A14. 20210305 Provincie Zuid-Holland, Aanbieding onderzoeksrapport over de financiële en beleidsvrije ruimte van gemeenten in Zuid-Holland.pdf
Tekst van het document
beïnvloedbaar vanwege hun aard en omdat ze in gemeenschap-
heid om inkomsten te verwerven. Die eigen inkomsten bestaan
pelijkheid worden uitgevoerd.
uit het eigen belastinggebied, leges, heffingen en overige inkomsten. De mate van beleidsruimte verschilt per soort inkomsten.
Het politiek debat spitst zich toe op die posten die gemakkelijk beïnvloedbaar zijn. En dat zijn veelal de traditionele, gemeente-
Onroerend Zaak Belasting
lijke taken die betrekking hebben op de leefbaarheid en vitaliteit
De besteding van de Onroerend Zaak Belasting (OZB) is voor
van kernen, dorpen en wijken. Vaak zijn dit taken waar de lo-
gemeenten volledig vrij. Gemeenteraden mogen de opbrengst
kale volksvertegenwoordiger de sterkste binding mee heeft. Een
aan elk gewenst doel besteden. Aan de heffing van OZB zitten
groot deel van de gemeenten begroot de kosten van het sociaal
wel enkele juridische beperkingen.
domein optimistisch. De gemeenten hanteren de vergoedingsregels uit het gemeentefonds als basis, terwijl ze weten dat de
Zo is het niet mogelijk om bij de OZB-heffing te differentiëren.
kosten overschreden zullen worden.
Er zijn gemeenten die bijvoorbeeld energiezuinige woningen en bedrijven een lager OZB-tarief willen geven. Dat is wettelijk
g.
“Schraalhans is keukenmeester”:
niet mogelijk.
sturingscapaciteit wordt weggesneden In het lastige begrotingsproces vraagt investeren in extra stu-
Een andere wettelijke beperking is de macronorm die jaarlijks
ringscapaciteit om durf en visie. De kost gaat immers voor de
landelijk wordt vastgesteld. Deze norm maximeert jaarlijks de
baat. Veel bestuurders snappen goed dat op de lange termijn
groei van OZB-opbrengsten voor alle gemeenten bij elkaar. De
diepgravende kennis van het sociaal domein en datagedreven
individuele gemeenten hebben wel de mogelijkheid hun tarie-
sturing zich uitbetaalt in beter beleid en besparingen. Alleen is
ven te verhogen.
het bijna ondoenlijk om tijdens een begrotingsproces prioriteit te geven aan een dergelijke investering. Er moeten immers lasti-
Daarnaast zit er een politieke grens aan de OZB-heffing, met
ge besluiten worden genomen over zaken als wegenonderhoud,
name voor woningen. Het is algemeen bekend dat gemeenten
groenvoorziening en het zwembad. De gemeente is beperkt in
hun eigen lastendruk vergelijken met die van buurgemeen-
haar sturingsruimte. Een overheidsorgaan begint daarmee ge-
ten. Grote verschillen, vooral aan de bovenkant, worden niet
lijkenissen te vertonen met een mens die in de schulden zit: op
geaccepteerd door inwoners en raadsleden. Dit effect wordt nog
het moment dat het geld schaars begint te raken, treedt stress
verder versterkt door de jaarlijkse publicaties van COELO over
op, en men richt zich voornamelijk op de korte termijn.
de lokale lastendruk. Geen enkele bestuurder wil in de krant komen met het bericht dat in zijn gemeente de lasten het meest zijn gestegen. Belangenorganisaties, met name Vereniging Eigen Huis, pikken deze ranglijsten ook graag op. De conclusie is dat OZB in theorie grote bewegingsruimte lijkt te bieden, maar politiek en maatschappelijk begrensd is.
Overige gemeentebelastingen Dan zijn er nog enkele andere gemeentebelastingen waarvan de besteding vrij is. Belangrijkste voorbeelden zijn toeristenbelasting, hondenbelasting en reclamebelasting. Hoewel het bij de meeste gemeenten om relatief geringe bedragen gaat, zijn de middelen wettelijk gezien vrij besteedbaar.
38
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid-Holland
Ook hier geldt dat toeristenbelasting maatschappelijk en
(Hoeben, 2015). Deze mogelijkheid is echter recentelijk door de
politiek gezien niet te veel uit de pas kan lopen met omlig-
wetgever afgeschaft. Ze geldt nog tot 2022.
gende gemeenten. De besteding van de hondenbelasting leidt regelmatig tot felle discussies. Hondenbezitters bepleiten vaak
Overige eigen middelen
dat deze belasting onrechtvaardig is: waarom wel voor honden
Tot slot de overige eigen middelen. Dit is de restcategorie waar-
betalen en niet voor katten? Er worden regelmatig procedures
bij vooral de dividenduitkeringen uit deelnemingen substan-
gevoerd over hondenbelasting. Tot op heden met weinig succes,
tieel zijn. Deze zijn vrij te besteden. Ontvangst van dividend
zie bijvoorbeeld Gerechtshof ‘s-Hertogenbosch 15-01-2016,
is afhankelijk van het bezit van aandelen in bedrijven. Naast
14/00632.
energiebedrijven zijn het vooral aandelenpakketten van de Bank Nederlandse Gemeenten (BNG) en waterleidingbedrijven.
Rioolheffing en afvalstoffenheffing De belangrijkste heffingen zijn de rioolheffing en afvalstoffen-
De laatste tien jaar hebben veel gemeenten hun aandelen in
heffing. Bij de besteding van de opbrengsten zijn gemeenten
energiebedrijven (Nuon, Eneco) verkocht. Dat leverde een een-
gebonden aan een doel: de heffing moet besteed worden aan
malig bedrag op. Op structurele basis zijn er door deze verkoop
respectievelijk het afval en de riolering. Volgens een wettelijk
nu minder dividendopbrengsten. Hiermee is de beleidsruimte
voorgeschreven model moet de gemeente ook onderbouwen dat
van gemeenten feitelijk verder verkleind.
er geen andere zaken betaald worden uit de heffing. Soms kan er, met enige creativiteit, nog wat ruimte gevonden worden om
Verdieping grondexploitaties
kosten van bijvoorbeeld straatvegen deels uit de rioolheffing te
Veel actueel en urgent overheidsbeleid heeft een ruimtelijk
betalen.
aspect in zich. De energietransitie, de stikstofcrisis en de woningbouw zijn belangrijke beleidspunten waarbij ruimte een rol
De kosten van afvalinzameling en -verwerking zijn recent sterk
speelt. De gemeenten hebben, naast het Rijk en de provincies,
gestegen. Dit komt door dalende prijzen voor reststoffen die
de komende jaren de verantwoordelijkheid om een samenhan-
gemeenten ontvangen van vuilverwerkers. Deze opbrengsten
gend ruimtelijk beleid te ontwikkelen.
worden gebruikt om de kosten die verbonden zijn aan het gescheiden inzamelen van plastic, gft en restafval te compense-
Grondposities vormen een groot financieel risico (zie 2012) en
ren. Het gescheiden inzamelen is niet wettelijk verplicht. Het is
tegelijkertijd een enorme mogelijkheid tot het creëren van extra
een uitvloeisel van landelijk beleid dat de VNG is overeengeko-
financiële armslag. Met grondposities lopen gemeenten minder
men met het Rijk. Ook hierbij voelen gemeenten grote druk van
risico’s op grote afboekingen bij een crisis (Binnenlands Be-
het beleid van hogere overheden.
stuur, 2020). Ze hebben daarmee meer ruimte om zelf richting te geven aan gemeentelijk beleid. Voor de financiële crisis van
In de tariefstelling voor riool- en afvalstoffen heeft de gemeen-
2018 was dat zeker het geval.
te wel aanzienlijke ruimte. Gemeenten kunnen ervoor kiezen om geen afvalstoffenheffing op te leggen (zoals bijvoorbeeld in
Het gat tussen de vraag naar grond en het aanbod wordt nu
Nijmegen) en de kosten te dekken uit OZB-opbrengsten.
enerzijds ingevuld door particuliere investeerders en projectontwikkelaars die bijzonder actief zijn in het verwerven van grond-
Steeds meer gemeenten maken de afvalstoffenheffing afhan-
posities, anderzijds zijn de grondbedrijven van gemeenten de
kelijk van de hoeveelheid aangeboden huisvuil (Diftar) of de
laatste tijd weer meer actief. Ondanks de onzekerheden rondom
omvang van de containers. De meeste gemeenten hanteren een
de coronacrisis geeft 60% van de gemeenten aan de afgelopen
vastrecht voor rioolheffing, maar er zijn ook voorbeelden van
twee jaar grondposities te hebben verworven en 70% is dit de
gemeenten die het af laten hangen van het waterverbruik of
aankomende twee jaar van plan (Stec Groep, 2020).
koppelen aan de WOZ-waarde van de woning. Hierin hebben gemeenten dus behoorlijke ruimte om keuzes te maken.
