23-11-21.13 Relevant stuk 1 Rekenkamerrapport Nazorgonderzoek 2018-2022

De rekenkamer onderzocht

NAZORGONDERZOEK REKENKAMER OVERBETUWE 2018-2022

Rekenkamer Overbetuwe Datum: september 2023 Registratienummer: 2023-050950

Inhoudsopgave Voorwoord/inleiding3 Onderzoeksvraag en deelvragen 4 1. Burgerparticipatie in Overbetuwe (Raad 2019-09-03) 5 a. Opvolging, resultaten en effecten 5 b. Doorwerking 6 2. Onderzoek Sociaal Kernteams (Raad 2020-01-07) 7 a. Opvolging, resultaten en effecten 7 b. Doorwerking 7 3. Quickscan Duurzaamheid (Raad 2020-02-04) 7 a. Opvolging, resultaten en effecten 7 b. Doorwerking 8 4. Quickscan digitale en schriftelijke toegankelijkheid WMO pagina’s op website en brieven (Raad 2020-07-07) 8 a. Opvolging, resultaten en effecten 8 b. Doorwerking 8 5. Voorbij het opgavegericht werken (Raad 2020-09-08) 9 a. Opvolging, resultaten en effecten 9 b. Doorwerking 11 6. Ruimtelijke initiatieven beoordeeld (Raad 2020-12-08) 12 a. Opvolging, resultaten en effecten 12 b. Doorwerking 12 7. Volwassenheidsonderzoek Informatiebeveiliging gemeente Overbetuwe (Raad 2021-04-20) 12 a. Opvolging, resultaten en effecten 12 b. Doorwerking 15 8. Overbetuwe uit de schulden (Raad 2021-05-25) 16 a. Opvolging, resultaten en effecten 16 b. Doorwerking 19 9. Van Wob naar Woo (Raad 2022-05-24) 19 a. Opvolging, resultaten en effecten 19 b. Doorwerking 20 10. Klimaatbeleid in Overbetuwe 2008-2021 (Raad 2022-05-24) 20 a. Opvolging, resultaten en effecten 20 b. Doorwerking 21 11. Dorpsprofielen (Raad 2022-05-24) 21 a. Opvolging, resultaten en effecten 21 b. Doorwerking 22 12.

(Be)Grip Sociaal Domein (Raad 2022-05-24) 22 a. Opvolging, resultaten en effecten 22 b. Doorwerking 24 Monitoring25 Conclusies  26 Aanbevelingen26 Interviews26 Bestuurlijke reactie 27 Nawoord rekenkamer 33 2

Voorwoord/inleiding Lokale rekenkamers hebben tot taak om te controleren of het gemeentelijke beleid overeenkomstig de vastgestelde kaders en de begroting is uitgevoerd en of er naar behoren verantwoording over is afgelegd. Daarbij beoordelen zij of het (gevoerde) beleid doeltreffend, doelmatig en rechtmatig is geweest. Kortom, of het beleid (in voldoende mate) heeft bijgedragen aan de door de gemeenteraad vastgestelde doelen, of dit op de meest voordelige wijze is uitgevoerd en of dit paste binnen de daaraan te stellen wettelijke eisen en normen. Kortom, doen we de goede dingen en doen we de dingen goed. Het doel van de door ons uitgebrachte onderzoeksrapporten is om een bijdrage te leveren aan de controlerende rol van de gemeenteraad, de kwaliteit van de meningsvorming over het gekozen onderwerp en de kwaliteit van het lokaal beleid en de uitvoering daarvan. Dit laatste aspect is de kern van dit onderzoek. Want, wat leveren onze conclusies en aanbevelingen in de praktijk, afgezien van een bijdrage aan de controlerende rol van de gemeenteraad, nu eigenlijk precies op? Worden de beleidsmakers en beslissers ermee bereikt? Worden onze aanbevelingen overgenomen en hebben zij effect op de kwaliteit van het beleid en de uitvoering daarvan.

Kortom, wat is het effect van rekenkameronderzoek op de Overbetuwse praktijk? Tijdens ons periodiek rondje langs de Overbetuwse raadsfracties was dit een onderwerp dat steeds terug kwam. Met name, de vraag in hoeverre de aanbevelingen die de raad heeft overgenomen ook daadwerkelijk zijn opgevolgd en uitgevoerd. En in hoeverre het daarmee beoogde effect ook is gerealiseerd. Hoe is het gesteld met de uitvoering van de aanbevelingen van afgelopen rekenkameronderzoeken en het effect dat we daarmee beoogden? Dat noemen we ‘doorwerking’. En ’doorwerking’ is belangrijk, gegeven de ambitie die wij hebben uitgesproken om niet alleen een rekenkamer maar ook een ‘verbeterkamer’ te zijn. Nu was het niet ondenkbaar dat we verschillen ontdekken in de mate waarin aanbevelingen door het bestuur en door de organisatie zijn opgepakt. In dat geval onderzochten we wat de hierbij relevante factoren waren die van invloed zijn geweest op de (mate van) doorwerking. Daar kunnen ook wij, als rekenkamer, namelijk rekening mee houden bij onze onderzoeksprogrammering of onderzoeksaanpak. Voorafgaand aan de start van dit nazorgonderzoek hebben we ons gerealiseerd dat het opnieuw tegen het licht houden van deze twaalf rekenkameronderzoeken een flinke klus zou zijn. Niet alleen voor onszelf maar ook voor de organisatie.

