20260413 Verslag verkenner.pdf

Verslag verkenner Aan Datum Van Onderwerp

Gemeenteraad Papendrecht Maandag 13 april 2026 John Bijl Verslag verkenning Geachte leden van de raad, Soms lijkt de aanname te leven dat democratie zich tot het houden van verkiezingen beperkt. Dat is natuurlijk niet zo. Na de verkiezingen van 18 maart en uw installatie op 1 april heeft u een nieuw mandaat om de bestuursperiode aan te vangen. Met dit mandaat heeft u in feite twee opdrachten gekregen. Ten eerste vertegenwoordigt u de komende vier jaar samen de inwoners van de gemeente, zoals de Gemeentewet het zegt. Ten tweede vraagt het houden van verkiezingen dat u een nieuw college samenstelt, en de door u te benoemen dagelijks bestuurders van de gemeente een opdracht geeft, die recht doet aan de uitslag van die verkiezingen. De verkiezingen zijn geweest, de vertegenwoordigende democratie is feitelijk net begonnen. Met de duidingsbijeenkomst op 20 maart heeft u mij verzocht onder te onderzoeken welke voorwaarden en omstandigheden een college kan worden gevormd. In deze brief rapporteer ik mijn bevindingen. Ik adviseer te komen tot een kerncoalitie van PVV, VVD en CDA. Deze coalitie stelt een programma op met opgaven bij wonen, herzieningen in het sociaal domein en leefbaarheid.

Daarnaast moet dit college, samen met de raad, werken aan het vormgeven van participatiebeleid en het ontwikkelen van een open en samenwerkende bestuurscultuur, waarin rollen en verantwoordelijkheden helder zijn en passen binnen het duaal bestuur. Voor de uitvoering adviseer ik een college van maximaal vier wethouders, dat samen met de burgemeester een afspiegelingscollege vormt. De keuze voor een vierde wethouder is daarbij geen traditionele voordracht vanuit een fractie, maar een politieke afweging die bijdraagt aan een college dat herkenbaar is voor de raad als geheel. Vanuit deze samenstelling werkt het college met een programma op hoofdlijnen, waarin expliciet de beleidsvormende rol van de raad wordt betrokken. Daarmee staat de komende bestuursperiode niet alleen in het teken van stabiel bestuur, inhoudelijke thema’s met politieke prioriteit, maar ook van het versterken van de kaderstellende rol van de raad en het ontwikkelen van een bestuurscultuur waarin debat, afweging en besluitvorming zichtbaar in de raad plaatsvinden.

Pagina 1 van 7

Deze vorm van collegevorming sluit aan bij wat nodig is voor het functioneren van het gemeentebestuur als geheel. Ik zal deze uitkomst verder uitwerken, maar schets graag eerst hoe dit advies tot stand is gekomen.

Tien fracties, twaalf gesprekken Om tot dit advies te komen heb ik met vertegenwoordiging van alle tien fracties gesproken. Daarbij heb ik de voormalig lijsttrekkers van de kieslijsten uitgenodigd die ten minste één zetel hebben behaald. Iedere lijsttrekker kon zich laten vergezellen door een tweede vertegenwoordiger van de politieke groepering. Op één na hebben alle lijsttrekkers van deze mogelijkheid gebruikgemaakt. De gesprekken duurden gemiddeld anderhalf tot twee uur en verliepen openhartig en direct. Daarmee waren zij, in zichzelf, al constructief van aard. Wat opvalt is de combinatie van bestuurlijk realisme en betrokkenheid bij het zorgvuldig tot een college komen. Die houding maakte de gesprekken zowel overzichtelijk als inhoudelijk rijk. In de gesprekken kwamen in grote lijnen dezelfde onderwerpen aan de orde. In mijn uitnodiging heb ik de fracties gevraagd zich voor te bereiden op de volgende drie vragen: • Hoe ziet u de samenwerking tussen raad en college? • Hoe ziet u de samenwerking tussen fracties voor de vorming van een college? • Met welke thema’s of beleidsvoorstellen zou het nieuwe college eerst aan de slag moeten? In de beantwoording lieten de fracties duidelijke overeenkomsten zien. Die zal ik thematisch hieronder uitwerken.