De kans voor gemeenten om gebiedsontwikkeling en een deel van de bouwproductie draaiende te houden is afhankelijk van
Precario op kabels en leidingen
financiële mogelijkheden, beleidsmatige en politieke keuzen en
Gemeenten kunnen precario heffen op kabels en leidingen. Dit
de regionale behoefte. Niet alleen grondexploitatie is afge-
zorgt voor een behoorlijke opbrengst. In 2016 was de opbrengst
nomen, ook is de regelgeving op veel punten strenger en het
voor alle gemeenten in Nederland tezamen: € 206 miljoen
risico-bewustzijn is groter (Deloitte, 2020).
39
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid-Holland
BIJLAGE 2:
Vijf persona’s
De gemeenten hebben weinig bewegingsruimte: ze zijn gebonden aan de AMvB reële prijs, waarin is bepaald hoe gemeenten de huishoudelijke hulp moeten inkopen. Ook zijn gemeenten gebonden aan de uitspraak van de rechtbank waarin is bepaald
Huishoudelijke hulp voor Ricardo
hoe de bekostiging eruit moet zien (met name het verbod op sec resultaatfinanciering).
Volume In de volgende grafiek is de ontwikkeling van het aantal Wmo cliënten per duizend huishoudens in Zuid-Holland zichtbaar. Hier is een stijgende trend te zien, wat zich uit in een toenemende druk op het domein. Het deel huishoudelijke hulp is een omvangrijk deel van het aantal Wmo cliënten, en door het vaststaande abonnementstarief van € 19 per maand uit zich dit in druk op het subdomein. 70 60 50
Achtergrond Ricardo is alleenstaand. Hij heeft steeds meer zorg nodig en daarom overweegt hij om te verhuizen naar een aanleunwoning in het nabijgelegen Rodenrijs. Ricardo weet dat hij in zijn nieuwe woonplaats Lansingerland via de gemeente goedkope huishoudelijke hulp kan krijgen, veel goedkoper dan de hulp die
40 30 20 10 0
2015
2016
2017
2018
2019
Figuur 31. Gemiddeld aantal Wmo-cliënten per duizend huishoudens.
hij in zijn oude gemeente uit eigen zak betaalde.
Knelpunten In een keukentafelgesprek in de aanleunwoning wordt door de
• Vanaf het begin van de decentralisaties gingen gemeenten
zorgverlener aan Ricardo gevraagd of hij zelf een hulp kan rege-
over de wijze waarop de wet Wmo werd uitgevoerd. Het Rijk
len, maar dat wil hij liever niet. Hoewel hij de hulp makkelijk
en de rechterlijke macht leggen echter steeds meer beperkin-
zelf kan betalen, wil hij graag een paar tientjes minder uitgeven.
gen op deze uitvoering. Gemeenten hebben daarmee minder sturingsmogelijkheden. Zo kunnen ze geen inkomensgrens
Juridisch
bepalen. Iedereen heeft recht op zorg vanuit de Wmo.
De gemeente is verplicht toegang tot zorg vanuit de Wmo te bieden. Hieronder valt ook huishoudelijke hulp. De gemeente
• Gemeentelijke beleidsruimte binnen de Wmo wordt steeds
is hierbij gebonden aan het abonnementstarief dat bepaalt wat
kleiner, doordat het aantal opgelegde beperkingen almaar
de maximale eigen bijdrage kan zijn. Dat tarief is vanaf januari
groter wordt.
2020 van kracht. Het abonnementstarief is niet inkomensafhankelijk.
• De demografische ontwikkelingen in een groot deel van Nederland zorgen voor een toenemende druk op de voorzienin-
Momenteel is er een maatschappelijke discussie gaande over de
gen die vanuit de zorg, en dus ook vanuit de Wmo, worden
wenselijkheid van een niet-inkomensafhankelijke bijdrage. De
geleverd. Dit komt door de ontgroening en vergrijzing. Per ge-
VNG wil dat gemeenten onderzoeken of mensen van de Wmo
meente verschilt het of er sprake is van een van deze twee, of
zijn uit te sluiten als zij hulp ook zelf kunnen betalen.
van beide. Helaas zijn dit factoren waar de gemeente slechts beperkt op kan sturen.
40
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid-Holland
Het jeugdzorgtraject van Jeffrey
Volume In de volgende figuur is duidelijk zichtbaar hoe divers het spectrum van jeugdhulp is. Er zijn zeer grote volumes op de totalen, en met name de lichte vormen jeugdzorg (jeugdhulp zonder verblijf) en zeer kleine volumes op zware vormen van jeugdzorg (bijvoorbeeld jeugdbescherming of jeugdreclassering). Echter, de kleine volumes kennen de hoogste kosten. Zo is jeugdhulp met verblijf een van de duurste vormen van zorg die Nederland kent. 12.000 10.000 80.000
JZ Totaal jeugdzorg JH 1 Totaal jeugdhulp JH 121 Totaal jeugdhulp zonder verblijf JH 122 Totaal jeugdhulp met verblijf JB 1 Totaal jeugdbescherming JR 1 Totaal jeugdreclassering
60.000
Achtergrond Jeffrey woont tot zijn veertiende in Schiedam. Hij heeft problemen thuis en stopt met zijn vmbo-opleiding, waar hij niet goed mee kan komen. Een arts van een JGZ-instelling verwijst hem
40.000 20.000 0
2015
2016
2017
2018
2019
Figuur 32. Jeugdvolumes (totalen).
naar een aanbieder in de zware jeugdzorg. In die begeleiding voelt Jeffrey zich helaas niet gehoord. Volgens hem heeft het traject
Knelpunten
ook veel te weinig resultaat. Hij loopt weg van huis en komt
• Het aantal cliënten dat gebruik maakt van bepaalde jeugd-
uiteindelijk terecht in een tijdelijke opvang in Rotterdam. Via
zorg (zoals specialistische jeugdzorg) is dermate klein dat
die gemeente krijgt hij een nieuw jeugdhulptraject aangeboden.
gemeenten noodzakelijkerwijs moeten samenwerken bij dit soort taken.
Jeffrey begint vol goede moed. Hij hoopt in deze nieuwe omgeving helemaal opnieuw te kunnen beginnen. Maar tot zijn schrik
• Er zijn maar weinig aanbieders die zware jeugdzorg aanbie-
blijkt het nieuwe traject weer bij zijn oude zorgverlener te lopen.
den. Het beperkte aanbod maakt dat voorgestelde trajecten
Het verschilt nauwelijks van het vorige! Hij is zwaar teleurgesteld
niet altijd goed afgestemd kunnen zijn op individuele wensen
en verliest het vertrouwen dat het ooit nog goed komt.
en behoeften van jeugdzorgcliënten.
Juridisch
• De gemeente die (financieel) verantwoordelijk is voor een
Vanuit de Jeugdwet zijn gemeenten verplicht om toegang tot
jeugdige die van jeugdhulp met verblijf gebruik maakt, wordt
jeugdzorg te geven. Het grootste deel van de toegang wordt
bepaald door het woonplaatsbeginsel. De huidige definitie
verzorgd door externe verwijzers zoals huisartsen, medisch
daarvan stelt dat de gemeente waar de woonplaats van de
specialisten, rechters, officieren van justitie, maar ook door de
ouder met gezag zich in bevindt, verantwoordelijk is. De
Raad voor de Kinderbescherming. In het laatste geval gaat het
feitelijke woonplaats is echter vaak lastig te achterhalen. Per
voornamelijk om de zware jeugdhulptrajecten.
januari 2022 wordt een nieuw woonplaatsbeginsel ingevoerd. Dit vraagt om een aanpassing van het verdeelmodel onder
Voor gemeenten zijn er beperkte sturingsmogelijkheden op
gemeenten en een verdere implementatie van administratieve
de toegang. Daarbij komt dat de meeste taken rondom in-
processen en afspraken.
koop vanwege schaalgrootte of vanwege opgelegde bepalingen regionaal belegd worden. Vaak verlopen ze via convenanten en
• Zware jeugdhulp met verblijf is de allerduurste vorm van
DVO’s. De sturingsmechanismen liggen dan bij de opdracht-
zorg die we in Nederland hebben (+/- € 200.000 per jaar
gever en opdrachtnemer. Wat er overblijft, zijn de sturings-
per cliënt). Een stijging van slechts een paar cliënten kan
mogelijkheden in de sec uitvoering van de wet: het uitgeven
al een grote impact hebben op een begroting van een kleine
van beschikkingen, het betalen van de facturen. Wel kunnen
gemeente. Dit bemoeilijkt voor de gemeenten de financiële
gemeenten kiezen om preventieve activiteiten uit te voeren,
beheersbaarheid.
maar dit is geen wettelijke taak.
41
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid-Holland
• Qua uitvoering van de wet heeft de gemeente weinig sturingsmogelijkheden. Dit komt doordat de toegang en program-
Het schuldhulpverleningstraject van Tamara
ma-uitvoering vaak extern belegd zijn. • Gemeenten kunnen op de preventie sturen. Echter, de wet veronderstelt een bepaalde maakbaarheid van de samenleving en de mens. Uit onderzoek van het NJI blijkt dat autonome megatrends, zoals vereenzaming, polarisatie en flexibilisering, gaan zorgen voor een grotere vraag naar jeugdzorg. De vraag zal zo groot zijn, dat deze niet zomaar met beleid opgelost kan worden. Het onderzoek stelt dan ook de rol van een overheid in de samenleving ter discussie.
