25-11-25.04 Toegevoegd op verzoek dhr. Noordermeer; Kwalitatief onderzoek tweede fase Wet inburgering 2021. Eindrapportage

KWALITATIEF ONDERZOEK TWEEDE FASE WET INBURGERING 2021 EINDRAPPORTAGE

KLANT KENMERK AUTEUR(S) DATUM VERSIE

Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid MH/sb/4276 Michiel Blom, Maaike de Boer, Hanneke Brouwers, Merel Huisman, Inte van der Tuin en Anneberthe Visser 7 juli 2025 Definitief

Inhoudsopgave Managementsamenvatting

4

1

Inleiding

14

1.1

Achtergrond en aanleiding

14

1.2

Doelstelling en reikwijdte

14

1.3

Onderzoeksvragen

15

1.4

Onderzoeksaanpak en geselecteerde gemeenten

15

1.5

Leeswijzer

16

2

3

Achtergrondinformatie Wi2021

17

2.1

Theorie, doelstellingen en uitgangspunten Wi2021

17

2.2

Onderdelen tweede fase Wi2021

17

2.3

Doelgroepen onder de Wi2021

19

2.4

Verhouding met andere onderzoeken naar de Wi2021

20

2.5

Recente ontwikkelingen rondom de Wi2021

20

Inzicht in aantal inburgeringstrajecten

21

3.1

Taakstelling varieert en is afhankelijk van de grootte van gemeenten

21

3.2

In zes van de zeven gemeenten zijn meer asielmigranten dan gezinsmigranten; alleen in Den Haag zijn meer gezinsmigranten

3.3

veel hoger 3.4

4

22

Eerste B1-trajecten zijn afgerond; afschaling naar A2-niveau lijkt vaker voor te komen bij gezinsmigranten

23

3.5

De zeven gemeenten hebben nog weinig afschalingen geregistreerd bij DUO

25

3.6

Het wisselen van leerroute gebeurt het vaakst van B1-route naar Z-route

26

Lokale keuzes en organisatie

28

4.1

Lokaal beleid: uitgangspunten voor beleid veelal gericht op werk en participatie

28

4.2

Meeste gemeenten geven voorrang aan inburgering ten opzichte van werk

28

4.3

Overzicht inkoop verschillende onderdelen van de tweede fase toont variatie

29

4.4

Voor de inkoop van het taalaanbod werken zes van de zeven gemeenten samen met andere gemeenten

4.5 4.6

36

PVT: In vier gemeenten verzorgt Vluchtelingenwerk het PVT, Tholen en Roermond organiseren dit zelf; in Den Haag zijn de taalaanbieders verantwoordelijk

4.8

34

MAP: Drie gemeenten nemen de MAP op in andere contracten; Tholen en Eindhoven organiseren de MAP zelf

4.7

32

Voor de inkoop van het participatieaanbod werken twee van de zeven gemeenten samen met andere gemeenten

5

21

Meer dan de helft van de asielmigranten in B1-route; bij gezinsmigranten ligt dit

36

Organisatie lokale uitvoering: consulenten vervullen in alle zeven gemeenten de regierol

37

Uitvoering per onderdeel

40

5.1

Invulling regierol en begeleiding gemeente: caseload consulenten varieert in de zeven gemeenten

40

2

5.2

Invulling preventie en handhaving: zeven gemeenten besteden aandacht aan voorlichting en handhavingsgesprekken; zes gemeenten als uiterste maatregel leggen sancties op

5.3

43

Invulling B1-route: alle zeven gemeenten hebben taalcomponent georganiseerd, invulling participatiecomponent verschilt; vier gemeenten hebben B1-entree aanbod georganiseerd

5.4

Invulling Z-route: alle zeven gemeenten hebben taal- en participatiecomponent georganiseerd

5.5

56

Invulling Onderwijsroute: de zeven gemeenten organiseren de verschillende niveaus van de Onderwijsroute op diverse manieren

65

5.6

Invulling MAP varieert in de zeven gemeenten

72

5.7

Invulling PVT lijkt vergelijkbaar in de zeven gemeenten

75

5.8

Alle zeven gemeenten hebben bij verschillende onderdelen aandacht voor specifieke doelgroepen

6

46

77

Duiding onderzoeksresultaten

81

6.1

Analyse van de onderdelen van de tweede fase

81

6.2

Analyse subdoelen en uitgangspunten van de Wi2021 in de zeven gemeenten

87

6.3

Beschouwing: hoe werkt de wet in de praktijk?

90

Casusverslag A: Den Haag Casusverslag B: Eindhoven Casusverslag C: Heemstede & Bloemendaal Casusverslag D: Hilversum Casusverslag E: Roermond Casusverslag F: Tholen Casusverslag G: Zutphen

3

Managementsamenvatting Aanleiding en doelstelling Op 1 januari 2022 is het nieuwe inburgeringsstelsel, op basis van de Wet inburgering 2021 (hierna: Wi2021), in werking getreden met als maatschappelijk doel inburgeringsplichtigen snel en volwaardig mee te laten doen in de samenleving, het liefst via betaald werk. Om deze doelstelling te bereiken, is inburgering gepositioneerd als onderdeel van het brede sociaal domein en is de regie op de uitvoering bij gemeenten belegd. Als onderdeel van het monitoring- en evaluatieplan voor de Wi2021 heeft het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid in 2023-2024 een kwalitatief onderzoek laten uitvoeren naar de uitvoering van de onderdelen van de eerste fase van de Wi2021. Met de eerste fase worden alle onderdelen tot aan het vaststellen van het persoonlijk inburgerings- en participatieplan bedoeld. Dit onderzoek richt zich op uitvoering van de tweede fase van de wet: alle onderdelen vanaf de aanmelding bij een leerroute. De doelstelling van dit onderzoek is: inzicht krijgen in de werking van de tweede fase van de uitvoering van de Wi2021 met als doel om potentiële verbeteringen in wet- en regelgeving en de uitvoering daarvan in beeld te brengen en lessen voor gemeenten op te doen voor de uitvoering van de Wi2021. Aanpak op hoofdlijnen Dit onderzoek bestaat uit zeven casestudies bij gemeenten.

We stellen hierbij diepgang boven representativiteit. Met deze casestudies wordt een zo volledig mogelijk beeld geschetst van de wijze waarop een gemeente invulling heeft gegeven aan de onderdelen van de tweede fase van de Wi2021, de samenhang tussen die onderdelen en de inrichtingskeuzes die hieraan ten grondslag liggen. Bij de volgende zeven gemeenten is een casestudie uitgevoerd: Den Haag, Eindhoven, Heemstede & Bloemendaal, Hilversum, Roermond, Tholen en Zutphen. Door middel van documentstudie, interviews en observatiemomenten is door de onderzoekers een beeld gevormd van de inrichting, uitvoering en werking van de tweede fase van de Wi2021 in deze zeven gemeenten. Het onderzoek levert geen landelijk representatief beeld op. De onderzoeksactiviteiten vonden plaats tussen januari en april 2025. Werking en samenhang onderdelen tweede fase uitvoering Wi2021 De tweede fase van de Wi2021 begint vanaf de aanmelding van de inburgeraar bij een leerroute en omvat ook de MAP en het PVT. Ook regie, begeleiding, preventie en handhaving gedurende deze fase van het inburgeringstraject zijn onderdeel van de reikwijdte van dit onderzoek. Onderstaand figuur toont de werking en samenhang van de onderdelen van de tweede fase binnen de uitvoering van de Wi2021. We beschrijven vervolgens hoe de onderdelen zijn georganiseerd en welke keuzes gemeenten hebben gemaakt.

Daarna vergelijken we wat de wetgever heeft beoogd met deze onderdelen (vanuit de memorie van toelichting bij de Wi20211) met hoe dit er in de praktijk uitziet bij de zeven gemeenten.

