24-04-16.08 A19 TIC; Uitgangspuntennotitie herziening functieveranderingsbeleid, beleidsregel functieverandering en nieuwvestiging in het buitengebied 2008

Beleidsregel functieverandering en nieuwvestiging in het buitengebied gemeente Overbetuwe 2008

Afdeling Ruimtelijke Ontwikkeling 1 november 2008

1

Beleidsregel functieverandering en nieuwvestiging in het buitengebied gemeente Overbetuwe 2008

DEEL A TOELICHTING

2

INHOUDSOPGAVE INHOUDSOPGAVE

3 5 5

1.5

INLEIDING Waarom een actualisatie van de beleidsregel VAB uit 2005? Verschillen beleidsregel ‘VAB’ en beleidsregel ‘Functieverandering en nieuwvestiging buitengebied’ Doel van de beleidsregel ‘Functieverandering en nieuwvestiging in het buitengebied’ Doelstelling Vraagstelling Vaststelling en toepassing beleidsregel ‘Functieverandering en nieuwvestiging buitengebied’ Leeswijzer

2. 2.1 2.2 2.3

AANLEIDING BELEID Functieverandering Nieuwvestiging van (agrarische) bedrijven in het buitengebied Andere ontwikkelingen

8 8 8 9

1. 1.1 1.2 1.3 1.3.1 1.3.2 1.4

3. BESTAAND BELEID 3.1 Rijksbeleid - Nota Ruimte “Ruimte voor ontwikkeling” 3.2 Provinciaal beleid Gelderland - Streekplan Gelderland 2005 3.2.1 EHS 3.2.1.1 EHS-natuur 3.2.1.2 EHS-verweving 3.2.1.3 (Robuuste) ecologische verbindingszones 3.2.1.4 Saldobenadering EHS 3.2.2 Waardevol landschap 3.2.2.1 Waardevol open gebied 3.2.3 Functieverandering 3.2.3.1 Verevening 3.3 Regionaal beleid 3.3.1 Regionaal Plan 2005-2020 3.3.2 Notitie functieverandering buitengebied 3.3.2.1 Functieverandering naar wonen 3.3.2.2 Functieverandering naar werken 3.3.2.3 Glastuinbouw 3.3.2.4 Nevenfuncties 3.3.2.5 Bestaande niet agrarische bedrijven 3.3.2.6 Verevening 3.4 Gemeentelijk beleid 3.4.1 Kadernota Visie op Ruimte 3.4.2 Ontwerp Landschapsontwikkelingsplan (LOP) 3.4.3 Ontwerp Beleidsplan Recreatie en Toerisme 3.5 Overige wetgeving en richtlijnen 3.6 Conclusie

5 6 6 7 7 7

10 10 10 11 12 12 12 13 13 14 14 14 15 15 16 16 17 18 18 18 19 22 22 23 23 23 23

3

4. 4.1 4.1.1 4.1.2 4.2 4.3 4.3.1 4.3.2 4.3.3 4.3.4 4.4

VORMEN VAN FUNCTIEVERANDERING EN GEBIEDSTYPEN Algemene doelstelling buitengebied Reeds aanwezige burgerwoningen in buitengebied Reeds aanwezige niet-agrarische bedrijvigheid in buitengebied Vormen van hergebruik in deze beleidsregel Verschillende gebiedstypen in buitengebied Uiterwaarden Bijzonder gebied Agrarisch gebied met waarden Agrarisch gebied Conclusie

24 24 24 24 24 25 25 25 26 26 28

5.

NIEUWVESTIGING VAN AGRARISCHE BEDRIJVEN IN HET BUITENGEBIED

29

6. 6.1 6.1.1 6.1.2 6.2 6.2.1 6.2.2

BEHANDELING VAN EEN VERZOEK 31 Inhoud verzoek 31 Eisen aan een verzoek tot functieverandering 31 Eisen aan een verzoek tot nieuwvestiging van een agrarisch bedrijf in het buitengebied 31 Toetsing aan de beleidsregel 31 Toetsing van een verzoek tot functieverandering 31 Toetsing van een verzoek tot nieuwvestiging van een agrarisch bedrijf in het buitengebied 32

7.

TOT SLOT

BIJLAGEN I Modelovereenkomst ten behoeve van de toepassing van het principe van verevening II Aanvraagformulier functieverandering

4

33

1.

INLEIDING

Voor u ligt deel A, de Toelichting van de beleidsregel ‘Functieverandering en nieuwvestiging in het buitengebied’. Deze beleidsregel is een actualisatie van de beleidsregel ‘Hergebruik vrijkomende agrarische bebouwing en nieuwvestiging van agrarische bedrijven in het buitengebied’ (verder: beleidsregel VAB) uit 2005.

1.1

Waarom een actualisatie van de beleidsregel VAB uit 2005?

De beleidsregel VAB is een veelvuldig gebruikte beleidsregel binnen de gemeente Overbetuwe. Het biedt een eerste beleidskader om te bepalen of de gemeente al dan niet medewerking kan verlenen aan het opstarten van een planologische procedure om functieverandering of nieuwvestiging in het buitengebied mogelijk te maken. De beleidsregel VAB werd voor een groot deel gebaseerd op het (ontwerp) Streekplan Gelderland 2005 en werd in juni 2005 door de gemeenteraad vastgesteld. De beleidsregel VAB dient te worden geactualiseerd om drie redenen: 1. In 2006 is aanvullend op het streekplan, het Regionaal Plan 2005-2020 door de KAN-raad vastgesteld. Hierin worden de mogelijkheden en onmogelijkheden van functiewijziging van vrijkomende (agrarische) bebouwing en nieuwvestiging van (agrarische) bedrijven verder uitgediept. Het treedt zelfs in de plaats van het in het streekplan verwoorde generieke beleid voor functieverandering. In het provinciaal en regionaal beleid blijft een gemeentelijke beleidsvrijheid bestaan. Deze nieuwe beleidsregel gaat hier op in; 2. In het Regionaal Plan is opgenomen dat een regionale beleidsuitwerking wordt opgesteld, waarin beleidsregels worden verwerkt. Eind 2007 stelde de KAN-raad de ‘Notitie functieverandering buitengebied’ vast.

Gedeputeerde Staten van Gelderland gaf op 25 maart 2008 aan deze notitie niet als regionale verbijzondering van het functieveranderingsbeleid vast te stellen. De bijzondere bestuurlijke positie van de Stadsregio Arnhem-Nijmegen, maakt dat de Stadsregio eigen verantwoordelijkheden heeft. De notitie is dan ook voor de gemeente Overbetuwe bindend. Provincie blijft beoordelen tegen het licht van de generieke streekplandoelstellingen met betrekking en ontwikkeling van het groen-blauwe raamwerk en het behoud van het waardevolle landschap 1. In de regionale notitie is vrijheid in gemeentelijke beleidsinvulling. De nieuwe beleidsregel gaat in op het groen-blauwe raamwerk, het waardevolle landschap en de gemeentelijke beleidsruimte; 3. Er is drie jaar lang intensief gewerkt met zowel het Streekplan, als de beleidsregel VAB. Ervaring en tijd zorgen voor kristallisatie. Daarbij staan in de beleidsregel VAB enkele onduidelijkheden en tegenstrijdigheden wat gewenste duidelijkheid in de weg staat.

1.2

Verschillen beleidsregel ‘VAB’ en beleidsregel ‘Functieverandering en nieuwvestiging in het buitengebied’

De beleidsregel heeft allereerst een andere naam gekregen. De beleidsregel is namelijk niet alleen het kader voor vrijkomende agrarische bebouwing, maar ook voor overige functieveranderingen in het buitengebied. Er is daarom ook gekozen voor een titel met een bredere lading. Evenals de regionale notitie wordt het ‘VAB’-begrip losgelaten en wordt gesproken van ‘functieverandering’. Daarbij verschilt het door implementatie van het ‘Regionaal Plan 2005’ en de regionale ‘Notitie functieverandering buitengebied’ (2007). De nieuwe beleidsregel is daarbij breder dan de beleidsregel VAB. Er is gekeken naar ‘flankerend’ beleid: onder andere landschap, bedrijven en recreatie worden aangehaald. Hierdoor heeft deze beleidsregel een meer integraal karakter. De beleidsregel VAB was nog één document, deze beleidsregel ‘Functieverandering en nieuwvestiging buitengebied’ is net als een bestemmingsplan gesplitst in drie delen: deel A; de ‘Toelichting’, deel B; de ‘Regels’ en deel C; de ‘Gebiedstypenkaart’. Hierdoor is de beleidsregel gebruiksvriendelijker en kan op een accurate en heldere manier een verzoek getoetst worden. In de Toelichting wordt aangegeven hoe tot de deelgebieden is gekomen en wat de achterliggende gedachte van de Regels is.

