28 Uitwerking ombuiging verminderen onderhoud groen juni 2021.pdf

Nummer 28

Omschrijving ombuiging Verminderen onderhoud groen

Taakveld 5.7 Openbaar groen en openluchtrecreatie

Team Beheer

Budget € 1.060.000 (extern uitgeefbaar)

Relatie met bouwstenen richting voor Papendrecht Ja

S/I en termijn realiseerbaarheid S – Hele termijn

Wettelijk Portefeuillehouder Nee Arno Janssen

Inhoud ombuiging

1. Inleiding

Omvang ombuiging  € 106.000 (beeldkwaliteitsscenario 2)

Betrokken ambtenaar Kees Jan van Zwienen

Ambtelijk opdrachtgever Monique Reeuwijk

Papendrecht heeft belangrijke ambities met betrekking tot groen. Groen en ecologie zijn belangrijke speerpunten, er wordt niet voor niets programmatisch op gestuurd. Tijdens de Corona-crisis is het belang van groen voor de leefomgeving ten behoeve van gezondheid en welbevinden nog duidelijker geworden. De scope van onderhoud groen betreft het onderhoud van bomen, beplanting en gras, exclusief grootschalige vervanging aan het einde van de levensduur, maar inclusief het onderhoud van het beheersysteem. Dit laatste is bij de uitwerking verder buiten beschouwing gebleven, omdat feitelijk slechts op beeldkwaliteit en ecologie te besparen valt. De opdracht was twee scenario's uit te werken, scenario 1 met een omvang van maximaal € 212.000 en scenario 2 met een omvang van € 106.000. De randvoorwaarde hierbij was de kwaliteit zoveel mogelijk in stand te laten en een generieke verlaging van kwaliteitsniveaus zoveel mogelijk te voorkomen. Vanzelfsprekend is gezien de gemeentelijke ambities op het gebied van ecologie geprobeerd niet alleen de belevingswaarde, maar juist ook de gevolgen voor de ecologie te beperken. In dit voorstel zijn deze twee scenario's uitgewerkt, waarbij is gebleken dat dit niet kan zonder de beeldkwaliteit en daarmee de belevingswaarde te laten dalen, maar ook niet zonder kapitaalvernietiging.

Naast deze twee beeldkwaliteitsscenario's benoemen we volledigheidshalve in dit voorstel nog de mogelijkheid om het klepelmaaien te herintroduceren. Deze mogelijkheid beschouwen we hieronder als eerste.

Klepelmaaien herintroduceren Bij klepelmaaien wordt het gras met al het daarin aanwezige (insecten)leven niet afgemaaid, maar kapotgeslagen en gekneusd. Dit heeft twee negatieve effecten gevolgen voor de natuur. Ten eerste worden de aanwezige insecten, voor zover die geen veilig heenkomen vinden, vernietigd en ten tweede komt het kapotgeslagen gras weer snel vrij in voor planten opneembare voedingsstoffen. Hierdoor krijgen veel soorten bloeiende planten – die baat hebben bij een minder rijke grond – weinig kans. Er overleven alleen een beperkt aantal soorten die zéér snel groeien en de concurrentiestrijd winnen. Beide aspecten zijn niet goed voor de natuurwaarde. Dit staat haaks op de gemeentelijke ambities. De gemeente Papendrecht heeft al langere tijd een consistente koers op het gebied van natuurvriendelijk groenbeheer. Papendrecht heeft het bijenconvenant ondertekend en is bovendien een bij-vriendelijke gemeente. Het klepelmaaien is in de loop der jaren afgebouwd en in 2020 is hiermee - in vervolg op een raadsbesluit uit 2019 - gestopt. Het niet meer klepelmaaien kost de gemeente jaarlijks wel € 90.000. Het herintroduceren van klepelmaaien zorgt door het dalen van de natuurwaarde ook voor kapitaalvernietiging, want de soortenrijkdom waarin is geïnvesteerd, gaat verloren.