1 Microsoft Word - Memorie van toelichting Wet inburgering en artikelsgewijze toelichting t.b.v. RvS

4

Figuur 1. Overzicht werking en samenhang onderdelen tweede fase uitvoering Wi2021 Lokale keuzes en organisatie Gemeenten hebben vanuit de Wi2021 beleidsvrijheid om keuzes te maken rondom de inrichting van het inburgeringsaanbod. Dit moet een passend en kwalitatief inburgeringsaanbod bevorderen. Alle gemeenten hebben een beleidsstuk opgesteld bij ingang van de nieuwe wet. Hierin beschrijven zij, van beknopt tot zeer uitgebreid, hoe ze invulling geven aan de Wi2021. Een aantal gemeenten stelt daarnaast aanvullende doelen voor de inburgering in de stukken. We zien echter ook dat het opgestelde beleid in de praktijk niet altijd gerealiseerd wordt. In zes van de zeven gemeenten heeft het inburgeringstraject voorrang op werk. Eén gemeente benoemt dit ook specifiek in het beleidsstuk. Dit betekent dat inburgeraars die werken in principe hun werkrooster moeten aanpassen op de inburgeringsactiviteiten. Soms is het in deze gemeenten echter wel mogelijk om bijvoorbeeld van klas te wisselen als dat beter uitkomt voor werk, maar dit is niet de standaard. In Eindhoven, waar werk voorgaat op inburgeren, moet het inburgeringsrooster aangepast kunnen worden op de werkuren. We zien grote verschillen in hoe gemeenten de verschillende onderdelen hebben ingekocht of vormgegeven. De variatie zit met name in de grootte van het samenwerkingsverband en het aantal aanbieders dat gecontracteerd is.

Gedeeltelijk zijn dit bewuste keuzes, vaak spelen toevalligheden en lokale contextfactoren ook een rol. Eén gemeente heeft de B1-route en Z-route zelfstandig georganiseerd. Andere gemeenten werken voor de leerroutes (deels) met andere gemeenten samen. De samenwerkingsverbanden kunnen ook variëren per onderdeel van de leerroute (taal en participatie). Gemeenten werken vaker samen voor de inkoop van het taalaanbod dan voor het participatieaanbod. Ook zien we grote verschillen in de keuzes qua aantal gecontracteerde aanbieders. Eén gemeente kiest voor één aanbieder voor alle leerroutes terwijl een andere gemeente kiest voor meerdere aanbieders per leerroute. Ook zien we dat gemeenten soms kiezen bepaalde onderdelen (MAP, PVT of participatieactiviteiten) zelf uit te voeren.

5

Regie en begeleiding Door de regie en begeleiding in de Wi2021 te beleggen bij gemeenten beoogt de wetgever dat gemeenten de individuele inburgeringstrajecten passend kunnen inrichten en goed kunnen volgen, de verbinding kunnen maken met andere domeinen en de kwaliteit wordt geborgd. In alle zeven gemeenten zien we de integrale benadering terug. De verbinding tussen de Participatiewet en Wi2021 wordt in alle zeven de gemeenten gemaakt. We zien bijvoorbeeld dat de consulent inburgering in alle zeven gemeenten gedurende het inburgeringstraject ook (gedeeltelijk) voor de uitvoering van de Participatiewet verantwoordelijk is. Daarnaast zien we dat gemeenten, gedurende het inburgeringstraject, aanbod vanuit de Participatiewet inzetten, hetzij in een aangepaste versie zodat het ook aansluit bij de doelgroep ‘inburgeraars’. Daarnaast pikken consulenten signalen op in de begeleiding van de inburgeraars en geven dit door aan andere beleidsterreinen binnen de gemeenten, wijkteams of de uitvoerder van de maatschappelijke begeleiding. De gemeenten hebben zicht op de individuele trajecten bij asielmigranten. De consulenten hebben drie tot vier voortgangsgesprekken per jaar. Naast het voortgangsoverleg bieden in de zeven gemeenten voortgangsrapportages vanuit de aanbieder inzicht in de voortgang.

Wanneer de consulent deze rapportages niet (tijdig) ontvangt, zoals soms het geval in Hilversum, vormt dit een knelpunt in de monitoring. De stevigheid van het sturen verschilt: sommige gemeenten monitoren de voortgang nauwgezet en staan dicht bij de individuele inburgeraars, andere gemeenten minder. De caseload varieert sterk in de zeven gemeenten van 45 inburgeraars per consulent tot 150. Het verschilt hoeveel taken zijn belegd bij de consulent (Wi2021, Participatiewet, uitvoering MAP/PVT, etc.), dit heeft ook invloed op de gekozen caseload bij de gemeenten. Gezinsmigranten bepalen zelf hoe zij Nederlands leren en of zij hiervoor een taalschool inzetten. De consulenten van de zeven gemeenten hebben hierdoor bij gezinsmigranten minder zicht op de voortgang. In vijf gemeenten hebben de consulenten ook minder voortgangsgesprekken dan met asielmigranten per jaar. De zeven gemeenten informeren gezinsmigranten over goede taalscholen en in Den Haag is zelfs een kwaliteitsconvenant afgesloten met een aantal aanbieders, maar gezinsmigranten blijven vrij om zelf een keuze te maken. De voortgangsgesprekken zijn vaak de enige momenten waarop de consulent ophaalt hoe ver de gezinsmigrant is met het leren van de taal. Een knelpunt in de regierol en begeleiding van gezinsmigranten is dat het opstarten van de inburgering niet lukt wanneer gemeenten geen contact krijgen met de gezinsmigrant.

Vier gemeenten noemden dit knelpunt. De zeven gemeenten stellen waar nodig het PIP bij, we zien dit vooral in het wisselen van leerroute en het afschalen naar A2-niveau. We zien dat inburgeraars in de B1-route bij de zeven gemeenten regelmatig op A2-niveau examen doen. Bij asielmigranten is dit 42% (n=33), bij gezinsmigranten 54% (n=90). In totaal wisselden 125 asielmigranten en veertien gezinsmigranten van route in de zeven gemeenten. Dit zijn voornamelijk wisselingen van de B1- naar de Z- en van de Onderwijs- naar de B1-route. De aantallen liggen nog laag en weinig inburgeraars rondden de inburgering al af. Hierdoor zijn de bovenstaande cijfers niet representatief voor alle inburgeraars in de zeven gemeenten. Preventie en handhaving Gemeenten hebben als onderdeel van de regierol op individuele trajecten ook een handhavende rol binnen de Wi2021. Allereerst horen zij de inburgeraars te informeren over hun rechten en plichten rond inburgering vanuit preventie. Wanneer een inburgeraar te weinig of geen inzet toont, kan de gemeente hierop handhaven met het doel hen te motiveren meer inzet te tonen. Als uiterste handhavende maatregel kunnen gemeenten sancties opleggen, bijvoorbeeld een boete vanuit de Wi2021. De wetgever beoogt

6

hiermee inburgeraars te motiveren zo snel mogelijk in te burgeren op het voor hen hoogst haalbare niveau. Naast boetes kunnen gemeenten ook maatregelen vanuit de Participatiewet opleggen. We zien dat de gemeenten het handhavingsproces in drie fasen knippen: voorlichting over rechten en plichten, handhavingsgesprekken en tot slot het opleggen van boetes of maatregelen. We zien grote verschillen in het uitvoeren van de handhaving bij de zeven gemeenten. Het voorlichten van inburgeraars gebeurt in alle zeven gemeenten in de gesprekken tussen consulent en inburgeraar. Soms krijgen de inburgeraars de rechten en plichten vanuit de Wi2021 (en Participatiewet) vervolgens mee op papier (in eigen taal). Ook informatiebijeenkomsten vanuit gemeente of taalaanbieder dragen in een aantal gemeenten bij aan het goed informeren van de inburgeraar. Dit laatste geldt voornamelijk voor asielmigranten, enkel in Den Haag is er ook een bijeenkomst voor gezinsmigranten. We zien dat gemeenten vaak inzetten op handhaving bij te hoog verzuim. Dit kan zowel bij de taallessen als participatieactiviteiten zijn. Wanneer consulenten doorkrijgen dat iemand te veel verzuimt volgt een handhavingsgesprek tussen consulent en inburgeraar. Dit gesprek is bij de meeste inburgeraars voldoende om het gedrag te verbeteren, waardoor het daadwerkelijk doorvoeren van een sanctie niet meer nodig is.