Naast de gesprekken met de fracties sprak ik met burgemeester Margreet van Driel – in haar hoedanigheid als voorzitter van raad én college – en met gemeentesecretaris Joost Ansems. Met de gemeentesecretaris is gesproken over de draagkracht van de ambtelijke organisatie, de zwaarte van de bestuurlijke opgaven en de inrichting van de organisatie rond het college. Hun observaties van respectievelijk ‘boven’ en ‘naast’ de partijen sluiten aan bij de opbrengsten uit de gesprekken met de fracties en bieden een versterkend perspectief op het functioneren van het gemeentebestuur als geheel, in het bijzonder op de samenwerking tussen raad, college en ambtelijke organisatie.

Pagina 2 van 7

Bestuurscultuur Uit de gesprekken komt nadrukkelijk één ding naar voren: het moet nadrukkelijk anders. Nagenoeg alle fracties streven naar een meer open bestuurlijke en parlementaire cultuur waar ruimte is voor inhoudelijk debat tussen fracties. Een actieve raad waar onderling verschil van inzicht niet leidt tot verwijdering, maar onderdeel is van het politieke proces. Men constateert dat de onderlinge verhoudingen onder druk hebben gestaan. Gebeurtenissen uit de vorige bestuursperiode (of langer geleden) werken nog door in het onderlinge vertrouwen. Enkele fracties hebben zich soms buitengesloten gevoeld. Al is de situatie zo ongeveer halverwege de laatste bestuursperiode verbeterd, hebben deze ervaringen alsnog sporen achtergelaten in de manier waarop fracties elkaar benaderen. In elke andere situatie is het een opdracht aan de raad hier verbetering in te brengen. Goed politiek bedrijven vráágt goede omgangsvormen. De huidige samenstelling van de raad versterkt dit alleen maar. Met tien fracties en een relatief groot aantal nieuwe raadsleden is sprake van een gefragmenteerd en deels onervaren gezelschap. Fracties erkennen dit en zien dat de samenstelling van de raad extra inspanning in het leren kennen van elkaar noodzakelijk maakt. Immers, met elkaar van mening verschillen werkt beter wanneer je weet wat je aan elkaar hebt.

Juist de gesprekspartners die ook de vorige bestuursperiode(n) meemaakten zien in de start van deze de kansen om bestaande patronen te doorbreken. Ook de nieuwe leden van de raad, hoewel soms tot voor kort aanschouwers van het gemeentebestuur, delen die ambitie. Het is dan ook niet verrassend dat er veel overeenstemming bestaat over samen te komen tot een andere parlementaire cultuur.

Samenwerking tussen fracties Zorgen bestaan over de stabiliteit van fracties. Door wisselingen in de samenstelling van de raad is de bestuurlijke ervaring beperkt. Voor een deel van de raadsleden is de gang naar de politiek van recente datum, waardoor men elkaar nog niet goed kent. Het door de grif e opgezette Startprogramma draagt bij aan het onderlinge contact, maar in de gesprekken komt naar voren dat de gezamenlijkheid in de verantwoordelijkheid voor het besturen van de gemeente nog niet geheel wordt gevoeld. Dit vraagt extra aandacht voor de samenwerking binnen en tussen fracties. De toon van de campagne, waardoor politiek meningsverschil – de bron van het democratisch besturen – als vijandigheid werd uitgelegd, heeft een constructieve samenwerking niet vanzelfsprekend gemaakt. Dat ook soms anderen dan de kandidaten zelf doelwit waren van stevige uitingen is niet goed gevallen. Ook de continuïteit van fracties vraagt aandacht. In de afgelopen bestuursperiode was het verloop onder raadsleden aanzienlijk; een kwart van de leden verliet de raad voortijdig, waarvan de helft daarvan het gemeentebestuur geheel verliet. Gelet op de omvang van fracties en de instroom van nieuwe raadsleden is het aannemelijk dat dit patroon zich in de komende periode zal voortzetten.