Verder weten we dat klepelmaaien leidt tot aanzienlijke negatieve beeldvorming over hoe we met natuurwaarden omgaan. Het klepelmaaien ligt vast in een meerjarig contract en we voorzien frictiekosten wanneer dit moet worden opengebroken. Omdat deze variant voor Papendrecht politiek en maatschappelijk bijzonder moeilijk begaanbaar lijkt, wordt deze in dit voorstel niet verder uitgewerkt, maar is deze mogelijkheid hier voor de volledigheid benoemd. Scenario's beeldkwaliteit Op dit moment is de beeldkwaliteit in Papendrecht B, met uitzondering van een heel klein deel van het centrum (qua omvang verwaarloosbaar), dat een beeldkwaliteit heeft van een A (ook de begraafplaats heeft een A-kwaliteit, maar valt buiten de scope van dit voorstel). De twee beeldkwaliteitsscenario's zijn in bijlage 1 uitgewerkt door Antea. Daar staat ook een verdere toelichting op het begrip beeldkwaliteit met referentiefoto's van de verschillen tussen niveau B en niveau C. Het is belangrijk te weten dat op hoofdlijnen drie niveaus worden onderscheiden, A, B en C, waarbij A zeer verzorgd is, C er onverzorgd uitziet en B voor veruit de meeste situaties zorgt voor de ideale balans tussen prijs en kwaliteit. Beeldkwaliteitsscenario 1 (€ 212.000 besparing) Dit scenario is net als het volgende scenario uitgewerkt in bijlage 1.

Er wordt bij dit scenario veel minder aan de verzorging van groen gedaan, wat zich vooral vertaalt in veel minder onkruid verwijderen en minder zwerfvuil verwijderen. Dit betekent dat op het gebied van verzorging de beeldkwaliteit daalt van B naar C. Dit geldt voor alle typen groen, met uitzondering van 8% van de heesters en hagen die nog wel op B-niveau kunnen worden verzorgd. Dit biedt weinig mogelijkheden om specifieke gebieden te ontzien, mocht die wens er zijn. Aanvullend op minder inzet op de verzorging van groen wordt ook minder gedaan aan het in stand houden van de technische kwaliteit van gazons. Dit betekent dat op intensief gebruikte plekken zoals speelvelden kale plekken gaan ontstaan en moeten worden geaccepteerd.

Beeldkwaliteitsscenario 2 (€ 106.000 besparing) Dit is een meer genuanceerde besparing dan beeldkwaliteitsscenario 1, omdat gazons, ruw gras en bomen buiten schot blijven en de vermindering van het groenonderhoud zich beperkt tot teruggang in de verzorging van de overige beplanting die daarbij voor 63% terug gaat naar niveau C. Dit biedt de mogelijkheid om gebieden te ontzien zoals bijvoorbeeld het centrum of winkelgebieden, mocht die wens er zijn. Hier kunnen tijdens implementatie nog nadere keuzes in worden gemaakt. Waar de kwaliteit op het gebied van verzorging terug gaat naar C wordt veel minder onkruid en minder zwerfvuil verwijderd. Advies 1. De bezuiniging te beperken tot beeldkwaliteitsscenario 2 (€ 106.000). Argumenten 1.1 Hiermee behouden we draagvlak voor het Papendrechtse groenbeleid. Groen is van groot belang voor de belevingswereld en het welzijn van mensen. De belevingswaarde blijft grotendeels overeind. De beplanting ziet er met uitzondering van gazons, ruw gras en bomen grotendeels (63%) minder verzorgd uit. Hierdoor wordt het mogelijk specifiek enkele gebieden te ontzien. Het restant van het areaal kan op het huidige niveau worden gehouden. Wat draagvlak betreft speelt mee dat inwoners op dit moment vaak nog aan het wennen zijn aan het ruwere beeld van natuurvriendelijk groenbeheer.