Wanneer na het gesprek het verzuim niet verbetert gaan gemeenten over tot het opleggen van boetes of maatregelen. Uit het onderzoek blijkt dat er gemeenten zijn die enkel boetes opleggen vanuit de Wi2021. Ook zijn er gemeenten die enkel maatregelen vanuit de Participatiewet opleggen. We zien ook gemeenten die beide instrumenten inzetten afhankelijk van het type verzuim. Tot slot is er ook één gemeente die geen van beide instrumenten inzet. De effectiviteit van de opgelegde sancties verschilt in de zes gemeenten. Gemeente Zutphen had veel te maken met verzuim en handhaafde niet. Sinds kort is ze boetes gaan opleggen in de hoop dat dit het verzuim doet afnemen. Tholen ervaart tot nu toe dat de inburgeraars die een boete opgelegd krijgen, vaak ook meerdere boetes krijgen. Bij een aantal inburgeraars (voornamelijk die werken en voldoende verdienen) lijken de boetes weinig effect te hebben. Heemstede & Bloemendaal ziet ditzelfde ook bij werkende gezinsmigranten. In Heemstede & Bloemendaal en Roermond geeft de gemeente voorkeur aan maatregelen vanuit de Participatiewet omdat zij veronderstellen dat deze meer financiële impact hebben en daardoor meer invloed. B1-route Het overkoepelende doel van de leerroutes is het snel en volwaardig kunnen meedoen in Nederland. Voor de B1-route is dit specifiek dat inburgeraars zo snel en effectief mogelijk B1-niveau bereiken.

Als dat echt niet kan, is A2-niveau ook een mogelijkheid. Inburgeraars moeten daarnaast alfabetiseringslessen kunnen volgen. Ook kunnen ze lessen naar B2-niveau volgen wanneer zij hiertoe in staat zijn, dit is geen verplichting. Wanneer de Onderwijsroute op mbo 2-niveau niet haalbaar is, is een B1-entreeroute een goed alternatief voor jongeren. In de DUO-cijfers voor de zeven gemeenten zien we, zoals hierboven benoemd, dat het lage aantal asielmigranten dat al examen heeft gedaan binnen de B1-route, dit meestal op B1-niveau doet. Voor gezinsmigranten is dit op A2-niveau. Bij zes gemeenten kunnen inburgeraars naar B2-niveau, bij vier gemeenten is dit echter onder strikte voorwaarden. Alfabetiseren kan in vijf gemeenten binnen de B1route. In Heemstede & Bloemendaal en Tholen kan dit niet en worden niet-gealfabetiseerde inburgeraars (eerst) in de Z-route geplaatst. De B1-entreeroute is bij vier gemeenten aanwezig. Daarnaast kan ook participatie gedurende het inburgeringstraject bijdragen aan het snel en volwaardig meedoen. In alle zeven gemeenten nemen inburgeraars in de B1-route naast de taallessen deel aan participatieactiviteiten. Participeren in de B1-route is gericht op het activeren van de inburgeraars en

7

ervoor zorgen dat ze na het inburgeringstraject geïntegreerd en met werk uitstromen. Bij vier gemeenten zijn de consulenten verantwoordelijk voor de toeleiding naar participatie en werk. In Hilversum en Zutphen komt het regelmatig voor dat de consulenten hier te weinig tijd voor hebben en de participatie geen prioriteit krijgt. In Den Haag en Heemstede & Bloemendaal is duaal ingekocht. Inburgeraars uit Roermond participeren allemaal vanuit de Participatiewet bij het sociaal ontwikkelbedrijf en Eindhoven heeft interne trajecten voor alle inburgeraars. Hierdoor is in deze vier gemeenten participatie een standaardonderdeel van de B1-route. Het participatieaanbod bestaat in de B1-route uit groepsbijeenkomsten, taalstages en individuele begeleiding vanuit een arbeidscoach en taalmaatje. Z-route De wetgever beoogt met de Z-route inburgeraars op een zo hoog mogelijk niveau de Nederlandse taal te leren, met A1 als streefniveau. Daarnaast moet de Z-route inburgeraars zelfredzaam maken en voldoende handvatten meegeven om in Nederland zelfstandig hun weg te vinden. Het niveau en de inhoud moeten aansluiten bij de leefwereld, capaciteiten en ontwikkelmogelijkheden van de inburgeraars. Activering en participatie is een belangrijk onderdeel. De taalaanbieders van de Z-route in de zeven gemeenten geven aan dat ze in de 800 uur taalles inzetten op een zo hoog mogelijk taalniveau.

De gemeenten en aanbieders stellen hier verder geen concrete doelen aan. De instroommogelijkheden en het aantal uur per week les zijn hetzelfde als in de B1-route bij de zeven gemeenten. In zes gemeenten krijgen inburgeraars ook toetsen die inzicht geven in het taalniveau, examens doen op onderdelen voor A2-niveau kan bij de zeven gemeenten. Dit is voornamelijk op advies van de taalschool, de zeven gemeenten spelen hierin bijna geen rol. Alfabetiseren kan bij alle zeven de gemeenten. Het zelfredzaam maken van inburgeraars is een belangrijk doel van de taallessen in de zeven gemeenten. De methodes en het huiswerk zijn hierop gericht en in de klas is veel aandacht voor situaties uit het dagelijks leven. Het participatieaanbod in de Z-route is ook in alle gemeenten beschikbaar. Ook hier ligt de nadruk op zelfredzaamheid binnen de zeven gemeenten. Accentverschillen zijn er wel. Eindhoven en Roermond zetten in op een traject richting werk voor alle inburgeraars. In de andere gemeenten ligt de nadruk meer op vrijwilligers(werk), werkervaringsplekken en taalstages. In vier gemeenten stelt de consulent het participatietraject samen. De consulenten kijken welke trajecten passend zijn en maken afspraken hierover met de organisaties waar de inburgeraars gaan participeren. In drie gemeenten is een participatieaanbieder verantwoordelijk voor het samenstellen van het traject.

Het toespitsen van de participatie op individuele behoeften lukt in de zeven gemeenten in zekere mate. Bij zes gemeenten zijn de participatieactiviteiten gedeeltelijk in groepsverband, wel kijkt een aantal aanbieders welke activiteiten passend zijn voor welke inburgeraars. Het individuele gedeelte bestaat veelal uit reguliere re-integratietrajecten of vrijwilligerswerk en/of taalmaatjes. Ook activiteiten op eigen initiatief van de inburgeraar tellen mee als participatie-uren. Inburgeraars die werken vullen zo hun participatie-uren in, maar ook het bezoeken van een taalcafé in de wijk telt bijvoorbeeld mee. De zeven gemeenten zoeken naar mogelijkheden om het individuele gedeelte aan te passen op individuele behoeften. Of dit lukt is veelal afhankelijk van het beschikbare re-integratieaanbod en de arbeidsmarkt binnen de regio. Het vinden van passende plekken voor de doelgroep (vaak een laag taalniveau en veel begeleiding nodig) bij werkgevers is in alle zeven de gemeenten lastig. Het moeten plannen van de participatie om de (wisselende) roosters van de taallessen heen bemoeilijkt dit verder in een aantal gemeenten.

8

Het eindgesprek, ter vervanging van de examenverplichting, heeft in vier gemeenten nog geen vaste vorm. Zij zijn nog bezig met het ontwikkelen hiervan. In drie gemeenten is wel een vast format beschikbaar. Alle zeven gemeenten geven aan dat de inburgeraar samen met de consulent in dit gesprek terugkijkt op het doorlopen inburgeringstraject en vooruitkijkt naar de toekomst. Onderwijsroute De taalschakeltrajecten binnen de Onderwijsroute vormen een opstap naar een Nederlandse opleiding, stelt de wetgever. Na afronding hiervan hebben inburgeraars voldaan aan de inburgeringsplicht, kennis van Nederland en voldoende overige (studie)vaardigheden om met succes een Nederlandse opleiding te volgen. In het taalschakeltraject kunnen zij de taal leren vanaf A0- tot minimaal B1-niveau. Wanneer het nodig is voor de vervolgopleiding tot B2-niveau. De Onderwijsroute is in de zeven gemeenten een voltijdstudie en daarmee een stuk intensiever dan de B1-route en de Z-route. In de taalschakeltrajecten kunnen inburgeraars de taal leren vanaf A0-niveau tot en met B1-niveau. Bij de twee aanbieders naar hbo- en wo-niveau is dit altijd B2-niveau. Bij de mboinstellingen verschilt dit. In vijf gemeenten kunnen inburgeraars, wanneer nodig voor een vervolgopleiding, altijd naar B2-niveau. Dit is dan een maatwerkvak.