Achtergrond Tamara is 45, woont in Leiden en heeft al vijf jaar een kapsalon. Ze was nooit een ster in administratie, maar dat het zo uit de hand kan lopen, wist ze niet. Bij de Belastingdienst bouwt ze een enorme schuld op. Ook heeft ze problemen met het betalen van de hypotheek, nutsvoorzieningen en haar private-leaseauto. In haar wanhoop gebruikt ze twee creditcards om een deel van de belastingschuld af te betalen, maar de schulden op die betaalkaarten worden na verloop van tijd natuurlijk ook torenhoog. Ze zit met haar handen in het haar en is bang dat ze haar kapsalon moet opgeven. Een vriendin die in de gemeente Zwijndrecht woont, krijgt voor hetzelfde probleem passende hulp van een vrijwilliger. Dat wil Tamara ook. Ze wil er alles aan doen om haar schulden af te lossen en te voorkomen dat ze naar de rechter moet vanwege een faillissement. Maar is deze hulp er in de gemeente waar zij woont?
Juridisch Enerzijds is er de Wet op de gemeentelijke schuldhulpverlening. Deze stelt dat gemeenten beleid moeten vormen voor schuldhulp. Anderzijds is er de Wet op de schuldsanering natuurlijke personen. Deze regelt de schuldhulptrajecten via de rechter. Grofweg kan gesteld worden dat het doel van de eerste wet is om te voorkomen dat mensen in de tweede wet belanden, ook al zijn er naast de gemeente andere partijen, zoals bijvoorbeeld beschermingsbewindvoerders, die de bevoegdheid hebben om toegang tot de Wet schuldsanering natuurlijke personen te geven. Omdat de Wet gemeentelijke schuldhulphulpverlening veel
42
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid-Holland
ruimte laat voor invulling van de minnelijke schuldhulptrajec-
Het re-integratietraject van Jurre
ten, verschilt de uitvoering van de wet sterk per gemeente. Er zijn zelfs gemeenten die het traject niet aanbieden. Eigenlijk zijn de verschillen zo groot, dat er gesteld kan worden dat er geen stelselverantwoordelijke is voor een schuldregeling. Echter, gemeenten zijn sinds 2021 wel verplicht om meer moeite te doen mensen met schulden te bereiken. Dit ‘outreachend’ werken kan lastig zijn omdat schulden vaak worden opgebouwd bij andere overheden dan de gemeente, zoals bijvoorbeeld de Belastingdienst.
Volumes Er zijn geen betrouwbare cijfers over schuldhulpverlening beschikbaar.
Achtergrond Jurre is 36. Hij heeft een beperking en is voor zijn inkomen
Knelpunten
afhankelijk van de gemeente. Hij heeft eerder wel gewerkt en
• Er is sprake van gemeentelijke beleidsruimte. Omdat de
wil graag deelnemen aan een re-integratietraject bij een externe
gemeenten gaan over het ‘wat’ en het ‘hoe’ en daarmee de
partner van de gemeente. Afgelopen jaar zijn er echter veel in-
invulling van het beleid bepalen, maakt het voor mensen als
woners van deze gemeente in de bijstand ingestroomd. Daarom
Tamara uit in welke gemeente ze woont. Dit knelpunt speelt
koos de gemeente ervoor om de contracten met de externe part-
dus voornamelijk voor de doelgroep.
ners voor de re-integratietrajecten te stoppen.
• Een ander knelpunt betreft de bereikbaarheid van de doel-
Vanaf volgend jaar biedt de gemeente hopelijk weer zelf
groep. Schulden blijven vaak lang verborgen voor de gemeente
re-integratietrajecten aan, maar er zijn nog geen speciale
en soms ook voor de doelgroep zelf. In sommige gevallen zijn
trajecten voor mensen met een beperking opgezet. Jurre is
er andere partijen die de cliënten in de Wet schuldsanering
onzeker over zijn toekomst. Kan de gemeente hem straks nog
natuurlijke personen laten stromen, bijvoorbeeld de recht-
wel een re-integratietraject bieden? Kan hij ooit weer aan het
bank. Het ‘erbij zijn voordat het te laat is’ heeft ook financiële
werk?
impact: namelijk of een schuld kan worden voorkomen of opgelost voordat deze problematisch is geworden.
Juridisch De bundeling uitkeringen inkomensvoorziening gemeenten
• Het slecht kunnen bereiken van de doelgroep wordt versterkt
(BUIG) is de uitkering aan gemeenten om de bijstand en
door de AVG, waardoor gegevens slechts bij een partij bekend
ander levensonderhoud (IOAW, IOAZ, Bbz) van te betalen.
zijn. We merken hier op dat de interpretatie van de wet sterk
Gemeenten kunnen het geld gebruiken voor levensonderhoud
per gemeente kan verschillen. De wetsaanpassing per januari
maar ook voor re-integratietrajecten. Deze trajecten hebben het
2021 brengt wellicht verbetering in het bereiken van de doel-
doel om mensen naar werk te begeleiden. Zij stromen dan uit
groep, doordat deze het mogelijk maakt om vroegsignalering
de bijstand.
toe te passen.
43
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid-Holland
Volume In de volgende figuur is de opbouw van de financiering van
De verschillende hulpverleners van gezin Mulder
de Participatiewet (bedragen x € 1,0 miljoen). Gemeenten ontvangen hun middelen via verschillende bronnen. De bijstandsuitkeringen en de loonkostensubsidies worden betaald vanuit het bijstandsbudget. De re-integratie en begeleiding komt uit het participatiebudget en de vergoeding van de uitvoeringskosten komt uit het zogenoemde cluster Inkomen en Participatie in de Algemene Uitkering in het Gemeentefonds.
1.800
663
Achtergrond
6.220
Livina en Cor Mulder wonen hun met twee kinderen Kaylee
2.440
(15) en Giovanni (12) in Delft. Livina is arbeidsongeschikt Bijstandsbudget Cluster I&P Participatie, excl. Wsw Wsw
Figuur 33
Opbouw financiering Participatiewet
en loopt in de ziektewet. Cor is sinds kort zijn baan als rondvaartschipper kwijt. Het gezin moet nu rondkomen van één bijstandsuitkering en dat lukt nauwelijks. Livina en Cor maken zich grote zorgen.
Knelpunten
Maar hun problemen zijn niet alleen van financiële aard.
• Gezien de juridische en financiële uitgangspositie met
Giovanni zit in een jeugdzorgtraject via bureau Halt en Kaylee
betrekking tot de BUIG is er in beginsel sprake van
heeft een licht verstandelijke beperking waardoor ze veel hulp
gemeentelijke beleidsruimte. Gemeenten mogen voor een
nodig heeft bij haar schoolwerk. De spanningen in het gezin
belangrijk deel zelf bepalen hoe ze hun budget inzetten.
lopen regelmatig hoog op.
• De financiële kaders door instroom zijn dwingend.
Na tips van de buren heeft de gemeente een gezinsbegeleider
Gemeenten zijn verplicht om levensonderhoud uit te keren.
naar de familie Mulder gestuurd. Hier zitten Livina en Cor
Het is gemeenten niet toegestaan om bijstand te weigeren of
echter helemaal niet op te wachten: alweer een hulpverlener
mensen uit te sluiten.
die de boel overhoop komt halen! Ze hebben juist zo’n behoefte aan rust en regelmaat.
• Deze twee punten brengen met zich mee dat gemeenten in eerste instantie wettelijk verplicht zijn de middelen
Juridisch
aan de bijstand te besteden wanneer er tekorten op de
Via zeer veel wetten en instanties en op basis van verplichtingen
BUIG ontstaan. Hierdoor kunnen eventuele aanvullende
kan een gemeente met een gezin in contact komen. De
investeringen uit de BUIG niet of in mindere mate gedaan
scheiding tussen deze wetten is vaak onduidelijk. Gemeenten
worden.
hebben de taak om passende zorg te leveren. Daarmee hebben ze ook de verantwoordelijkheid om de meest complexe casussen
• Wanneer gemeenten alsnog aanvullende investeringen willen
passende aandacht te geven. De vraag is of hier een rol voor
doen, moeten deze uit andere bronnen bekostigd worden.
gemeenten als stelselverantwoordelijke richting de burger ligt, of dat deze verantwoordelijkheid op ministerieel niveau ligt.
44
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid-Holland
Knelpunten • De gemeentelijke beleidsruimte ten aanzien van de wetten waar een gezin mee in contact kan komen verschilt. Door de hoeveelheid wetten die op een gezin van toepassing kan zijn, is het beleid in zijn totaliteit vrijwel uniek per gemeente. Dit maakt het voor individuen en gezinnen vaak moeilijk om te ontdekken waar ze hulp kunnen krijgen. • Ook voor ambtenaren geldt dat het vaak onduidelijk is welk beleid op wie van toepassing is. Is een multiprobleemgezin bijvoorbeeld primair doelgroep participatie of primair doelgroep jeugd? • Uit de eerdere analyses lijkt het beeld te ontstaan dat de beleidsruimte per subdomein ook verschilt. Financiële druk in het ene subdomein kan een aanpak verstoren in een ander subdomein waar geen financiële druk is. Voorbeeld: het opleggen van een participatiemaatregel aan iemand die net begonnen is aan een schuldhulptraject. Hier kunnen interactie-effecten ontstaan. • Vaak is er binnen dergelijke gezinnen ook sprake van crimineel gedrag. Hierdoor ontstaat een wisselwerking tussen de domeinen zorg en veiligheid. Deze wisselwerking levert beleids- en uitvoeringsproblemen op voor gemeenten binnen de netwerken van zorg en veiligheid. • De complexiteit van het stelsel maakt het lastig om effectieve interventies in te zetten. Het monitoren van de interventies is ook lastig vanwege de verschillende IT-systemen.
