202005 Evaluatie van tien jaar rekenkameronderzoek in Papendrecht.pdf
Tekst van het document
Evaluatie van tien jaar rekenkameronderzoek in Papendrecht
Niko Struiksma Christian Boxum
Groningen, mei 2020
EVALUATIE VAN TIEN JAAR REKENKAMERONDERZOEK IN PAPENDRECHT
Inhoud
1. SAMENVATTING EN LESSEN VOOR DE TOEKOMST ........................................................................ 1 1.1 INLEIDING .................................................................................................................................. 1 1.2 BEVINDINGEN EN LESSEN VOOR DE TOEKOMST................................................................................... 1 1.2.1. Samenstelling rekenkamercommissie ............................................................................ 1 1.2.2. Betrokkenheid van de raad ............................................................................................ 2 1.2.3. Positionering van de rekenkamercommissie.................................................................. 2 1.2.4. Onderzoeksbevindingen over de aanbevelingen ........................................................... 2 1.2.5. De geselecteerde rapporten........................................................................................... 3 1.2.6. Gevolgen inwerkingtreding Wet versterking lokale rekenkamers ................................. 3 1.3 AANBEVELINGEN ......................................................................................................................... 3
2. INLEIDING ..................................................................................................................................... 5 2.1 2.2 2.3 2.4
AANLEIDING ............................................................................................................................... 5 ONDERZOEKSVRAGEN EN –AANPAK ................................................................................................. 5 VERANTWOORDING MET BETREKKING TOT ONAFHANKELIJKHEID............................................................ 6 LEESWIJZER ................................................................................................................................ 6
3. HET ONDERZOEKSPROCES ............................................................................................................. 7 3.1 INLEIDING .................................................................................................................................. 7 3.2 SAMENSTELLING VAN DE REKENKAMERCOMMISSIE ............................................................................. 7 3.3 ONDERWERPKEUZE ...................................................................................................................... 9 3.3.1. De rekenkamercommissie .............................................................................................. 9 3.3.2. De gemeenteraad .......................................................................................................... 9 3.3.3. Het college en het ambtelijk apparaat ........................................................................ 10 3.3.4. Input vanuit de samenleving........................................................................................ 11 3.4 PROCES VAN SELECTIE VAN DE BUREAUS ......................................................................................... 11 3.5 UITVOERING VAN REKENKAMERONDERZOEK....................................................................................
11 3.6 DOORLOOPTIJD VAN DE ONDERZOEKEN .......................................................................................... 12 3.7 DE AFRONDING EN PRESENTATIE VAN HET ONDERZOEK ...................................................................... 13 3.8 EVALUATIE VAN REKENKAMERONDERZOEK ...................................................................................... 14 3.9 ALGEMEEN OORDEEL VAN DE RAAD OVER DE KWALITEIT VAN DE REKENKAMERCOMMISSIE ........................ 14 3.10 CONCLUSIE............................................................................................................................... 15
EVALUATIE VAN TIEN JAAR REKENKAMERONDERZOEK IN PAPENDRECHT
4. DE PRODUCTEN ........................................................................................................................... 17 4.1 INLEIDING ................................................................................................................................ 17 4.2 METHODE VAN ONDERZOEK PER RAPPORT ...................................................................................... 18 4.3 BEOORDELINGSCRITERIA VAN DE RAPPORTEN .................................................................................. 18 4.3.1. Format en omvang....................................................................................................... 18 4.3.2. Leesbaarheid ................................................................................................................ 19 4.3.3. Relevantie en draagvlak van de onderwerpen............................................................. 20 4.4 ONDERZOEKEN IN DE MEDIA ........................................................................................................ 20 4.5 CONCLUSIES ............................................................................................................................. 21
5. EFFECT......................................................................................................................................... 22 5.1 INLEIDING ................................................................................................................................ 22 5.2 TOONZETTING BESTUURLIJKE REACTIES........................................................................................... 22 5.3 TOONZETTING RAADSBESPREKINGEN ............................................................................................. 23 5.4 AANBEVELINGEN ....................................................................................................................... 23 5.5 DE OPVOLGING VAN DE AANBEVELINGEN ........................................................................................ 24 5.5.1. Inleiding ....................................................................................................................... 24 5.5.2. Aanbevelingen per rapport .......................................................................................... 25 5.5.3. Re-integratie ................................................................................................................ 25 5.5.4. Verzelfstandigingen ..................................................................................................... 26 5.5.5.
Sociaal domein ............................................................................................................. 26 5.5.6. Toezicht en handhaving ............................................................................................... 27 5.5.7. Economisch beleid........................................................................................................ 28 5.5.8. Overzicht opvolging van aanbevelingen ...................................................................... 28 5.6 CONCLUSIE............................................................................................................................... 29
BIJLAGE 1 ONDERZOEKSMETHODEN ............................................................................................... 30 BIJLAGE 2 DEELVRAGEN .................................................................................................................. 32 BIJLAGE 3 DIGITALE VRAGENLIJST ................................................................................................... 34 BIJLAGE 4: AANBEVELINGEN PER ONDERZOEK ................................................................................ 40
HET PROCES, DE PRODUCTEN EN DE EFFECTEN VAN REKENKAMERONDERZOEK
1
Samenvatting en lessen voor de toekomst
1.1
Inleiding De externe leden van de rekenkamercommissie nemen in 2020 afscheid. Dat vormde voor de commissie aanleiding om haar eigen functioneren te laten evalueren en ook terug te blikken op een vijftal onderzoeken van de afgelopen jaren. In dit rapport wordt verslag gedaan van de werkwijze en het functioneren van de rekenkamercommissie en hoe dit door verschillende betrokkenen in de loop der jaren is beoordeeld. Daarbij is expliciete aandacht besteed aan vijf onderzoeksrapporten van de rekenkamercommissie om het beeld dat hieruit voortkomt te illustreren. Welke lessen kunnen geleerd worden van de voorgaande periode, wat moet behouden blijven en wat kan misschien anders? Dit rapport beoogt hulp te bieden bij het beantwoorden van die vragen. Daarmee is dit een wat atypisch rekenkameronderzoek. Het richt zich namelijk niet alleen op de raad en het college, maar ook op de rekenkamercommissie zelf. De meeste aanbevelingen zijn zelfs gericht aan de rekenkamercommissie. Hieronder worden eerst de belangrijkste bevindingen van het onderzoek op een rijtje gezet en worden conclusies getrokken op basis waarvan een aantal aanbevelingen wordt gedaan met het oog op de toekomstige invulling van de rekenkamercommissie in Papendrecht.
Daarbij dient echter wel rekening te worden gehouden met recente ontwikkelingen rondom het wetsvoorstel Versterking lokale rekenkamers dat mogelijk van invloed zal zijn op de wijze van invulling van rekenkamerfunctie omdat op grond van het wetsvoorstel raadsleden geen deel meer mogen uitmaken van de rekenkamercommissie.
1.2 1.2.1.
Bevindingen en lessen voor de toekomst Samenstelling rekenkamercommissie Over de samenstelling, de structuur en de kwaliteit van de rekenkamercommissie zijn alle gesprekspartners tevreden. De ondervraagde raadsleden onderschrijven dit. Een structuur met interne leden die een schakelfunctie vervullen tussen raad en rekenkamercommissie, werkt naar ieders tevredenheid. Met andere woorden: er is geen probleem waarvoor een
1
HET PROCES, DE PRODUCTEN EN DE EFFECTEN VAN REKENKAMERONDERZOEK
andere vorm van rekenkamercommissie (bijvoorbeeld aansluiten bij een andere rekenkamer(commissie)) een oplossing zijn zou. 1.2.2.