Dit vraagt van fracties dat zij zich organisatorisch goed inrichten, onder meer in hun onderlinge samenwerking, in de verbinding met hun achterban en in de wijze waarop zij omgaan met wisselingen.

fi

Pagina 3 van 7

Daarmee is de opgave voor de komende periode niet alleen inhoudelijk van aard, maar in belangrijke mate ook institutioneel en relationeel. Stabiliteit en continuïteit zijn geen louter politieke vraagstukken, maar organisatorische randvoorwaarden die van invloed zijn op het vertrouwen en de samenwerking binnen de raad.

En dan de inhoud In de prioritering van thema’s zijn de fracties opvallend eenduidig. De basis voor inhoudelijke samenwerking is daarmee sterk aanwezig: verschillen tussen fracties zitten minder in de inhoudelijke richting, en meer in politieke accenten en prioritering. Vrijwel alle fracties noemen vergelijkbare opgaven als urgent. Daarbij gaat het in het bijzonder om woningbouw, het sociaal domein – waaronder jeugdzorg en bestaanszekerheid – en de leefbaarheid en veiligheid in de gemeente. Deze onderwerpen vormen een herkenbare en breed gedragen inhoudelijke basis voor het bestuur in de komende periode. Opvallend is daarnaast dat ook bestuurlijke thema’s nadrukkelijk worden genoemd. Fracties onderstrepen het belang van participatie, het verbeteren van de bestuurscultuur en het versterken van de rol van de raad bij beleidsvorming. Daarmee ligt er niet alleen een inhoudelijke agenda, maar ook een gedeelde opgave in de wijze waarop besluiten tot stand komen. Duidelijke accentverschillen zijn zichtbaar op thema’s asiel en opvang, zondagsopenstelling, en duurzaamheid en klimaatadaptatie.

Daarnaast lijkt er behoefte te bestaan om met elkaar het debat aan te gaan over de positie in de regio: kijken we voor onze toekomst naar de Alblasserwaard, of naar het meer stedelijke Dordrecht? Deze verschillen zijn uiteraard politiek-ideologisch en soms ogenschijnlijk onoverbrugbaar, maar doen niet af aan de brede overeenstemming op de hoofdlijnen van het beleid. Belangrijk is dat deze raad deze verschillen niet uit de weg wil gaan, integendeel. De inhoudelijke verschillen in de raad vormen geen belemmering voor samenwerking, maar vragen wél om een werkwijze waarin ruimte is voor politieke afweging.

Samenwerking tussen raad en college Een duidelijke overeenstemming bestaat over de wens om anders te werken. De onderlinge verhoudingen moeten verbeteren, er moet meer inhoudelijk debat in de raad (en commissies) plaatsvinden, en ook de samenwerking binnen het gemeentebestuur zal anders moeten worden ingericht. Tegelijkertijd is het beeld van de gewenste bestuurscultuur niet eenduidig. Een deel van de raad lijkt een klassiek dualisme te prefereren, met een meer zakelijke werkverhouding tussen raad en college. Een ander deel ambieert een werkwijze waarin de raad nadrukkelijker ‘aan de voorkant’ wordt betrokken bij beleidsvorming en zijn kaderstellende rol verder ontwikkelt. Deze visies op besturen sluiten elkaar niet uit. De opgave ligt niet in het kiezen tussen deze benaderingen, maar in het combineren ervan.