1

Brief GS Provincie Gelderland, d.d. 25 maart 2008, onderwerp: functieverandering Stadsregio, kenmerk 2008-000301

5

De ontwikkeling gaat echter verder: Het bestemmingsplan buitengebied wordt geactualiseerd. Het plangebied voor dit bestemmingsplan omvat het totale grondgebied van de gemeente Overbetuwe met uitzondering van de kernen, de bedrijfsterreinen, het gebied bestemd voor Park Lingezegen en het gebied gereserveerd voor het Betuws Bedrijvenpark/De Danenberg. Het verdient aanbeveling om deze beleidsregel mee te nemen in het proces van een nieuw bestemmingsplan Buitengebied. Wellicht komt het zover dat het geheel geïmplementeerd wordt, en hoeft deze beleidsregel niet meer als apart toetsingsinstrument gebruikt te worden. Mocht dit niet volledig mogelijk zijn, dan vormt de notitie in ieder geval een bouwsteen voor het nieuwe bestemmingsplan. Bij het opstellen van deze beleidsregel is - naast de directe koppeling met het nieuwe bestemmingsplan Buitengebied - een koppeling gevonden bij het opstellen van het Landschapsontwikkelingsplan (LOP). Samen met het LOP en het nieuwe bestemmingsplan Buitengebied is een nieuwe indeling gemaakt in gebiedstypen. Deze nieuwe gebiedsindeling is niet alleen landschappelijk bepaald. Ook functies als recreatie, natuur, bedrijven en wonen hebben een rol gespeeld bij de nieuwe gebiedsindeling.

De beleidsregel kan toegepast worden op verzoeken voor herziening van het bestemmingsplan ex artikel 3.1 Wro en eventueel op verzoeken voor ontheffing ex artikel 3.23 Wro. Ook voor verzoeken die nog de ‘oude’ WRO-procedures doorlopen, is deze beleidsregel toepasbaar.

1.3

Doel van de beleidsregel ‘Functieverandering en nieuwvestiging in het buitengebied’

Functieverandering is alleen van toepassing op fysiek bestaande, legale vrijgekomen (en ook vrijkomende) gebouwen die gelegen zijn in het buitengebied 2. De verzoeken om functieverandering in het buitengebied zijn divers van aard. Ook zijn de verzoeken niet altijd afkomstig van agrariërs, maar ook van ‘rustende boeren’ en niet-agrariërs die een voormalig (op grond van het bestemmingsplan) agrarisch bedrijf hebben gekocht. Evenals de provincie Gelderland onderkent het gemeentebestuur van Overbetuwe de ‘leegloop’ in de agrarische sector en staat men niet in alle gevallen onwelwillend tegenover functieverandering in het buitengebied. Door functieverandering van bestaande gebouwen kan tegemoet worden gekomen aan de aanwezige behoefte aan wonen en werken in het buitengebied, zonder daarvoor extra bouwlocaties toe te voegen 3. De ‘leegloop’ is wel afhankelijk van diverse factoren. Het is denkbaar dat de toename van de vraag naar agrarische producten en een stijging van de prijzen hiervan de leegloop afneemt of zelfs omslaat naar meer verzoeken om nieuwvestiging.

1.3.1 Doelstelling Deze beleidsregel biedt een toetsingskader voor functieverandering in het buitengebied. Daarnaast wordt beschreven waar nieuwe agrarische bedrijven zich kunnen vestigen. In de beleidsregel wordt aangegeven waar, welke functie mogelijk/mogelijk onder voorwaarden of onmogelijk is. Nieuwvestiging van niet-agrarische bedrijven (geen functieverandering) is in het gehele buitengebied onmogelijk. Na actualisatie biedt de beleidsregel weer een actueel en compleet kader. De beleidsregel moet rationeel en legitiem zijn. Daarbij moet beleid ‘doelgericht, ‘doeltreffend’ (effectief) en ‘doelmatig’ (efficiënt) zijn. Door een integrale benadering biedt deze beleidsregel een helder toetsingskader. Door Regels en Toelichting te scheiden zijn verzoeken eenvoudig te toetsen en weten initiatiefnemers vooraf waar ze aan toe zijn.

2 3

Notitie functieverandering buitengebied - Stadsregio Arnhem Nijmegen - 2007, 1.1.2, pag. 4 Streekplan Gelderland 2005 - provincie Gelderland, 2.3.1, pag. 71.

6

1.3.2 Vraagstelling In de beleidsregel VAB werd gewerkt met enkele vraagstellingen. In deze beleidsregel staan dezelfde vragen. Hiermee, is getracht alle benodigde informatie te verzamelen om zodoende de doelstelling te realiseren. Belangrijke vraagstellingen daarbij zijn geweest: -

1.4

Wat is het bestaande beleid (verschillende overheidsniveaus) ten opzichte van functieverandering en nieuwvestiging van agrarische bedrijven in het buitengebied? Welke vormen van functieverandering zijn er? Is in de gehele gemeente Overbetuwe een gelijke aanpak/benadering voor functieverandering wenselijk, of dient er onderscheid te worden gemaakt in gebiedstypen? Welke vormen van hergebruik zijn gewenst in welk gebiedstype? Aan welke voorwaarden moeten aanvragen om functieverandering worden getoetst (algemeen en gebiedsspecifiek)? Wat is wenselijk/onwenselijk ten aanzien van nieuwe agrarische bedrijfsbebouwing in het buitengebied? Hoe dienen verzoeken om functieverandering en nieuwvestiging behandeld te worden?

Vaststelling en toepassing beleidsregel ‘Functieverandering en nieuwvestiging buitengebied’

De beleidsregel ‘Functieverandering en nieuwvestiging in het buitengebied’ is van toepassing op verzoeken voor functieverandering en nieuwvestiging van agrarische bedrijven in het buitengebied, welke in strijd zijn met het geldende bestemmingsplan en waarbij geen mogelijkheden zijn middels de binnenplanse ontheffing of de wijzigingsbevoegdheid. De beleidsregel biedt dus een toetsingskader voor verzoeken tot ontheffing ex artikel 3.23 Wro of een herziening van het bestemmingsplan ex artikel 3.1 Wro. De gemeenteraad is het bevoegd orgaan om een nieuw bestemmingsplan vast te stellen. Het college is bevoegd een bovengenoemde ontheffing te verlenen. Deze beleidsregel wordt dan ook (op basis van artikel 4.81 Algemene wet bestuursrecht (Awb)) vastgesteld door zowel het college als de raad.

1.5

Leeswijzer

De Toelichting van de beleidsregel begint in hoofdstuk 2 met diverse verzoeken waarvoor deze beleidsregel van toepassing is. In paragraaf 2.1 wordt ingegaan op hergebruik van (agarische) bebouwing. Paragraaf 2.2. beschrijft kort de mogelijkheden voor nieuwe (agrarische) bedrijven in het buitengebied. Andere ontwikkelingen die een rol spelen bij functieverandering en de mogelijkheden hiervoor worden aangehaald in paragraaf 2.3. Hoofdstuk 3 geeft een beeld van relevant functieveranderingsbeleid op provinciaal en regionaal niveau. In dit hoofdstuk wordt ook de eerder genoemde gemeentelijke beleidsvrijheid geschetst. Om meer grip te krijgen op het buitengebied en omdat niet in elk gebied dezelfde mogelijkheden geboden moeten worden voor functieverandering, kiezen we ervoor om het buitengebied in verschillende gebiedstypen te verdelen. Hoofdstuk 4 gaat verder in op de indeling. Ook stellen we diverse mogelijkheden voor functieverandering per gebiedstype aan de orde. Hoofdstuk 5 gaat in op nieuwvestiging van agrarische bedrijven in het buitengebied en de voorwaarden die daaraan gesteld worden. Aansluitend aan hoofdstuk 4 en 5 gaat hoofdstuk 6 over de criteria waaraan verzoeken getoetst moeten worden. De toetsingscriteria zijn opgedeeld in algemene (door de gemeente geformuleerde) en provinciale/regionale voorwaarden.

Ook wordt in dit hoofdstuk gesproken over voorwaarden die gesteld worden aan initiatieven voor nieuwe (agrarische) bebouwing. Hoofdstuk 7 is het laatste hoofdstuk van de Toelichting van de beleidsregel, waarin kort wordt teruggekeken op de gehele beleidsregel.