Betrokkenheid van de raad De raad wordt in beperkte mate betrokken bij de onderwerpkeuze maar is over de mate van die betrokkenheid tevreden. De keuze van de onderwerpen zijn eveneens naar tevredenheid van de raad, maar dat geldt niet voor de mate van betrokkenheid van de raad bij de uitvoering van het rekenkameronderzoek zelf. Daarover is ruim eenderde van de ondervraagde raadsleden niet tevreden. De ondervraagde raadsleden zijn tevreden over de geselecteerde rapporten. De in paragraaf 3.3 genoemde criteria worden overwegend positief beoordeeld door de respondenten. Als het gaat om de rol, taken en werkzaamheden van de rekenkamercommissie is er bij de raad een zekere mate van gelatenheid en passiviteit. De raad maakt maar weinig actief gebruik van de mogelijkheden die een rekenkamercommissie biedt voor zijn kaderstellende en controlerende rol. Kenmerkend is de respons op de enquête die onderdeel is van dit onderzoek: van de huidige raadsleden heeft minder dan de helft van de raadsleden (en na een aantal herinneringen) de enquête ingevuld.
1.2.3.
Positionering van de rekenkamercommissie De rekenkamercommissie heeft in Papendrecht van oudsher een wat afstandelijke positionering ten opzichte van het college en het ambtelijk apparaat. De onderlinge verhouding kan als stroef worden aangemerkt. De rekenkamercommissie heeft bewust gekozen voor een sterke nadruk op zijn eigen onafhankelijkheid. Zo wordt het college pas achteraf geïnformeerd over de onderwerpkeuze en kan het daarover geen feedback geven. Uiteraard is het de rekenkamercommissie die bepaalt welk onderwerp wordt onderzocht, maar feedback van het college voordat een definitieve keuze is gemaakt kan voordelen opleveren. Voorkomen kan worden wordt dat een onderwerp minder actueel of relevant is, lopende ontwikkelingen kunnen aanleiding zijn een andere focus te kiezen en het college kan onderzoeksvragen suggereren die een onderzoek relevanter maken. Bovendien, en dat is gezien de stroeve onderlinge verhoudingen ook belangrijk, kan het draagvlak voor een onderzoek bij het college (en het ambtelijk apparaat) groter worden en kunnen de soms wel erg kritische bestuurlijke reacties over bijvoorbeeld de timing en scope van een onderzoek voorkomen worden. Waarbij het uiteraard altijd de rekenkamercommissie is die beslist.
1.2.4.
Onderzoeksbevindingen over de aanbevelingen De toonzetting van de bestuurlijke reacties op de onderzoeksrapporten was wisselend. De reacties naar aanleiding van de onderzoeken naar re-integratie en verzelfstandigingen waren kritisch, die naar aanleiding van het sociaal domein en economisch beleid waren juist positief. De bestuurlijke reactie op het rapport naar toezicht en handhaving was neutraal van toon. Het college is niet altijd duidelijk in de wijze waarop het de aanbeveling gaat opvolgen. In maar één van de bestudeerde onderzoeken is dat per aanbeveling aangegeven, in de overige alleen in algemene zin. Hoe en wanneer blijft onduidelijk, waardoor het voor de raad ook lastiger is om het college er op enig moment op aan te spreken. De bewoordingen in de bestuurlijke reacties zijn soms impliciet en laten ruimte voor interpretatie. Als het college een aanbeveling niet wil opvolgen, moet het dat ook kunnen aangeven. Een aanbeveling is geen verplichting en door aanbevelingen onderbouwd niet op te volgen, wordt meer urgentie en gewicht gegeven aan wel overgenomen aanbevelingen.
2
HET PROCES, DE PRODUCTEN EN DE EFFECTEN VAN REKENKAMERONDERZOEK
Een verbeterpunt is ook de monitoring van de opvolging van aanbevelingen. Het is voor de raad onduidelijk wat er met de aanbevelingen is gedaan, ondanks dat hierover in 2011, 2015 en 2017 opmerkingen zijn gemaakt door de raad, onder meer in de vorm van een motie in 2011. Om de opvolging van aanbevelingen goed te kunnen monitoren is het van belang dat de aanbevelingen concreet zijn en beperkt in omvang. Des te meer aanbevelingen en des te wijdlopiger ze zijn, des te minder urgentie hebben ze. 1.2.5.
De geselecteerde rapporten De kwaliteit van de onderzoeksrapporten worden over het algemeen positief beoordeeld door raadsleden. Een duidelijk verbeterpunt is er ten aanzien van het format van de rapporten. De verschillen hierin tussen de rapporten gaat ten koste van de herkenbaarheid van de rekenkamercommissie. De rapporten kunnen op zichzelf niet als ‘Papendrechts’ worden gekwalificeerd. Door in het format meer uniformiteit te brengen, bijvoorbeeld door het hanteren van een eigen huisstijl en standaard structuur, kan de rekenkamercommissie zich beter profileren. Elk onderzoek vereist natuurlijk maatwerk wat betreft de opbouw van de rapportage, maar basale vormen van uniformiteit zijn eenvoudig te realiseren. Dat kan bijvoorbeeld al door standaard wel of niet te beginnen met een samenvatting of met de conclusies en aanbevelingen.
1.2.6.
Gevolgen inwerkingtreding Wet versterking lokale rekenkamers Mogelijk treedt het wetsvoorstel Wet versterking lokale rekenkamer in werking. Als de wet inwerking treedt zoals het op dit moment (april 2020) in de Tweede Kamer voorligt heeft dit gevolgen voor de invulling van de rekenkamercommissie. Een wijziging die in het licht van dit onderzoek relevant is, is dat raadsleden geen deel meer uitmaken van de rekenkamercommissie van de gemeente waar zij raadslid zijn. Die wijziging staat er echter niet aan in de weg dat gemeenten een raadscommissie of auditcommissie kunnen instellen die de rekenkamercommissie adviseert over de algemene onderzoeksprogrammering en de presentatie van de rekenkamerrapporten aan de raad. De rekenkamer kan op deze manier inzicht krijgen in de behoefte van de raad aan onderzoeken en kan zo inschatten welke onderzoeken nuttig en waardevol zijn voor de controlerende taak van de raad. 1
1.3
Aanbevelingen Aanbeveling voor de raad 1. Handhaaf zo mogelijk de huidige structuur vorm van de rekenkamercommissie met interne en externe leden. Indien dat in de toekomst door de Wet versterking lokale rekenkamers niet mogelijk zou zijn, stel dan een commissie van raadsleden samen die op structurele periodieke wijze de rekenkamercommissie van input voorziet over de onderzoeksprogrammering en de wensen vanuit de raad. 2. Wees alert op de opvolging van aanbevelingen die het college zegt te zullen overnemen en houd het college aan die uitspraken. De griffie kan hierbij een ondersteunende rol vervullen. 3. Ga met elkaar, zowel binnen de raad en als met de rekenkamercommissie, fundamenteel in gesprek over de wijze waarop de rekenkamercommissie (meer) kan bijdragen aan de kaderstellende en controlerende rol van de raad.
1 Tweede Kamer 2019-2020, 35 298, nr. 3.
3
HET PROCES, DE PRODUCTEN EN DE EFFECTEN VAN REKENKAMERONDERZOEK
Aanbevelingen voor de rekenkamercommissie 4. Positioneer de rekenkamercommissie minder afstandelijk ten opzichte van het college en het ambtelijk apparaat. Zoek naar meer verbinding en creëer daarmee oog en begrip voor elkaars positie en belangen. 5. Bepaal altijd zelf de onderwerpkeuze maar laat argumenten van het college hierin meewegen. 6. Zorg voor uniformiteit in de structuur van rapporten. 7. Formuleer concrete en kernachtige aanbevelingen. Aanbeveling voor het college 8. Geef per aanbeveling aan hoe en wanneer deze wordt opgevolgd. Een aanbeveling niet overnemen is ook een optie. 9. Informeer de raad elk jaar over de opvolging van aanbevelingen van rekenkameronderzoeken.
4
HET PROCES, DE PRODUCTEN EN DE EFFECTEN VAN REKENKAMERONDERZOEK
2
Inleiding
2.1
Aanleiding De rekenkamercommissie van Papendrecht was van plan om een onderzoek te laten uitvoeren naar de doorwerking van eerder uitgevoerde onderzoeken. Het zou daarbij moeten gaan om het proces en het effect van onderzoeken. In het kader van een bezinning op de toekomstige rol en invulling van de rekenkamercommissie van Papendrecht is op verzoek van de gemeenteraad besloten de reikwijdte van het onderzoek te verbreden en ook aandacht te besteden aan de producten zelf, oftewel de rapporten. De externe leden van de rekenkamercommissie nemen in 2020 afscheid. Dat vormde voor de commissie aanleiding om haar eigen functioneren te laten evalueren en ook terug te blikken op een vijftal onderzoeken van de afgelopen jaren. Wat ging er goed en wat zou misschien beter kunnen? Zo kunnen er lessen worden geleerd voor de toekomstige rekenkamercommissie over de invulling ervan.