• Dit is temeer een probleem omdat informatie en cijfers vaak nodig zijn om autonoom te kunnen sturen. Zonder duidelijke informatie en kaders is het immers niet (goed) mogelijk om uitgangspunten en doelen te bepalen én te verwezenlijken.
45
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid-Holland
BIJLAGE 3.
Geraadpleegde bronnen • AEF (2020a). Andersson Elffers Felix. Stelsel in groei. Een onderzoek naar financiële tekorten in de jeugdzorg. • AEF (2020b). Andersson Elffers Felix. Uitvoeringskosten van
• Minister van BZK, K.H. Ollongren (18 oktober 2019). Toekomst openbaar bestuur ‘Thorbeckebrief’. • Raad voor het Openbaar Bestuur (2019). Ondertussen
het Klimaatakkoord voor decentrale overheden in
in Den Haag. Over de invloed van de decentralisaties op
2022 – 2030.
het functioneren van de Rijksoverheid.
• BDO Benchmark (2021). Financiële situatie onhoudbaar.
• Raad voor het Openbaar Bestuur (maart 2019). Beleidsvrijheid geduid. Beleidsvrijheid bij decentrale taken: een na
• Berenschot (2018). Capaciteitskosten van gemeentelijke
dere uitwerking ten behoeve van de financiële verhoudingen.
taken op het gebied van klimaatadaptatie. • Raad voor het Openbaar Bestuur (essaybundel) (juni 2020). • Binnenlands Bestuur (2020). Gemeenten minder kwetsbaar voor vastgoedcrisis.
Van den Berg, C. & Leurs, B.: Hoe bekostig je multilevel governance? Naar goede financiële verhoudingen voor ‘de opgave centraal’. In: Samenwerken, samen betalen?
• CBS (2021). Gemeenten begroten € 11,3 miljard euro aan heffingen in 2021. Digitaal benaderd via: https://www.cbs.
• Rijksoverheid (december 2020). 1e, 2e en 3e pakket corona
nl/nl-nl/nieuws/2021/04/gemeenten-begroten-11-3-mil-
maatregelen. Digitaal benaderd via: https://www.rijksover-
jard-euro-aan-heffingen-in-2021
heid.nl/onderwerpen/financien-gemeenten-en-provincies/ documenten/circulaires/2020/12/16/decembercirculaire-ge-
• COELO (januari 2021). Kerngegevens belastingen
meentefonds-2020.
grote gemeenten 2021. • SIFV (2020). Studiegroep Interbestuurlijke en Financiële ver• Decentraal bestuur (september 2020). Beginselen versus prak
houdingen. Als één overheid. Slagvaardig de toekomst tegemoet!
tijken. Toetsing van decentralisatieprocessen, met aanbevelingen voor versterking.
• VNG-Commissie Gemeentewet en Grondwet (juni 2007). De eerste overheid.
• Deloitte (juni 2020). Omvang grondposities gemeenten verder afgenomen.
• Toonen (1987). Th.A.J.Toonen, “Denken over Binnenlands Bestuur”, VUGA 1987, pp. 186-187
• Hoeben, C (2015). Het onzichtbare precario op ondergrondse leidingen. ESB openbare financiën. Digitaal benaderd via:
• VNG (14 februari 2018). Programmastart Interbestuurlijk Pro
https://www.coelo.nl/images/artikelen/ESB_onzichtbare_
gramma. Digitaal benaderd via: https://vng.nl/sites/default/
precariobelasting.pdf
files/brieven/2018/attachments/programmastart_ibp_0_0. pdf.
46
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid-Holland
BIJLAGE 4.
Kerncijfers per gemeente In deze bijlage worden een aantal kerngegeven gepresenteerd voor alle gemeenten in Zuid-Holland. Het grootste gedeelte van de gegevens, solvabiliteit (%), sociaal domein (%) en het aandeel GR’en (%) is samengesteld op basis van IV3-gegevens van het CBS. Voor beleidsruimte (%) geldt dat de IV3-gegevens van het CBS zijn gecombineerd met de methode van de Raad voor Openbaar Bestuur (ROB, 2018), terwijl de inschattingen voor de structurele extra apparaatslasten op het gebied van de energietransitie zijn gebaseerd extern onderzoek dat eerder in opdracht van de ROB werd uitgevoerd (AEF, 2020b). Gemeente
Solvabiliteit (%) 2011
2015
Beleidsruimte (%) 2019
2011
Sociaal domein (%)
2015
2019
2011
2015
2019 38%
Alblasserdam
20%
19%
21%
5,0
4,6
4,4
30%
43%
Albrandswaard
33%
23%
18%
5,6
4,6
4,6
22%
23%
31%
Alphen aan den Rijn
60%
39%
53%
5,3
5,3
4,3
25%
33%
39%
Barendrecht
23%
28%
18%
5,3
4,5
4,5
24%
25%
32%
Bodegraven-Reeuwijk
9%
0%
9%
5,7
4,9
5,0
19%
31%
32%
Brielle
81%
73%
82%
6,4
5,8
5,0
15%
23%
25%
Capelle aan den IJssel
37%
44%
35%
4,4
3,9
4,0
41%
51%
49%
Delft
14%
22%
26%
5,4
3,9
4,3
31%
61%
47%
Dordrecht
58%
49%
51%
5,1
4,6
4,3
37%
48%
50%
Goeree-Overflakkee
27%
23%
23%
4,9
5,0
4,6
28%
38%
35%
Gorinchem
9%
16%
22%
6,5
5,0
4,4
16%
35%
40%
Gouda
7%
9%
17%
5,5
4,9
4,4
26%
43%
44%
Hardinxveld-Giessendam
25%
25%
27%
4,8
5,0
4,4
30%
34%
36%
Hellevoetsluis
23%
19%
3%
5,0
4,6
4,5
34%
43%
27%
Hendrik-Ido-Ambacht
10%
13%
18%
5,9
5,2
5,5
15%
30%
27%
Hillegom
88%
85%
77%
5,5
4,5
4,2
20%
37%
38%
Hoeksche Waard
49%
47%
48%
5,3
4,8
4,3
24%
36%
33%
Kaag en Braassem
9%
26%
23%
6,6
5,0
4,5
11%
32%
28%
Katwijk
41%
33%
33%
6,1
5,2
4,8
18%
34%
35%
Krimpen aan den IJssel
23%
19%
19%
5,3
4,5
4,2
28%
42%
42%
Krimpenerwaard
35%
35%
35%
5,0
4,6
4,4
23%
37%
37%
Lansingerland
23%
16%
31%
5,6
5,7
5,8
18%
22%
23%
Leiden
63%
55%
36%
4,8
4,7
4,4
39%
46%
44%
Leiderdorp
42%
44%
50%
4,8
4,7
4,2
25%
34%
37%
Leidschendam-Voorburg
60%
45%
37%
5,0
4,5
4,0
34%
48%
44%
Lisse
63%
37%
20%
5,2
5,1
4,3
19%
26%
33%
Maassluis
28%
31%
25%
4,1
4,4
4,2
48%
44%
44%
Midden-Delfland
79%
69%
39%
6,0
5,2
4,7
15%
26%
26%
Molenlanden
28%
39%
49%
4,6
4,9
4,6
19%
34%
32%
Nieuwkoop
61%
38%
54%
6,1
6,5
5,5
14%
16%
19%
Nissewaard
10%
10%
10%
4,9
4,8
4,4
36%
47%
45%
Noordwijk
52%
53%
59%
5,4
5,3
4,7
20%
26%
26%
Oegstgeest
14%
21%
31%
5,5
4,3
4,6
20%
33%
30%
Papendrecht
17%
20%
25%
5,7
5,2
4,5
23%
33%
37%
Pijnacker-Nootdorp
23%
23%
36%
6,5
5,3
5,0
13%
30%
29%
Ridderkerk
48%
37%
43%
4,7
4,1
5,0
40%
32%
34%
Rijswijk
15%
11%
8%
5,2
4,9
4,3
34%
39%
39%
Rotterdam
25%
28%
31%
5,0
4,5
4,3
39%
48%
43%
Schiedam
10%
19%
14%
4,9
4,8
4,7
41%
43%
40%
‘s-Gravenhage
41%
32%
18%
4,8
4,4
4,1
41%
50%
47%
Sliedrecht
38%
43%
33%
4,8
4,6
4,1
30%
40%
45% 36%
Teylingen
69%
68%
65%
5,2
5,1
4,4
24%
33%
Vlaardingen
11%
16%
11%
5,3
4,7
4,1
35%
47%
51%
Voorschoten
60%
37%
42%
5,4
5,0
4,0
23%
31%
36%