Als daar nog verdergaande bezuinigingen bovenop zouden komen (beeldkwaliteitsscenario 1 of het herintroduceren van klepelmaaien), is het risico groot dat daar veel onbegrip over ontstaat en is te voorzien dat veel meer inzet gepleegd moet worden op het afhandelen van meldingen. Beeldkwaliteitsscenario 2 heeft op het punt van draagvlak, belevingswaarde en klachtenafhandeling een veel minder ongunstig effect. 1.2 Hiermee beperken we – ten opzichte van beeldkwaliteitsscenario 1 – de kapitaalvernietiging. Weliswaar gaat het verzorgingsniveau achteruit (groen ziet er minder verzorgd uit), maar de technische kwaliteit van gazons blijft bij beeldkwaliteitsscenario 2 op het huidige niveau. Kale plekken in gazons worden bijvoorbeeld hersteld. Dit in tegenstelling tot beeldkwaliteitsscenario 1, waarbij concessies worden gedaan aan de technische kwaliteit van gazons en speelvelden waardoor deze minder goed aan hun functie voldoen. De herstelkosten zijn bij het voorgestelde scenario € 111.000 lager dan bij beeldkwaliteitsscenario 1 (in dat scenario bedragen de herstelkosten € 227.000). Ook het herintroduceren van klepelmaaien zou gepaard gaan met aanzienlijke kapitaalvernietiging en is mede daarom niet geadviseerd. 1.3 Dit heeft weinig negatieve gevolgen voor natuurwaarden

De ecologische kwaliteit is een belangrijk gemeentelijk speerpunt. De Corona-crisis heeft geleerd hoe belangrijk het is om ook dichtbij huis de natuur en groen te kunnen beleven en te benutten voor ontspanning. De huidige natuurwaarden in Papendrecht zijn het resultaat van een lange adem en consistent beheer. Het enige negatieve effect op natuurwaarden bij dit scenario is dat in beplanting minder zwerfvuil wordt verwijderd. Voor de natuur is het voorgestelde scenario vooral véél beter dan het herintroduceren van klepelmaaien, wat een bijzonder groot negatief effect op natuurwaarden zou hebben. 1.4 In het verleden is al fors bezuinigd op groen. Het groen heeft nog een basiskwaliteit, maar o.a. al jarenlang slechts beperkt kunnen vervangen en forse besparingen rond 2013 en 2014 (zie bijlage 2) betekenen dat iedere euro die wordt bezuinigd zich direct en stevig vertaalt in lagere beeldkwaliteit. Bezuinigen op groen kan dus niet pijnloos en zien we in het voorgestelde scenario stevig terug in de beeldkwaliteit. Nog verder bezuinigen dan dit scenario raden we af, omdat het door de eerdere bezuinigingen nu al erg lastig is de beoogde beeldkwaliteitsniveaus volledig te realiseren. 1.5 Deze besparing is beter uitvoerbaar dan beeldkwaliteitsscenario 1. De gevolgen voor personeel en Drechtwerk zijn beperkter bij beeldkwaliteitsscenario 2.

De verwachting is dat er bij dit scenario géén noemenswaardige frictiekosten zijn. Bij beeldkwaliteitsscenario 1 is dat o.a. wat betreft het beperken van de hoeveelheid werk voor Drechtwerk onzekerder. Het is te voorzien dat beeldkwaliteitsscenario 1 tot aanzienlijk meer meldingen en benodigde tijd voor klachtenafhandeling leidt dan het voorgestelde scenario. Kanttekeningen 1.1 Teruggang in beeldkwaliteit brengt ongemak en klachten met zich mee. Niveau C op het gebied van verzorging betekent echt een aanzienlijke teruggang in kwaliteit, in zowel belevingswaarde als functionaliteit. Dit leidt tot meer meldingen en klachten. Bijlage 1 geeft hierop een uitgebreide toelichting inclusief referentiebeelden. 1.2 Het voorstel gaat uit van marktconforme indexering. Het voorstel is een momentopname en gaat ervan uit dat de budgetten de komende jaren marktconform worden geïndexeerd. Niet indexeren betekent extra afname van de kwaliteit van het groen op het gebied van ecologie en/ of belevingswaarde. Indien er bij de begroting 2022 en verder voor wordt gekozen de onderhoudsbudgetten niet te indexeren, gaat de beeldkwaliteit snel verder achteruit of zijn andere keuzes nodig zoals weer teruggaan naar klepelmaaien om dit op te vangen. De kans dat er niet geïndexeerd wordt is dus een financieel risico voor het groenonderhoud en daarmee een risico voor de kwaliteit van het groen.