7

2

AANLEIDING BELEID

2.1

Functieverandering

In de gemeente Overbetuwe doen zich diverse ontwikkelingen voor in het buitengebied. Enkele (vooral agrarische) gebouwen en bouwpercelen in het buitengebied verliezen hun huidige functie. Ook zijn er agrariërs die hun agrarische gebouwen deels willen gebruiken voor niet-agrarische activiteiten. Zowel de provincie als de gemeente wil bevorderen dat gebouwen in het buitengebied die hun functie verliezen of verloren hebben, op een goede wijze kunnen worden (her)gebruikt 4. Nadat blijkt dat het behoud van de (agrarische) functie niet meer haalbaar is, begrijpelijkerwijs voor de vrijkomende (agrarische) bedrijfsopstallen een andere nuttige bestemming gezocht. Grootste probleem is dat de kans aanwezig is dat er qua aard, schaal en functie, ongewenste activiteiten in de vrijgekomen bebouwing gaan plaatsvinden. De agrarische bedrijfsopstallen waarin agrariërs de afgelopen twee decennia investeerden, worden verkocht aan niet-agrariërs of komen in een aantal gevallen gedeeltelijk of geheel leeg te staan. Zoals reeds aangegeven in de beleidsregel VAB, komt leegstand niet veel voor binnen de gemeente Overbetuwe, omdat in de meeste gevallen de opstallen voor andere doeleinden, dan agrarische (bijvoorbeeld opslag van caravans), gebruikt worden. In enkele gevallen is het - op basis van een goede ruimtelijke ordening - beter de agrarische bedrijfsopstallen te slopen.

In de praktijk is volledige sloop van de opstallen niet haalbaar. Er is immers in de meeste situaties sprake van kapitaalvernietiging. Sloop is soms zelfs niet wenselijk, bijvoorbeeld als er sprake is van een karakteristiek gebouw, een gemeentelijk of rijksmonument. De functieverandering is van toepassing op fysiek, bestaande legale vrijgekomen en ook vrijkomende gebouwen in het buitengebied. Dit zijn dus gebouwen die hun (agrarische) functie hebben verloren of gaan verliezen. Illegaal gebouwde gebouwen zijn van deze regeling uitgesloten.

2.2

Nieuwvestiging van (agrarische) bedrijven in het buitengebied

Naast het hergebruik van vrijkomende (agrarische) bebouwing komen er ook verzoeken binnen voor nieuwvestiging van (agrarische) bedrijven in het buitengebied. Agrarische bedrijven kunnen zich vestigen door middel van een nieuw agrarisch bouwperceel dat onder bepaalde voorwaarden in de bestemmingsplannen wordt mogelijk gemaakt. Bij de gestelde voorwaarden moet gedacht worden aan onder andere: volwaardigheid van het bedrijf, milieueisen, beperkingen ten opzichte van andere agrariërs, natuur en ecologie. Het vestigen van een niet-agrarisch bedrijf op een leeg perceel (nieuwbouw) is niet mogelijk. Ook nieuwbouw van een burgerwoning (dus zonder bestaande bedrijfsbebouwing te slopen) is in het buitengebied niet toegestaan. Het buitengebied is primair bedoeld voor agrarische functies. Verstening (toename van bebouwing) in het buitengebied moet voorkomen worden. In het westelijk deel van de gemeente Overbetuwe speelt de vestiging van boomkwekerijen. Het probleem bij boomkwekerijen is dat de gronden een jaar of vijf intensief gebruikt worden, waarna de grond uitgeput is en niet meer voldoet om bomen op te kweken. Het risico bestaat dat de eigenlijke bedrijfsvoering verplaatst en dat vrijstaande (burger)woningen overblijven. Deze ontwikkeling is niet gebiedseigen en ongewenst in de mate waarin het plaatsvindt. Nieuwe bedrijfswoningen bij boomkwekerijen worden dan ook niet toegestaan.

4

Streekplan Gelderland 2005 - provincie Gelderland, 2.3.1, pag. 71.

8

2.3

Andere ontwikkelingen

In het buitengebied van Overbetuwe zijn ontwikkelingen gaande die een invloed hebben of kunnen hebben op de gebruiksmogelijkheden van vrijkomende (agrarische) bedrijfsopstallen en op mogelijkheden voor nieuwvestiging van agrarische bedrijven. Woonkernen breiden uit en bedrijventerreinen worden ontwikkeld. Ook het Park Lingezegen speelt een rol in het gebruik van de gronden in het buitengebied. Recreatief medegebruik speelt een steeds grotere rol. Deze ontwikkelingen kunnen meebrengen dat een functieverandering zeer wordt gewaardeerd of juist niet wenselijk is. Binnen het grondgebied van de gemeente Overbetuwe liggen - volgens het Streekplan Gelderland 2005 - een zoekgebied voor regionale waterberging en een waardevol open gebied. In deze gebieden zijn de vestigingsmogelijkheden van nieuwe agrarische bedrijven en mogelijkheden voor functieverandering beperkt. De gebiedsindeling houdt rekening met deze specifieke gebieden.

9

3

BESTAAND BELEID

Het onderwerp ‘functieverandering in het buitengebied’ is actueel. Verschillende nieuwe beleidsnota’s gaan uitgebreid op het onderwerp in. In dit hoofdstuk volgt een overzicht van de meest relevante nota’s en andere beleidsstukken op verschillende beleidsniveaus. Hierbij zijn de voor onderhavige beleidsregel relevante beleidsuitspraken gefilterd.

3.1

Rijksbeleid - Nota Ruimte “Ruimte voor ontwikkeling”

Op achtereenvolgens 17 mei 2005 en 17 januari 2006 hebben de Tweede en Eerste Kamer der Staten-Generaal ingestemd met de Nota Ruimte "Ruimte voor ontwikkeling". In de nota wordt de bevordering van een vitaal platteland als één van de hoofddoelstellingen genoemd. De vitaliteit van het platteland wordt versterkt door ruimte te geven aan hergebruik van bebouwing en nieuwbouw in het buitengebied, vergroting en aanpassing van de toeristisch-recreatieve mogelijkheden en door een duurzame en vitale landbouw. Het kabinet wil de mogelijkheden voor zowel hergebruik, als (vervangende) nieuwbouw in het buitengebied verruimen, gekoppeld aan ontwikkeling van de landschappelijke kwaliteit en realisatie van bijvoorbeeld nieuwe natuurgebieden of extra capaciteit voor waterberging. Bestaande bebouwing moet dus optimaal benut worden en er moet ruimte zijn voor nieuwbouw, mits het een verbetering van het buitengebied met zich meebrengt (‘rood voor groen’ en ‘rood voor blauw’). Vrijkomende bebouwing kan worden omgezet in een woonbestemming of dienen als vestigingsruimte voor kleinschalige bedrijvigheid. Het kan daarbij gaan om bedrijvigheid die gelieerd is aan de functie van het buitengebied. Daarnaast kunnen vestigingsmogelijkheden worden geboden aan niet direct aan het buitengebied gebonden activiteiten en bedrijvigheid of mantelzorg.

Los van de sloop, van vervanging of hergebruik van bestaande verspreide bebouwing kan voor verbetering van het buitengebied soms ook nieuwbouw van woningen en mogelijkheden voor werken wenselijk zijn. Zo kunnen bijvoorbeeld met behulp van woningbouw financiële middelen worden gegenereerd voor de aanleg van recreatie- en/of natuurgebieden (‘rood voor groen’, landgoederen, buitenplaatsen) of voor creatie van ruimte voor waterberging (‘rood voor blauw’). Prioriteit moet echter liggen bij de bestaande voorraad vrijkomende (agrarische) bebouwing5. Een In het westen van de gemeente Overbetuwe ligt het nationaal landschap Rivierengebied. Landschappelijke, cultuurhistorische en natuurlijke kwaliteiten van nationale landschappen moeten behouden blijven, duurzaam beheerd en waar mogelijk worden versterkt. In samenhang hiermee zal de toeristisch-recreatieve betekenis moeten toenemen. Uitgangspunt is dat de nationale landschappen zich sociaal-economisch voldoende moeten kunnen ontwikkelen, terwijl de bijzondere kwaliteiten van het gebied worden behouden of worden versterkt. In algemene zin geldt dat binnen nationale landschappen ruimtelijke ontwikkelingen mogelijk zijn, mits de kernkwaliteiten van het landschap worden behouden of worden versterkt. Dit is het zogenaamde ‘ja, mits’-regime.