Wanneer inburgeraars vanuit de zeven gemeenten na het afronden van het taalschakeltraject willen starten met een mbo-, hbo-, of wo-opleiding binnen dezelfde instelling verloopt dit over het algemeen soepel. Deze scholen zijn bekend met het taalschakeltraject en erkennen het diploma. Een knelpunt is hierin wel dat zij het taalschakeltraject niet als vooropleiding kunnen selecteren bij de centrale aanmeldplatforms. Wanneer inburgeraars zich aanmelden voor een vervolgopleiding bij een andere instelling, moeten inburgeraars hierdoor zelf aantonen dat zij voldoende toegerust zijn om de opleiding te kunnen volgen. Niet alle instellingen kennen het taalschakeltraject, waardoor dit lastig kan zijn. MAP Met de MAP beoogt de wetgever dat inburgeraars hun eigen competenties, arbeidskansen en de Nederlandse arbeidsmarkt in beeld krijgen en dat ze praktische ervaring op doen op de lokale arbeidsmarkt, die aansluit bij hun behoeften. Vanuit de wetgever is het wenselijk om vroegtijdig met de MAP te beginnen, zodat inburgeraars snel kunnen oriënteren op de arbeidsmarkt en geactiveerd worden. De invulling van de MAP varieert in de zeven gemeenten. Wanneer de MAP plaatsvindt in het traject varieert van zo snel mogelijk, na negen maanden, bij start participatie tot als de inburgeraar A2-niveau heeft bereikt. Enkel in Eindhoven vindt de MAP vroegtijdig plaats.

In de andere gemeenten is dit later in het traject zodat inburgeraars de inhoud, gegeven in het Nederlands, goed meekrijgen. De duur van het traject varieert van twee tot acht weken en het theoriegedeelte wordt vaak gegeven in het Nederlands, eventueel met tolk. Drie gemeenten maken voor de MAP onderscheid tussen asiel- en gezinsmigranten. Ook maken twee gemeenten onderscheid op taalniveau. Het in kaart brengen van de eigen competenties, arbeidskansen en de Nederlandse arbeidsmarkt is vast onderdeel van de MAP in de zeven gemeenten. In zes gemeenten gebeurt dit via een vast programma met uitleg. Zij vullen het theoriegedeelte in met groepsbijeenkomsten, in enkele gemeenten wordt dit aangevuld met individuele gesprekken. In Roermond komt dit organisch aan bod tijdens de individuele begeleiding van de participatiecomponent. Het maken van de verbinding tussen theorie en praktijk gebeurt enkel in Hilversum en Zutphen. Daar zijn de praktijkuren rechtstreeks verbonden met wat inburgeraars in het theoriegedeelte krijgen. In de andere

9

vijf gemeenten worden de praktijkuren ingevuld met de participatieactiviteiten die ze vanuit de B1- of Zroute volgen. Het laten aansluiten van de praktijkuren op de beroepswensen en -kansen van de inburgeraar is vaak wel de ambitie van de uitvoerende organisatie, maar niet altijd mogelijk door de beperkte beschikbaarheid van participatieplekken. PVT De wetgever beoogt met het PVT de Nederlandse kernwaarden over te dragen op inburgeraars. Het PVT moet daarom een excursie of activiteit bevatten waarin de praktische vertaling van de kernwaarden wordt gemaakt. Gemeenten hebben drie jaar om het PVT te organiseren. Later in het inburgeringstraject hebben inburgeraars meer ruimte in hun hoofd om na te denken en te reflecteren over waarden. Ook spreken zij beter Nederlands. De wetgever stelt daarom dat het goed kan zijn het PVT later in het traject te plaatsen. De wetgever stelt daarnaast dat het belangrijk is om tijdens het PVT tolken of eigen taalondersteuning beschikbaar te hebben, zodat iedereen de inhoud meekrijgt. De invulling van de PVT is vergelijkbaar in de zeven gemeenten. In zes van de zeven gemeenten is de invulling twaalf uur in totaal, verspreid over vier dagdelen of twee dagen. Bij één gemeente duurt het traject langer en bestaat de invulling uit meer uren. We zien verschil in wanneer in het inburgeringstraject plaatsvindt.

Dit varieert van zo snel mogelijk tot meer richting het einde van de taallessen. In alle gemeenten bestaat het PVT voornamelijk uit groepsbijeenkomsten waarin de kernwaarden aan bod komen en de deelnemers hierover met elkaar in gesprek gaan. Vijf gemeenten maken onderscheid in taalniveau, leerroutes en/of asiel- en gezinsmigranten. Het goed kunnen overdragen van de kernwaarden is bij de zeven gemeenten voornamelijk afhankelijk van de taalbeheersing. Het PVT vindt bij vier gemeenten plaats in eigen taal of met tolk. In twee gemeenten is dit in het Nederlands op het moment dat inburgeraars dit goed genoeg begrijpen en spreken om met elkaar in gesprek te gaan. In Tholen wordt het PVT gegeven in het eerste jaar en enkel in het Nederlands (en getolkt naar het Arabisch). De gemeente merkt dat inburgeraars met een andere moedertaal de inhoud niet altijd goed meekrijgen. Ook in de andere gemeenten is het overbrengen van de inhoud soms lastig. Wanneer het PVT in het Nederlands is en iemand nog niet op A2-niveau zit of als er in één groep naar meerdere talen getolkt moet worden, is het overbrengen van de waarden lastig. De uitvoerende organisaties geven aan dat er een open sfeer heerst en inburgeraars, ook over spannende onderwerpen, met elkaar in gesprek gaan.

Voor de praktische toepassing van het PVT hebben inburgeraars in vijf gemeenten een excursie, in twee gemeenten komt een gastspreker langs. Lokale waardendragers die de organisaties kiezen zijn bijvoorbeeld: de bibliotheek, de politie, een stadsgids of het Nationaal Comité 4 en 5 mei. Vier gemeenten plannen het PVT later in, Eindhoven, Heemstede & Bloemendaal en Tholen doen dit relatief snel. De reden om dit vroeg te doen is dat inburgeraars direct de kernwaarden meekrijgen en dit ook kunnen gebruiken bij de andere inburgeringsonderdelen. Invulling onderdelen voor specifieke doelgroepen De wetgever beoogt dat het aanbod vanuit de Wi2021 bij gemeenten passend is voor de individuele inburgeraar. Daarnaast maakt de wet onderscheid tussen asiel- en gezinsmigranten en legt zij meer eigen verantwoordelijkheid bij gezinsmigranten ten opzichte van asielmigranten. Gedurende het onderzoek is het woord ‘maatwerk’ veel genoemd. Enerzijds kopen de gemeenten aanbod in gericht op specifieke doelgroepen: zoals een B1-entreeroute, avond- en weekendlessen, verschillende participatietrajecten waarmee bepaalde doelgroepen bediend worden. Anderzijds zien we dat de

10

gemeenten ook op individueel niveau kijken wat passend is bij de inburgeraar. Alle zeven gemeenten passen de begeleiding aan op de individuele behoeften van de inburgeraar. Ook wanneer er vaste werkprocessen zijn opgesteld, is het mogelijk hiervan af te wijken. Dit geldt ook voor preventie, handhaving en participatiemogelijkheden. Onderscheid tussen asiel- en gezinsmigranten zien we voornamelijk terug in de vorm en intensiteit van de begeleiding. Enkel gemeenten Roermond en Zutphen kiezen er bewust voor evenveel voortgangsgesprekken te voeren met zowel asiel- als gezinsmigranten. Bij de andere gemeenten ligt deze frequentie bij gezinsmigranten lager. Voor de MAP en PVT maken vier gemeenten onderscheid tussen asiel- en gezinsmigranten en zijn er aparte groepen of uitvoerende partijen. Analyse subdoelen en uitgangspunten van de Wi2021 Tot slot beschrijven we in deze samenvatting wat de wetgever beoogt vanuit de subdoelen en hoe dit vorm krijgt bij gemeenten. Snelheid: De wet beoogt dat inburgeringstrajecten niet onnodig lang duren, zodat inburgeraars zo snel mogelijk volwaardig kunnen meedoen in Nederland De taaltrajecten in de B1-route duren bij de zeven gemeenten tussen de anderhalf en tweeënhalf jaar. Drie gemeenten hebben geen vaste instroommomenten, waardoor inburgeraars (wanneer er geen wachttijden zijn) snel kunnen beginnen na aanmelding.