Pagina 4 van 7

De overeenkomst is in ieder geval dat het college niet uitsluitend met uitgewerkte beleidsvoorstellen naar de raad komt. In de vorige bestuursperiode werd regelmatig ervaren dat de raad onvoldoende invloed had op de totstandkoming van beleid. De raad wil nadrukkelijker kaders stellen voor de maatschappelijke doelstellingen van beleid en het college daarop controleren. Deze ontwikkeling heeft gevolgen voor de samenwerking met de ambtelijke organisatie. Een grotere rol van de raad in de beleidsvorming vraagt om een werkwijze waarin ruimte is voor verkenning, het werken met startnotities en het expliciet maken van keuzes en dilemma’s. Tegelijkertijd vraagt dit om duidelijke afspraken over rollen en verantwoordelijkheden, zodat het duale karakter van het gemeentebestuur behouden blijft. Let wel: een grotere rol van de raad in de beleidsvorming stelt ook eisen aan de beschikbare ambtelijke capaciteit. Het werken met startnotities, verkenningen en het expliciteren van keuzes en dilemma’s vraagt om een andere inzet van de organisatie, waarbij niet alleen wordt gewerkt aan uitgewerkte voorstellen, maar ook aan het ondersteunen van het politieke proces aan de voorkant. Tegelijkertijd is de capaciteit binnen de organisatie niet onbeperkt. Dit vraagt om scherpe prioritering en duidelijke keuzes in wat wel en niet wordt opgepakt.

Daarnaast zal deze manier van werken ook vragen dat de verwachtingen over de doorlooptijd realistisch worden gesteld. Democratie heeft vele voordelen – sprak Floor Wibaut eens – maar tijdswinst is er niet een. Het nieuwe gemeentebestuur – raad én college – doet er goed aan de agenda voor de vergaderingen in de bestuurlijke samenwerking gezamenlijk op te pakken. De wens is breed aanwezig, en de ambtelijke organisatie is in staat de benodigde ondersteuning te leveren. De verdere inrichting zal echter vragen om samenspel, gezamenlijk leren en periodieke evaluatie. De bestuurlijke driehoek van burgemeester, grif er en gemeentesecretaris kan hierin een belangrijke rol vervullen.

Asielopvang en uitvoering spreidingswet In de campagne speelde de uitvoering van de Spreidingswet een prominente rol. Het thema kreeg landelijke aandacht en de stevige toon van het debat, evenals maatschappelijk protest, hadden ook lokaal invloed op de kiezersmotivatie. De verkiezingsuitslag vormt daarmee een duidelijke aanleiding om dit onderwerp vroeg in de bestuursperiode te adresseren. Alle fracties geven aan dat de gemeente gehouden is de wet uit te voeren, waaronder de Spreidingswet. Hoewel niet iedere fractie dezelfde af niteit heeft met deze wet, wordt deze door alle fracties als gegeven aanvaard. Voor de uitvoering wijzen enkelen op de mogelijkheid om goede afspraken te maken in de regio, zodat de opnamecapaciteit van Papendrecht niet wordt overvraagd. Wat onder deze opnamecapaciteit wordt verstaan, is daarbij nadrukkelijk onderwerp van politieke afweging. De standpunten tussen fracties lopen op dit dossier ver uiteen. Deze verschillen hebben niet alleen betrekking op de inhoudelijke invulling van beleid, maar ook op de uitvoering waaronder het betrekken van inwoners bij de uitvoering.

fi

fi

Pagina 5 van 7

Inhoudelijk is het ‘zwaar' onderwerp, het raakt meerdere politieke dimensies: inhoudelijk, bestuurlijk en maatschappelijk. In de gesprekken wordt gewezen op het risico dat dit onderwerp leidt tot verdere polarisatie, zowel binnen de raad als in de samenleving. Tegelijkertijd wordt het belang benadrukt van zorgvuldige besluitvorming, heldere communicatie en het betrekken van inwoners bij de afwegingen die worden gemaakt. De wijze waarop met dit dossier wordt omgegaan, raakt daarmee direct aan de bredere opgave om te komen tot een zorgvuldige en samenwerkende bestuurscultuur. Tegelijkertijd fungeert dit dossier als een stresstest, waarin zichtbaar wordt hoe raad en college omgaan met politieke verschillen, en waarin zichtbaar wordt hoe de raad met elkaar de toon van het politieke debat bepaalt, en daarmee ook invloed heeft op het maatschappelijk debat.. Bij de keuze voor opvang aan de Weteringsingel wordt breed om re ectie gevraagd, zowel over het doorlopen proces als op de uiteindelijke locatiekeuze. Meerdere fracties geven aan dat het betrekken van bewoners en ondernemers in de directe omgeving intensiever en zorgvuldiger had gekund. Het ligt voor de hand gezamenlijk te bezien op welke wijze toekomstige afwegingen op dit dossier worden ingericht, alvorens nieuwe besluiten over opvang worden genomen.