De organisatie is immers gevraagd te reflecteren op de door ons gedane aanbevelingen en gevraagd de bewijsstukken die daarbij horen aan te leveren. Aan ons de taak om beide tegen elkaar af te wegen. Dit heeft daarmee niet alleen een overzicht opgeleverd van ons werk in de afgelopen vier jaar, maar ook een mooie inkijk in hoe de organisatie hiermee aan de slag is gegaan en daarmee hoe deze zich in de afgelopen jaren heeft ontwikkeld. Wij wens u veel leesplezier toe. Namens de rekenkamer, Harry Smeets, voorzitter

3

Onderzoeksvraag en deelvragen De centrale onderzoeksvraag luidt: Wat is het effect van rekenkameronderzoek op de Overbetuwse praktijk? Deze onderzoeksvraag valt uiteen in een drietal deelvragen: 1. Welk deel van de aanbevelingen is door de gemeenteraad overgenomen en zijn deze aanbevelingen door het college en de organisatie geïmplementeerd? 2. Op welke wijze hebben deze aanbevelingen geleid tot veranderingen (resultaat en effect) in: a. de beleidsvorming door ambtelijke organisatie, college en/of de raad; b. de (beleids-)uitvoering; c. verbeterde resultaten en/of maatschappelijke effecten; d. de verantwoording (aan de gemeenteraad) over het gevoerde bestuur. 3. Welke verklaringen zijn er voor de (verschillen in de) mate van doorwerking? Hierbij valt bijvoorbeeld te denken de mate waarop het onderzoeksonderwerp aansloot bij de behoefte van de raad, de timing van het onderzoek, de kwaliteit van het onderzoek (door de Rekenkamer), de vorm van het onderzoek, de gevolgde procedure bij de (raads-)behandeling, de interactie tussen rekenkamer, de raad en de ambtelijke organisatie en het college of de mate waarin de aanbevelingen konden steunen op acceptatie binnen de ambtelijke organisatie.

Onderzoeksaanpak Wat betreft de aanpak hebben we ten dele gebruik gemaakt van het instrument dat de Nederlandse Vereniging van Rekenkamers en Rekenkamercommissies (NVRR) hiervoor in 2018 heeft ontwikkeld, namelijk de Handreiking meten van doorwerking rekenkamerproducten. Omdat dit instrument is ontwikkeld voor rekenkamers en rekenkamercommissies in zowel provincies, waterschappen als voor gemeenten van zeer verschillende omvang hebben wij de in onze ogen voor Overbetuwe meest relevante vragen hieruit gedestilleerd. Om te komen tot een overzichtelijk en een te overzien aantal onderzoeken hebben we ervoor gekozen om de door ons in de raadsperiode 2018-2022 uitgebrachte rapporten te onderzoeken. Dat wil zeggen de twaalf rapporten die wij in de periode van 29 maart 2018 t/m 30 maart 2022 hebben uitgebracht, de bestuursperiode van de vorige gemeenteraad.1 Per door ons uitgebrachte onderzoek beantwoorden wij de door ons hiervoor aangegeven deelvragen en (daarop aansluitend) de centrale onderzoeksvraag. Gegeven het karakter van het onderzoek hebben wij de stand van zaken geconstrueerd aan de hand van een door de organisatie opgestelde reflectie op de (opvolging van de) aanbevelingen en daarop aansluitende documentatie, in de vorm van beleidsplannen, rapportages, verslagen enz.

Op basis daarvan hebben wij uit de onderzoeken een selectie gemaakt aan de hand waarvan we een verdiepingsslag hebben gemaakt in de vorm van een beperkt aantal interviews. De conclusies en aanbevelingen richten zich zowel op het college van B&W (en de organisaties) als op de gemeenteraad of op de Rekenkamer. Het onderzoek is door twee externe leden van de rekenkamer uitgevoerd.

1

https://www.raadoverbetuwe.nl/Rekenkamer/Onderzoeksrapporten.

4

Onderzoeksperiode Het onderzoek is uitgevoerd in de periode februari 2023 t/m juli 2023. Het proces was als volgt: • Inventarisatie documentatie (februari - maart 2023); • Opstellen bevindingen (maart - april 2023) • Interviews (april - mei 2023) • Analyse (april - mei 2023) • Ambtelijk wederhoor (mei - juni 2023) • Bestuurlijke reactie (juli-augustus 2023) • Aanbieding rapport, inclusief conclusies en aanbevelingen (september 2023)

Bevindingen 1. Burgerparticipatie in Overbetuwe (Raad 2019-09-03) a. Opvolging, resultaten en effecten De gemeenteraad heeft de aanbevelingen geamendeerd overgenomen. Wij gaan in dit onderzoek uiteraard uit van deze aanbevelingen. De raad heeft het college een 6-tal opdrachten gegeven. In samenspraak met raad en inwoners een gezamenlijke visie op inwoners en overheidsparticipatie formuleren, een (nieuwe) participatiewijzer opstellen en deze beiden te laten vaststellen door de gemeenteraad, uiterlijk op 1 april 2020. Dit heeft geresulteerd in een (in de raadsvergadering van 8 september 2020 als hamerstuk vastgestelde) richtinggevende visie op interactie met de samenleving, gevolgd door een nieuwe interactiewijzer, welke is vastgesteld op 8 december 2020. De samenspraak met inwoners bij het formuleren van de visie is echter maar beperkt gelukt. In het raadsvoorstel merkt het college daar het volgende over op: ‘Ons voorstel is om voor het vaststellen van het visiedocument zelf géén actief participatietraject te starten. We verwachten relatief weinig concrete input op te halen. Een abstract visiedocument is doorgaans niet iets wat inwoners en bewonersoverlegorganisaties zal interesseren.