In Tholen starten vier keer per jaar nieuwe groepen, in drie gemeenten bij een bepaald aantal aanmeldingen. Naast het reguliere traject heeft gemeente Eindhoven een versneld traject voor snelle leerders, waar inburgeraars binnen een jaar naar B1-niveau gaan. Binnen de B1-route zouden inburgeraars van de zeven gemeenten de route binnen drie jaar moeten kunnen afronden. Verzuim, wachttijden voor de examens en het niet halen van examens vertragen dit wel. Op moment van schrijven zitten weinig inburgeraars al aan de drie jaar inburgeringstermijn. Het is hierdoor nog niet mogelijk te concluderen of de beoogde snelheid ook wordt gehaald in de zeven gemeenten. De taaltrajecten in de Z-route duren twee tot tweeënhalf jaar, de instroommomenten zijn hetzelfde als in de B1-route. Door verzuim en wachttijden aan de voorkant hebben inburgeraars veelal de drie jaar nodig om te voldoen aan de 800 uur. Het participatiegedeelte start bij vier gemeenten gelijk bij begin van de inburgering, bij twee gemeenten iets daarna. Hierdoor hebben zij in principe voldoende tijd om binnen drie jaar de participatie-uren vol te maken. Wel geven gemeenten aan het lastig is om voldoende participatieplekken te vinden en zijn zij hiervoor afhankelijk van werkgevers en andere organisaties.

Dit brengt het risico met zich mee dat gemeenten er niet in slagen om binnen drie jaar de 800 uur participatie te organiseren. In Tholen start de participatie pas na anderhalf jaar, ook daar verwachten ze dat het inburgeraars lukt de 800 uur te halen. Ook in Tholen geldt de afhankelijkheid tot andere partijen en de onzekerheid of het de gemeente daadwerkelijk lukt om de 800 uur binnen drie jaar te organiseren. Het afronden van de Onderwijsroute zou moeten lukken in de zeven gemeenten binnen drie jaar, in een aantal gemeenten is dit ruim binnen drie jaar door continue instroom. De duur van de route zelf is in de zeven gemeenten anderhalf tot twee jaar. Voor de route op mbo-niveau hanteren twee gemeenten altijd continue instroom, één gemeente als er plek is. Eén aanbieder start elke vijf weken een nieuwe groep. In twee gemeenten moeten inburgeraars wachten tot een bepaald aantal deelnemers is aangemeld. In gemeente Tholen kunnen inburgeraars twee keer per jaar starten. Ook de hbo- en wo-route in Den Haag start twee keer per jaar. In Eindhoven is dit drie keer, maar kan er overbruggingstijd zitten tussen twee onderdelen.

11

De zeven gemeenten geven wel aan dat routewisselingen, voornamelijk naar de Z-route, het afronden van de inburgering binnen drie jaar bemoeilijkt. Zeker het volmaken van de 800 participatie-uren is een uitdaging. Of het lukt de 800 uur taalles af te ronden na een routewisseling, is afhankelijk van de intensiteit van de B1-route. Als inburgeraars in de B1-route maar zes uur per week les kregen, moeten zij na wisseling nog veel taaluren maken om aan de 800 uur te komen. In totaal zijn er in de zeven gemeenten negentien verlengingen verleend. Dit zijn voornamelijk gezinsmigranten in de B1-route. Veel inburgeraars zitten voorlopig nog niet aan deze drie jaar, vanwege het moment van instroom. Maatwerk: De uitvoering van de Wi2021 moet maatwerk zijn en passende inburgeringstrajecten voor alle inburgeraars mogelijk maken Zoals hierboven genoemd is maatwerk bij de zeven gemeenten enerzijds gerealiseerd binnen de inkoop van de onderdelen voor specifieke groepen bij de zeven gemeenten. Anderzijds is maatwerk ook mogelijk binnen het (ingekochte) aanbod door subgroepen te onderscheiden en de begeleiding af te stemmen op het individu. We bespreken beide vormen in deze paragraaf. De mate waarin maatwerk wordt toegepast gebeurt, lijkt samen te hangen met de grootte van de gemeente (of het samenwerkingsverband van gemeenten). Een groter volume maakt meer maatwerk mogelijk.

In de begeleiding van inburgeraars vindt individueel maatwerk voornamelijk plaats doordat consulenten de begeleiding aanpassen op de individuele behoeften van inburgeraars. Een aantal gemeenten geven aan de caseload bewust laag te houden, zodat hier voldoende tijd voor is. Daarnaast zien we dat drie gemeenten specifieke consulenten hebben voor bepaalde doelgroepen (27- en 27+ en/of asiel- en gezinsmigrant). Vier gemeenten hebben een B1-entreeroute. Zes gemeenten hebben bovendien avondonderwijs en vier hebben weekendlessen binnen de B1-route. Eindhoven heeft daarnaast een klas die gedeeltelijk online les volgt, in Hilversum volgen inburgeraars examentrainingen en lessen naar B2-niveau online. In gemeenten Eindhoven en Heemstede & Bloemendaal kunnen ook inburgeraars in de Z-route avondlessen volgen. In Heemstede & Bloemendaal is dit ook in het weekend. Passend aanbod voor jongeren, voornamelijk in de Z-route is bij alle zeven de gemeente een knelpunt. De taallessen sluiten niet altijd goed aan, omdat zij vaak met oudere inburgeraars in de klas zitten waar zij geen aansluiting mee hebben. In de Onderwijsroute komt dit niet voor in de zeven gemeenten. Het kunnen indelen van klassen naar taalniveau of leerbaarheid is logischerwijs afhankelijk van de instroom van inburgeraars met een vergelijkbaar niveau.

Of passend aanbod, toegespitst op de individuele behoeften, gerealiseerd wordt in de participatieactiviteiten is veelal afhankelijk van de beschikbaarheid van participatieplekken in de regio. Groepen voor de MAP of het PVT kunnen samenstellen op moedertaal of taalniveau is ook afhankelijk van het aantal inburgeraars dat op dat moment de MAP of het PVT moet volgen. Zo heeft gemeente Den Haag bijvoorbeeld drie soorten MAP georganiseerd (gezinsmigranten, asielmigranten op A2-niveau en onder A2-niveau). Terwijl in Tholen en Zutphen geldt dat de MAP en het PVT voor alle inburgeraars ongeveer hetzelfde zijn. Bij het PVT zien we ook dat vier gemeenten online groepen hebben voor werkende (gezins)migranten. Dualiteit: Met het subdoel dualiteit beoogt de wetgever dat inburgeraars de taal leren in combinatie met participatie In alle zeven de gemeenten hebben inburgeraars, in de B1- en Z-route, naast de taallessen ook participatieactiviteiten. Dit gebeurt gelijktijdig en in de meeste gemeenten ook vanaf de start van de

12

leerroute. De roosters van taal en participatie worden op elkaar afgestemd. Meestal is het de participatieaanbieder die het rooster moet aanpassen op de taallessen. Verder zien we dat enkel de taalaanbieder van de Z-route in Eindhoven de inhoud van de taallessen probeert af te stemmen op de participatieactiviteiten van de inburgeraar. In de andere gemeenten gebeurt dit niet. De inhoudelijke afstemming tussen taal en participatie komt hiermee beperkt uit de verf bij de zeven gemeenten. Dit geldt zeker wanneer de participatie volledig belegd is bij één aanbieder, die weinig contact heeft met de taalaanbieder en de gemeente hier verder geen rol in speelt. Kwaliteit: De wetgever zet met de Wi2021 in op inburgeringsaanbod van hoge kwaliteit via het Blik op Werk-keurmerk en de regierol van gemeenten Alle taalaanbieders in de zeven gemeenten hebben ofwel het Blik op Werk-keurmerk ofwel diplomaerkenning voor de Onderwijsroute. De zeven gemeenten hebben, via de consulenten, over het algemeen goed zicht op de individuele inburgeringstrajecten. Een aantal gemeenten zorgt voor een lage caseload (minder dan 60 inburgeraars per consulent) zodat de consulenten voldoende tijd hebben hiervoor. Dit draagt ook bij aan de kwaliteit van de begeleiding. De kwaliteit van de taallessen hangt, in de zeven gemeenten, samen met het kunnen vormen van homogene groepen.

Daarnaast speelt bij een aantal taalaanbieders het docententekort een rol. Hoewel we dit zowel bij aanbieders voor de B1- als de Z-route hebben gehoord, merken aanbieders dat het docentekort nijpender is voor de lessen in de Z-route. Zij geven als verklaring hiervoor dat NT2-docenten alfabetiseringslessen en de doelgroep minder leuk vinden. Het docentekort zet de kwaliteit onder druk. De kwaliteit van participatieaanbod is veelal afhankelijk van de beschikbare participatieplekken in de regio. Daarnaast speelt, wanneer consulenten dit zelf moeten organiseren ook de tijd die zij hiervoor hebben, een belangrijke rol. Tot slot zien we dat de beperkte en wisselende beschikbaarheid van inburgeraars (door taallessen en/of het ontbreken van kinderopvang) er soms toe leidt dat minder passend participatieaanbod kan worden gerealiseerd. Bij de MAP en het PVT zien we dat kwaliteit voornamelijk wordt gewaarborgd doordat de gemeenten ervoor zorgen dat de inhoud goed overkomt en inburgeraars met elkaar in gesprek kunnen. Door de twee onderdelen in eigen taal of met tolk aan te bieden of op een moment dat inburgeraars goed genoeg Nederlands spreken, proberen de meeste gemeenten dit te realiseren. Zij geven aan dat dit in de praktijk lastig blijkt, zeker bij het PVT.