Waddinxveen
34%
25%
30%
5,6
5,5
5,0
23%
31%
31%
47
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid-Holland
Gemeente
Wassenaar
Solvabiliteit (%)
Beleidsruimte (%)
Sociaal domein (%)
2011
2015
2019
2011
2015
2019
2011
2015
2019
64%
78%
68%
4,9
4,6
4,3
25%
32%
33% 35%
Westland
36%
33%
35%
5,8
5,2
4,7
22%
31%
Westvoorne
28%
34%
25%
6,3
5,7
4,6
11%
22%
16%
Zoetermeer
71%
65%
57%
5,0
4,3
4,1
33%
48%
50%
Zoeterwoude
42%
47%
46%
5,1
5,0
4,2
18%
27%
24%
Zuidplas
37%
22%
24%
5,1
5,0
4,9
19%
29%
31%
Zwijndrecht
10%
17%
19%
5,0
4,4
4,2
31%
42%
44%
Gemeente
Alblasserdam
GR’en (%)
Energietransitie (€)
2011
2015
2019
2020
2024
2030
34%
41%
53%
€ 352.462
€ 1.099.447
€ 1.364.165
Albrandswaard
13%
33%
37%
€ 352.462
€ 1.099.447
€ 1.364.165
Alphen aan den Rijn
14%
23%
20%
€ 1.553.480
€ 3.718.857
€ 3.269.536
Barendrecht
10%
40%
40%
€ 485.693
€ 1.159.516
€ 1.293.443
Bodegraven-Reeuwijk
11%
22%
24%
€ 352.462
€ 1.099.447
€ 1.364.165
Brielle
11%
10%
14%
€ 352.462
€ 1.099.447
€ 1.364.165
Capelle aan den IJssel
5%
23%
27%
€ 485.693
€ 1.159.516
€ 1.293.443
Delft
7%
15%
13%
€ 1.553.480
€ 3.718.857
€ 3.269.536
Dordrecht
39%
48%
58%
€ 1.553.480
€ 3.718.857
€ 3.269.536
Goeree-Overflakkee
21%
13%
14%
€ 485.693
€ 1.159.516
€ 1.293.443
Gorinchem
14%
35%
44%
€ 352.462
€ 1.099.447
€ 1.364.165
Gouda
16%
16%
20%
€ 1.553.480
€ 3.718.857
€ 3.269.536
Hardinxveld-Giessendam
20%
27%
48%
€ 352.462
€ 1.099.447
€ 1.364.165 € 1.293.443
Hellevoetsluis
10%
13%
35%
€ 485.693
€ 1.159.516
Hendrik-Ido-Ambacht
21%
33%
42%
€ 352.462
€ 1.099.447
€ 1.364.165
Hillegom
35%
51%
75%
€ 352.462
€ 1.099.447
€ 1.364.165
Hoeksche Waard
26%
38%
23%
€ 485.693
€ 1.159.516
€ 1.293.443
Kaag en Braassem
7%
17%
28%
€ 352.462
€ 1.099.447
€ 1.364.165 € 1.293.443
Katwijk
10%
21%
30%
€ 485.693
€ 1.159.516
Krimpen aan den IJssel
12%
25%
29%
€ 352.462
€ 1.099.447
€ 1.364.165
Krimpenerwaard
16%
28%
17%
€ 485.693
€ 1.159.516
€ 1.293.443
Lansingerland
11%
15%
n.b.
€ 485.693
€ 1.159.516
€ 1.293.443
Leiden
12%
16%
26%
€ 1.553.480
€ 3.718.857
€ 3.269.536
Leiderdorp
17%
22%
27%
€ 352.462
€ 1.099.447
€ 1.364.165 € 1.293.443
Leidschendam-Voorburg
13%
12%
17%
€ 485.693
€ 1.159.516
Lisse
16%
21%
63%
€ 352.462
€ 1.099.447
€ 1.364.165
Maassluis
18%
26%
46%
€ 352.462
€ 1.099.447
€ 1.364.165
Midden-Delfland
7%
8%
5%
€ 352.462
€ 1.099.447
€ 1.364.165
Molenlanden
32%
21%
36%
€ 485.693
€ 1.159.516
€ 1.293.443
Nieuwkoop
13%
4%
8%
€ 352.462
€ 1.099.447
€ 1.364.165
Nissewaard
12%
16%
25%
€ 485.693
€ 1.159.516
€ 1.293.443
Noordwijk
21%
21%
26%
€ 485.693
€ 1.159.516
€ 1.293.443
Oegstgeest
13%
27%
23%
€ 352.462
€ 1.099.447
€ 1.364.165
Papendrecht
24%
34%
47%
€ 352.462
€ 1.099.447
€ 1.364.165
Pijnacker-Nootdorp
6%
8%
14%
€ 485.693
€ 1.159.516
€ 1.293.443
Ridderkerk
20%
46%
33%
€ 485.693
€ 1.159.516
€ 1.293.443 € 1.293.443
Rijswijk
14%
11%
13%
€ 485.693
€ 1.159.516
Rotterdam
0%
4%
15%
€ 3.555.891
€ 6.750.628
€ 5.761.337
Schiedam
11%
20%
40%
€ 1.553.480
€ 3.718.857
€ 3.269.536 € 5.761.337
‘s-Gravenhage
15%
21%
15%
€ 3.555.891
€ 6.750.628
Sliedrecht
33%
42%
57%
€ 352.462
€ 1.099.447
€ 1.364.165
Teylingen
33%
35%
68%
€ 352.462
€ 1.099.447
€ 1.364.165
Vlaardingen
9%
22%
54%
€ 485.693
€ 1.159.516
€ 1.293.443
Voorschoten
5%
29%
45%
€ 352.462
€ 1.099.447
€ 1.364.165
48
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid-Holland
Gemeente
GR’en (%)
Energietransitie (€)
2011
2015
2019
2020
2024
2030
Waddinxveen
16%
7%
12%
€ 352.462
€ 1.099.447
€ 1.364.165
Wassenaar
7%
33%
50%
€ 352.462
€ 1.099.447
€ 1.364.165
Westland
6%
11%
14%
€ 485.693
€ 1.159.516
€ 1.293.443
Westvoorne
6%
12%
10%
€ 352.462
€ 1.099.447
€ 1.364.165
Zoetermeer
10%
10%
15%
€ 1.553.480
€ 3.718.857
€ 3.269.536
Zoeterwoude
11%
6%
28%
€ 352.462
€ 1.099.447
€ 1.364.165
Zuidplas
11%
10%
17%
€ 485.693
€ 1.159.516
€ 1.293.443
Zwijndrecht
34%
44%
54%
€ 485.693
€ 1.159.516
€ 1.293.443
49
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid-Holland
BIJLAGE 5.
Indeling beleidsruimte taakvelden (ROB) Taakvelden
ROB
Berenschot
0.1 Bestuur
1-2
1,5
0.2 Burgerzaken
1-2
1,5
0.3 Beheer overige gebouwen en gronden
-
8
0.4 Overhead
Zeer beperkt
2
0.5 Treasury
4-6
5
0.61 OZB woningen
8-9
8,5
0.62 OZB niet-woningen
8-9
8,5
0.63 Parkeerbelasting
8-10
9
0.64 Belastingen overig
-
9
0.7 Algemene uitkeringen en overige uitkeringen gemeentefonds
-
9
0.8 Overige baten en lasten
-
9
0.9 Vennootschapsbelasting
-
9
0.10 Mutaties reserves
-
-
0.11 Resultaat van de rekening van baten en lasten
-
-
1.1 Crisisbeheersing en brandweer
3-4
3,5
1.2 Openbare orde en veiligheid
3-5
4
2.1 Verkeer en vervoer
7-9
8
2.2 Parkeren
8-10
9
2.3 Recreatieve havens
8-10
9
2.4 Economische havens en waterwegen
7-9
8
2.5 Openbaar vervoer
6-8
7
3.1 Economische ontwikkeling
9-10
9,5
3.2 Fysieke bedrijfsinfrastructuur
9-10
9,5
3.3 Bedrijvenloket en bedrijfsregelingen
9-10
9,5
3.4 Economische promotie
9-10
9,5
4.1 Openbaar basisonderwijs
1-3
2
4.2 Onderwijshuisvesting
3-4
3,5
4.3 Onderwijsbeleid en leerlingzaken
3-4
3,5
5.1 Sportbeleid en activering
9
9
5.2 Sportaccommodaties
9
9
5.3 Cultuurpresentatie, cultuurproductie en cultuurparticipatie
9
9 8,5
5.4 Musea
8-9
5.5 Cultureel erfgoed
6-8
7
5.6 Media
8-9
8,5
5.7 Openbaar groen en (openlucht) recreatie
7-10
8,5
6.1 Samenkracht en burgerparticipatie
2-3
2,5
6.2 Wijkteams
3-4
3,5
6.3 Inkomensregelingen
1-3
2
6.4 Begeleide participatie
2-3
2,5
6.5 Arbeidsparticipatie
2-4
3
6.6 Maatwerkvoorziening (WMO)
4
4
6.71 Maatwerkdienstverlening 18+
3-4
3,5
6.72 Maatwerkdienstverlening 18-
3-4
3,5
6.81 Geescaleerde zorg 18+
3-4
3,5
6.82 Geescaleerde zorg 18-
2-3
2,5
7.1 Volksgezondheid
3-5
4
7.2 Riolering
4-5
4,5
7.3 Afval
4-5
4,5
7.4 Milieubeheer
5
5
7.5 Begraafplaatsen en crematoria
6-8
7
8.1 Ruimtelijke ordening
6-8
7
8.2 Grondexploitatie (niet-bedrijventerreinen)
7-9
8
8.3 Wonen en bouwen
7-9
8
50
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid-Holland
BIJLAGE 6.