Het wordt voor inwoners vermoedelijk pas interessant als het vertaald kan worden naar hun concrete eigen situatie of initiatief.’ De rekenkamer merkt op dat -in plaats van af te zien van een participatietraject- de keuze had kunnen zijn om een voor inwoners een leesbaar en begrijpelijk visiedocument op te stellen. Tijdens de wederhoorfase merkt de organisatie -in reactie op onze bevindingen- echter op dat er bewust (en dus in afwijking van het eerder ingenomen collegestandpunt) de keuze is gemaakt om (groepen) inwoners en partners te benaderen die op dit abstractieniveau kunnen en vooral willen meedenken. Hierover heeft op 19 augustus 2020 een gesprek plaats gevonden tussen vertegenwoordigers van bewonersoverlegorganisaties, belangenorganisaties, inwoners, partners en raadsleden.2 Daaraan voorafgaand heeft de Participatieraad een reactie gegeven op de nota Samenlevingsgericht, Communicatief en Betrouwbaar. Afgezien van een groot aantal opmerkingen merkt zij op dat de tekst van ‘hoog academisch niveau’ is en adviseert dan ook om een document te schrijven in ‘voor inwoners begrijpelijk taal’.3 Dat is dus conform de opmerking die we daarover reeds voorafgaand aan de ambtelijk wederhoorfase hebben gemaakt.

Het advies om een publieksvriendelijke samenvatting te maken is overigens inmiddels opgevolgd.⁴ Op welke wijze de Participatiewijzer van de Nationale ombudsman als uitgangspunt is genomen bij de formulering van de documenten is niet te traceren. De uitgangspunten worden wel opgesomd en dat deze van de Nationale ombudsman zijn wordt duidelijk door een verwijzing naar een voetnoot. ² ³ ⁴

5

E-mail, 6 juli 2023 en gespreksverslag, 19 augustus 2020 (20int03740) Participatieraad, 4 juni 2020 Gemeente Overbetuwe: samenlevingsgericht, communicatief en betrouwbaar! Een visie die richting geeft aan ons handelen in interactie met de samenleving, september 2020.

Dat de aanbevelingen in het onderzoeksrapport ‘Schurende democratie’ bij de vaststelling van de visie en participatiewijzer zijn betrokken, hebben we niet aangetroffen. Desgevraagd wordt ambtelijk aangegeven, dat van de aanbevelingen aan de raad uit het onderzoeksrapport ‘Schurende democratie’ alleen de aanbeveling die door de Rekenkamer is overgenomen relevant is, namelijk: ‘Formuleer een visie op burger- en overheidsparticipatie’. Wij begrijpen deze redenering niet. Waarom wordt er teruggegrepen op een aanbeveling van de rekenkamer, terwijl de betreffende aanbeveling door de raad, bij amendement, is gedaan en waarom zou alleen deze aanbeveling relevant zijn? In het vervolg van het antwoord op onze vraag wordt toegelicht hoe de visie op interactie tot stand is gekomen. Al met al wordt een duidelijke relatie met het rapport “Schurende democratie” nog steeds gemist. Inwonersparticipatie onderdeel laten uitmaken van de ontwikkeling en uitvoering van daarvoor geschikt(e) beleid/projecten, was een volgende opdracht aan het college. In welke mate daar gevolg aan is gegeven, is niet duidelijk, omdat er nog maar beperkt invulling is gegeven aan een andere opdracht, namelijk het stelselmatig evalueren van het proces van inwoners- en overheidsparticipatie en hierover jaarlijks aan de gemeenteraad te rapporteren, voor het eerst in september 2020.

Bij de uitvraag aan de ambtelijke organisatie is wel het voorbeeld genoemd van het nieuwe speelbeleid⁵, In het betreffende raadsvoorstel wordt weergegeven hoe de interactiewijzer is toegepast. Bij de informatie voor de raad troffen wij een tweetal inspraakreacties aan voor de politieke avond op 2 februari 2022. Tot welk resultaat de participatie inhoudelijk heeft bijgedragen was voor ons niet zichtbaar. Mogelijk ligt het accent van participatie meer op de uitvoering van het beleid. Verder werd met betrekking tot de stelselmatige evaluatie bij de uitvraag gewezen op een tweetal informatiememo’s voor de raad over de stand van zaken rond de interactievisie6 en op een RTGC over de Uitgangspuntennotitie Dorpsprofielen en participatie⁷. Op de RTGC komen we terug bij ons onderzoek Dorpsprofielen. De twee informatiememo’s bevatten in hoofdzaak een herhaling van beleidsuitgangspunten en aspecten van de interne organisatie rond het thema participatie. Wij hadden liever gezien, dat wordt geëvalueerd hoe de inwoners van Overbetuwe het participatiebeleid ervaren. Een aanvulling op de informatie uit de ambtelijke uitvraag levert voor de commissie in dit opzicht geen ander gezichtspunt op. Voor participatie in het kader van de nieuwe Omgevingswet is in de raadsvergadering van 7 december 2021 wel de nota ‘Participatiebeleid Omgevingswet’ vastgesteld.