13

1 Inleiding 1.1

Achtergrond en aanleiding Op 1 januari 2022 is het nieuwe inburgeringsstelsel, op basis van de Wet inburgering 2021 (hierna: Wi2021), in werking getreden met als maatschappelijk doel inburgeringsplichtigen snel en volwaardig mee te laten doen in de samenleving, het liefst via betaald werk. Om deze doelstelling te bereiken, is inburgering gepositioneerd als onderdeel van het brede sociaal domein en is de regie op de uitvoering bij gemeenten belegd. Gemeenten hebben hierbij de vrijheid gekregen de wet naar eigen inzicht uit te voeren, waarbij zij moeten voldoen aan een aantal samenhangende taken en verantwoordelijkheden. Zo nemen zij bijvoorbeeld een brede intake af, inclusief leerbaarheidstoets en stellen het persoonlijk Plan Inburgering en Participatie (PIP) op. Daarnaast kopen zij passend aanbod in voor inburgeringsplichtige asielstatushouders (gezinsmigranten kopen zelf het aanbod in) voor de drie leerroutes: de B1-route, Zroute en Onderwijsroute. Ook zijn gemeenten verantwoordelijk voor het organiseren van de Module Arbeidsmarkt en Participatie (MAP), het Participatieverklaringstraject (PVT), de maatschappelijke begeleiding en het financieel ontzorgen.

1.2

Doelstelling en reikwijdte De wetgever wilde met de Wi2021 het inburgeringsstelsel verbeteren ten opzichte van het voorgaande stelsel. In de voorbereiding van de wet zijn diverse stakeholders en experts betrokken om te zorgen dat het nieuwe stelsel zo veel mogelijk werkt zoals beoogd. Ook is een lerende aanpak in het inburgeringsstelsel ingebouwd, om waar mogelijk te kunnen bijsturen. Dit wordt onder andere mogelijk gemaakt door monitoring en evaluatie van de Wi2021. Als onderdeel van het monitoring- en evaluatieplan (M&E-plan) voor de Wi20212 heeft het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) in 2023-2024 een kwalitatief onderzoek laten uitvoeren naar de uitvoering van de onderdelen van de eerste fase van de Wi2021.3 Met de eerste fase worden alle onderdelen tot aan het vaststellen van het PIP bedoeld. SZW heeft Significant Public gevraagd eveneens een kwalitatief onderzoek uit te voeren naar de uitvoering van de Wi2021, nu gericht op de tweede fase van de wet: alle onderdelen vanaf de aanmelding bij een leerroute. Dit rapport is het resultaat van dit onderzoek. De doelstelling van dit onderzoek is: inzicht krijgen in de werking van de tweede fase van de uitvoering van de Wi2021 met als doel om potentiële verbeteringen in wet- en regelgeving en de uitvoering daarvan in beeld te brengen en lessen voor gemeenten op te doen voor de uitvoering van de Wi2021.

In dit onderzoek wordt onderscheid gemaakt tussen asielstatushouders (hierna: asielmigranten) en gezinsen overige migranten (hierna: gezinsmigranten). De Wi2021 is voor gezinsmigranten namelijk anders ingericht dan voor asielmigranten. Zeker bij de onderdelen van de tweede fase hebben gezinsmigranten meer eigen verantwoordelijkheid doordat zij zelf kiezen hoe zij de taallessen invullen. Uit andere onderzoeken blijkt dat gemeenten vaak zoekend zijn in hoeverre begeleiding nodig is en hoe ver hun (advies)rol gaat4. Dit onderzoek brengt de verschillen tussen asiel- en gezinsmigranten in de uitvoering door gemeenten in beeld. 2 Plan van aanpak monitoring en evaluatie Wet inburgering 2021. 3 Uitvoering eerste fase Wet inburgering 2021 | Rapport | Rijksoverheid.nl. 4 Marktmonitor derde meting, 2024.

14

1.3

Onderzoeksvragen De centrale onderzoeksvraag van dit onderzoek is tweeledig: 1.

Hoe hebben gemeenten en aanbieders de drie leerroutes (inclusief PVT en MAP) voor inburgeraars ingevuld en hoe hebben gemeenten de regie op de uitvoering en de begeleiding van inburgeraars ingevuld?

2.

In hoeverre werken deze onderdelen van de Wet inburgering 2021 zoals de wetgever heeft beoogd?

De beleidstheorie achter de Wi2021 kent vijf subdoelen, die in samenhang moeten leiden tot de realisatie van de beleidsdoelen. In de tweede fase van de Wi2021 staan snelheid, maatwerk, kwaliteit en dualiteit centraal. In dit onderzoek gaan we na in hoeverre deze mechanismen in de praktijk werken zoals bedoeld. Het vijfde subdoel, tijdige start, valt buiten de scope van dit onderzoek aangezien dit betrekking heeft op het zo snel mogelijk laten starten van een inburgeringsplichtige met inburgeren. Dit valt binnen de scope van de eerste fase van de wet. 1.4

Onderzoeksaanpak en geselecteerde gemeenten Binnen het onderzoek gaat diepgang boven representativiteit. Er is daarom gekozen om zeven casestudies uit te voeren. Met deze casestudies wordt een zo volledig mogelijk beeld geschetst van de wijze waarop een gemeente invulling heeft gegeven aan de onderdelen van de tweede fase van de Wi2021, de samenhang tussen die onderdelen en de inrichtingskeuzes die hieraan ten grondslag liggen. Gemeenten maken verschillende keuzes, onder andere afhankelijk van de grootte van de gemeente en de lokale context. In de praktijk maakt dit dat er veel inrichtingsvarianten zijn. Dit onderzoek levert geen landelijk representatief beeld op. In de selectie van gemeenten is onder andere rekening gehouden met geografische spreiding, verschillen in omvang (inwoneraantal), uitvoering door de gemeente zelf of uitbesteed, de mate van regionale samenwerking, het aantal gecontracteerde aanbieders per route en de rol van het sociaal ontwikkelbedrijf. Dit heeft geresulteerd in een eerste selectie van gemeenten. Deze gemeenten zijn benaderd voor deelname aan het onderzoek. Uit de geïnteresseerde gemeenten zijn zeven deelnemers geselecteerd5: a.

Den Haag;

b.

Eindhoven;

c.

Heemstede & Bloemendaal;

d.

Hilversum;

e.

Roermond;

f.

Tholen;

g.

Zutphen.

Door middel van documentstudie, interviews en observatiemomenten is door de onderzoekers een beeld gevormd van de inrichting, uitvoering en werking van de tweede fase van de Wi2021 in deze zeven gemeenten. De onderzoeksactiviteiten vonden plaats tussen januari en april 2025. Op basis van de zeven casestudies is vervolgens een overkoepelende analyse uitgevoerd. We zochten naar rode draden of overeenkomsten tussen de zeven gemeenten en brachten inrichtingskeuzes of lokale 5 Roermond en Tholen hebben tevens deelgenomen aan het onderzoek naar de eerste fase van de

Wi2021. Gemeenten Heemstede en Bloemendaal hebben een gezamenlijke uitvoeringsorganisatie die verantwoordelijk is voor de uitvoering van de Wi2021: Intergemeentelijke Afdeling Sociale Zaken, en zijn als één casestudie en gemeente beschouwd.

15

contextfactoren in beeld die ten grondslag liggen aan onderlinge verschillen. We keken ook naar de (lokale verschillen in) samenhang tussen de verschillende onderdelen. Zo komen we tot inzicht in hoeverre de Wi2021 werkt zoals beoogd (al dan niet gerelateerd aan de door gemeenten gemaakte inrichtingskeuzes) op basis van de subdoelen: snelheid, maatwerk, kwaliteit en dualiteit. 1.5

Leeswijzer Voor het vervolg van dit rapport hanteren we de volgende hoofdstukindeling: a.