2.2
Onderzoeksvragen en –aanpak De centrale vraag van het onderzoek luidt: Hoe kunnen de onderzoekprocessen, de –producten en de effecten ervan beoordeeld worden en wat kan daarvoor worden geleerd voor de rol, samenstelling en toekomst van de rekenkamercommissie? De deelvragen van het onderzoek zijn opgenomen in bijlage 2. Verder worden in dit onderzoek vijf door de rekenkamercommissie geselecteerde onderzoeksrapporten nader bestudeerd en beoordeeld. Deze rapporten zijn ook in de gesprekken en in de enquête expliciet aan de orde gesteld. Het gaat om de rekenkameronderzoeken naar: Re-integratie (2011) Verzelfstandigingen (2015) Sociaal domein (2016) Toezicht en handhaving (2017) Economisch beleid (2018)
5
HET PROCES, DE PRODUCTEN EN DE EFFECTEN VAN REKENKAMERONDERZOEK
Voor dit onderzoek is documentstudie verricht en zijn de vijf onderzoeksrapporten bestudeerd. Er zijn (groeps)interviews gehouden met zowel de externe als (voormalige) interne leden van de rekenkamercommissie, met de huidige en de vorige secretaris en met alle toenmalige portefeuillehouders uit het college. Tot slot is er een digitale enquête onder 77 (oud-)raadsleden uitgezet. Het responspercentage daarop bedraagt 30 procent. Voor een uitgebreidere methodologische verantwoording wordt verwezen naar bijlage 1.
2.3
Verantwoording met betrekking tot onafhankelijkheid Omdat het functioneren van de rekenkamercommissie zelf onderwerp van onderzoek was, is dit een wat atypisch rapport. Onderzoeken van de rekenkamercommissie worden altijd door een extern bureau uitgevoerd (in dit geval Pro Facto), maar als product van de rekenkamercommissie gepubliceerd. In dit geval zou het dan lijken alsof de rekenkamercommissie haar eigen functioneren beoordeelt. Hoewel de rekenkamercommissie het onderzoek heeft begeleid, was onderzoeksbureau Pro Facto onafhankelijk in zijn oordelen over het functioneren van de rekenkamercommissie. Om die reden wordt het rapport uitgebracht in de huisstijl van Pro Facto. Eén van de bestudeerde onderzoeken, dat over toezicht en handhaving, is destijds uitgevoerd door Pro Facto. Daarmee bestond theoretisch de kans dat Pro Facto zijn eigen onderzoek moest beoordelen. In het offertetraject is hier nadrukkelijk over gesproken door de rekenkamercommissie met Pro Facto. De conclusie luidde dat dit geen belemmering vormde, omdat de beoordeling niet op subjectieve gronden plaatsvond maar op basis van met name het oordeel van de raad. Die gegevens zijn bijvoorbeeld verzameld met een enquête.
In de enquête en het groepsgesprek met (oud-)portefeuillehouders is niet vermeld dat het betreffende onderzoek door Pro Facto is uitgevoerd, om te voorkomen dat men niet het achterste van hun tong zou laten zien. De rekenkamercommissie heeft in de rapportage kunnen beoordelen of er een disbalans was in de bevindingen over de verschillende onderzoeken, met name dat over toezicht en handhaving.
2.4
Leeswijzer Het rapport is gestructureerd aan de hand van de vier centrale onderdelen van het onderzoek, te weten proces, de producten, de effecten en lessen voor de toekomst. Elk hoofdstuk begint met de normen voor dat onderdeel. Aan het slot van het hoofdstuk wordt de praktijk getoetst aan die normen. In hoofdstuk 3 wordt verslag gedaan rondom het proces. Wat zijn de ervaringen van de verschillende gesprekspartners met de rekenkamercommissie van Papendrecht en het onderzoek dat zij laat uitvoeren? Daarbij wordt aandacht besteed aan de totstandkoming van de onderwerpkeuze van onderzoek, de betrokkenheid daarbij van de raad en de selectiekeuze van de bureaus. Ook wordt ingegaan op de verhoudingen tussen rekenkamercommissie, gemeenteraad en college en welke effecten dat heeft op het functioneren van de rekenkamercommissie. Ten slotte wordt het oordeel van de raad betrokken op basis van de digitale enquête. In hoofdstuk 4 worden de vijf geselecteerde onderzoeksrapporten beoordeeld aan de hand van een aantal criteria. Hoofdstuk 5 gaat in de op doorwerking en effecten van de onderzoeken.
6
HET PROCES, DE PRODUCTEN EN DE EFFECTEN VAN REKENKAMERONDERZOEK
3
Het onderzoeksproces
3.1
Inleiding De missie van de rekenkamercommissie Papendrecht is een bijdrage te leveren aan het goed functioneren van de gemeente en van de instellingen en verbonden partijen die door de gemeente worden gesubsidieerd, door inzicht te verschaffen in dit functioneren en waar mogelijk aanbevelingen te doen om dit functioneren te verbeteren.2 In dit hoofdstuk wordt in algemene zin ingegaan op het functioneren van de rekenkamercommissie en hoe dit door de gesprekspartner wordt ervaren en beoordeeld. Hoe werkt de rekenkamercommissie, hoe komt de keuze voor een bepaald onderwerp tot stand, hoe verhoudt de rekenkamercommissie zich tot de andere organen van de gemeente en wat is het oordeel van de raad over de rekenkamercommissie? Dat zijn vragen die in dit hoofdstuk beantwoord worden. De bevindingen worden getoetst aan het normenkader. TABEL 3.1 NORMEN TEN AANZIEN VAN HET PROCES
Proces
3.2
De raad wordt actief betrokken bij de onderwerpkeuze. De raad wordt actief betrokken in het onderzoeksproces. De raad kan zich in algemene zin goed vinden in de onderwerpkeuzen.
Samenstelling van de rekenkamercommissie De rekenkamercommissie van Papendrecht bestaat uit een voorzitter, twee externe leden en twee interne leden. De voorzitter en de externe leden zijn lid van de rekenkamercommissie sinds respectievelijk 2005, 2008 en 2012. De huidige interne leden zijn benoemd in 2018. Na afloop van de gemeenteraadsverkiezingen en de vorming van het nieuwe college worden vanuit de raad nieuwe interne leden aangesteld. Artikel 3 lid 1 van de Verordening op de rekenkamercommissie Papendrecht bepaalt dat een lid vanuit de coalitie en een lid vanuit de oppositie wordt benoemd als intern lid voor de volgende raadsperiode. De benoeming van interne leden gaat altijd in goede harmonie en in overleg tussen coalitie en oppositie. In de praktijk blijkt binnen de gemeenteraad altijd voldoende animo te zijn voor het lidmaatschap van de rekenkamercommissie; er hoeft niet actief geworven te worden.
2 https://www.papendrecht.nl/Politiek_en_Bestuur/Overzicht_Politiek_en_Bestuur geraadpleegd 6 april 2020.
