ‘best case-scenario’ dan uit te gaan van de ‘worst case’, terwijl dat bij het scenarioteam veelal andersom was. Bij het bespreken van scenario’s waren de RBT-leden vaak geneigd een waardeoordeel te geven en hun meningen en mogelijke consequenties te bespreken. Het laten aansluiten van een burgemeester in het scenarioteam vergrootte het onderlinge begrip en verbeterde de samenwerking met het RBT. Onze aanbeveling is om scenariodenken bij GRIP 4 standaard te organiseren én bij iedere crisis die langer duurt dan 48 uur. De rol en positie van een scenarioteam (dat het scenariodenken als taak heeft) dient dan ook in de planvorming opgenomen te worden.

Aanbeveling 2. Versterk de koppeling tussen de reguliere organisatie en de crisisorganisatie Zoals besproken in paragraaf 7.1 verdient de koppeling tussen de reguliere organisatie en de crisisorganisatie aandacht. Dit betreft dan de volgende concrete punten: •

Organiseer afstemming en aansluiting rondom de PIOFACH-taken in de crisisorganisatie door een verbeterde aansluiting tussen de reguliere organisatie en de crisisorganisatie, en reserveer de bijbehorende middelen hiervoor. Immers, de functionarissen uit de reguliere organisatie hebben voor deze extra taak geen tijd toegewezen gekregen. Die extra werkzaamheden vragen ook om aanvullend budget;

•

Organiseer verbinding tussen de leidinggevenden van de reguliere organisatie en de leidinggevenden van de crisisorganisatie en bevorder dat zij onderling afstemmen over de verdeling en prioritering van de werkzaamheden.

Aanbeveling 3. Versterk de interne cultuur van evalueren en feedback geven Ondanks interne behoefte lukte het niet om regelmatig feedbacksessies en tussentijdse evaluaties in te plannen. Deze sessies zijn van grote meerwaarde om praktische zaken zo snel mogelijk aan te passen én om onderlinge spanningen bespreekbaar te maken en op te lossen. Ons advies is om deze tussentijdse evaluaties als standaard onderdeel van de crisisaanpak in te richten en te ontdoen van het vrijblijvende karakter. Ook het standaard mee-alarmeren van een evaluator bij inzetten van het ROT en het RBT kan hierbij van grote betekenis zijn.

27

65865 – Intern vertrouwelijk

Aanbeveling 4. Verklein interpretatieverschillen van RBT-besluiten in de regio Tijdens deze crisis bleken regionaal interpretatieverschillen te bestaan over de uitvoering van besluiten van het RBT. Dit is onwenselijk, omdat gemeenten last hebben van die verschillen. Onze aanbeveling is om een maximale inspanning te leveren in het RBT om deze verschillen zo klein mogelijk te maken, enerzijds door héle scherpe communicatie over deze besluiten en anderzijds door zorgvuldige monitoring van de uitvoering van die besluiten. Het zorgvuldig(er) formuleren van besluiten en acties draagt bij aan deze aanbeveling, evenals het maximaliseren van de inspanningen van alle betrokken partijen om informatie te delen.

Aanbeveling 5. Maak crisiscommunicatie een centraal thema op de RBT-agenda Crisiscommunicatie speelt een belangrijke rol in elke crisis. Tijdens de coronacrisis bleek dit thema onvoldoende op de agenda van het RBT te staan, waardoor bestuurlijke afstemming in crisiscommunicatie soms gemist werd. Onze aanbeveling is om crisiscommunicatie als centraal thema op de RBT-agenda te zetten, waarbij de af te geven boodschappen met alle betrokken actoren goed doorleefd moet worden.

28

65865 – Intern vertrouwelijk

Berenschot is een onafhankelijk organisatieadviesbureau met 350 medewerkers wereldwijd. Al 80 jaar verrassen wij onze opdrachtgevers in de publieke en private sector met slimme en nieuwe inzichten. We verwerven ze en maken ze toepasbaar. Dit door innovatie te koppelen aan creativiteit. Steeds opnieuw. Klanten kiezen voor Berenschot omdat onze adviezen hen op een voorsprong zetten. Ons bureau zit vol inspirerende en eigenwijze individuen die allen dezelfde passie delen: organiseren. Ingewikkelde vraagstukken omzetten in werkbare constructies. Door ons brede werkterrein en onze brede expertise kunnen opdrachtgevers ons inschakelen voor uiteenlopende opdrachten. En zijn we in staat om met multidisciplinaire teams alle aspecten van een vraagstuk aan Berenschot B.V.te pakken. Van Deventerlaan 31-51, 3528 AG Utrecht Postbus 8039, 3503 RA Utrecht 030 2 916 916 www.berenschot.nl /berenschot

29