Hoofdstuk 2: in dit hoofdstuk gaan we in op relevante achtergrondinformatie van de Wi2021. We beschrijven de verschillende onderdelen van de tweede fase en gaan in op relevante contextfactoren en ontwikkelingen.

b.

Hoofdstuk 3: in dit hoofdstuk tonen we een aantal cijfers rondom inburgering over de zeven gemeenten als achtergrondinformatie voor de daaropvolgende hoofdstukken.

c.

Hoofdstuk 4: in dit hoofdstuk beschrijven we welke lokale keuzes rondom beleid en inkoop van het aanbod de zeven gemeenten hebben gemaakt.

d.

Hoofdstuk 5: in dit hoofdstuk gaan we in op de uitvoering van de onderdelen van de tweede fase in de zeven gemeenten.

e.

Hoofdstuk 6: in dit hoofdstuk duiden we de bevindingen vanuit de eerdere hoofdstukken. We maken voor de verschillende onderdelen van de tweede fase en de (sub)doelen van de wet een vergelijking tussen wat de wetgever beoogt en wat we zien bij de zeven gemeenten.

Tot slot zijn in de bijlage de zeven casusverslagen van onderzochte gemeenten opgenomen. Hierin zijn de onderdelen van de tweede fase gedetailleerd beschreven voor de desbetreffende gemeente. De opbouw van de casusverslagen is gelijk aan de opbouw van de hoofdstukken in dit rapport.

16

2 Achtergrondinformatie Wi2021 2.1

Theorie, doelstellingen en uitgangspunten Wi2021 De Wi2021, in werking getreden op 1 januari 2022, is een fundamentele herziening van het Nederlandse inburgeringsbeleid. Deze wet beoogt asiel- en gezinsmigranten sneller en effectiever te laten integreren in de Nederlandse samenleving. Onder de Wet inburgering 2013 (Wi2013) moesten inburgeraars zelf regie voeren over hun eigen inburgeringstraject, bijvoorbeeld door zelf een taalschool te kiezen en een lening aan te vragen. In de praktijk bleek de zelfredzaamheid van inburgeraars en hun kennis van het Nederlandse systeem hiermee te worden overschat. Bovendien lag de nadruk in het inburgeringstraject onder de Wi2013 op het leren van de taal en kwamen werk en participatie nauwelijks aan bod, waardoor inburgeraars lang ‘aan de zijlijn’ bleven staan. Dit leidde in de praktijk meer dan eens tot langlopende trajecten, schulden en beperkte beheersing van de Nederlandse taal.6 Door de regie bij gemeenten te leggen hoopt de Wi2021 het verloop van de inburgeringstrajecten te verbeteren. Zoals hierboven genoemd, heeft de Wi2021 als voornaamste doel dat inburgeringsplichtigen zo snel mogelijk volwaardig meedoen aan de Nederlandse maatschappij, bij voorkeur via betaald werk.

Concreet betekent dit dat inburgeraars binnen de inburgeringstermijn van drie jaar het voor hen hoogst haalbare taalniveau bereiken (liefst B1), kennis opdoen van de Nederlandse maatschappij en vanaf het begin gerichte inspanningen leveren gericht op participatie naar vermogen. De beleidstheorie achter de Wi2021 is dan ook gericht op een integrale benadering van inburgering, waarbij taalverwerving, participatie en zelfredzaamheid centraal staan. Het uitgangspunt is dat de vijf eerdergenoemde subdoelen (snelheid, maatwerk, kwaliteit, dualiteit en tijdige start) essentieel zijn voor succesvolle integratie.

2.2

Onderdelen tweede fase Wi2021 De tweede fase van de Wi2021 begint vanaf de aanmelding van de inburgeraar bij een leerroute en omvat ook de MAP en het PVT. Ook regie, begeleiding, preventie en handhaving gedurende deze fase van het inburgeringstraject zijn onderdeel van de reikwijdte van dit onderzoek. In deze paragraaf beschrijven we de verschillende onderdelen. a.

De leerroutes bestaan bij voorkeur uit een taal- en participatiecomponent, dit is alleen verplicht in de Z-route. Hoe gemeenten invulling geven aan de participatie, mogen zij zelf bepalen. Welke leerroute passend is voor een inburgeraar, bepaalt de gemeente. Dit bepaalt zij aan de hand aan de leerbaarheidstoets, brede intake en persoonlijke situatie en achtergronden. In de afweging nemen gemeenten vaak het advies van de taalschool ook mee. i.

De B1-route is gericht op het zo snel mogelijk beheersen van de Nederlandse taal op B1niveau of hoger en het vergroten van het perspectief op de arbeidsmarkt. Als na aanzienlijke inspanningen het taalniveau te hoog gegrepen blijkt, is het mogelijk om (onderdelen van) het examen op A2-niveau te doen. In de wet is geen minimum- of maximumaantal lesuren opgenomen (behalve wanneer een inburgeraar af wil schalen naar A2-niveau). Ook kan alfabetisering onderdeel zijn van de route. Gemeenten kunnen de B1-route ook aanbieden in combinatie met een mbo 1-opleiding, dit is echter niet verplicht vanuit de Wi2021. Dit wordt de B1-entreeroute genoemd.

6 Inburgering: systeemwereld versus leefwereld. Evaluatie Wet inburgering 2013 (Significant, 13 juni 2018)

- Eerste Kamer der Staten-Generaal

17

ii.

De zelfredzaamheidsroute (hierna: Z-route) is bedoeld voor mensen met een lage leerbaarheid. Het doel van de route is dat inburgeraars uiteindelijk zelfstandig kunnen deelnemen aan de Nederlandse samenleving. De Z-route richt zich op het beheersen van de Nederlandse taal op het voor de inburgeringsplichtige hoogst mogelijke niveau. De voorkeur gaat uit naar minimaal A1-niveau. De inburgeringsplichtige moet minimaal 800 uur taalles volgen om de route af te ronden. Daarnaast is een participatiecomponent verplicht in deze leerroute. Op die manier leert een inburgeraar in de praktijk zelfredzaam te worden. Ook aan de participatiecomponent zit een urennorm, namelijk minimaal 800 participatie-uren voordat de route is afgerond. Als laatst maakt alfabetisering onderdeel uit van de route als de inburgeringsplichtige analfabeet of anders gealfabetiseerd is.

iii.

De Onderwijsroute is bedoeld voor (jonge) inburgeraars met een hoge leerbaarheid en motivatie om een vervolgopleiding te volgen. De route bestaat uit een taalschakeltraject gericht op het zo snel mogelijk beheersen van de Nederlandse taal op minimaal taalniveau B1 en instroom in het regulier beroepsonderwijs (mbo 2, 3 of 4 of hbo) of wetenschappelijk onderwijs (wo).

b.

De Module Arbeidsmarkt en Participatie (MAP) bereidt inburgeraars voor op de arbeidsmarkt in Nederland. Het is voor alle inburgeringsplichten verplicht om de MAP te volgen, ook als iemand al werk heeft. De gemeente bepaalt hoe de MAP wordt vormgegeven en op welk moment in het inburgeringstraject deze wordt aangeboden. De MAP moet voldoen aan twee voorwaarden: i.

De MAP behandelt acht thema’s die te maken hebben met werk en arbeidsmarkt.

ii.

In de MAP doet de inburgeringsplichtige minimaal 40 uur aan praktijkervaring op.

Gemeenten kunnen maatwerk toepassen. Als een inburgeringsplichtige al bepaalde kennis en vaardigheden beheerst, kan de gemeente beslissen om bepaalde onderdelen uit de MAP niet aan te bieden. Deze afspraken worden in het PIP genoteerd. Indien een inburgeringsplichtige al fulltime werkt, mag dit meetellen voor de 40-urennorm. c.

Het Participatieverklaringstraject (PVT) is onderdeel van de inburgeringsplicht voor alle inburgeringsplichtigen. Het is de taak van de gemeente om alle inburgeringsplichtigen, inclusief gezinsmigranten, in haar gemeente hiertoe een passend aanbod te doen. Wanneer in het inburgeringstraject het PVT wordt aangeboden, is aan de gemeente. Wel is het van belang dat de gemeente rekening houdt met de capaciteiten, persoonlijke situatie en ontwikkelmogelijkheden van de inburgeringsplichtige. Het doel van dit traject is om inburgeringsplichtigen te laten kennismaken met de kernwaarden van de Nederlandse samenleving. Het PVT bestaat uit een inleiding in de vier Nederlandse kernwaarden en een ondertekening van de participatieverklaring. Het staat de gemeente vrij om andere accenten te leggen of onderwerpen toe te voegen. Het programma moet ten minste twaalf uur duren en bevat minimaal één relevante activiteit of excursie. De activiteit of excursie dient een praktische vertaling te zijn van één van de vier kernwaarden. De afspraken over de invulling van het PVT worden door de gemeente vastgelegd in het PIP.

d.