7
HET PROCES, DE PRODUCTEN EN DE EFFECTEN VAN REKENKAMERONDERZOEK
Na een uitvraag van de rekenkamercommissie via bijvoorbeeld de fractievoorzitters zijn er altijd kandidaten die zich aandienen. Op dit punt worden geen knelpunten ervaren. Op dit moment ligt het wetsvoorstel Wet versterking lokale rekenkamer voor in de Tweede Kamer. Met de wet wordt de huidige decentrale rekenkamerfunctie afgeschaft en worden bevoegdheden uitgebreid om decentrale rekenkamers te versterken. Een van de onderdelen van de wet behelst dat raadsleden niet meer lid kunnen zijn van de rekenkamercommissie. Dat zou dus gevolgen hebben voor de toekomstige invulling van de rekenkamer(commissie) van Papendrecht. De wijzing staat er echter niet aan in de weg dat gemeenten een raadscommissie of auditcommissie kunnen instellen die de rekenkamercommissie adviseert over de algemene onderzoeksprogrammering en de presentatie van de rekenkamerrapporten aan de raad. De rekenkamer kan op deze manier inzicht krijgen in de behoefte van de raad aan onderzoeken en kan zo inschatten welke onderzoeken nuttig en waardevol zijn voor de controlerende taak van de raad. 3
Alle gesprekspartners zijn positief over de gemengde samenstelling van de rekenkamercommissie met externe en interne leden. Met name het feit dat interne leden een schakelfunctie vervullen tussen raad en rekenkamercommissie wordt als meerwaarde gezien. Ook zijn gesprekspartners tevreden over de kwaliteit en expertise die de externe leden meebrengen. In de enquête zijn raadsleden gevraagd naar hun oordeel over de kwaliteit van de rekenkamercommissie, hun onafhankelijkheid en hun mate van politieke sensitiviteit. Daarover zijn raadsleden positief in hun oordeel. Hieronder staan de resultaten weergegeven. 4 FIGUUR 3.2 EXPERTISE VAN DE REKENKAMERCOMMISSIE (N=23)
Stelling: de rekenkamercommissie heeft voldoende expertise
FIGUUR 3.3 ONAFHANKELIJKHEID (N=23)
Stelling: de rekenkamercommissie is voldoende onafhankelijk
3
Tweede Kamer 2019-2020, 35 298, nr. 3.
4 In de figuren in dit hoofdstuk staat steeds een N weergegeven. Dit
huidige als de oud-raadsleden.
8
betreft de totale respons op de enquête van zowel de
HET PROCES, DE PRODUCTEN EN DE EFFECTEN VAN REKENKAMERONDERZOEK
FIGUUR 3.4. POLITIEKE SENSITIVITEIT (N=23) De rekenkamercommissie heeft voldoende politieke sensitiviteit
3.3 3.3.1.
Onderwerpkeuze De rekenkamercommissie De keuze voor een onderwerp waarnaar onderzoek wordt gedaan ligt bij de rekenkamercommissie. Om tot die keuze te komen is in het verleden door de voormalig secretaris van de rekenkamercommissie een groslijst opgesteld met potentiële onderwerpen. Deze groslijst kan als uitgangspunt dienen bij de keuze voor een onderwerp. De groslijst is lange tijd niet up to date gehouden waardoor de bruikbaarheid ervan beperkt bleef. Het document is inmiddels geactualiseerd en aangevuld met nieuwe onderwerpen. De onderwerpenkeuze wordt vooral bepaald aan de hand van suggesties van interne leden van de rekenkamercommissie die zij vanuit de gemeenteraad opvangen of door ervaringen van externe leden bij hun andere rekenkamercommissies.
3.3.2.
De gemeenteraad De rekenkamercommissie probeert ideeën op te halen in de gemeenteraad voor mogelijke onderwerpen voor onderzoek. Zo wordt namens de rekenkamercommissie per e-mail een uitvraag gedaan onder raadsleden met het verzoek om onderwerpen aan te dragen. De twee interne leden van de rekenkamercommissie vormen bovendien een belangrijke schakel tussen rekenkamercommissie en de gemeenteraad. Zij hebben voeling met wat er leeft in de raad en kunnen die signalen meenemen bij de bepaling voor de keuze voor een onderwerp. Het aantal suggesties voor onderzoek dat vanuit de raad wordt aangedragen is echter beperkt; de uitvraag onder raadsleden levert in de regel weinig op. De raad is niet erg proactief in het aandragen van onderwerpen. Veel gesprekspartners constateren een soort gelatenheid in de betrokkenheid van de gemeenteraad bij de rekenkamercommissie en in haar keuzes voor onderwerpen waarnaar onderzoek gedaan wordt; ondanks de pogingen die vanuit de rekenkamercommissie worden ondernomen om de raad hierbij te betrekken. In de enquête is aan de (oud-)raadsleden gevraagd of zij vinden dat ze voldoende betrokken worden bij de keuze voor een onderwerp. In onderstaande figuur staan de resultaten weergegeven.
9
HET PROCES, DE PRODUCTEN EN DE EFFECTEN VAN REKENKAMERONDERZOEK
TABEL 3.5 VOLDOENDE BETROKKEN BIJ KEUZE VAN HET ONDERWERP (N=23) 5
Vindt u dat de raad voldoende wordt betrokken bij de onderwerpenkeuze voor rekenkameronderzoek? Ja
64%
Nee
27%
Weet niet/geen mening
9%
Ondanks het feit dat er vanuit de raad weinig input wordt geleverd en de actieve betrokkenheid beperkt is, wordt dit door het merendeel van de raadsleden dus blijkbaar niet als een probleem ervaren. Een aantal gesprekspartner verklaart dit door het feit dat de raad zich mogelijk te weinig bewust is van de mogelijkheden en het doel van de rekenkamercommissie en het besef dat de rekenkamercommissie een instrument is van de raad. Een uitzondering hierop vormt het onderzoek naar de ‘vernieuwbouw’ van het gemeentehuis. Dit onderwerp werd vanuit de gemeenteraad aangedragen. Een oud-raadslid is juist kritisch op de beperkte betrokkenheid van de raad bij onderwerpenkeuze. Hij pleit ervoor dat de onderwerpenkeuze aan de orde moet komen in de raad of de raadscommissie. FIGUUR 3.6 TEVREDENHEID OVER ONDERWERP (N=23)
Stelling: Ik ben over het algemeen tevreden over de onderwerpen die de rekenkamercommissie onderzoekt.
3.3.3.
Het college en het ambtelijk apparaat De verhouding tussen de rekenkamercommissie enerzijds en het college en het ambtelijk apparaat is stroef te noemen. Vanaf het begin heeft de rekenkamercommissie (bewust) een vrij afstandelijke positie ingenomen met een sterke nadruk op de eigen onafhankelijkheid. Het college wordt geïnformeerd over nieuwe onderzoeken en de onderzoeksvragen op het moment dat deze al vastliggen. Uit interviews en uit de bestuurlijke reacties van het college over de rapporten blijkt dat de timing van de onderzoeken niet altijd optimaal werden gevonden door betrokkenen, bijvoorbeeld omdat het te vroeg werd geacht om al onderzoek te doen naar een bepaald onderwerp of omdat het college toch al bezig was om veranderingen in gang te zetten. Ook zou in sommige gevallen onvoldoende rekening worden gehouden met de belasting van het ambtelijk apparaat. Dit alles leidde in de loop van de jaren op sommige momenten tot onvrede bij zowel college als ambtelijk apparaat, hetgeen bijvoorbeeld ook resulteerde in vaak moeizame startbijeenkomsten van onderzoeken. In die startbijeenkomsten van de rekenkamercommissie met een ambtelijke vertegenwoordiging waarin de rekenkamercommissie een nieuw onderzoek toelicht en aangeeft wat de verwachte inbreng van het ambtelijk apparaat is.
Binnen deze context is er tussen de rekenkamercommissie en het college (en het ambtelijk apparaat) een soort wederzijdse argwaan ontstaan. Een dergelijke verhouding tussen rekenkamercommissie enerzijds en het college/ambtelijk apparaat 5 Voor de leesbaarheid van de grafieken is het eerstgenoemde percentage altijd het eerste partje met de klok mee.
10
HET PROCES, DE PRODUCTEN EN DE EFFECTEN VAN REKENKAMERONDERZOEK
anderzijds is niet uniek. Uit een landelijk onderzoek van Berenschot uit 2019 blijkt dezelfde dynamiek: ‘Omdat de rekenkamer opereert in een politiek-bestuurlijke context, raakt zij altijd op de een of andere manier aan de relatie tussen de raad enerzijds en het college/de ambtelijke organisatie anderzijds. Dat kan spanningen veroorzaken met het college en de ambtelijke organisatie.’ 6
In 2019 zijn vanuit de rekenkamercommissie pogingen gedaan om de verhouding tussen rekenkamercommissie, college en ambtelijk apparaat te verbeteren. Zo is er een lunch georganiseerd met de leden van de rekenkamercommissie, de portefeuillehouders en het hogere management. Die bijeenkomst werd benut om samen van gedachten te wisselen over de vraag wat men in Papendrecht wil met het instituut rekenkamercommissie. Daarbij is de afspraak gemaakt om in het najaar van 2020 weer zo’n (lunch)bijeenkomst te organiseren. 3.3.4.