Binnen nationale landschappen is ruimte voor ten hoogste de eigen bevolkingsgroei (“migratiesaldo nul”). Nationale landschappen bieden ruimte voor de aanwezige regionale en lokale bedrijvigheid. Provincie en gemeenten maken afspraken over de aard en omvang van locaties voor bedrijventerreinen. Grootschalige verstedelijkingslocaties, bedrijventerreinen, glastuinbouwlocaties en infrastructurele projecten zijn niet toegestaan.

3.2

Provinciaal beleid Gelderland - Streekplan Gelderland 2005

Op 29 juni 2005 heeft Provinciale Staten het Streekplan Gelderland 2005 vastgesteld. In het streekplan nam de provincie generiek beleid op voor functieverandering van vrijkomende (agrarische) bebouwing. Onderdeel daarvan is de mogelijkheid een regionale beleidsuitwerking te maken met betrekking tot de maatvoering. In het Regionaal Plan 2005-2020 is dit al beperkt opgepakt (zie Regionaal beleid).

5

Nota Ruimte “Ruimte voor ontwikkeling” – Ministerie VROM - 2005 - §2.3 Krachtige steden en een vitaal platteland

10

Op provinciaal niveau is het buitengebied onderverdeeld in het rode raamwerk, het groen-blauwe raamwerk en het multifunctioneel gebied. De verschillende gebiedstypen zijn terug te vinden op de Beleidskaart ruimtelijke structuur (streekplan). Het rode raamwerk zijn gebieden met intensieve vormen van ruimtegebruik zoals stedelijke functies, intensieve vormen van recreatie/leisure, met stedelijke ontwikkeling samenhangende groenontwikkeling (groen in en om de stad) en intensieve agrarische teelten. Het oostelijke deel van de gemeente is aangeduid als rood raamwerk. Het groen-blauwe raamwerk zijn gebieden, die kwetsbaar zijn de intensieve vormen van ruimtegebruik. Deze gebieden bestaan uit de ecologische hoofdstructuur (EHS), waardevol landschap en de gebieden voor waterberging. Het provinciale beleid is gericht op het vrijwaren van deze gebieden van intensieve gebruiksvormen6. De deelgebieden worden in paragraaf 3.2.1 t/m 3.2.3 kort toegelicht. Het multifunctioneel gebied is het gebied waarop geen expliciete provinciale sturing wordt gericht. Het gebied rond de komgronden is in dit raamwerk aangeduid als extensivering van de landbouw (buiten de EHS) en westelijk gedeelte van de gemeente als multifunctioneel platteland.

3.2.1

EHS

Onderstaande tekst en kaart zijn afkomstig uit het streekplan. Uit de EHS-tekst van het streekplan is een relevante selectie gemaakt. In maart 2008 is door de provincie een herbegrenzing van de EHS ter inzage gelegd. Omdat op moment van schrijven niet duidelijk is waar en of de EHS begrenzing wordt aangepast, is hier de EHS uit het streekplan 2005 opgenomen. Zodra de herbegrenzing is vastgesteld moet onderstaand kaartje worden aangepast. Voor plannen binnen de EHS is het aan te raden de volledige tekst uit het streekplan te lezen. EHS natuur EHS verweving EHS verbindingszone

Afbeelding 1: uitsnede van themakaart ‘Ecologische hoofdstructuur’ uit het Streekplan Gelderland 2005

Het hoofddoel van het ruimtelijk beleid voor de EHS is het bijdragen aan een samenhangend netwerk van kwalitatief hoogwaardige natuurgebieden en natuurlijke cultuurlandschappen door bescherming, instandhouding en ontwikkeling van de aanwezige bijzondere ruimtelijke waarden en kenmerken. Binnen de EHS geldt de ‘nee, tenzij’-benadering. Dit houdt in dat bestemmingswijziging niet mogelijk is als daarmee de wezenlijke kenmerken of waarden van het gebied significant worden aangetast, tenzij er geen reële alternatieven zijn en er sprake is van redenen van groot openbaar belang.

6

Streekplan Gelderland 2005 - provincie Gelderland, 1.5, pag. 43 .

11

Plannen die tot significante aantasting kunnen leiden zijn bijvoorbeeld: • nieuwbouw van woningen en bedrijven; • nieuwvestiging van landbouwbedrijven. Binnen de gemeente Overbetuwe liggen drie onderdelen van de EHS (zie afbeelding 1): EHS-natuur, EHS verweving en ecologische verbindingszones.

3.2.1.1 EHS-natuur EHS-natuur bestaat uit bestaande natuurgebieden, en voor een kleiner deel uit natuurontwikkelingsgebieden die momenteel agrarische cultuurgrond zijn. Voor de gebieden met een natuurontwikkelingsdoelstelling geldt dat regulier gebruik op basis van de vigerende bestemming kan worden gecontinueerd. Relatie met functieverandering: hergebruik/functieverandering is beperkt mogelijk. Er mag geenszins afbreuk worden gedaan aan de ter plaatse voorkomende natuurwaarden 7.

3.2.1.2 EHS-verweving EHS-verweving omvat landgoederen die onder de Natuurschoonwet, landbouwgebieden met natuurwaarden en landbouwgebieden met een hoge dichtheid aan natuur- en boselementen. In EHSverweving is natuur de belangrijkste functie. Grondgebonden land- en tuinbouw vervult een blijvende rol in het duurzaam beheer van cultuurgrond en de daarmee verweven natuurwaarden. Land- en tuinbouw kan zich in de EHS-verweving duurzaam ontwikkelen voor zover de aanwezige natuurwaarden niet worden geschaad. Onder grondgebonden land- en tuinbouw worden ook alle vormen van gemengde agrarische bedrijfsvoering verstaan, waarbij duurzaam agrarisch gebruik van landbouwgrond aan de orde is. Ook andere functies zoals extensieve recreatievormen kunnen verweven zijn met natuurwaarden en bijdragen aan een duurzame instandhouding. Voor EHS-verweving geldt hetzelfde ruimtelijk beleid als voor EHS-natuur, met de volgende verschillen: • regulier agrarisch en extensief recreatief gebruik kan worden voortgezet, waarbij tevens vergroting van aanwezige agrarische bouwpercelen aan de orde kan zijn; • ruimte voor extensieve recreatievormen (als natuurkamperen, kano-, voet- en fietsroutes met zeer beperkte voorzieningen); • ruimte voor nieuwe landgoederen. Relatie met functieverandering: bestaande rechten moeten worden gerespecteerd. Hergebruik is beperkt mogelijk.

Gebiedsgebonden functies hebben de voorkeur. Overige functies zijn mogelijk, maar in een geringere omvang. De ruimtelijke kwaliteitsbijdrage is gericht op aanleg, behoud en beheer van natuurwaarden7.

3.2.1.3 (Robuuste) ecologische verbindingszones Ter verbinding van EHS-natuur en EHS-verweving worden in de streekplanperiode ecologische verbindingen gerealiseerd. Deze verbindingszones bestaan uit een schakeling van natuurelementen (stapstenen) die multifunctioneel gebied doorsnijdt. Aangezien het gaat om smalle zones met een strategische ligging, is voor de realisering van de verbindingszone specifiek ruimtelijk beleid aan de orde. De zones, waar de ecologische verbindingsfunctie wordt versterkt, bestaan uit landbouwgronden en verspreid gelegen kleine natuur- en boselementen, waarbij veelal beken en andere watergangen de as van de ecologische verbindingszone vormen. Relatie met functieverandering: met de ruimtelijke kwaliteitsbijdrage kan op basis van een landschapsontwikkelingsplan (LOP) worden bijgedragen aan het geschikt maken van het betreffende gebied als verbindingszone7.

7

Notitie functieverandering buitengebied - Stadsregio Arnhem Nijmegen - 2007, 2.1.2, pag. 8.

12

3.2.1.4 Saldobenadering EHS Door ruimtelijke ingrepen op gebiedsniveau met elkaar in verband te brengen, kunnen functies of activiteiten elders in de EHS of daarbuiten betere ontwikkelingsmogelijkheden krijgen.