Wat verder wel is gebeurd, is het opstellen van een nieuw format van raadsvoorstellen, waarin aandacht wordt besteed aan participatie. In welke mate dat format ook wordt toegepast hebben we niet onderzocht. Over resultaten en effecten hadden we kunnen rapporteren in een onderzoek naar het perspectief van inwoners, dat we in het vervolg van ons onderzoek Dorpsprofielen voornemens waren in te stellen. Dat onderzoek had de instemming van de fracties, die we hebben geconsulteerd voor het onderzoeksprogramma voor 2023. We hebben het onderzoek echter stopgezet, omdat het niet mogelijk was op naam gestelde uitnodigingen te versturen om aan het onderzoek deel te nemen. Daar is de gemeenteraad in een brief over geïnformeerd. Deze is door de raad voor kennisgeving aangenomen. b. Doorwerking Het bepalen van doorwerking is bij een onderwerp als burgerparticipatie niet eenvoudig. Dat vergt een uitgebreid afzonderlijk onderzoek of een rapportage door het college. 5

⁶ 7

Samenspel(en) in Overbetuwe, vastgesteld in de raadsvergadering van 15 februari 2022. https://overbetuwe.bestuurlijkeinformatie.nl/Reports/Item/b8e24bea-b760-4027-89c8-4b4d9468f7b4 en https://overbetuwe.bestuurlijkeinformatie.nl/Reports/Item/36bf1e73-4fff-489f-975a-d4af4a2d3a4f https://overbetuwe.bestuurlijkeinformatie.nl/Agenda/Index/6fc6a117-939c-440c-bfbc-dadffeb1e34c

6

2. Onderzoek Sociaal Kernteams (Raad 2020-01-07) a. Opvolging, resultaten en effecten De gemeenteraad heeft bij amendement aan de aanbevelingen uit het onderzoek de opdracht aan het college toegevoegd, om aan de raad uiterlijk in juli 2020 een uitvoeringsnota ter besluitvorming voor te leggen, waarin duidelijk alle aanbevelingen uit het Rekenkamerrapport worden behandeld binnen de dan geldende situatie. Dit heeft geresulteerd in een collegevoorstel8, waarbij het ‘Beleidsplan Sociaal Domein 2020-2025, een sterke sociale basis’ aan de raad wordt voorgelegd en dat de raad op 10 november 2020 heeft vastgesteld. Met het oog op verbeteringen en optimalisaties op onderdelen van de huidige inrichting van het STO, staat in het Uitvoeringsprogramma 2022-2026 aangekondigd hiertoe een plan uit te werken. Om toe te werken naar een optimaal en consistent geheel van de inrichting van onze dienstverlening, wordt hiervoor in 2023 een extern advies ingewonnen. Daarnaast wordt vóór de zomer van 2023 de oplevering van de tussenevaluatie van het beleidsplan sociaal domein verwacht. Ook daarin zal nader worden ingegaan op het rekenkameronderzoek, de aanbevelingen daaruit en de opvolging daarvan. Een nieuwe formatiescan om te kijken of de uitvoeringspraktijk in lijn ligt met de doelstellingen zoals deze zijn opgesteld in het beleidsplan, wordt gemaakt in 2023.

In de ambtelijke reactie op de aanbevelingen m.b.t. monitoring en outcome-indicatoren wordt verwezen naar een rondetafelgesprek over de monitor sociaal domein op 29-11-2022. Daarin is o.a. ingegaan op de wijze en frequentie van monitoring, kpi’s, sturing op output v.s. outcome en de mate van ambities en het sturen daarop. De opbrengst is verwerkt in de Beleidsmonitor Sociaal Domein die is besproken tijdens de RTG op 14 juni 2023. Dat was overigens een reactie op ons onderzoek ‘(Be)grip sociaal domein’. Op de aanbeveling om huisartsen te betrekken volgt een ambtelijke reactie, dat met de huisartsen sinds 2020 een tweemaandelijks overleg bestaat om de samenwerking te intensiveren. De eerste jaren heeft de samenwerking zich vooral gericht op Jeugd. Recentelijk is deze uitgebreid naar thematische vraagstukken sociaal domein breed. b. Doorwerking De opvolging van de door de rekenkamer en door de gemeenteraad overgenomen aanbevelingen is weliswaar opgepakt, de mate van doorwerking is op dit moment -mede met het oog op de aangekondigde tussenevaluatie van het beleidsplan sociaal domein- nog niet te bepalen.

3. Quickscan Duurzaamheid (Raad 2020-02-04) a. Opvolging, resultaten en effecten Aan de aanbevelingen, betrekking hebbende op de informatiebehoefte van de raad, heeft de gemeenteraad bij amendement opdrachten aan het college geformuleerd op het vlak van monitoring en communicatie, intern en extern, over de voortgang van het duurzaamheidsbeleid. In een informatiememo⁹ d.d. 19 februari 2020 over de actualisatie van de routekaart Duurzaam Overbetuwe werden de oorspronkelijke aanbevelingen van de rekenkamer meegenomen. Op 10 maart 2020 is er een RTGC10 gehouden over de voorbereiding van die actualisatie.