Input vanuit de samenleving Het is ook mogelijk dat er vanuit de samenleving van Papendrecht suggesties worden gedaan aan de rekenkamercommissie voor geschikte onderwerpen. Zo heeft de rekenkamercommissie eens een oproep gedaan in de lokale media met het verzoek aan de burgers van Papendrecht om onderwerpen aan te dragen. De respons daarop was zeer beperkt en ook in algemene zin komt er geen input vanuit de samenleving aan de rekenkamercommissie. Nadat de rekenkamercommissie de keuze heeft gemaakt voor een bepaald onderwerp wordt dit per brief gecommuniceerd aan zowel de raad als het college.
3.4
Proces van selectie van de bureaus Nadat de onderwerpkeuze is gemaakt vindt de selectie van het bureau plaats. Daarvoor heeft de rekenkamercommissie geen vastgelegd protocol. Er is een aantal ongeschreven maar vaste criteria waaraan een onderzoeksbureau moet voldoen. Zo is het belangrijk dat een bureau ervaring heeft met het onderzoeksthema en moet het bureau in staat zijn helder en leesbaar te rapporteren. Daarnaast speelt ook de prijsopgave een belangrijke rol. In de praktijk worden vaak bureaus gevraagd waarmee de rekenkamercommissie of individuele leden eerder goede ervaringen hebben opgedaan. Nadat drie of vier bureaus gevraagd zijn een offerte in te dienen worden de bureaus – of een selectie daarvan – uitgenodigd om de offerte mondeling toe te lichten aan de rekenkamercommissie. Dit gesprek is zeer bepalend voor de keuze van het onderzoeksbureau. Zowel de interne als de externe leden beslissen mee in de uiteindelijke keuze welk bureau het onderzoek mag gaan uitvoeren.
3.5
Uitvoering van rekenkameronderzoek Na de keuze van het onderzoeksbureau vindt er een startgesprek met het bureau en de rekenkamercommissie plaats. Dit gesprek wordt vooral benut om praktische afspraken te maken over de uitvoering van het onderzoek en om indien nodig de onderzoeksvragen en het normenkader aan te scherpen. Daarna kan het bureau starten met het onderzoek. Bij de uitvoering van rekenkameronderzoek kunnen raadsleden op verschillende manieren betrokken worden. In drie van de vijf bij dit onderzoek betrokken rapporten werd de raad
6 Werkgroep lokale rekenkamers. De stand van zaken mb.t. lokale rekenkamers, op basis van een landelijke gespreksronde.
(Berenschot) april 2019. p. 20.
11
HET PROCES, DE PRODUCTEN EN DE EFFECTEN VAN REKENKAMERONDERZOEK
betrokken bij de uitvoering van het onderzoek. In onderstaande tabel staat de wijze van betrokkenheid van de raad weergegeven. TABEL 3.7 WIJZE VAN BETROKKENHEID VAN DE RAAD BIJ DE UITVOERING
ONDERZOEK Re-integratie (2011) Verzelfstandigingen (2015) Sociaal domein (2016) Toezicht en handhaving (2017) Economisch beleid (2018)
WIJZE VAN BETROKKENHEID Groepsgesprek met raadsleden Agendabijeenkomst met raadsleden Enquête onder raadsleden -
In de enquête is (oud-)raadsleden gevraagd naar hun oordeel over de mate van betrokkenheid bij rekenkameronderzoek. Daarover lopen de antwoorden sterk uiteen; ruim een derde van de respondenten vindt dit onvoldoende. TABEL 3.8 BETROKKENHEID VAN DE RAAD BIJ DE UITVOERING (N=23) Vindt u dat de raad voldoende wordt betrokken bij de uitvoering van rekenkameronderzoek? Ja
35%
Nee
39%
Weet niet/geen mening
26%
In de toelichting hierop geeft een respondent aan dat hij of zij het prettig zou vinden als gedurende het onderzoek alvast een doorkijkje gegeven kan worden in de onderzoeksresultaten. Op die manier kan de betrokkenheid van de raad vergroot worden.
3.6
Doorlooptijd van de onderzoeken Onderstaande biedt informatie over de doorlooptijden van elk onderzoek. Het gaat om de periode tussen de startbijeenkomst van het onderzoek en de bespreking van het eindrapport in de raad. TABEL 3.9 DOORLOOPTIJD ONDERZOEKEN STARTBIJEENKOMST
BESPREKING IN DE RAAD
TOTALE DOORLOOPTIJD
Re-integratie
05/2010
31/03/11
10 maanden
Verzelfstandigingen
21/01/15
08/10/15
9 maanden
Sociaal domein
15/12/15
13/10/16
10 maanden
Toezicht en handhaving
5/10/16
29/06/17
9 maanden
Economisch beleid
3/10/17
05/07/18
10 maanden
De tabel laat zien dat elk onderzoek vanaf de startbijeenkomst een doorlooptijd van ongeveer negen à tien maanden heeft. Voor de onderzoeken naar verzelfstandigingen en toezicht en handhaving konden we op basis van de beschikbare informatie reconstrueren hoe lang de precieze onderzoeksfase door de externe bureaus duurde (van startbijeenkomst tot en met verwerking van het ambtelijk wederhoor) en hoe lang de afrondende fase tot aan de bespreking in de raad duurde. Bij het rapport naar verzelfstandigen duurde de onderzoeksperiode een kleine zes maanden. Het duurde daarna nog een kleine drie maanden voordat het rapport in de raad werd besproken. Voor het rapport naar toezicht en handhaving be-
12
HET PROCES, DE PRODUCTEN EN DE EFFECTEN VAN REKENKAMERONDERZOEK
droeg de periode vanaf startbijeenkomst tot en met verwerking ambtelijk wederhoor een kleine zeven maanden. Ruim twee maanden daarna werd het rapport in de raad besproken.
3.7
De afronding en presentatie van het onderzoek Als het onderzoek is afgrond volgt de presentatie aan de raad. In de enquête is de vraag voorgelegd hoe raadsleden hierover denken en hoe zij dit waarderen. Uit onderstaande grafiek blijkt dat raadsleden hierover grotendeels positief zijn. In de toelichting op hun gegeven antwoord geven twee raadsleden aan dat de presentaties soms te tekstueel zijn, te weinig plaatjes of figuren bevatten en soms niet geheel aansluiten bij het vocabulaire van raadsleden. FIGUUR 3.11 AANSPREKENDE PRESENTATIE VAN DE BEVINDING (N=23) Stelling: Na afloop worden de rapporten op een aansprekende manier gepresenteerd in de raad
Aan raadsleden is een aantal vragen gesteld over de bruikbaarheid van rekenkameronderzoeken. De rekenkamercommissie is immers een instrument van de raad; de rapporten zijn uiteindelijk bedoeld om raadsleden te ondersteunen in hun vertegenwoordigende, kaderstellende en controlerende taak. FIGUUR 3.12 RAPPORTEN SLUITEN AAN BIJ TAKEN ALS RAADSLID (N=23)
Stelling: De rekenkameronderzoeken sluiten over het algemeen goed aan bij mijn taken als raadslid
Hieruit blijkt dat ruim twee derde van ondervraagde raadsleden vindt dat de rapporten (zeer) goed aansluiten bij hun taak als raadslid. Toch vindt bijna eenderde dat daarvan geen sprake is. Daarnaast is de vraag gesteld in welke mate de rekenkameronderzoeken raadsleden ondersteunen in hun taken als raadslid. Hieruit komt een wisselend beeld naar voren. FIGUUR 3.13 MATE VAN HULP EN ONDERSTEUNING BIJ TAKEN ALS RAADSLID (N=23) In welke mate helpen en ondersteunen rekenkameronderzoeken de raadsleden in hun taken?