3.2.2

Waardevol landschap

Onderstaande tekst en kaart zijn afkomstig uit het streekplan. Hiervan is een relevante selectie gemaakt. Voor plannen binnen het waardevol landschap is het aan te raden de volledige tekst uit het streekplan te lezen. Waardevolle landschappen zijn gebieden met (inter)nationaal en provinciaal zeldzame of unieke landschapskwaliteiten van visuele, aardkundige en/of cultuurhistorische aard, en in relatie daarmee bijzondere natuurlijke en recreatieve kwalitieten. Grondgebonden landbouw speelt een belangrijke rol bij het in stand houden van de landschapskwaliteiten. Het ruimtelijk beleid voor waardevolle landschappen is: behouden en versterken van de landschappelijke kernkwaliteiten. Binnen het beleid voor functieverandering in het buitengebied, geldt een ‘ja mits’-benadering voor het toevoegen van nieuwe bouwlocaties en andere ruimtelijke ingrepen. Het waardevol landschap in de gemeente gelegen (zie afbeelding 2) wordt ook als provinciaal waardevol landschap ‘Hollanderbroek’ benoemd.

Kernkwaliteiten van dit gebied zijn: • Gave gradiënten en ensembles van kom-oeverwal-uiterwaard • Open grootschalige kommenlandschap met weidebouw te midden van kleinschalige oeverwallen • Zicht op stuwwal, vrij uitzicht vanaf de dijk over het binnendijkse landschap • Bebouwing geconcentreerd in dorpen op de oeverwallen in contrast met de open kom waar slechts enkele hoeven staan • Oud ontwateringsysteem van Linge en zegen Waardevol open gebied Waardevol landschap

Afbeelding 2: uitsnede van themakaart ‘Waardevol landschap’ uit het Streekplan Gelderland 2005

13

3.2.2.1 Waardevol open gebied In de gemeente ligt een waardevol open gebied. Een deel van dit gebied wordt als weidevogel- en ganzengebied benoemd. De waardevolle open gebieden maken onderdeel uit van en liggen in de waardevolle landschappen en zijn vanwege hun grootschalige openheid onderdeel van het groenblauwe raamwerk. Het waardevol open gebied in Overbetuwe bestaat uit ‘karakteristieke kommen’. Voor waardevolle open gebieden geldt dat ruimtelijke ingrepen die de openheid aantasten, zoals nieuwe bouwlocaties, niet zijn toegestaan. Ook kleine aantallen en kleinschalige vormen kunnen de waardevolle openheid aantasten. Voor de overige ruimtelijke ingrepen in waardevolle open gebieden geldt een ‘nee, tenzij’-benadering. Dat wil zeggen dat de ruimtelijke ontwikkeling afhankelijk is van de bijdrage aan de landschapskwaliteit. Hierbij kan sprake zijn van ‘compensatie’ op gebiedsniveau. Uitbreiding van agrarische bebouwing binnen of aansluitend op het bestaande bouwperceel is mogelijk. Een beeldkwaliteitplan is bij omvangrijke uitbreiding vereist.

3.2.3

Functieverandering

Ook het streekplan gaat in op functieverandering van gebouwen in het buitengebied naar aanleiding van de ontwikkelingen in de agrarische sector en dus in het buitengebied9. De provincie wil bevorderen dat de (gedeeltelijk) vrijkomende gebouwen op een goede wijze kunnen worden (her)gebruikt. Door functieverandering kan tegemoet worden gekomen aan de aanwezige behoefte aan wonen en in tweede instantie werken in een landelijke omgeving. Tevens wordt zo bijgedragen aan een ‘handhaafbaar’ gebruik. Wat de provincie zegt over de functieverandering heeft alleen betrekking op fysiek bestaande gebouwen. De functieverandering van gebouwen wordt geëffectueerd door de bestemmingswijziging en verkleining/verwijdering van het bouwperceel. Doelen van het provinciaal ruimtelijk beleid voor functieverandering van gebouwen in het buitengebied zijn de volgende: • land- en tuinbouwbedrijven de mogelijkheid geven een niet-agrarische nevenfunctie te vervullen; • de behoefte aan landelijk wonen – en in tweede instantie werken – accommoderen in vrijgekomen (bedrijfs)gebouwen in het landelijke gebied.

Hiermee kan een impuls worden gegeven aan de leefbaarheid van het landelijke gebied; • niet agrarische bedrijvigheid die gebonden is aan de kwaliteiten en de functies van dat buitengebied ruimte bieden; • verbetering van de ruimtelijke kwaliteit door vrijgekomen gebouwen te hergebruiken en door per bouwperceel waar functieverandering plaatsvindt de resterende vrijgekomen gebouwen te slopen.

3.2.3.1 Verevening Functieverandering van gebouwen in het buitengebied moet bijdragen aan een impuls voor de leefbaarheid, vitaliteit en ruimtelijke kwaliteit van het buitengebied9. De provincie acht het belang van een kwalitatief hoogwaardige ontwikkeling van het buitengebied zodanig hoog dat zij bij toepassing van functieverandering aandringt bij gemeenten op toepassing van een vorm van ‘verevening’. Met de verandering van de functie van gebouwen veranderen ook de ‘eisen’ die door bewoners en gebruikers aan de omgeving en publieke ruimte kunnen worden gesteld. Uitgangspunt is dat er door de initiatiefnemer voor de functieverandering wordt bijgedragen aan de verbetering van de omgevingskwaliteit en publieke functies van het buitengebied, gerelateerd aan de locatie waar functieverandering aan de orde is. De provincie heeft met het vaststellen van het Regionaal Plan 2005-2020 meer mogelijkheden gegeven voor verevening. Hiermee komen de paragrafen 2.3.3, 2.3.4 en 2.3.5 uit het streekplan te vervallen. Ook de regionale ‘Notitie functieverandering buitengebied’ biedt meer mogelijkheden. In onderstaande paragraaf wordt het geldende regionale beleid beschreven. Vormen en uitwerking van verevening staan in paragraaf 3.3.2.6.

14

3.3

Regionaal beleid

In het streekplan is de mogelijkheid geboden voor een regionale beleidsinvulling voor functieverandering. Deze invulling is gekomen met het vaststellen en goedkeuren van het Regionaal Plan. Een nadere uitwerking van functieverandering in het buitengebied volgde in de ‘Notitie functieverandering buitengebied’. Beide stukken worden in onderstaande tekst behandeld.

3.3.1

Regionaal Plan 2005-2020

In het regionaal plan formuleert de stadsregio als regionaal samenwerkingsorgaan namens de deelnemende gemeenten de inzet van het ruimtelijk en ruimtelijk relevant beleid voor de komende tien jaar. Het is als zodanig de regiospecifieke uitwerking van het streekplan. Het landelijk gebied verandert in een multifunctionele verblijfsruimte waarin naast landbouw, ook functies als recreatie en toerisme, natuur- en landschapsbehoud en wonen steeds belangrijker worden en soms de overhand nemen8. Een belangrijke ontwikkeling voor het gericht inzetten van landelijk wonen als instrument voor natuuren landschapsontwikkeling zijn de vrijkomende agrarische bedrijfsgebouwen (VAB’s). Het herstructureren en herontwikkelen van (de plekken van) deze VAB’s kan met gerichte vormen van landelijk wonen een impuls krijgen. Op basis van een regionale saldobenadering komen we tot een gedifferentieerde aanpak van de VAB’s. Deze aanpak is verwerkt in een regionale beleidsinvulling voor VAB’s. Zo worden binnen de stedelijke invloedssfeer meer mogelijkheden voor landelijk wonen geboden, waarbij nieuwe functiecombinaties worden gezocht met natuur, recreatie en cultuurhistorie.

Door in de stedelijke invloedssfeer ruimhartiger om te gaan met functieverandering van de VAB’s en met nieuwe solitaire vormen van landelijk wonen kan worden bijgedragen aan een aantrekkelijk landschap om in te recreëren, wonen en werken. Daartegenover wordt een strengere, restrictieve aanpak gehanteerd in het open agrarische productielandschap. Juist in deze gebieden waar de nadruk ligt op grondgebonden agrarische productie worden minder mogelijkheden voor functieverandering naar wonen geboden. Restrictief beleid hier betekent ruimte voor de landbouw. Functieverandering naar wonen gaat namelijk gepaard met strengere milieueisen en is daarmee beperkend voor economisch vitale grondgebonden landbouw. De ontwikkeling van landelijk wonen moet in balans zijn. Per saldo mag op regionaal niveau de ‘verstening’ in het landelijk gebied niet toenemen10.

8

Regionaal Plan 2005-2020 - Stadsregio Arnhem Nijmegen - 2006, 3.1, pag. 83.