Tegelijkertijd erkent men ook dat alternatieve locaties niet vanzelfsprekend zijn en dat iedere keuze gepaard gaat met voor- en nadelen. Het gaat immers om politieke afwegingen.

Conclusies Democratie is dan wel geen oefening in overeenstemming, besturen is dat nadrukkelijk wel. De gesprekken die ik met u voerde laten zien dat er een brede basis bestaat voor het duurzaam inrichten van een gezonde samenwerking, zowel tussen raad en college als tussen fracties onderling. Dat vraagt wel om een aantal fundamentele aanpassingen in de manier waarop het gemeentebestuur wordt ingericht. Die opgave ligt niet in de inhoud. De belangrijkste inhoudelijke opgaven voor de komende periode worden door vrijwel alle fracties gedeeld; verschillen zitten in accenten en prioritering. De samenstelling van de raad, de omvang van fracties en het te verwachten verloop onder raadsleden vragen om bestuurlijke stabiliteit en organisatorische zorgvuldigheid. Ook de beschikbare ambtelijke capaciteit stelt grenzen aan wat gelijktijdig kan worden opgepakt. Tegen deze achtergrond ligt het voor de hand te kiezen voor een vorm van collegevorming die enerzijds stabiliteit en bestuurbaarheid borgt, en anderzijds ruimte laat voor een actieve rol van de raad in de beleidsvorming. Ik adviseer daarom te komen tot een kerncoalitie van PVV, VVD en CDA. Deze coalitie neemt verantwoordelijkheid voor de bestuurlijke continuïteit en vormt de basis voor het college.

Het college werkt aan de belangrijkste opgaven, waaronder wonen (met inbegrip van de voorwaarden waaronder in de Vriesenpolder kan worden gebouwd), leefbaarheid en herzieningen in het sociaal domein, waaronder de jeugdzorg. Op deze dossiers bestaat breed draagvlak voor voortgang en daadkracht.

fl

Pagina 6 van 7

Voor de uitvoering adviseer ik een college van maximaal vier wethouders, dat samen met de burgemeester een afspiegelingscollege vormt. De samenstelling van het college dient zodanig te zijn dat deze herkenbaar is voor de raad als geheel en recht doet aan de politieke verhoudingen. Het college werkt vanuit een programma op hoofdlijnen, waarin de belangrijkste opgaven worden benoemd en waarin expliciet ruimte wordt gelaten voor nadere uitwerking door de gemeenteraad. Het spreekt voor zich dat u bij de keuze voor de kandidaten van de wethouders rekening houdt met het pro el wat deze manier van besturen vraagt. De komende bestuursperiode staat daarmee niet alleen in het teken van stabiel bestuur, maar ook van het versterken van de kaderstellende rol van de raad en het ontwikkelen van een bestuurscultuur waarin debat, afweging en besluitvorming zichtbaar in de raad plaatsvinden. Zoals een van u mij schreef: in een democratie is samenwerken geen keuze, maar een opdracht. Dat is geen vrijblijvende constatering. De inwoners van Papendrecht hebben u in deze samenstelling aangewezen. U mag er daarom van uitgaan dat niet alleen onze staatsinrichting, maar ook zij van u verwachten dat u er samen uitkomt. Met dit advies hoop ik daarvoor een basis te hebben gegeven. Met hartelijke groet, John Bijl

fi

Pagina 7 van 7