Uitgaande van het extern besteedbare budget van € 1.060.000,- en een benodigde indexering van het budget van 3,5% betreft het risico € 37.100 per jaar, dus in drie jaar tijd al € 111.300).

1.3 Invasieve exoten worden op dit moment nog niet structureel bestreden. Recent zijn de kosten voor de bestrijding van de invasieve exoot Japanse duizendknoop in Papendrecht geraamd. Voor 2021 zijn de kosten geraamd op € 35.700, voor 2022 en 2023 € 28.600 en voor de jaren daarna zijn structurele kosten van € 16.500 per jaar geraamd. Op dit moment zijn geen middelen beschikbaar voor de bestrijding van de Japanse duizendknoop. De bestrijding betreft echter een wettelijk verplichte taak. Bovendien staat de kwaliteit van het groen op plaatsen waar we met Japanse duizendknoop te maken hebben onder druk en lopen we het risico dat de beheerkosten hierdoor op termijn gaan oplopen. De structurele kosten van bestrijding van Japanse duizendknoop kunnen mogelijk worden opgevangen wanneer de raad in zou stemmen met een op te stellen voorstel om boomeigenaren niet meer aan te bieden dat particuliere monumentale en waardevolle bomen (groene kaart) op kosten van de gemeente kunnen worden geïnspecteerd en onderhouden. Deze mogelijkheid verkennen we. Indien hiertoe wordt besloten zouden o.b.v. de begroting 2021 de volgende besparingen gerealiseerd kunnen worden.

Jaar Scenario 1 Scenario 2 Scenario 1 + klepelmaaien Scenario 2 + klepelmaaien 2022 € 212.000 € 106.000 € 302.000 € 196.000 2023 € 212.000 € 106.000 € 302.000 € 196.000 2024 € 212.000 € 106.000 € 302.000 € 196.000 2025 € 212.000 € 106.000 € 302.000 € 196.000 Effect ombuiging

Hieronder worden voor elk van de twee beeldkwaliteitsscenario's de effecten op hoofdlijnen benoemd. Antea heeft beide beeldkwaliteitsscenario's in bijlage 1 uitgewerkt voor wat betreft de effecten op beeldkwaliteit. In die bijlage treft u een nadere toelichting op de beeldkwaliteitsniveaus en foto's van referentiebeelden van B en C niveau. Effecten beeldkwaliteitsscenario 1 In beeldkwaliteitsscenario 1 gaat de verzorging van al het groen terug van beeldkwaliteitsniveau B naar beeldkwaliteitsniveau C. Dit is een forse verslechtering van de belevingswaarde van het groen: het groen geeft in de volle breedte een rommelige indruk doordat er veel meer onkruid en zwerfvuil wordt geaccepteerd. Daar komt bij dat bij gazons ook de technische staat terug gaat naar niveau C. Dit betekent dat in gazons op plaatsen die intensiever worden gebruikt kale plekken ontstaan en geaccepteerd zullen moeten worden. Effecten beeldkwaliteitsscenario 2 Ten opzichte van beeldkwaliteitsscenario 1 worden bij beeldkwaliteitsscenario 2 geen concessies gedaan aan de verzorging van gazon, ruw gras en bomen. De verzorging van bosplantsoen, sierbeplanting, heesters en hagen gaat met uitzondering van 37% van dit areaal

terug van B naar C. Het groen dat terug gaat in beeldkwaliteit geeft een rommelige indruk doordat er veel meer onkruid en zwerfvuil wordt geaccepteerd. Er wordt in dit scenario géén afbreuk gedaan aan de technische kwaliteit van gazon, dit betekent dat kale plekken worden hersteld. Effect personeel