13
HET PROCES, DE PRODUCTEN EN DE EFFECTEN VAN REKENKAMERONDERZOEK
Uit figuur 3.13 blijkt dat een aanzienlijk deel van de respondenten van oordeel is dat de rekenkameronderzoeken hen slechts in (zeer) beperkte mate helpen en ondersteunen in hun taken als raadslid terwijl uit figuur 3.12 blijkt dat de rapporten op zichzelf wel aansluiten bij de taken van raadsleden. Uit de toelichtingen hierop kon geen verklaring worden gevonden voor deze op het oog tegenstrijdige bevindingen.
3.8
Evaluatie van rekenkameronderzoek De rekenkamercommissie voert geen expliciete evaluatie uit nadat het onderzoek is afgerond. Wel wordt tijdens een volgende bijeenkomst van de rekenkamercommissie teruggekeken op het onderzoek en besproken wat er goed is gegaan en wat er beter kon; maar dit gebeurt niet aan de hand van bijvoorbeeld een evaluatieformulier. Er zijn dus geen vaste beoordelingscriteria aan de hand waarvan de uitvoering van het onderzoek wordt beoordeeld. Ervaringen uit eerder onderzoek worden wel meegenomen. Zo deed de rekenkamercommissie slechte ervaringen op met een bureau dat niet in staat bleek helder te rapporteren over de bevindingen. Aan dat aspect is vervolgens voorafgaand bij daaropvolgende onderzoeken meer aandacht besteed.
3.9
Algemeen oordeel van de raad over de kwaliteit van de rekenkamercommissie In de digitale enquête is aandacht besteed aan het oordeel van de raadsleden over het nut en de kwaliteit van de rekenkamercommissie. In onderstaande grafieken staan de resultaten weergegeven. Daaruit valt op te maken dat de ondervraagde raadsleden positief zijn in hun oordeel over de rekenkamercommissie. Het merendeel van de ondervraagde raadsleden vindt de functie van een rekenkamercommissie belangrijk. Specifiek gevraagd naar het belang van de rekenkamercommissie van Papendrecht is men eveneens positief. Dit blijkt uit onderstaande figuren. FIGUUR 3.14 BELANG VAN EEN REKENKAMER(COMMISSIE) IN ZIJN ALGEMEENHEID (N=23)
Hoe belangrijk is het instrument rekenkamercommissie voor het functioneren van een gemeenteraad?
FIGUUR 3.15 BELANG VAN REKENKAMERCOMMISSIE PAPENDRECHT (N=23)
Hoe belangrijk is de rekenkamercommissie van Papendrecht voor het functioneren van de gemeenteraad?
14
HET PROCES, DE PRODUCTEN EN DE EFFECTEN VAN REKENKAMERONDERZOEK
De raadsleden zijn ten slotte naar hun oordeel gevraagd over het aantal onderzoeken dat de rekenkamercommissie uitvoert. Gemiddeld is dat één (groot) onderzoek per jaar. De rekenkamercommissie doet dat met een jaarlijks budget van € 32.000. In de periode 2015 tot 2018 moest de rekenkamercommissie het stellen met een verminderd budget, ongeveer €22.000 per jaar. In 2019 bedroeg het budget € 40.000 omdat een restant van € 8.000 uit 2018 is overgeheveld naar 2019. Op de vraag naar het aantal onderzoeken dat de rekenkamercommissie doet antwoordt bijna driekwart dat dit een reëel aantal is. Een kleine twintig procent vindt dat er te weinig onderzoek gedaan wordt en slechts negen procent vindt dat de rekenkamercommissie onnodig veel onderzoek doet.
3.10
Conclusie TABEL 3.16 NORMEN TEN AANZIEN VAN HET PROCES Proces
De raad is tevreden over de mate van betrokkenheid bij de onderwerpkeuze. De raad kan zich in algemene zin goed vinden in de onderwerpkeuzen. De raad is tevreden over hun mate van betrokkenheid in het onderzoeksproces.
In dit hoofdstuk is het proces van onderwerpkeuze, de selectie van bureaus en de uitvoering en afronding van rekenkameronderzoeken besproken. Daarbij is ingegaan in welke mate de raad maar ook het college en ambtelijk apparaat betrokken worden. De raad wordt weliswaar in beperkte mate betrokken bij de onderwerpkeuze, maar is zelf over die mate van betrokkenheid tevreden. De rekenkamercommissie maakt bijvoorbeeld geen rondgang langs de verschillende fracties om input voor mogelijke onderwerpen te verzamelen, maar daar is blijkbaar ook geen behoefte aan. Ook over de onderwerpkeuze van de rekenkamercommissie is de raad tevreden. De input vanuit de raad op de onderwerpkeuze komt vooral vanuit de interne leden die een verbindende functie hebben tussen raad en rekenkamercommissie. De huidige rekenkamerstructuur met interne en externe leden wordt door alle gesprekspartners dan ook als zeer positief ervaren en dit geldt eveneens voor de kwaliteit van de rekenkamercommissie. De rekenkamercommissie van Papendrecht staat wat geïsoleerd in haar positionering ten opzichte van het college en het ambtelijk apparaat. Daarvoor is van oudsher doelbewust gekozen maar tegelijkertijd ligt daarin volgens gesprekspartners de verklaring voor de soms moeizame verhouding tussen rekenkamercommissie enerzijds en het college en ambtelijk apparaat anderzijds.
Die afstand gaat namelijk ten koste van het wederzijds begrip van elkaars rollen, positie en belangen. De relatie tussen rekenkamercommissie en raad is goed, al is de betrokkenheid van de raad bij het functioneren van de rekenkamercommissie beperkt. In een aantal onderzoeken is de raad actief betrokken in de uitvoering, bijvoorbeeld door groepsgesprekken of deelname door middel van een digitale enquête. Over de betrokkenheid van de raad bij de uitvoering
15
HET PROCES, DE PRODUCTEN EN DE EFFECTEN VAN REKENKAMERONDERZOEK
van rekenkameronderzoek zijn de ondervraagde raadsleden niet geheel tevreden; ruim een derde vindt die betrokkenheid onvoldoende.
16
HET PROCES, DE PRODUCTEN EN DE EFFECTEN VAN REKENKAMERONDERZOEK
4
De producten
4.1
Inleiding In dit hoofdstuk worden de rapporten beoordeeld op basis van verschillende criteria. De uitkomsten van de toetsing aan deze criteria zeggen iets over de kwaliteit en de waarde van de onderzoeksrapporten. De input hiervoor wordt geleverd door de interviews en de digitale enquête onder de (oud-)raadsleden. 7 De criteria waaraan de rapporten getoetst worden zijn het format en de omvang, de methode van onderzoek, de leesbaarheid, de relevantie van het onderwerp en de nieuwswaarde die de rapporten hebben opgebracht. In de concluderende paragraaf worden de bevindingen getoetst aan het normenkader. In dit hoofdstuk worden de resultaten van de enquête onder raadsleden gepresenteerd. Omdat de respons per rapport maar beperkt is worden de uitkomsten niet in percentages uitgedrukt maar in absolute aantallen. In onderstaande tabel staat per geselecteerd onderzoek de hoofdvraag geformuleerd: TABEL 4.1 HOOFDVRAAG PER GESELECTEERD ONDERZOEK
Onderzoek
Re-integratie (2011) Verzelfstandigingen (2015)
Sociaal domein (2016)
Hoofdvraag
Is de wijze van sturing door de gemeente Papendrecht op de GRD/SDD adequaat en hoe effectief en efficiënt is het re-integratiebeleid, zoals de GRD/SDD dit uitvoert voor de gemeente Papendrecht? Heeft de raad voldoende sturings- en controlemogelijkheden op de beoogde beleidsdoelstellingen rondom verzelfstandigingen en heeft de raad in het proces van de totstandkoming van een verzelfstandiging voldoende inzichten en waarborgen ingebouwd voor de uitoefening van zijn kaderstellende en controlerende rol? Biedt de manier waarop de dienstverlening op de terreinen van jeugdzorg, de Wmo en de zorg voor het aan het werk helpen van zoveel mogelijk mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt door de gemeente Papendrecht in samenwerking is ingericht, de gemeenteraad voldoende mogelijkheden om zijn kaderstellende en controlerende rol in deze beleidsterreinen uit te oefenen en invloed te nemen op de uitvoeringskaders?