15

Afbeelding 4: Uitsnede Wonen in stad en land, Stimuleren en faciliteren – Regionaal Plan 2005-2020 Stadsregio Arnhem Nijmegen

3.3.2

Notitie functieverandering buitengebied

Eind 2007 is een regionale uitwerking, ‘Notitie functieverandering buitengebied door de KAN-raad vastgesteld’. Deze notitie werd opgesteld om het functieveranderingsdeel uit het Regionaal Plan en het streekplan verder uit te werken en te deels te vervangen. De notitie werd echter niet vastgesteld door Gedeputeerde Staten (GS). GS gaf aan dat de bijzondere bestuurlijke positie van de Stadsregio Arnhem-Nijmegen, maakt dat de Stadsregio eigen verantwoordelijkheden heeft. De notitie is dan ook voor de gemeente Overbetuwe leidend. Provincie blijft beoordelen tegen het licht van de generieke streekplandoelstellingen met betrekking en ontwikkeling van het groen-blauwe raamwerk en het behoud van het waardevolle landschap9.

3.3.2.1 Functieverandering naar wonen Functieverandering naar wonen kan plaatsvinden bij volledige beëindiging van de bedrijfsmatige activiteiten. In veel gevallen is het goed mogelijk op de plaats van vrijkomende bebouwing nieuwe woonfuncties toe te voegen. In het streekplan staat dat de nieuwe woning(en) zoveel mogelijk in één gebouw en hoogstens in twee woongebouwen komen die bij elkaar staan. Deze voorwaarde wordt expliciet in het streekplan genoemd om invulling te kunnen geven aan het volkshuisvestingsbeleid voor wat betreft de doelgroepen senioren en starters. Onder een woongebouw wordt verstaan een gebouw met één kap.

9

Brief GS Provincie Gelderland, d.d. 25 maart 2008, onderwerp: functieverandering Stadsregio, kenmerk 2008-000301

16

Twee gebouwen met elkaar verbonden, worden aangemerkt als twee aparte woongebouwen. De bestaande bedrijfswoning telt mee als woongebouw. Dit houdt in dat naast de bedrijfswoning dus maar één bestaand of nieuw gebouw voor wonen mag worden ingericht. Alleen in geval van behoud van cultuurhistorische waarden mag hiervan worden afgeweken en worden maximaal drie woongebouwen toegestaan. Dit zijn dan de bestaande bedrijfswoning, de inrichting van een cultuurhistorisch waardevol bijgebouw tot woning en de oprichting van een nieuw woongebouw als compensatie voor de sloop van de overige bijgebouwen. De stadsregio kiest er voor om bij vrijkomende bebouwing in het buitengebied niet alleen woningen in de vorm van woongebouwen (volgens streekplan) mogelijk te maken, maar daarnaast ook ruimte te bieden aan het realiseren van vrijstaande woningen. Uitgangspunt blijft 50% sloop van de bestaande bebouwing. De in veel situaties aanwezige dienstwoning valt daar niet onder. Deze blijft als woning bestaan10. Indien de bestaande bebouwing voor wonen wordt hergebruikt, is het uitgangspunt dat maximaal twee woongebouwen ontstaan en tenminste 50% van de bebouwing wordt gesloopt. Deze sloop vormt in dat geval de noodzakelijke verevening. Het regionaal beleid stelt geen voorwaarden aan het aantal woningen dat per woongebouw wordt gerealiseerd.

De gemeente Overbetuwe heeft in de Regels van deze beleidsregel - op basis van de deelgebieden - aangegeven wat het maximum aantal woningen mag zijn. De Regels gaan ook in op een minimale en maximale inhoud van de woning. Deze maten zijn afgestemd op het nieuwe bestemmingsplan Buitengebied. De verevening kan ook op een andere genoemde wijze plaatsvinden, mits wordt onderbouwd dat dit de beoogde verbetering in ruimtelijke kwaliteit oplevert. Hierop wordt in subparagraaf 3.3.2.5 ingegaan. Sloop en vervangende nieuwbouw is ook mogelijk door sloop van alle voormalige bedrijfsgebouwen en herbouw van een woongebouw. Uitgangspunt hierbij is dat één woongebouw of maximaal twee woongebouwen met meerdere wooneenheden wordt gerealiseerd ter grootte van maximaal 50% van de gesloopte bebouwing. Dit komt dan ter plaatse van de gesloopte bebouwing. In veel gevallen is het gewenst in te spelen op de specifieke situatie om daardoor een hogere ruimtelijke kwaliteit te bereiken of om daardoor meer mogelijkheden voor functieverandering te bieden. Dit geldt in het bijzonder voor de volgende situatie. Bij sloop in gebieden voor grondgebonden landbouw en veehouderij is vervangende nieuwbouw ook mogelijk buiten deze gebieden en buiten het groenblauwe raamwerk uit het streekplan12.

In de beleidsregel VAB werd bij sloop van vrijkomende bebouwing sloop terughoudend omgegaan met compensatie met woningbouw. Ook in deze beleidsregel is gekozen voor een gematigd beleid om te voorkomen dat de ruimtelijke kwaliteit van het landschap wordt aangetast of nieuwe buurtschappen in het buitengebied ontstaan. Er is gekozen om een relatie te leggen tussen sloopoppervlak en bebouwingsmogelijkheden. Tevens is differentiatie in de bouwvolumes aangebracht.

3.3.2.2 Functieverandering naar werken Naast wonen ondersteunen ook niet-agrarische werkfuncties in het buitengebied de vitaliteit van het landelijk gebied. Het streekplan maakt functieverandering van vrijgekomen gebouwen in het buitengebied naar kleinschalige vormen van niet-agrarische bedrijvigheid mogelijk. Grootschalige bedrijvigheid en/of bedrijven die veel mobiliteit genereren horen thuis op een bedrijventerrein. De stadsregio onderschrijft dit. Toch biedt de regionale beleidsuitwerking meer mogelijkheden dan het streekplan. Bij de beoordeling van het hergebruik is het gewenst gebruik te maken van een indicatieve bedrijvenlijst. Deze lijst is te vinden in de Regels behorende bij deze beleidsregel.

10

Notitie functieverandering buitengebied - Stadsregio Arnhem Nijmegen - 2007, 3.1.2, pag. 20.

17

Bijzondere aandacht bij functieverandering wordt gegeven aan de functies verblijfsrecreatie, dagrecreatie en zorg. Deze aspecifieke functies kunnen een grote bijdrage leveren aan het versterken van de vitaliteit van het landelijk gebied. Daarom kiest de stadsregio er voor bij functieverandering naar één van deze functies extra ruimte te bieden11. Dit wordt verder gedifferentieerd voor de verschillende gebiedstypen in de Regels en Gebiedstypenkaart. Bij functieverandering naar woon-werkcombinaties geldt dezelfde benadering als voor functieverandering naar wonen, waarbij het uitgangspunt dat tenminste 50% van de voormalige bedrijfsbebouwing wordt gesloopt gehandhaafd blijft. Tussen wonen en werken dient een directe relatie te bestaan, hetgeen betekent dat deze bij voorkeur in één en hetzelfde gebouw dienen te worden ondergebracht. De bewoner van de woning heeft een directe band met het bedrijf13.

3.3.2.3 Glastuinbouw Voor glastuinbouwbedrijven buiten de concentratiegebieden en begrensde clusters geldt volgens het streekplan een bijzondere regeling. Indien alle glasopstanden worden gesloopt, mag bij beëindiging of verplaatsing van een glastuinbouwbedrijf 100% van de bedrijfsgebouwen van functie veranderen naar wonen of werken. Onder bedrijfsgebouwen worden in dit geval die gebouwen verstaan die niet voor de primaire teelt bedoeld zijn, maar ondersteunend daaraan (zoals opslag- en sorteerruimtes, koelcellen, ketelhuizen en dergelijke)13. Het Regionaal Plan biedt ook de mogelijkheid alle glasopstanden en bedrijfsgebouwen te slopen en in de plaats daarvan nieuwe woon-of werkgebouwen op te richten. Daarmee kan veelal een grotere kwaliteit worden bereikt. Bovendien zijn de bestaande gebouwen voor ondersteunende functies vaak slecht bruikbaar te maken voor nieuwe functies13.

3.3.2.4 Nevenfuncties Er zijn verschillende vormen van nevenactiviteiten bij het agrarisch bedrijf te bedenken. Niet elke vorm is even gewenst in het buitengebied. Deze notitie geeft het kader aan welke functies wel en niet gewenst zijn in het buitengebied. Provinciaal uitgangspunt is dat maximaal 25% van het bebouwd oppervlak tot een maximum van 350 m2 van de bijgebouwen te gebruiken is voor niet-agrarische nevenfuncties. Het regionaal uitgangspunt gaat verder en geeft aan zo mogelijk een hoger maximum voor nevenfuncties te hanteren, op voorwaarde dat er verevening plaatsvindt. In subparagraaf 3.3.2.5 worden verschillende vormen van verevening aangegeven13.