8 9 10

7

8 september 2020 https://overbetuwe.bestuurlijkeinformatie.nl/Reports/Item/256fc81e-e2c7-428a-b20f-4a4167a98c55 https://overbetuwe.bestuurlijkeinformatie.nl/Agenda/Index/05968737-f0c0-4643-80d7-8e175dad747b

Daarop volgde nog een TIC11 d.d. 17 november 2020 over de evaluatie, nog een RTGC12 op 16februari 2021 en een besluit van de gemeenteraad op 7 december 202113 over de Routekaart Duurzaam Overbetuwe 2025. In het raadsvoorstel geeft het college aan, dat het met name bij de beleidsthema’s met een ‘pionierend karakter’ nog niet alle aanbevelingen uit de ‘Quickscan Duurzaamheid’ van de rekenkamer een plek kan geven. In de routekaart zelf meldt het college, dat bij het opstellen daarvan er nadrukkelijk rekening is gehouden met de aanbevelingen van de Rekenkamer Overbetuwe. b. Doorwerking De opvolging van de door de rekenkamer en door de gemeenteraad overgenomen aanbevelingen is weliswaar ten dele opgepakt, de mate van doorwerking is op dit moment nog niet te bepalen. In de praktijk zal moeten blijken in hoeverre de aanbevelingen, waarvan het college aangeeft daar rekening mee te hebben gehouden bij het opstellen van de routekaart, leiden tot verbetering van de effect van het lokaal duurzaamheidsbeleid.

4. Quickscan digitale en schriftelijke toegankelijkheid WMO pagina’s op website en brieven (Raad 2020-07-07) a. Opvolging, resultaten en effecten Beide aanbevelingen zijn opgevolgd en gerealiseerd in de vernieuwde websites van de gemeente Overbetuwe en het Sociaal Team Overbetuwe. De voorleesfunctie en de mogelijkheid om de lettergrootte aan te passen zijn als functionaliteit aan de website(s) toegevoegd. De aanbeveling om een weblink toe te voegen naar gedetailleerde informatie over de WMO is niet overgenomen. De website is een toptakenwebsite, gericht op onze dienstverlening en niet op het verstrekken van achtergrondinformatie, aldus de ambtelijke reactie. Dit was ook al in de bestuurlijke reactie op het onderzoek aangegeven, doch de gemeenteraad heeft de aanbeveling gehandhaafd. In de ambtelijke reactie wordt nog verder toegelicht, dat veel informatie over de WMO op de website is te vinden. Daarbij wordt echter niet specifiek de term ‘WMO’ gehanteerd, maar het begrip/onderwerp waar mensen op zoeken, zoals bijvoorbeeld ‘mantelzorg’, of ‘huishoudelijke hulp’. Dit sluit beter aan op de leefwereld van inwoners en dit wordt bevestigd doordat uit de statistieken blijkt dat mensen niet specifiek zoeken op de term ‘WMO’. Het effect van de aanbevelingen is dat de toegankelijkheid van digitale informatie is verbeterd. b.

Doorwerking De opvolging van de aanbevelingen van de rekenkamer is geheel afgerond.

11 12 13

https://overbetuwe.bestuurlijkeinformatie.nl/Reports/Item/87099eaa-90f7-41d1-bf68-b22a4ec38ddf https://overbetuwe.bestuurlijkeinformatie.nl/Agenda/Index/aaa0a3b7-b5d6-424e-8430-f70e0a7883f5 https://overbetuwe.bestuurlijkeinformatie.nl/Agenda/Index/7576961c-4b68-4abc-ad22-105072976f60

8

5. Voorbij het opgavegericht werken (Raad 2020-09-08) a. Opvolging, resultaten en effecten Naar aanleiding van de secretariswisseling en de aanpassing van het organisatie- en besturingsmodel die daarop volgden hebben wij in 2020 onderzocht op welke wijze dit nieuwe model veronderstelde oplossingen biedt ten opzichte van het oude organisatie- en besturingsmodel. De gemeenteraad nam alle door ons gedane aanbevelingen over. Ten aanzien van de opvolging van de aanbevelingen merken wij het volgende op: Gedurende het proces dat daarop volgde heeft het college van B&W de gemeenteraad geïnformeerd door toezending van TIC Organisatievisie en koers 202014 en heeft de gemeentesecretaris de gemeenteraad bijgepraat op 15 juni 2021 en op 4 oktober 2022. Zowel in de begrotingen van de betreffende jaren als in de jaarstukken is in de paragraaf bedrijfsvoering informatie opgenomen met betrekking tot organisatieontwikkeling. Deze informatie is echter buitengewoon summier. Daarnaast merken wij op dat er in de paragraaf bedrijfsvoering van de programmabegroting 2021 een herijking wordt aangekondigd van de ‘Visie op bedrijfsvoering Overbetuwe, Meer-Waarde Creëren 2018-2020’, waarbij de Organisatievisie en Koers 2020 - 2023 leidend is. Daarnaast wordt een integratie van de visie op bedrijfsvoering en dienstverlening nagestreefd.