7
Omdat de respons onder raadsleden per rapport erg beperkt is (steeds tussen de zes en tien respondenten) worden deze resultaten in meer kwalitatieve zin beschreven.
17
HET PROCES, DE PRODUCTEN EN DE EFFECTEN VAN REKENKAMERONDERZOEK
Toezicht en handhaving (2017) Economisch beleid (2018)
Wat is het toezicht- en handhavingsbeleid van de gemeente Papendrecht, hoe wordt dit uitgevoerd en hoe vindt de sturing door de gemeenteraad plaats? Heeft Papendrecht een unique selling point (USP) en met welke instrumenten en vanuit welke samenwerking kan Papendrecht de lokale en regionale economie en werkgelegenheid maximaal bevorderen?
TABEL 4.2. NORMEN TEN AANZIEN VAN HET PRODUCT Product
4.2
De onderzoeksrapporten voldoen aan de volgende kwaliteitsnormen: De rapporten hebben een beperkte omvang. De rapporten zijn goed leesbaar. De onderwerpen zijn relevant.
Methode van onderzoek per rapport Voor alle vijf onderzoeken geldt dat de gebruikelijke methoden uit de sociale wetenschappen zijn toegepast. In elk onderzoek is in ieder geval documentstudie verricht en zijn interviews gehouden met relevante personen binnen (en buiten) de gemeentelijke organisatie. In alle onderzoeken met uitzondering van het rapport over het sociaal domein zijn casestudy’s uitgevoerd. In geen van de rapporten is een innovatieve onderzoeksmethode gebruikt. In onderstaande tabel staan per rapport de onderzoeksmethoden beschreven. TABEL 4.3 GEBRUIKTE ONDERZOEKSMETHODEN
DOCUMENT- INTERVIEWS STUDIE
CASE-
STUDY’S
BENCHMARK GROEPS-
DIGITALE
SWOT-
GESPREK
ENQUÊTE
ANALYSE
RAAD
Re-integratie Verzelfstandigingen Sociaal domein Toezicht en handh. Economisch beleid
4.3 4.3.1.
Beoordelingscriteria van de rapporten Format en omvang Alle rapporten hebben een verschillend format. Rapporten van de rekenkamercommissie Papendrecht zijn niet als zodanig te herkennen; er wordt – behalve dat het logo van de rekenkamercommissie op de rapporten staat – geen eigen huisstijl gehanteerd. Ook de structuur verschilt per rapport. Zo beginnen de rapporten over re-integratie en het sociaal domein met een samenvatting, conclusies en aanbevelingen terwijl de rapporten over verzelfstandigingen, toezicht en handhaving en economisch beleid geen samenvatting bevatten en juist afsluiten met de conclusies en aanbevelingen. Ook de omvang van de rapporten varieert. In onderstaande tabel is de omvang van de hoofdtekst exclusief bijlagen van de rapporten weergegeven.
18
HET PROCES, DE PRODUCTEN EN DE EFFECTEN VAN REKENKAMERONDERZOEK
FIGUUR 4.4 OMVANG RAPPORTAGES
Rapport Re-integratie Verzelfstandigingen Sociaal domein Toezicht en handhaving Economisch beleid
Aantal pagina’s 41 20 32 66 38
In de enquête is aan de (oud-)raadsleden gevraagd naar hun oordeel over de omvang van de rapporten. Daarbij is gevraagd een score tegen op een schaal van 1 t/m 5 waarbij 1=negatief en 5=positief. De totale respons per rapport op het criterium ‘omvang’ is in onderstaande tabel weergegeven. De resultaten zijn niet in percentages of gemiddelden uitgedrukt omdat de respons per rapport daarvoor te beperkt was. De getallen in de tabel geven het aantal raadsleden weer die voor een bepaalde score hebben gekozen. TABEL 4.5 OORDEEL OVER DE OMVANG
RE-INTEGRATIE (41 PAGINA’S)
VERZELFSTANDIGINGEN (20 PAGINA’S)
SOCIAAL
TOEZICHT EN
DOMEIN
HANDHAVING
BELEID
(32 PAGINA’S)
(66 PAGINA’S)
(38 PAGINA’S)
1
1
1
1
1
1
1
1
2
3
2
3
2
2
3
1
1
2
1
2
score
1 2 3 4 5
ECONOMISCH
1
Bij elk rapport is er sprake van enige spreiding in het oordeel over de omvang. De tabel geeft geen aanleiding om te veronderstellen dat een kort of juist een lang rapport de voorkeur heeft van raadsleden. 4.3.2.
Leesbaarheid De leesbaarheid van een onderzoeksrapport is een belangrijk criterium voor de rekenkamercommissie. In de enquête zijn de raadsleden gevraagd naar hun oordeel over de leesbaarheid. In onderstaande tabel staan de resultaten daarvan weergegeven. TABEL 4.6 OORDEEL OVER DE LEESBAARHEID
RE-INTEGRATIE
VERZELFSTANDIGINGEN
SOCIAAL DO-
TOEZICHT EN
ECONOMISCH
MEIN
HANDHAVING
BELEID
1
1
1
1
Score
1 2 3 4 5 Weet niet/ geen mening
1
2
2
3
4
3
3
2
3
1
2
2
2
3
1
Uit bovenstaande tabel blijkt enige spreiding in het oordeel over de leesbaarheid hoewel de meerderheid van de ondervraagde raadsleden per rapport een hoge score toekent van een 4 of een 5.
19
HET PROCES, DE PRODUCTEN EN DE EFFECTEN VAN REKENKAMERONDERZOEK
4.3.3.
Relevantie en draagvlak van de onderwerpen Over de relevantie van het onderwerp wordt door de gesprekspartners verschillend gedacht. Zo kwamen er in de interviews kritische geluiden naar vormen omtrent de timing van de onderzoeken. Dat geldt voor het onderzoek naar verzelfstandigingen, de decentralisaties in het sociaal domein en naar toezicht en handhaving. De raadsleden zijn in de enquête gevraagd naar hun oordeel over de relevatie van de onderwerpen. De resultaten zijn weergegeven in onderstaande tabel. TABEL 4.7 OORDEEL OVER DE RELEVANTIE EN DRAAGVLAK VAN DE ONDERWERPEN
RE-INTEGRATIE
VERZELFSTAN-
SOCIAAL
TOEZICHT EN
ECONOMISCH
DIGINGEN
DOMEIN
HANDHAVING
BELEID
1
1
2
1
1
Score
1 2 3 4 5
1 1
Weet niet/ geen mening
1
1
2
1
3
1
3
2
3
2
2
3
1
Bovenstaande tabel laat iets meer spreiding in de antwoorden zien dan tabel 4.4 en 4.5. De laagste scores worden toegekend bij het onderzoek naar het toezicht en handhaving, sociaal domein en economisch beleid. De hoogste scores worden toegekend voor het onderzoek naar re-integratie.
4.4
Onderzoeken in de media De mediaberichtgeving rond de vijf onderzoeken blijkt erg beperkt. Over de onderzoeken naar re-integratie, verzelfstandigingen en toezicht en handhaving zijn geen nieuwsberichten gevonden. Over het onderzoek naar het sociaal domein en economisch beleid zijn wel berichten gevonden. De geringe media-aandacht kan verklaard worden door het feit dat de rekenkamercommissie niet actief ruchtbaarheid gaf aan haar onderzoeken. Tegenwoordig wordt na afloop van een onderzoek een persbericht verstuurd. Dat gebeurde voor 2018 nog niet. Sociaal domein Rond de afloop van het onderzoek naar sturing in het sociaal domein verschijnt een nieuwsbericht op de website van Binnenlands Bestuur over de resultaten van het onderzoek. De boodschap van het nieuwsbericht is dat monitoring cruciaal is om regionale samenwerking lokaal te sturen. Het bericht schetst de onderzoeksvraag, de methoden en de belangrijkste uitkomsten van het onderzoek. Ook wordt de onderzoeker aan het woord gelaten. 8 Economisch beleid In een bericht op consultancy.nl van 1 augustus 2018 is te lezen dat het college van B&W van Papendrecht de economische adviezen overneemt die zijn opgesteld door rekenkamercommissie.