Bij het realiseren van één van de twee beeldkwaliteitsscenario's zijn er gevolgen voor personeel omdat formatieplaatsen worden teruggebracht door in ieder geval een deel van de vacatureruimte niet in te vullen. De werkzaamheden van een deel van de medewerkers van team wijkonderhoud moet worden aangepast. Beeldkwaliteitsscenario 1 Naar verwachting 35% (€ 74.000) van de vermindering van het groenonderhoud minder af te nemen van Drechtwerk en 65% (€ 138.000) van de vermindering van het groenonderhoud ten koste te laten gaan van de inzet van eigen medewerkers van team wijkonderhoud, wat vervolgens te realiseren is door dit bedrag aan vacatureruimte in te leveren (inkrimping formatieruimte). De beschikbare vacatureruimte volstaat om dit mogelijk te maken, maar het inleveren van vacatureruimte kan uiteraard wel grotere gevolgen hebben voor de opbouw van het team dan bij scenario 2. Beeldkwaliteitsscenario 2 Naar verwachting 35% (€ 37.000) van de vermindering van het groenonderhoud minder af te nemen van Drechtwerk en 65% (€ 69.000) van de vermindering van het groenonderhoud ten koste te laten gaan van de inzet van eigen medewerkers van team wijkonderhoud, wat vervolgens te realiseren is door dit bedrag aan vacatureruimte in te leveren (inkrimping formatieruimte). De beschikbare vacatureruimte volstaat om dit mogelijk te maken.

Deze ombuiging draagt bij aan de taakstelling organisatie.

Reikwijdte effect

Beeldkwaliteitsscenario 1 De gevolgen voor het programma groen beperken zich tot achteruitgang van de belevingswaarde van het groen en de functionele en technische kwaliteit van gazons (kale plekken moeten worden geaccepteerd). Het groen ziet er immers aanzienlijk minder verzorgd uit. De achteruitgang in ecologische kwaliteit blijft echter beperkt tot de negatieve gevolgen van meer zwerfvuil in het groen. Beeldkwaliteitsscenario 2 De gevolgen voor het programma groen beperken zich tot achteruitgang van de belevingswaarde van een groot deel van de beplanting. Deze zien er immers aanzienlijk minder verzorgd uit. Gazons, ruw gras en bomen worden echter ontzien. De achteruitgang in ecologische kwaliteit blijft beperkt tot de negatieve gevolgen van meer zwerfvuil in een groot deel van de beplanting (niet meer zwerfvuil in gazon en ruw gras).

Snelheid herstel in betere tijden

Hoe en tegen welke eenmalige kosten de ombuiging teniet kan worden gedaan als er financieel betere tijden aanbreken voor de gemeente is sterk afhankelijk van het scenario. In beide scenario's is met een aanzienlijke investering in één jaar weer terug te keren naar het huidige kwaliteitsniveau. Het betreft hoofdzakelijk het wegwerken van de grote achterstanden op het gebied van onkruid en zwerfvuil. Beeldkwaliteitsscenario 1 De kapitaalvernietiging in dit scenario loopt in een aantal jaren op tot € 227.000. Dit zijn de eenmalige kosten om weer terug te keren naar het huidige niveau. Beeldkwaliteitsscenario 2 Dit scenario leidt tot minder kapitaalvernietiging. De kapitaalvernietiging in dit scenario loopt in een aantal jaren op tot € 111.000. Dit bedrag is nodig om weer terug te kunnen keren naar het huidige niveau.

Trends en Een belangrijke trend is dat tegenwoordig meer waarde aan groen wordt gehecht. Tijdens de corona-crisis is gebleken hoe belangrijk ontwikkelingen het is dichtbij huis te kunnen ontspannen in de woonomgeving. Het belang van groen voor ontspanning, gezondheid en welbevinden blijkt nog belangrijker te zijn dan gedacht. Er wordt véél waarde gehecht aan groen voor ontspanning en beleving en er wordt ook meer waarde gehecht aan de intrinsieke waarde van natuur. Beeldkwaliteitsscenario's 1 en 2 doen beperkte afbreuk aan de ecologie, doordat in scenario 1 generiek meer zwerfvuil in beplanting wordt geaccepteerd en in scenario 2 dat wordt geaccepteerd in een groot deel van de heestervakken. Realisatie