In de jaarrekening 2021 vinden we over dit voornemen echter niets meer terug. Sterker nog, in de begroting 2022 is van herijking geen sprake meer en wordt teruggegrepen op de Visie op de bedrijfsvoering uit 2018 en een in 2021 vastgestelde ontwikkelagenda. Daarvan hebben we -op internet- de op 15 juni 2021 voor de raad gehouden presentatie aangetroffen.15 Daaruit en uit de begroting 2023 destilleren we de opdracht om de (organisatie-)structuur begin 2023 te evalueren. Deze evaluatie (of informatie daarover) hebben we tijdens de uitvoering van ons nazorgonderzoek niet aangetroffen. Na afronding van ons onderzoek is -tijdens de ambtelijk wederhoorronde- door organisatie aangegeven dat deze evaluatie in februari 2023 is gestart en door een extern onderzoeksbureau Hiemstra en De Vries is uitgevoerd. In mei 2023 is de eindrapportage aan de organisatie opgeleverd16 en op ons verzoek alsnog op 4 juli jl. aan ons toegestuurd en meegenomen in onze bevindingen. De gemeenteraad gaf het college -bij de bespreking van ons onderzoeksrapport- een aantal opdrachten mee. Deze opdrachten hadden met name betrekking op het nalopen van de leerpunten uit de evaluatie opgavegericht werken, het opstellen van een implementatieplan met haalbare, duidelijke afspraken en een tijdpad waarbij de uitvoering zou worden belegd bij de directeur ontwikkeling en de monitoring bij de concerncontroller.

In het verlengde van de organisatievisie is er een implementatieplan opgesteld, de ‘Ontwikkelagenda 2021-2022’. De uitvoering was belegd bij de directeur ontwikkeling en ligt sinds haar vertrek bij de gemeentesecretaris. De concerncontroller heeft conform het vigerende Organisatiebesluit een monitorende (en adviserende) rol ten aanzien van het naleven van kaders, richtlijnen en regelgeving. Wij stellen vast dat zij daarmee de beoogde monitorende rol heeft opgepakt.

14 15 16

9

https://overbetuwe.bestuurlijkeinformatie.nl/Reports/Item/a73cde0e-a440-4d72-be1f-f728bacebe64 Organisatieontwikkeling Overbetuwe 2021-2023 https://api1.ibabs.eu/publicdownload.aspx?site=overbetuwe& id=100136839 Hiemstra en De Vries, Focussen, sturen en vasthouden. Lerende evaluatie over de hoofdstructuur en verfijning, organisatievisie en koers Gemeente Overbetuwe, 19 mei 2023

De Ontwikkelagenda 2021-2022 is door de gemeentesecretaris aan het college gepresenteerd op 30 maart 2021. Het Organisatieplan 2023 is via een presentatie aan het college toegelicht alvorens het ter kennisname aan het college is aangeboden17. Voor de jaren 2021-2022 zijn er domein- en teamplannen opgesteld, met daarin specifieke ontwikkelpunten voor domeinen en teams. In deze plannen is zo specifiek mogelijk aangeven welk resultaat beoogd werd, door wie en met welk tijdspad. Tot slot werd het college opgedragen om de gemeenteraad te informeren zoals is afgesproken. Wat betreft dit punt verwijzen we naar de hiervoor vermelde bevinding dat informatie-uitwisseling weliswaar heeft plaats gevonden, maar dat deze erg summier is (en voor zover deze op 15 juni 2021 en 4 oktober 2022 mondeling heeft plaats gevonden, niet openbaar en niet verifieerbaar18). Begin 2023 is het vervolg op de ontwikkelagenda vastgesteld, het ‘Organisatieplan 2023’.19 Hierin treffen we drie strategische, domeinoverstijgende opgaven aan op het vlak van organisatieontwikkeling, i.c. Basis op orde, Boeien, binden en blijven ontwikkelen en Anders werken met de samenleving. Op hoofdlijnen en zeer beknopt. De concretisering vindt plaats in de domein-, team- en werk- en ontwikkelplannen.

Wij hebben -binnen de scope van dit onderzoek- hiervan geen kennis genomen, maar het niet ‘blijven hangen in goede bedoelingen’ blijft in Overbetuwe een aandachtspunt. Ter illustratie. Wij adviseerden het college in 2020 om een goed oog en oor te hebben voor signalen uit de gemeenschap die niet alleen duiden op onduidelijkheden binnen de organisatie of op tekortkomingen in de beleidsvoorbereiding en dienstverlening, maar vooral ook op successen en verbeteringen. De ambtelijke reactie hierop is dat dit streven aanwezig blijft, passend bij een dienstverlenende organisatie als de gemeente en dat aansluiten bij de samenleving de kern is van het programma ‘Anders werken met de samenleving’, dat beleid bij voorkeur samen mét inwoners wordt gemaakt, waarbij altijd het algemeen belang voor ogen wordt gehouden en dit een luisterende en waarderende houding van medewerkers vraagt. Daarna volgt een passage over eind 2022 vastgestelde nieuwe principes in de dienstverlening.20 Wij zijn van oordeel dat het de gemeente Overbetuwe niet ontbreekt aan goede bedoelingen en voornemens, maar dat dit nog niet getuigt van adequate opvolging. Wij hebben (nog) niet kunnen vaststellen dat het college een goed oog en oor heeft voor signalen uit de gemeenschap. Dat zou immers kunnen blijken uit inwonersonderzoek, enquêtes, inwonersavonden, klachten en bezwaren enz.