Verantwoording data onderzoek De analyses in dit rapport zijn gebaseerd op Iv3-gegevens
In aanvulling op de gegevens die beschikbaar zijn bij het CBS
(Informatie voor derden) 2e plaatsing die gemeenten
zijn de volgende gegevens vanuit overige bronnen gebruikt om
aanleveren bij het CBS. Deze gegevens zijn gebundeld in
de analyse aan te vullen:
de databank Financiën Decentrale Overheden en bevatten informatie uit begrotingen en jaarrekeningen. Uit bovenstaande bronnen zijn de volgende gegevens onttrokken voor analyse:
• indeling van beleidsvrijheid voor de BBV-taakvelden, zoals gegeven door de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB, 2019). Deze indeling is opgenomen in bijlage 5. Om ook
• baten en lasten van gemeenten per Iv3-functie voor de jaren
beleidsvrijheid van de Iv3-functies te kunnen toewijzen, heeft
2011-2016 en per BBV-taakveld voor de jaren 2017-2020, op
Berenschot een beoordeling uitgevoerd van de beleidsvrijheid
basis van zowel de begroting als de jaarrekening;
van functies op basis van de beleidsvrijheid van corresponderende taakvelden in de BBV-indeling;
• solvabiliteit van gemeenten voor de jaren 2011-2019, op basis van de jaarrekening;
• inschatting van uitvoeringskosten van het klimaatakkoord voor decentrale overheden in de jaren 2022-2030, zoals
• totale solvabiliteit en activa van alle gemeenten tezamen voor de jaren 2011-2019, op basis van de jaarrekening; • lasten van gemeenten die toegeschreven kunnen worden aan
gegeven door Andersson Elffers Felix in opdracht van de Raad voor het Openbaar Bestuur (AEF, 2020b); • inschatting van de apparaatskosten voor klimaatadaptatie
gemeenschappelijke regelingen voor de jaren
voor decentrale overheden in de jaren 2022-2030, zoals gege-
2011-2019, op basis van de jaarrekening.
ven door onderzoek van Berenschot (2018);
In de databank van het CBS ontbreken voor sommige
• baten voor gemeenten uit decentralisatie-uitkeringen voor in-
jaargangen gegevens van enkele gemeenten. Dit gaat met
terbestuurlijke opgaven met betrekking tot klimaat in de jaren
name over gegevens uit begrotingen. In één enkel geval
2016-2020, op basis van gegevens van Gemeentekas B.V.
waren gegevens uit de jaarrekening van een gemeente niet beschikbaar. Hierbij zijn we uitgegaan van begrotingscijfers als
De persona’s in het sociaal domein hebben wij getoetst en
realisatie op de jaarrekening en hebben we gecontroleerd dat
aangescherpt bij een aantal gemeenten in Zuid-Holland.
mogelijke afwijkingen geen significant effect op de resultaten
Wij danken de gemeenten Albrandswaard, Dordrecht,
uit dit onderzoek hebben.
Krimpenerwaard, Teylingen en Zoetermeer voor de ambtelijke en bestuurlijke inzet bij dit onderdeel van het onderzoek.
We hebben de betrouwbaarheid van de data steekproefsgewijs gecontroleerd. Hiervoor vergeleken we de jaarrekeningen en
In de laatste fase van het onderzoek hebben wij met een
begrotingen van een aantal gemeenten met de gegevens in de
afvaardiging van gemeenten in Zuid-Holland een inhoude-
databank. We vonden slechts enkele kleine verschillen tussen
lijke duidingssessie georganiseerd. Wij danken het IPO, de
de gemeentestukken en de databank, voor ons het bewijs dat
BAR-organisatie en de gemeenten Delft, Krimpenwaard, Leiden,
de beschikbare gegevens betrouwbaar zijn.
Rotterdam, Zoetermeer en Zwijndrecht voor de inhoudelijke bijdrage in deze sessie.
‘WIJ ZIJN BERENSCHOT, GRONDLEGGER VAN VOORUITGANG’ Wij zien een Nederland dat altijd in ontwikkeling is. Zowel sociaal als organisatorisch verandert er veel. Al meer dan 80 jaar volgen wij deze ontwikkelingen op de voet en werken we aan een vooruitstrevende samenleving. Daarbij staan we voor duurzaam advies en de implementatie hiervan. Altijd gericht op vooruitgang én echt iets kunnen betekenen voor mensen, organisaties en de maatschappij. Alles wat we doen, is onderzocht, onderbouwd en vanuit meerdere invalshoeken bekeken. In ons advies zijn we hard op de inhoud, maar houden rekening met de menselijke maat. Onze adviseurs doen er alles aan om complexe vraagstukken om te zetten naar praktische oplossingen waar u iets mee kan. Wij geven advies en bieden digitale oplossingen waarbij we ons focussen op: •
Toekomst van werk en organisatie
•
Energietransitie
•
Transformatie van zorg
•
Transformatie van openbaar bestuur
Berenschot Groep B.V. Van Deventerlaan 31-51, 3528 AG Utrecht Postbus 8039, 3503 RA Utrecht 030 2 916 916 www.berenschot.nl
Inventarisatie ontwikkeling financiële positie gemeenten in Zuid-Holland
PZH BZT – financieel toezicht
1
Inhoud Disclaimer ................................................................................................................................................. 2 1.
Inleiding .................................................................................................................................................... 3
2.
Resultaten meerjarenraming begroting 2020 versus 2021 ...................................................................... 4
3.
Dekkingsmaatregelen begroting 2020 ...................................................................................................... 5 Welke maatregelen namen gemeenten om de begroting 2020 structureel sluitend te krijgen? ............... 5
4.
Nieuwe knelpunten ................................................................................................................................... 7 Wat zijn de nieuwe knelpunten ten opzichte van de begroting 2020? ..................................................... 7
5.
Dekkingsmaatregelen begroting 2021 ...................................................................................................... 8 Algemeen beeld........................................................................................................................................ 8 Maatregelen............................................................................................................................................ 10
Disclaimer De in deze rapportage genoemde bedragen en percentages zijn niet meer dan een indicatie. Het gaat om de hoofdlijnen en het algemene beeld. De inventarisatie bij gemeenten heeft plaats gevonden tijdens het zomerreces, midden in de coronacrisis. De beschikbare capaciteit was bij zowel de gemeenten als bij de provincie beperkt. Bovendien moest de inventarisatie in korte tijd tot stand worden gebracht. Daarom is ervoor gekozen om het op hoofdlijnen te houden en is afgezien van getrouwheidscontrole van de aangeleverde gegevens. Deze inventarisatie maakt ook geen onderdeel uit van het financieel toezicht door de provincie op de gemeentebegrotingen, maar is juist bedoeld om gemeenten te ondersteunen met een algemeen beeld van de financiële positie van gemeenten in Zuid-Holland.
2
1. Inleiding De afgelopen jaren zien we dat het voor gemeenten steeds moeilijker is geworden om een sluitende begroting op te stellen. Oplopende tekorten in het sociaal domein, wegvallende precario opbrengsten en beleidswijzigingen WMO zijn slechts een greep uit de financiële opgaven waar gemeenten voor staan. In juli 2020 zijn in vier sessies overleggen gevoerd tussen gedeputeerde Floor Vermeulen en wethouders financiën. Onderwerp van gesprek was hoe om te gaan met de nieuwe tekorten waar de gemeenten mee te kampen hebben en hoe deze te verwerken in de begroting 2021 en meerjarenraming 2022-2024. Afgesproken is om het zomerreces te gebruiken om een beeld te vormen van welke structurele extra lasten, of welke inkomstendervingen zich sinds de vastgestelde begroting 2020 hebben voorgedaan. De provincie heeft deze uitvraag gefaciliteerd en bij de uitvraag ook de al opgenomen bezuinigingsmaatregelen in de begroting 2020 betrokken. De voorlopige resultaten van de uitvraag hebben we in een nieuwe ronde gesprekken in september gedeeld. De uitvraag is gedaan bij alle 52 Zuid-Hollandse gemeenten. Het is 32 gemeenten gelukt om de formats (deels) in te vullen. De bevindingen in dit rapport (tot en met Hoofdstuk 4) zijn gebaseerd op de door deze 32 gemeenten aangeleverde informatie.
Op basis van deze informatie proberen we in dit rapport antwoord te geven op de volgende drie kernvragen: 1. 2.