Er staat dat in het rapport te lezen is dat de gemeente Papendrecht goed in staat is om haar lokale economische belangen op het regionale niveau te agenderen, maar er nog verbetering te boeken is in de manier waarop de gemeente de lokale economische
8 Bericht van 6 oktober 2016. https://www.binnenlandsbestuur.nl/sociaal/kennispartners/kplusvorganisatieadvies/monitoring-cruciaal-om-regionale-samenwerking.9549632.lynkx geraadpleegd 1 april 2020.
20
HET PROCES, DE PRODUCTEN EN DE EFFECTEN VAN REKENKAMERONDERZOEK
spelers een rol laat spelen in het regionale beleid. 9 Door hetzelfde medium is op diezelfde datum hierover op Twitter bericht. Op Twitter is door een aantal personen getwitterd over bepaalde onderzoeken van de rekenkamercommissie. Zo twittert een onderzoeker van Panteia op 22 augustus 2015 over de afronding en aanbieding van het rapport over verzelfstandigingen en (oud-)leden van de rekenkamercommissie twitterden ook over net uitgebrachte onderzoeken.
4.5
Conclusies TABEL 4.8 NORMEN TEN AANZIEN VAN HET PRODUCT Product
De onderzoeksrapporten voldoen aan de volgende kwaliteitsnormen: De rapporten hebben een beperkte omvang. De rapporten zijn goed leesbaar. De onderwerpen zijn relevant.
De vijf geselecteerde rapporten zijn op verschillende aspecten beoordeeld en getoetst aan bovenstaande normen. Daarbij kunnen de volgende conclusies worden getrokken. De rapporten verschillen van omvang en tellen gemiddeld zo’n dertig à veertig pagina’s met een uitschieter naar boven (toezicht en handhaving) en een uitschieter naar beneden (verzelfstandigingen). Ervan uitgaande dat rapporten tot dertig pagina’s exclusief bijlagen een beperkte omvang hebben voldoen vier van de vijf rapporten niet aan de norm. Ondanks het feit dat vier van de vijf rapporten niet aan de norm voldoen zijn raadsleden over het algemeen tevreden over de omvang van de rapporten. Wat nog meer opvalt is dat de rapporten zeer ongelijksoortig zijn qua structuur, format en lay-out; er is geen sprake van een ‘Papendrechts model’ of huisstijl. Dit gaat ten koste van de herkenbaarheid van de rekenkamerrapporten. De rapporten zijn goed leesbaar, dat vinden ook de ondervraagde raadsleden en de rapporten voldoen daarmee aan de norm. Over de relevantie van de onderwerpen wordt verschillend gedacht. Er zijn gesprekspartners die bij bepaalde rapporten de relevantie van het onderwerp beperkt vonden vanwege de timing van het onderzoek omdat het te vroeg of juist te laat is uitgevoerd.
De raadsleden zijn overwegend positief in hun oordeel over de relevantie van het onderwerp en de rapporten voldoen daarmee aan de norm. De media-aandacht voor de rapporten is erg beperkt. De rekenkamercommissie gaf voorheen ook weinig ruchtbaarheid aan haar onderzoeken. Het meest in het oog springende bericht was een artikel op de website van Binnenlands Bestuur waarin wordt ingegaan op de resultaten van het onderzoek naar sturing in het sociaal domein.
9 Bericht van 1 augustus 2018 https://www.consultancy.nl/nieuws/19118/college-van-papendrecht-neemt-economischeadviezen-over geraadpleegd 1 april 2020.
21
HET PROCES, DE PRODUCTEN EN DE EFFECTEN VAN REKENKAMERONDERZOEK
5
Effect
5.1
Inleiding Het sluitstuk van een rekenkameronderzoek is het effect ervan: hoe waren de reacties erop en wat is ermee gedaan? Daarbij gaat het in de eerste plaats om de toonzetting van enerzijds het college in de bestuurlijke reactie en anderzijds die van de raad naar aanleiding van de bespreking van het rapport. Daarnaast gaat het wat het effect betreft om de opvolging van aanbevelingen. De mate waarin deze aanbevelingen worden overgenomen en worden vertaald naar de uitvoeringspraktijk, vormt een indicatie voor de mate waarin het werk van de rekenkamercommissie in de praktijk een bijdrage levert aan de kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende rol van de raad. Het is ook een indicatie voor de vraag of de rekenkamercommissie effectief is. De doorwerking van aanbevelingen van rekenkameronderzoek gaat over de mate waarin de door het college en de raad overgenomen aanbevelingen in de praktijk zijn gebracht. De praktijk wordt in dit hoofdstuk aan de volgende normen getoetst: TABEL 5.1 NORMEN TEN AANZIEN VAN HET EFFECT Effect
5.2
De toonzetting van de bestuurlijke reacties is positief. De toonzetting van de raad is positief. Aanbevelingen worden in de praktijk gebracht.
Toonzetting bestuurlijke reacties Re-integratie De toonzetting in de bestuurlijke reactie op het rapport is kritisch. Zo vindt het college dat de conclusies die de rekenkamercommissie op basis van de bevindingen trekt te vergaand. Daarnaast refereert het college aan het standpunt van de rekenkamercommissie dat de aard en de beschikbaarheid van de bij de SDD aanwezige informatie op essentiële punten onvoldoende is om de hoofdvraag van het onderzoek te kunnen beantwoorden. In de ambtelijke reactie wordt dit standpunt door de directeur van de SDD weersproken, maar dit heeft desondanks niet tot aanpassing van het rapport of nader overleg geleid. Het college geeft in haar reactie aan dit te betreuren omdat dit de validiteit van de onderzoeksresultaten onder druk zet.
22
HET PROCES, DE PRODUCTEN EN DE EFFECTEN VAN REKENKAMERONDERZOEK
Verzelfstandigingen Uit de bestuurlijke reactie blijkt onvrede over sommige bevindingen. Aangegeven wordt dat de timing van het onderzoek ‘niet geheel gelukkig is’, wordt het ‘simpelweg jammer’ gevonden dat een beeld wordt geschetst dat de gemeenteraad zijn controlerende en kaderstellende rol zou kunnen vervullen, heeft het college ‘wel moeite’ met de bevindingen over de Papendrechtse toetsingscriteria en wordt een conclusie daarover ‘niet gedeeld’. Sociaal domein De toonzetting in de bestuurlijke reactie is vrij positief. Zo begint de inhoudelijke reactie met: ‘We vinden het prettig om te lezen dat ook u van mening bent dat de huidige wijze van samenwerken binnen het sociale domein aansluit bij de Papendrechtse visie’. De positieve toon wordt verder geïllustreerd met zinnen als: ‘Zoals u bij uw conclusies terecht aangeeft (…)’ en ‘Maar, zoals u terecht aangeeft (…)’ Kortom, het college herkent op veel punten de bevindingen van het rapport en geeft dit in haar reactie weer. Toezicht en handhaving De bestuurlijke reactie van het college naar aanleiding van het onderzoek naar toezicht en handhaving is vrij neutraal qua toonzetting. Het college geeft aan: ‘Wij onderkennen de conclusies van uw onderzoek (…)’ en gaat daarna verder in op de acties die het college al in gang heeft gezet en dat het college de raad periodiek zal informeren over de vorderingen en de resultaten.
Economisch beleid De toonzetting in de bestuurlijke reactie na dit rapport is vrij positief. Zo vangt de reactie aan met ‘Wij danken u voor de rapportage (…) en hebben met belangstelling en waardering kennisgenomen van de inhoud van dit rekenkamerrapport.’ Het college gaat daarna verder met ‘Grotendeels herkennen wij ons in de analyse van de Papendrechtse economie.’ Vervolgens gaat het college inhoudelijk in op de aanbevelingen en sluit af met de opmerking: ‘Wij danken u voor de reflectie die u ons met uw rapportage heeft geboden (…)’.