Algemeen, aan welke knoppen kan/ moet gedraaid worden? De uitvoerbaarheid van de bezuinigingen is sterk afhankelijk van het bezuinigingsbedrag waartoe wordt besloten. Afhankelijk van hoeveel er moet worden bespaard moet er in meer of mindere mate aan de volgende twee knoppen worden gedraaid om de verlaging in beeldkwaliteit te realiseren en de bezuinigingen te realiseren: • extern besteedbaar budget, totaal € 1.061.000; • personeelskosten. Binnen deze knoppen is Drechtwerk (DW Groen) een apart hoofdstuk. DW-groen voert groenwerkzaamheden uit ten laste van het extern besteedbare budget en de personeelskosten ter waarde van € 313.950,68. Wat betreft DW groen is er tussen de Drechtsteden gemeenten weliswaar geen sprake meer van een convenant of verordening, maar er is wel een gentleman's agreement om Drechtwerk zoveel mogelijk werk te gunnen. Dat beperkt o.a. de kans op verliezen bij

Drechtwerk. Wanneer DW-Groen minder groenwerk van ons krijgt kan dat leiden tot een hoger verliessaldo. Dat is echter niet een 1 op 1 relatie, maar o.a. afhankelijk van de vraag of Drechtwerk het personeel elders in kan zetten. Mocht minder werk gunnen aan DWGroen uiteindelijk leiden tot verlies, dan wordt dat naar rato van wat de gemeentes afnemen over de gemeentes verdeeld. In beginsel zijn frictiekosten voor DW-groen (en indirect voor de gemeente Papendrecht) dus niet op voorhand uitgesloten. Het draaien aan de personeelskostenknop kan alleen zonder frictiekosten wanneer vacatureruimte niet wordt ingevuld. Hieronder worden beide scenario's beschouwd wat betreft realisatie. Wat betreft het extern besteedbaar budget geldt dat er bestekken en overeenkomsten zijn die nog een aantal jaren doorlopen. Het inbreken op bestekken en overeenkomsten door bijvoorbeeld frequentie van onderhoud te verlagen leidt al snel tot frictiekosten. Duidelijk is dat: 1. hoe groter de bezuiniging is hoe moeilijker deze uitvoerbaar is; 2. hoe dichter de bezuinigingen in de tijd voor ons liggen hoe hoger de frictiekosten zijn (openbreken contracten etc.). Hieronder een korte nadere duiding van belangrijke realisatieaspecten voor de twee beeldkwaliteitsscenario's. Beeldkwaliteitsscenario 1 Dit scenario is naar verwachting zonder of met beperkte frictiekosten te realiseren.

De kans op frictiekosten is wel groter dan bij beeldkwaliteitsscenario 2. De voorlopige denkrichting is hierbij 35% (€ 74.000) van de vermindering van het groenonderhoud minder af te nemen van Drechtwerk en 65% (€ 138.000) van de vermindering van het groenonderhoud ten koste te laten gaan van de inzet van eigen medewerkers van team wijkonderhoud, wat vervolgens te realiseren is door dit bedrag aan vacatureruimte in te leveren. Dit scenario is naar verwachting zonder of met beperkte frictiekosten te realiseren. Vanzelfsprekend heeft dit wel forse gevolgen voor de bedrijfsvoering die hierop moet worden aangepast. Er moet immers bespaard worden op de verzorging van alle typen groen (dat wordt uitgevoerd door eigen medewerkers, DW-Groen en aannemers), en niet op andere zaken. Dit vergt herschikking van werkzaamheden van eigen medewerkers en herijking van opdrachten aan DW-Groen en mogelijk ook van aannemers. Beeldkwaliteitsscenario 2 Dit scenario is naar verwachting zonder of met beperkte frictiekosten te realiseren. De voorlopige denkrichting is hierbij 35% (€ 37.000) van de vermindering van het groenonderhoud minder af te nemen van Drechtwerk en 65% (€ 69.000) van de vermindering van het groenonderhoud ten koste te laten gaan van de inzet van eigen medewerkers van team wijkonderhoud, wat vervolgens te realiseren is door dit bedrag aan vacatureruimte in te leveren.

Er zijn bij dit scenario géén frictiekosten voorzien.

Vanzelfsprekend heeft dit wel forse gevolgen voor de bedrijfsvoering die hierop moet worden aangepast. Er moet immers bespaard worden op de verzorging van heesters (dat wordt uitgevoerd door eigen medewerkers en DW-Groen), en niet op andere zaken. Dit vergt herschikking van werkzaamheden van eigen medewerkers en herijking van opdrachten aan DW-Groen.