Welke maatregelen namen gemeentes om de begroting 2020 structureel sluitend te krijgen? (Hoofdstuk 3) Wat zijn de nieuwe knelpunten ten opzichte van de begroting 2020? (Hoofdstuk 4)
In een vervolgonderzoek heeft de provincie de maatregelen die gemeenten hebben moeten nemen in de begroting 2021 geïnventariseerd. Dit heeft de provincie gedaan als onderdeel van het financieel toezicht op de begrotingen 2021 van alle 52 Zuid-Hollandse gemeenten. Hiermee hebben we een beeld gevormd in hoeverre gemeenten niet zonder meer tot een sluitende begroting zijn gekomen en wat dit heeft betekend voor de maatschappelijke voorzieningen in Zuid-Holland. In dit vervolgonderzoek geven we antwoord op de volgende vraag: 3.
Welke maatregelen hebben gemeenten in hun begroting 2021 (moeten) nemen? (Hoofdstuk 5)
Voordat we op deze 3 vragen ingaan, wordt in Hoofdstuk 2 eerst een beeld geschetst van de resultaten van de meerjarenraming van begroting 2020 vs. 2021.
3
2. Resultaten meerjarenraming begroting 2020 versus 2021 Figuur 1 laat zien dat bij de begroting 2020 meer dan de helft (57%) van de respondenten voor alle jaren van de meerjarenraming een positief structureel begrotingssaldo presenteerden. Bij de overige gemeenten was in minimaal één jaar in de meerjarenraming het structurele begrotingssaldo negatief. Bij deze gemeenten waren al aanvullende maatregelen nodig om in de komende jaren een structureel sluitende begroting te kunnen presenteren. Figuur 1, structureel resultaat begroting 2020
Uit de inventarisatie bleek dat gemeenten medio 2020 verwachtten dat dit beeld bij de begroting 2021, zonder aanvullende maatregelen, aanzienlijk slechter zal zijn. Het begrotingsonderzoek 2021 bevestigd dat deze verwachting terecht was (zie hoofdstuk 5). Veel gemeenten hebben moeten bezuinigen om een sluitende begroting en/of meerjarenraming vast te stellen. Het aandeel gemeenten met een zowel sluitende begroting 2021 als meerjarenraming is gedaald van 57% naar 42%. Figuur 2 illustreert de verwachting van gemeenten als zij in de begroting 2021 geen aanvullende bezuinigingsmaatregelen zouden nemen. Zonder de aanvullende maatregelen verwachtte maar 26% van de respondenten van het onderzoek dat de begroting en meerjarenraming structureel sluitend zou zijn. Bij 37% van de respondenten (13 gemeenten) zou zonder aanvullende maatregelen sprake zijn geweest van een niet sluitende begroting én meerjarenraming. Hiermee zouden deze gemeenten niet voldoen aan de wettelijke criteria om in aanmerking te komen voor de reguliere (repressieve) toezichtvorm van de provincie. Figuur 2, verwachte structurele resultaten 2021-2024
4
3. Dekkingsmaatregelen begroting 2020 Welke maatregelen namen gemeenten om de begroting 2020 structureel sluitend te krijgen? Gemeenten hebben dekkingsmaatregelen moeten nemen om een structureel sluitende begroting 2020 te kunnen vaststellen. In reactie op de uitvraag hebben 22 gemeenten een opgave gedaan van de in de begroting 2020 verwerkte structurele dekkingsmaatregelen. Het totaalbedrag van de structurele maatregelen in 2020 van de respondenten is ca. € 61 mln. Dit is ongeveer 1% van het begrotingstotaal van de desbetreffende gemeenten. De structurele maatregelen betreffen kostenreductie en verhoging van inkomsten (belastingen, leges, huur etc.). Verder zijn er niet nader te duiden of niet gespecificeerde overige maatregelen genoemd. Deze maatregelen betreffen ca. 18% van de geïnventariseerde maatregelen. Ze kunnen betrekking hebben op diverse beleidsvelden en op zowel kostenreductie als op inkomstenverhoging. Samenvattend levert dit onderstaande beeld op, zie figuur 3, waarbij het aandeel van diverse structurele maatregelen is weergegeven ten opzichte van het totale structurele maatregelenpakket van € 61 mln. Figuur 3, in de begrotingen 2020 verwerkte dekkingsmaatregelen
Om de tekorten te dekken wordt door veel gemeenten gekeken naar de inkomstenkant. Minimaal 30% van de dekkingsmaatregelen betreft verhoging van de baten. Deze post wordt sterk beïnvloed door Rotterdam, waar de ramingen voor parkeerinkomsten zijn toegenomen met ca. € 11,5 mln. Dit is ca. 60% van de totale toename van de baten van alle respondenten. Bij de andere gemeenten zien we dat er wordt toegewerkt naar kostendekkende tarieven voor de lokale heffingen. Opvallend is dat er door geen enkele respondent een verhoging van het OZB-tarief is genoemd. De inventarisatie bevestigt dat de respondenten in eerste instantie bezuinigen op het sociaal domein. Dit maakt minimaal 24% van de dekkingsmaatregelen uit. De inventarisatie biedt onvoldoende informatie over de specifieke maatregelen en wat dat betekent voor de maatschappelijke voorzieningen. Wel kan worden vastgesteld dat er serieuze pogingen worden gedaan om de lasten binnen het sociaal domein terug te dringen. De maatregelen in de bedrijfsvoering betreffen onder andere personeelslasten en organisatiekosten. Sommige respondenten laten prijscompensatie achterwege of passen dit in beperkt maten toe. Hierdoor wordt een taakstelling over de gehele organisatie opgelegd.
5
De maatregelen in het fysieke domein hebben hoofdzakelijk betrekking op beheer en onderhoud. Ook hier is de uitkomst sterk beïnvloed door Rotterdam, waar het budget hiervoor met € 5 mln is verlaagd. Voor het totaal van de resterende gemeenten is dit ongeveer € 1 mln. Naast beheer en onderhoud zijn bij meerdere gemeenten de budgetten voor groen en recreatie en voor verkeer en vervoer verlaagd.
6
4. Nieuwe knelpunten Wat zijn de nieuwe knelpunten ten opzichte van de begroting 2020? De totale toename van de structurele lasten schatten de 32 respondenten in op ca. € 200 mln. Hiervan neemt de grootste gemeente, Rotterdam, ca. € 87 mln voor haar rekening. Bij de overige gemeenten gaat het om gemiddeld ca. € 4 mln per gemeente. Figuur 4, nieuwe knelpunten ten opzichte van de begroting 2020
Het grootste deel van de lastenstijging wordt veroorzaakt door de ontwikkelingen in het sociaal domein. Onderstaande diagram laat zien dat dit vooral komt door jeugdzorg en WMO. Veel gemeenten hebben de lastenstijging in het sociaal domein niet gespecificeerd. Dit is opgenomen onder ‘Algemeen’. Hierin vallen lastenstijgingen binnen alle sub-domeinen van het sociaal domein. Figuur 5, lastenstijging sociaal domein ten opzichte van 2020
7
5. Dekkingsmaatregelen begroting 2021 Tijdens het begrotingsonderzoek 2021 liepen we alle begrotingen van de Zuid-Hollandse gemeenten na op bezuinigingsmaatregelen. Omdat we gemeenten niet wilden lastigvallen met een uitvraag kan het voorkomen dat we sommige maatregelen niet zagen, omdat gemeenten ze niet expliciet benoemden in de begroting. Onze inschatting is dat dit geen significante gevolgen heeft voor het totaalbeeld. Deze inventarisatie beperkt zicht tot nieuwe maatregelen in de begroting 2021. De focus ligt vooral op maatregelen die gevolgen hebben voor het voorzieningenniveau, lokale heffingen en de vermogenspositie van gemeenten. Inzet van begrotingsruimte (structurele exploitatieruimte) en administratieve oplossingen, zoals aanpassen van afschrijvingstermijnen, zijn buiten beschouwing gelaten.
Algemeen beeld Figuur 6 laat zien dat 30 van de 52 Zuid-Hollandse gemeenten (58%) niet in staat zijn gebleken een structureel sluitende begroting 2021 en/of meerjarenraming 2022-2024 vast te stellen. Eén gemeente (Delft) staat onder preventief toezicht, 17 gemeenten stelden een niet structureel sluitende begroting vast en 12 gemeenten hebben een niet structureel sluitende meerjarenraming. Bij de vorige begroting lag dit percentage met 43% aanzienlijk lager. (zie ook Figuur 1) Figuur 6, begrotingsresultaten inclusief bezuinigingsmaatregelen
In de begrotingen 2021 van 40 gemeenten (77%) hebben we bezuinigingsmaatregelen aangetroffen. Bij een aantal van deze gemeenten is alleen sprake van maatregelen die worden genomen door gemeenschappelijke regelingen waar zij in deelnemen. Dit resulteert in lagere deelnemersbijdragen. We zien dit bijvoorbeeld bij deelnemers in de GR DG&J en de GRJR. Delft heeft ervoor gekozen nog geen maatregelen in de begroting op te nemen. Deze gemeente staat met ingang van 1 januari 2021 onder preventief toezicht, in afwachting van een reëel herstelplan. De resterende elf gemeenten waren nog in staat zonder bezuinigingen of belastingverhogingen een structureel sluitende begroting en/of meerjarenraming vast te stellen.