In de ambtelijk wederhoorreactie merkt de organisatie dat ‘het feit dat er geen bevolkingsonderzoeken of enquêtes worden gehouden niet aantoont dat de college geen oog en oor zou hebben voor signalen uit de samenleving. Er zijn immers vele manieren om signalen op te pikken en dat doen we ook.’21 In het evaluatierapport van Hiemstra en De Vries wordt opgemerkt dat in de onderzoeksopzet (van de door hen uitgevoerde evaluatie) niet is gekozen voor externe reflectie, door inwoners van de gemeente te vragen in hoeverre de organisatiedoelen zijn bereikt. De onderzoekers van Hiemstra en De Vries merken dan ook op dat ze geen conclusies kunnen trekken over hoe de buitenwereld de gemeentelijke organisatie beschouwt.22 17 18 19 20 21 22

Collegevoorstel ‘Organisatieplan Overbetuwe 2023’, 20 december 2022, kenmerk 2022-054524. Er zijn geen opnames raadpleegbaar op de website van de gemeente Overbetuwe Organisatieplan Overbetuwe 2023, november 2022 Ambtelijke reactie op opvolging aanbevelingen, maart 2023 Ambtelijk wederhoor, e-mail 3 juli 2023 Hiemstra en De Vries, Focussen, sturen en vasthouden. Lerende evaluatie over de hoofdstructuur en verfijning, organisatievisie en koers Gemeente Overbetuwe, 19 mei 2023, pag. 2.

10

De te formuleren heldere, meetbare doelen om te (kunnen) bepalen wanneer er sprake is van een behaald resultaat, hebben wij niet aangetroffen, net zo min als de (jaarlijkse) monitoring van de wijze waarop medewerkers het veranderingsproces en hun werk (-omgeving en -omstandigheden) beoordelen. Ook het evaluatierapport is daar niet duidelijk over. In het rapport wordt daarover opgemerkt dat ‘ons onderzoek kwalitatief van aard is, juist omdat het moeilijk is om exact te meten of organisatiedoelen behaald zijn.’23 We hebben echter wel kunnen vaststellen dat de organisatie zeker niet stil heeft gezeten, een plan heeft opgesteld, deze heeft door vertaald tot op de werkvloer en in beweging is. De vaststelling of dit op dit moment ook heeft geleid tot daadwerkelijk progressie is zonder concrete informatie over resultaten en doelbereik echter (nog) niet te verifiëren.

Desgevraagd geeft de voorzitter van de ondernemingsraad -in reactie op onze bevindingen- aan dat ook de OR opmerkt dat de organisatie ‘in rustig vaarwater is’ gekomen en dat dit gewaardeerd wordt en dat het rapport van Hiemstra en De Vries inmiddels aan de OR is aangeboden en wordt besproken met de gemeentesecretaris ten aanzien van het vervolgproces en de rol van de OR hierin.24 In het Organisatieplan 2023 zien en lezen we echter dat een aantal ontwikkelopgaven zijn (en nog worden) voorzien van indicatoren, met een bijbehorende normen welke worden gehanteerd om tussentijds te kunnen verantwoorden en (bij)sturen. Binnenkort, zo is de verwachting, kan het bestuur (dus) kennis nemen van de effecten van deze inspanningen. Dergelijke indicatoren zouden overigens niet misstaan in de paragraaf bedrijfsvoering in de begroting en in de jaarstukken. In de periode 2020-2022 zijn er geen organisatiebrede medewerkersonderzoeken uitgevoerd, mede als gevolg van de coronapandemie. In 2023 wordt er een Risico Inventarisatie en Evaluatie (RI&E) uitgevoerd, aangevuld met een aantal ‘plusthema’s’. Deze rapportage geeft inzicht in hoe medewerkers hun werkomgeving ervaren en de plusthema’s geven inzicht in een aantal aanvullende thema’s (zoals binden & boeien). Belangrijk, gegeven ‘de staat van zijn’ van het personeel tijdens het in 2020 uitgevoerde rekenkameronderzoek.

En zeker in de tijden van arbeidsmarktkrapte, zoals nu. Wij hebben kunnen vaststellen dat er door het college en door de organisatie (geheel of ten dele) opvolging is gegeven aan de door de raad overgenomen aanbevelingen. Resultaten laten zich nog vooral meten in termen van voornemens en plannen en een kwalitatieve (en zeer leesbare) evaluatie, echter nog niet in meetbare resultaten en effecten. Een aantal adviezen van Hiemstra en De Vries herkennen wij in ieder geval uit het eerder door ons uitgevoerde onderzoeken zoals namelijk onze aanbeveling om de concerncontroller onafhankelijk te positioneren25 of de integraliteit binnen de veiligheidsopgaven te verbeteren.26 b. Doorwerking De inhoud van het rekenkameronderzoek heeft op basis van de door ons onderzochte documentatie navolgbaar een bijdrage heeft geleverd aan de inhoud en het proces van organisatieontwikkeling. De timing van dit onderzoek, tijdens de voorbereiding van de doorontwikkeling van de organisatie, heeft hieraan ongetwijfeld bijgedragen. Nog niet alle aanbevelingen zijn opgepakt en uitgevoerd. Een voor de hand liggende verklaring is uiteraard de recente pandemie geweest.