3.3.2.5 Bestaande niet agrarische bedrijven Het Regionaal Plan beschrijft dat bedrijven met een bedrijfsoppervlak groter dan 375 m2 in beginsel op een bedrijventerrein thuishoort. Voor bestaande en legaal aanwezige, vaak van oudsher in het buitengebied gevestigde, bedrijven is verplaatsing in veel gevallen geen reële oplossing. Voor deze bedrijven moeten zo mogelijk meer mogelijkheden voor uitbreiding worden geboden dan volgens het streekplan is toegestaan. Arbo-eisen, grotere en modernere machines, seizoensgebonden activiteiten enzovoort zijn enkele zaken die – naast economische groei – leiden tot de behoefte aan meer oppervlakte voor bebouwing13. Voor de categorie ‘gebiedsgebonden functies’ moet ruimte worden geboden aan economische groei. De categorie niet-gebonden bedrijven zou in principe op een bedrijventerrein gehuisvest moeten worden. Voor alle initiatieven geldt dat voor zover geen sprake is van een mogelijkheid bij rechte, een zekere ruimtelijke kwaliteitsbijdrage wordt gevraagd13. In de Regels zijn de uitbreidingsmogelijkheden van de bestaande niet-agrarische bedrijvigheid in het buitengebied gedifferentieerd in verschillende gebiedstypen.

11

Notitie functieverandering buitengebied - Stadsregio Arnhem Nijmegen - 2007, 4.2, pag. 26.

18

3.3.2.6 Verevening De provincie geeft in het streekplan aan, dat in ruil voor de mogelijkheid tot hergebruik of functieverandering een tegenprestatie moet worden geleverd die bijdraagt aan de kwaliteit van het buitengebied. Op zichzelf zijn dergelijke gevolgen van (kleine) individuele initiatieven veelal niet onoverkomelijk. Bij elkaar opgeteld is er echter sprake van een substantiële aantasting van de omgevingskwaliteit. Door van een initiatiefnemer een compensatie te vragen voor de aantasting van de omgevingskwaliteit die met zijn initiatief gepaard gaat, wordt dit verlies voorkomen. De basis daarvoor is het uitgangspunt dat tenminste de helft van de vrijkomende bebouwing wordt gesloopt en dat er een maximum geldt voor de oppervlakte van bedrijfsmatige activiteiten. De stadsregio kiest in aanvulling op deze vorm van verevening voor andere mogelijkheden die bijdragen aan de gewenste kwaliteiten en functies van de – op de plankaart aangegeven - verschillende gebiedstypen. Verevening is een bijdrage die gevraagd wordt aan de initiatiefnemer tot hergebruik of functieverandering ter verbetering van de ruimtelijke kwaliteit van de directe omgeving. De bijdrage moet in verhouding staan met de gevolgen van de functieverandering voor de omgeving en de vanuit de nieuwe functie(s) gewenste verbeteringen in omgevingskwaliteit.

Alleen wanneer hier op een adequate wijze invulling aan wordt gegeven, kan er sprake zijn van een duurzame ontwikkeling, waarbij de groei van de economie niet wordt afgewenteld op de ecologie/het landschap. De gemeente bepaald in welke vorm en in welke mate verevend moet worden. Bij functieverandering wordt uitgegaan van sloop van alle overtollige bebouwing. De provincie gaat bij functieverandering naar wonen uit van een minimale reductie van 50% van het bebouwd oppervlak. De notitie functieverandering buitengebied maakt het mogelijk hiervan gemotiveerd af te wijken, mits de sloop door een andere kwaliteitsbijdrage wordt gecompenseerd, waarbij de totale bijdrage ‘proportioneel’ moet zijn. Dit vraagt om maatwerk voor specifieke situaties 12. Met de verevening wordt een bijdrage geleverd aan één of meerdere van de te onderscheiden kwaliteitsdimensies14: • • •

•

•

12

De beeldkwaliteit van de bebouwing; Het in stand houden van karakteristieke of monumentale bebouwing en daarmee bijdragen aan de belevingswaarde van het buitengebied. Of door de sloop van gebouwen die de beeldkwaliteit verlagen. De landschappelijke en/of ecologische kwaliteit; Landschappelijke inpassing kan aan de orde zijn als het gaat om in het waardevol landschap of in een gebied dat juist landschappelijke versterking behoeft. Een bijdrage aan de natuurontwikkeling kan worden gevraagd als de locatie binnen de ecologische hoofdstructuur ligt. In beide gevallen kan de bijdrage verschillende vormen hebben De kwaliteit van publieke voorzieningen. Bestaande voorzieningen zoals infrastructuur kunnen verbeterd worden en er kunnen wellicht nieuwe voorzieningen gecreëerd worden, bijvoorbeeld wandel- en/of fietspaden Leefbaarheid van het platteland. Er kan bijvoorbeeld grote milieuwinst voor de woonomgeving worden bereikt door beëindiging van een solitair gelegen milieuhinderlijk bedrijf.

Notitie functieverandering buitengebied - Stadsregio Arnhem Nijmegen - 2007, 2.2.1 pag 13 &14.

19

De volgende vormen van verevening worden onderscheiden 13: a. b. c. d. e. f. g. h.

Reductie van bebouwing Verkleining bouwvlak / ‘groene’ herbestemming Behoud van karakteristieke/monumentale bebouwing Natuurontwikkeling Landschappelijke inpassing Verbetering infrastructuur Aanleg recreatieve voorzieningen Financiële bijdrage

Deze lijst van vereveningsvormen is niet limitatief, eventuele andere vormen die een bijdrage leveren aan de ruimtelijke kwaliteit zijn mogelijk. Welke vorm van verevening uiteindelijk wordt ingezet is afhankelijk van verschillende factoren. Van belang zijn onder andere het gebiedstype waar de functieverandering plaatsvindt, de hoeveelheid en kwaliteit van de aanwezige bebouwing, de aanwezige infrastructuur en het aanwezige ‘groen’. Ook de aard van de functieverandering is van belang voor de vereveningsvorm. Een combinatie van verschillende vormen is mogelijk. ad a. Reductie van bebouwing Dit betekent dat gebouwen die niet bijdragen aan de beeldkwaliteit verdwijnen en de hoeveelheid verhard oppervlak afneemt. In het Streekplan wordt uitgegaan van een reductie van tenminste 50% van de bebouwing per bestemmingswijziging. Dit is van toepassing op fysiek, bestaande legale gebouwen. Alle gebouwen op het bouwperceel die geen nieuwe functie krijgen en niet karakteristiek of monumentaal zijn, worden gesloopt. Een nader te bepalen aantal vierkante meters zal mogen blijven staan voor de benodigde ruimte aan bijgebouwen (aansluitend aan de standaardmaat voor oppervlakte voor bijgebouwen in het buitengebied). Sloop van gebouwen die buiten het bouwvlak staan, kan meegeteld worden als vereveningsbijdrage wanneer er een ruimtelijke relatie met het betreffende bouwperceel is.

Het is mogelijk de ontwikkeling op twee of meer locaties gezamenlijk te bezien, waarbij uitwisseling tussen de locaties kan plaatsvinden mits dit de ruimtelijke kwaliteit op beide locaties ten goede komt. ad b. Verkleining bouwvlak / ‘groene’ herbestemming Net als sloop zorgt verkleining van het bouwvlak voor ontstening van het buitengebied. Hierbij gaat het niet om gerealiseerde bebouwing, maar nieuw op te richten bebouwing. Op grond van landschappelijke en milieukundige overwegingen worden de gebouwen geclusterd op het perceel om verdere uitwaaiering van bebouwing en mogelijke beperkingen voor omliggende agrarische bedrijven te voorkomen. Buiten een bouwvlak kan (in principe) niet gebouwd worden. Het bestemmen van percelen of delen hiervan tot ‘groen’ heeft hetzelfde effect. Dit is ook een goede manier om aangeplant groen te beschermen. ad c. Behoud van karakteristieke/monumentale bebouwing Dit vereveningsmiddel zorgt er voor dat waardevolle ‘rode’ landschapselementen behouden blijven. Hierbij wordt ook rekening gehouden met het ensemble dat de individuele gebouwen vormen (zoals op een karakteristiek boerenerf). De norm hiervoor wordt bepaald aan de hand van bestaande inventarisaties. Karakteristieke en beeldbepalende panden zijn in eerste plaats de panden die op een monumentenlijst voorkomen.