De regie en begeleiding van de inburgeringsplichtigen is belegd bij gemeenten. De regierol is tweeledig. Enerzijds hebben gemeenten regie op de inburgeringstrajecten doordat zij bepaald aanbod inkopen voor asielmigranten. Anderzijds voeren zij ook regie op de individuele inburgeringstrajecten. De begeleiding start op het moment van koppeling aan een gemeente. Dit loopt door tot aan het afronden van het inburgeringstraject en is daardoor ook onderdeel van de tweede fase.

e.

Preventie en handhaving. De regierol die gemeenten hebben binnen de Wi2021 maakt dat zij een verantwoordelijkheid hebben voor het succes van de inburgeringstrajecten. Zij hebben ook een handhavende rol wanneer inburgeraars hun verplichtingen niet nakomen. Om handhaving te voorkomen, zetten gemeenten preventiemaatregelen in. Handhaving is bedoeld als allerlaatste redmiddel om onwillige inburgeringsplichtigen te stimuleren hun verplichtingen na te komen. Gemeenten kunnen inburgeraars boetes geven vanuit de Wi2021. Ook is het mogelijk, wanneer inburgeraars een bijstandsuitkering hebben, een maatregel vanuit de Participatiewet op te leggen,

18

bijvoorbeeld wanneer zij niet meewerken aan arbeidsinschakeling. Een op te leggen boete of maatregel moet bijdragen aan het bereiken van de doelstelling van de wet. Een boete kan opgelegd worden als een inburgeraar verwijtbaar niet of onvoldoende meewerkt aan de geboden begeleiding en ondersteuning die nodig is om de leerroute succesvol af te ronden of niet voldoet aan de vastgestelde intensiteit van de verschillende onderdelen. Aan het opleggen van een boete of maatregel vinden voorafgaand preventieve maatregelen en onderzoek plaats.

Figuur 2. Overzicht werking en samenhang onderdelen tweede fase uitvoering Wi2021 2.3

Doelgroepen onder de Wi2021 De Wi2021is van toepassing op degenen die op of na 1 januari 2022 inburgeringsplichtig zijn geworden. We onderscheiden hierbij drie groepen: a.

Asielstatushouders (in dit rapport asielmigranten genoemd) hebben verblijfsrecht gekregen op basis van een asielverzoek. Nareizende familieleden van asielstatushouders vallen ook onder deze categorie. Gemeenten financieren en organiseren aanbod voor de asielstatushouders en begeleiden hun bij het inburgeringstraject.

b.

Gezinsmigranten zijn personen die getrouwd zijn of een duurzame en exclusieve relatie hebben met een partner met de Nederlandse nationaliteit of een (gewezen) inburgeringsplichtige partner (met een andere verblijfsgrond dan asiel). Zij hebben over het algemeen via de Wet inburgering in het buitenland in hun land van herkomst al Nederlands geleerd voordat ze naar Nederland komen (examen op A1-niveau). In Nederland leren ze tijdens de inburgering de taal nog beter. Gezinsmigranten moeten zelf hun aanbod financieren (eventueel via een DUO-lening) en organiseren. Wel ontvangen zij ook begeleiding vanuit de gemeente.

c.

Onder de categorie ‘overig’ vallen onder meer familieleden van kinderen die onder het kinderpardon vallen en geestelijk bedienaren. Ook zij moeten zelf hun aanbod financieren (eventueel via een DUO-lening) en organiseren en ontvangen ook begeleiding vanuit de gemeente. Als we in het verdere rapport spreken over gezinsmigranten bedoelen we gezinsmigranten én overige migranten.

19

2.4

Verhouding met andere onderzoeken naar de Wi2021 De Wi2021 omvat twee fases. In dit rapport gaan wij in op de onderdelen van de tweede fase, zoals in paragraaf 2.2 beschreven. Eerder is een rapport uitgebracht over de eerste fase van de wet, uitgevoerd door RadarAdvies. Verder lopen er nog meer onderzoeken rondom de Wi2021 vanuit het M&E-plan, waaronder de Marktmonitor die ingaat op de ontwikkelingen op de inburgeringsmarkt. De vierde meting van de Marktmonitor loopt parallel aan dit onderzoek en wordt ook dit jaar opgeleverd.

2.5

Recente ontwikkelingen rondom de Wi2021 We benoemen in deze paragraaf enkele ontwikkelingen vanaf de inwerkingtreding van de Wi2021, die relevant zijn voor de uitvoering van de tweede fase en belangrijk zijn als contextinformatie voor deze rapportage.

2.5.1

Huidige politieke ontwikkelingen hebben mogelijk impact op de uitvoering van de 2 e fase Sinds 2 juli 2024 is er een nieuw kabinet: kabinet-Schoof. Het kabinet heeft diverse plannen op het gebied van asiel, inburgering en integratie. Ten eerste werkt het kabinet aan een wetsvoorstel dat gemeenten verbiedt om statushouders voorrang te geven bij de toewijzing van sociale huurwoningen. Het doel is om alle woningzoekenden gelijk te behandelen, ongeacht hun achtergrond. Eén van de maatregelen is ook het mogelijk afschaffen van de taakstelling voor gemeenten om statushouders te huisvesten. Daarnaast overweegt het kabinet de mogelijkheid tot het verkrijgen van een permanente verblijfsvergunning te schrappen en het beperken van gezinshereniging. Tot slot wil het kabinet de Spreidingswet, die gemeenten verplicht om asielzoekers evenredig te verdelen, intrekken. Deze politieke plannen zorgen voor onzekerheid bij inburgeraars en gemeenten. Inburgeraars maken zich zorgen over de plannen en zijn daardoor niet altijd met hun hoofd bij hun inburgeringstraject, blijkt uit de casestudies.

2.5.2

NT2-docententekort Het Blik op Werk-keurmerk stelt verschillende eisen aan het taalaanbod bij keurmerkhouders, waaronder de bevoegdheid van docenten voor de klas. Ondertussen speelt al langere tijd een NT2-docententekort in de sector. De minister van SZW heeft eind 2022 maatregelen aangekondigd om het tekort aan docenten voor Nederlands als tweede taal (NT2) terug te dringen. Om de kwaliteit en de beschikbaarheid van het inburgeringsonderwijs op peil te houden, zijn vanaf 1 januari 2023 maatregelen doorgevoerd met een duur van twee jaar, dus tot 2025. Deze maatregelen zijn geëvalueerd en er is besloten om deze maatregelen met de duur van één jaar te verlengen tot 2026 met onder andere verspoelde voorwaarden. Daarnaast gelden de maatregelen nu ook voor keurmerkhouders die alleen aanbod verzorgen voor de Wi2013inburgeraars. Zo mogen specifieke groepen docenten die niet-gecertificeerd zijn maar wel veel ervaring hebben met het geven van Nederlands als tweede taal tijdelijk toch NT2-lessen geven en tellen docenten vanaf de start van hun NT2-docentenopleiding al mee voor de 80%-eis. Ook wordt soepel omgegaan met tijdelijke overschrijdingen van de maximaal toegestane groepsgrootte.

20

3 Inzicht in aantal inburgeringstrajecten In dit hoofdstuk gaan we in op een aantal cijfers rondom inburgering bij de zeven onderzochte gemeenten. We beschrijven de taakstelling, maar ook het aantal inburgeraars en informatie over de trajecten die zij volgen. We hebben de bevindingen vanuit de cijfers niet gekoppeld aan de bevindingen in hoofdstukken 4 en 5. Het is hierdoor niet mogelijk op basis van de cijfers een waardeoordeel te geven over de inrichting van de tweede fase in de zeven gemeenten. Het hoofdstuk is gebaseerd op openbare cijfers over de taakstelling (Peildatum: 1 april 2025; Bron: Rijksoverheid.nl) en op data van DUO over de inburgeraars in de zeven gemeenten. We hebben hiervoor de aantallen inburgeraars vanuit de cohorten7 2022, 2023, 2024 en 2025, tot peildatum 1 mei 2025, opgeteld. De verdeling over de cohorten is te vinden in de casusverslagen in de bijlagen. 3.1