8
Figuur 7, dekkingsmaatregelen naar beleidsveld
We zien in bovenstaande diagram dat de geplande besparingen jaarlijks toenemen. In het algemeen geldt dat ramingen onzekerder worden naarmate ze meer in de toekomst liggen. Het is daarom nog maar te bezien of alle voorgenomen maatregelen op de langere termijn voldoende zijn en daadwerkelijk de beoogde besparingen gaan opleveren. De meeste besparingen worden gevonden in het sociaal domein, waar ook de belangrijkste oorzaak van de tekorten ligt. Inmiddels is uit onderzoek1 gebleken dat de mogelijkheden om daadwerkelijk te besparen op de lasten in het sociaal domein zeer beperkt zijn. De vraag die we ons voor de volgende begrotingsronde moeten stellen is daarom: ‘hoe reëel zijn deze maatregelen eigenlijk?’ Figuur 8, dekkingsmaatregelen 2021 naar beleidsveld
1
https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/brieven_regering/detail?id=2020Z25509&did=2020D53563
9
Figuur 9, dekkingsmaatregelen 2024 naar beleidsveld
Bovenstaande figuren illustreren dat de besparingen in het sociaal domein de komende jaren sterk toenemen. Vinden gemeenten in 2021 nog 36% van de besparingen in het sociaal domein, in 2024 is dit percentage opgelopen tot 56%. Ook de absolute bedragen nemen flink toe, van ca. €15 mln in 2021 tot meer dan € 40 mln in 2024. Dit komt bovenop in eerdere jaren vastgestelde besparingsmaatregelen (zie Hoofdstuk 3). Het lijkt voor de hand te liggen dat de besparingen in het sociaal domein door de jaren toenemen, omdat de effecten van de transformatie pas op langere termijn zichtbaar worden. Gemeenten moeten daarom op korte termijn teruggrijpen op andere oplossingen, zoals verhoging van de inkomsten, inzetten van reserves en versoberen van voorzieningen.
Maatregelen Sociaal domein Binnen het sociaal domein is jeugdzorg de grootste oorzaak van de tekorten. Gemeenten zoeken naar mogelijkheden om de lasten van de jeugdzorg te beperken. De financiële effecten van de transformatie nemen volgens de ramingen jaarlijks toe. Zoals eerder vermeld geeft onderzoek aan het uitermate onzeker is of gemeenten daadwerkelijk in staat zijn deze voorgenomen besparingen te realiseren. Figuur 10, Maatregelen in het sociaal domein
10
De besparingen in de jeugdzorg vloeien voort uit andere werkwijzen (transformatie). Gemeenten en gemeenschappelijke regelingen experimenteren met een groot scala aan maatregelen waarvan ze verwachten dat ze op termijn tot lagere lasten zullen leiden. Er is daarbij slechts beperkt sprake van het schrappen of versoberen van jeugdzorgvoorzieningen, wat logisch lijkt, omdat het om een wettelijke taakuitoefening gaat. Hieronder volgt een greep uit de genoemde maatregelen.
• • • • • • • • •
Efficiënter werken, Minder snel en minder zwaar beschikken Inzet van praktijkondersteuner huisartsen / interventie in verwijsgedrag Inzet van expertiseteams Afbakening; wat valt wel en wat valt niet onder jeugdzorg (beleid / maatschappelijke discussie) Toezicht op praktijk van de zorgverlener Omzetten individuele begeleiding naar groep Sturen op uitstroom, niet automatisch verlengen Anders inkopen en contractmanagement.
Bij WMO en participatie zien we dat in beperkte mate wordt bezuinigd op voorzieningen, maar dit levert financieel weinig op. Bij sommige gemeenten gaat het om maatregelen die pas na 2021 worden doorgevoerd. De vraag is of het daadwerkelijk zover zal komen. Mogelijk is er tegen die tijd een andere structurele oplossing voor handen. Het is goed mogelijk dat gemeenten deze maatregelen hebben opgenomen om preventief toezicht te voorkomen. Er kan ook sprake zijn van druk van gemeenten op hun gemeenschappelijke regelingen om de lasten (deelnemersbijdragen) te reduceren. Hieronder volgen een paar voorbeelden van maatregelen. • • • • • • • • • •
Laten vervallen van het project aanpak jeugdwerkloosheid (Albrandswaard). Verlagen bijdragen aan Stichting Welzijn Albrandswaard. Laten vervallen preventielessen verslaving op scholen door Stichting Welzijn Albrandswaard. Versoberen baanbonus (Drechtsteden) Invoeren van een eigen bijdrage voor dagbesteding (Drechtsteden) Stoppen met adviseurs geldzaken (Drechtsteden) Versoberen collectief vervoer voor mensen met een beperking (bijvoorbeeld Drechthopper) Versoberen korting op de Rotterdampas (Maassluis) Verminderen of schrappen loonkostensubsidie (Maassluis) Verminderen of schrappen werkervaringsplaatsen (Maassluis)
Fysiek domein Figuur 11, Dekkingsmaatregelen in het fysieke domein
11
Mobiliteit Twaalf gemeenten bezuinigen op het mobiliteitsbudget. Hieronder vallen wegen, kunstwerken en mobiliteitsbeleid. Figuur 12, Dekkingsmaatregelen bij mobiliteit
De meeste bezuinigingen vinden plaats op het beheer en onderhoud van wegen. Beheerplannen worden aangepast en het onderhoudsniveau verlaagd. Verder wordt binnen het beleidsveld mobiliteit bespaard op verkeersveiligheid, doorstroming en parkeerknelpunten. Tot slot worden er investeringen uit- of afgesteld, wat een besparing oplevert in de kapitaallasten.
Groen en recreatie Vijf gemeenten besparen op de groenvoorziening. Het gaat vooral om versobering van het onderhoudsniveau. De volgende maatregelen worden genoemd: • Omvorming van de beplanting naar goedkoper en eenvoudige beheer • Stoppen met een jaarlijkse rondgang om straatmeubilair recht te zetten. • Verlagen budget voor bestrijding meeuwenoverlast. • Verminderen van het serviceniveau voor meldingen openbare ruimte; gemeente geen schakel meer in de keten. Drie gemeenten bezuinigen op speelplaatsen. Voor een deel betreft het versobering van het onderhoud, maar er zijn ook plannen om openbare waterspeelplaatsen op te heffen. Zeven gemeenten besparen op sport door (huur)tarieven te verhogen en door het schrappen van budget voor investeringen. Een gemeente verhoogt de huur van ondergrond van strandhuisjes en de havengelden. Vastgoed De structurele lasten worden lager door het afstoten van vastgoedobjecten. Dit is ten minste bij vijf gemeenten het geval. Daarnaast versoberen twee gemeenten het onderhoudsniveau van bijvoorbeeld dorpshuizen en het gemeentehuis. Klimaat en energie Zes gemeenten zetten voor klimaat, energie en duurzaamheid gereserveerde middelen in om tekorten in de begroting te dekken. Sommige ambities worden uitgesteld. Het betreft vooral het versoberen of schrappen van subsidies en bijdragen aan het fonds energietransitie.
12
Overige lasten Op de overige beleidsvelden: onderwijs, economie, cultuur en veiligheid, wordt zeer beperkt bezuinigd.
Bedrijfsvoering Personeel Bezuinigingen op personele budgetten lopen op van € 1,5 mln in 2021 naar € 3,3 mln in 2024. De volgende maatregelen worden genoemd: • Verminderen formatie en schrappen functies • Verlagen budget externe inhuur • Beperken opleidingsbudget • Verlagen functieschalen en vermijden toeslagen oudere medewerkers Het verminderen van formatie en externe inhuur kan tot gevolg hebben dat gemeenten minder slagkracht hebben, die nu juist hard nodig is met de grote opgaven die o gemeente afkomen, zoals het realiseren van klimaatdoelstellingen en de komst van de omgevingswet. Overige bedrijfsvoering Binnen de bedrijfsvoering zien we verder een breed scala aan relatief kleine bezuinigingen. Zo proberen gemeenten kosten te reduceren door werkprocessen aan te passen en te digitaliseren. Een gemeente laat de overhead niet meegroeien met de investeringen. Een andere gemeente heeft een taakstelling op contributies, abonnementen en opleidingen, verzekeringen en het directiebudget. Ook wordt bezuinigd op kantoorartikelen. Twee gemeenten besparen door beperking van de openingstijden van de publieksbalie of het stadhuis. Er wordt ook bespaard op ICT en informatiebeheer, of hier wordt juist in geïnvesteerd om besparingen te realiseren door aanpassing van werkprocessen en digitalisering.
Inkomsten De totale lastenverhoging voor burgers en bedrijven is hoger dan hieronder gepresenteerd. Dit komt doordat we bij de inventarisatie alleen keken naar in de begroting 2021 genomen maatregelen. Lastenverzwaringen die al eerder werden vastgesteld zijn niet meegenomen. Bijvoorbeeld, Wassenaar heeft vorig jaar al besloten tot een verhoging van de OZB van 5%. Die verhoging zien we niet terug in dit diagram. Ook de reguliere inflatiecorrectie en stijging van de OZB als gevolg van een hogere gemiddelde WOZ waarde zijn niet meegeteld, omdat dit geen ‘bezuinigingsmaatregelen’ zijn. Figuur 13, Lastenverhogingen