Daarnaast zijn een hele serie gebouwen beschreven in het Monumenten Inventarisatie Plan (MIP). De beschrijving wordt meegenomen in de beleidsafweging over eventuele sloop. Uiteindelijk moet een bouwkundige rapportage uitsluitsel geven over de bouwtechnische kwaliteit in relatie tot de hergebruiksmogelijkheden. Alleen als uit deze rapportage blijkt dat de bouwtechnische kwaliteit van het pand zo slecht is dat hergebruik in alle redelijkheid (onder meer financiële haalbaarheid) niet mogelijk is, kan het gebouw worden gesloopt. Indien het pand niet op een lijst voorkomt, maar wel karakteristiek is, is een afzonderlijke beoordeling door een onafhankelijke adviescommissie noodzakelijk. De veelal hoge kosten die gepaard gaan met onderhoud en restauratie van deze bebouwing worden als voldoende beschouwd voor de noodzakelijke vereveningsbijdrage.

13

Notitie functieverandering buitengebied - Stadsregio Arnhem Nijmegen – 2007, 2.2.2, pag. 14 t/m 16.

20

ad d. Natuurontwikkeling Natuurontwikkeling als verevening kan bijvoorbeeld de aanleg van nieuwe natuurelementen betreffen, zoals poelen of beplanting die ter plaatse voorkomt en uit ecologisch oogpunt van belang is als verblijf- en schuilplaats voor dieren in dat gebied. Ook het behoud en het verbeteren van bestaande natuurelementen met een ecologische waarde kan bijdragen aan de verevening. Het middel kan onder andere ingezet worden bij gebieden met een Natuurschoonwet-status en gebieden die binnen de EHS liggen of hieraan grenzen. Het landschapsontwikkelingsplan (LOP) moet hierbij als toetsingsplan worden gebruikt. ad e. Landschappelijke inpassing Landschappelijke inpassing speelt bij hergebruik een grote rol. Het oprichten van eventuele nieuwe bebouwing moet zoveel mogelijk worden afgestemd op de aanwezige waardevolle (landschappelijke) elementen. Ook is het mogelijk nieuwe landschaps- en natuurelementen, zoals poelen en beplanting, aan te leggen ter verbetering van de bestaande landschappelijke en ecologische kwaliteit (bijvoorbeeld gebiedseigen beplanting). Op welke wijze landschappelijke inpassing plaatsvindt, is afhankelijk van de karakteristiek en de beeldkwaliteit van het gebied. Het LOP moet hierbij als toetsdocument worden gebruikt.

In gebieden die in het Streekplan zijn aangeduid als waardevol landschap zal hierbij ook moeten worden gekeken naar de gebiedskwaliteiten die in de Streekplanuitwerking ‘Kernkwaliteiten Waardevolle Landschappen’ zijn benoemd. ad f. Verbetering infrastructuur De nieuwe functie kan hogere eisen stellen aan de bestaande infrastructuur, doordat er meer of zwaarder verkeer ontstaat. Ook bestaande knelpunten en problemen kunnen aangepakt worden. Het kan hierbij gaan om de kwaliteit van de wegen, maar ook om het verbeteren van de toegankelijkheid of het aanleggen van andere voorzieningen, zoals verkeersremmende maatregelen. ad g. Aanleg recreatieve voorzieningen Fiets- en wandelpaden of andere recreatieve voorzieningen worden aangelegd op of direct aangrenzend aan het bouwperceel waar hergebruik plaatsvindt. Deze voorzieningen kunnen ook op afstand van het bouwperceel worden gerealiseerd, indien een overeenkomst met de initiatiefnemer dit mogelijk maakt. ad h. Financiële bijdrage Indien de andere vereveningsvormen geen uitkomst bieden is het mogelijk een financiële bijdrage te vragen. De bijdrage zal slechts gebruikt worden voor het verbeteren van de ruimtelijke kwaliteit in de directe omgeving en dient gerelateerd te zijn aan de functieverandering.

In de op te stellen overeenkomst wordt duidelijk aangegeven waaraan het geld wordt uitgegeven en wat de relatie met de functieverandering is. Aandachtpunt bij deze vorm van verevening is het opstellen van een transparante berekeningmethode en een goede, juridisch houdbare, regeling. Het verbeteren van de ruimtelijke kwaliteit kan zowel betrekking hebben op de directe omgeving van het gebouw zelf (locatieniveau) als op een wat ruimer gebied daar omheen (gebiedsniveau). De grondexploitatiewet14 maakt het mogelijk om ook op gebiedsniveau door middel van exploitatieovereenkomsten vereveningsbijdragen te vragen. Hierover kunnen nieuwe afspraken worden gemaakt op basis van nog te bepalen criteria. De in dit document genoemde vereveningsregeling en oppervlaktenormen hebben betrekking op een erf als geheel. Het kan voorkomen dat op een erf beide type gebouwen (‘karakteristiek/monumentaal’ en ‘overige bebouwing’) aanwezig zijn De initiatiefnemer geeft daarbij in eerste instantie aan hoe hij/zij binnen dit beleid om gaat met bestaande bebouwing. Uitgangspunt is dat karakteristieke en/of monumentale gebouwen niet worden gesloopt, maar juist een (nieuwe) invulling krijgen die bijdraagt aan behoud. De toepassing van het principe van verevening is niet gebaseerd op directe wet- en regelgeving, maar op bevoegdheden die het de overheid mogelijk maken gewenste beleidsdoelen te realiseren.

14

Grondexploitatiewet is opgenomen in hoofdstuk 6 van de Wro

21

Maatwerk staat centraal bij het bepalen van de wijze waarop ‘verevend’ dient te worden. De manier waarop hier invulling aan wordt gegeven, hangt sterk samen met de aard van de activiteit en de locatie waar deze wordt ontwikkeld. Zo moet op een locatie met bijzondere omgevingskwaliteiten een hogere inspanning geleverd worden om het verlies aan ecologisch kapitaal te verevenen dan op een locatie waar deze bijzondere omgevingskwaliteit minder nadrukkelijk aanwezig zijn. Voor individuele initiatieven waarop het principe van verevening van toepassing is, geldt dat de initiatiefnemer een totaalplan dient op te stellen waarbij de gewenste ‘rode’ ontwikkeling gepaard gaat met een gelijktijdige en gelijkwaardige investering in de omgevingskwaliteit. De investering in de omgevingskwaliteit betreft maatregelen in ‘natura’ die door de initiatiefnemer zelf worden uitgevoerd of waarvoor hij zelf de opdrachtgever is. Ook een financiële bijdrage behoort tot de mogelijkheden. Algemene voorwaarde bij het toepassen van het vereveningsprincipe is dat de ‘dubbelinvestering’ aantoonbaar en afdwingbaar wordt geregeld. Hiervoor is het noodzakelijk om de concrete afspraken tussen gemeente en de initiatiefnemer over de geboden ontwikkelingsruimte en de noodzakelijke investeringen in de omgevingskwaliteit eenduidig vast te leggen. In de bijlagen is een modelovereenkomst opgenomen.

3.4

Gemeentelijk beleid

In deze paragraaf worden een aantal beleidstukken aangehaald welke raakvlakken hebben met deze beleidsregel.

3.4.1

Kadernota Visie op Ruimte15.

De Kadernota Visie op Ruimte biedt een landschappelijk en stedenbouwkundig kader waarin criteria zijn gegeven die de geschiktheid en beperkingen van gebieden voor verschillende vormen van grondgebruik aangeven. Een deel van deze criteria is ook toepasbaar op de ontwikkeling van hergebruik van vrijkomende bebouwing en nieuwvestiging van agrarische bedrijven. In de nota is een grens aangegeven met als betekenis een zone waarin de overgang van het stedelijke gebied naar het landelijke gebied zorgvuldig moet worden vormgegeven. Door een duidelijke, fysieke grens te stellen aan de stedelijke ontwikkelingen in de gemeente, kan ook het landelijke gebied worden behouden. Bovendien worden de sterke punten van beide deelgebieden benadrukt en verder ontwikkeld. In het stedelijke deel kunnen grootschaliger woonwijken en regionale bedrijventerreinen een plek krijgen. In de westzijde van de gemeente staat het behoud van het landelijke en lokale karakter, met haar lokale behoeften, centraal. Gestreefd wordt om bestaande landschapstypen zoals komgronden en oeverwallen opnieuw te gebruiken, omdat deze landschapstypen de basis vormen van de historische identiteit van de gemeente. Zo is op de oeverwallen van oudsher woonbebouwing. Dit is opnieuw in de kadernota als potentieel woongebied aangemerkt. In de kadernota worden de verschillende landschapstypen beschreven.