23 24 25 26

11

Idem, pagina 2. E-mail, 6 juli 2023 Onderzoek (Be)grip sociaal domein Onderzoek Verkeersveiligheid

De rekenkamer merkt op, op basis van eigen waarnemingen, dat de organisatie in rustiger vaarwater lijkt te zijn gekomen en de managerial aansturing sterk is verbeterd. Desgevraagd geeft de organisatie aan zich weliswaar te herkennen in dit beeld, maar dat dit proces nog niet helemaal is afgerond en er binnenkort een evaluatie zal worden aangeboden aan het college van B&W.27 Dat is (dus) het rapport van Hiemstra en De Vries. Ook daaruit komt het beeld naar voren dat de door ons hiervoor gedane bevindingen onderschrijft. Het bureau adviseert om te focussen, te sturen en vast te houden en doet een groot aantal aanbevelingen. Die onderschrijven wij. Op één na en dat is de mate waarin het college en de organisatie een goed oog en oor zouden hebben voor signalen uit de gemeenschap (of zoals Hiermstra en de Vries het formuleert: ‘de buitenwereld’). De reactie uit de organisatie dat het niet doen van onderzoek daarnaar evenmin betekent dat dit oog en oor er niet zou zijn28 is natuurlijk juist, maar geen enkel bewijs dat er van een grote mate van ambtelijke en bestuurlijke responsiviteit sprake zou zijn. Gegeven de ambities die de gemeente Overbetuwe op dit gebied heeft en de mate waarin het gemeentelijk beleid hiernaar verwijst ligt een inwonersonderzoek voor de hand.

6. Ruimtelijke initiatieven beoordeeld (Raad 2020-12-08) a. Opvolging, resultaten en effecten Het onderzoek leverde één aanbeveling op, namelijk het verzoek aan het college om bij de voorbereiding op de Omgevingswet bijzonder aandacht te hebben voor het aspect ‘burgerparticipatie’. Deze aanbeveling is door de gemeenteraad overgenomen en uitgevoerd door de vaststelling van de nota Participatiebeleid Omgevingswet in de raadsvergadering van 7 december 2021. b. Doorwerking Met de vaststelling door de gemeenteraad van de nota Participatiebeleid Omgevingswet is de (enige) aanbeveling uit het rapport ‘Ruimtelijke initiatieven beoordeeld’ opgevolgd.

7. Volwassenheidsonderzoek Informatiebeveiliging gemeente Overbetuwe (Raad 2021-04-20) a. Opvolging, resultaten en effecten In 2020 deden wij, naar aanleiding van recente incidenten waarbij gemeentelijke organisaties het slachtoffer werden van hackers, een onderzoek naar de mate waarin de informatieveiligheid in Overbetuwe op orde was. We hanteerden daarbij de Baseline Informatiebeveiliging Overheid (de BIO). We stelden vast dat de gemeente Overbetuwe er zich van bewust was dat het noodzakelijk is om het beveiligingsbewustzijn te stimuleren. Dat bleek uit de investeringen die waren gedaan om ervoor te zorgen dat alle medewerkers beschikken over de juiste kennis, houding en gedrag ten aanzien van informatiebeveiliging. Toch stelden we vast dat de gemeente Overbetuwe op dat moment nog onvoldoende inzicht had in de mate waarin zij momenteel (aantoonbaar) voldoet aan de eisen van de BIO. Technische kwetsbaarheden waren nog onvoldoende inzichtelijk en basisprocessen niet aantoonbaar op orde. Waarmee wij concludeerden dat aan het overgrote deel van de normen die de BIO hanteert aantoonbaar (nog) niet werd voldaan. Gegeven de gevoeligheid van de onderzoeksinformatie kozen we ervoor om deze detailinformatie niet openbaar te maken. De eerste drie aanbevelingen uit ons onderzoek hadden betrekking op kennis en bewustzijn van het management en van de medewerkers.

Wij hebben kunnen vaststellen dat niet alleen de verantwoordelijkheden ten aanzien van (de zorg voor) informatieveiligheid zijn vastgelegd29, maar (belang-

27 28 29

Interview, 9 juni 2023 Ambtelijk wederhoor, e-mail 3 juli 2023 HR-Functiereeks Management Overbetuwe, 2020

12

rijker nog) dat alle lijnmanagers actief zijn betrokken bij het organiseren van bewustwordingssessies voor hun teams, ondersteuning hebben gegeven aan het verplicht stellen van de benodigde online cursus en direct betrokken bij controles van autorisaties van belangrijke applicaties. Tegelijkertijd wordt inmiddels ook tijdens de organisatiebrede introductiedag (voor nieuwe medewerkers) specifiek aandacht gegeven aan informatieveiligheid. Ter illustratie hebben wij een presentatie aangetroffen gericht op medewerkers in het sociaal domein die uitgebreid en specifiek voor de gemeente Overbetuwe ingaat op vrijwel alle aspecten die wij destijds in ons onderzoek hebben meegenomen.30 Daarnaast wordt er een nieuw ‘onboardingsproces’ ontwikkeld waarin het thema ‘informatie’ wordt opgenomen in een specifieke leerlijn in de Overbetuwe Academie (het Leer Management Systeem van de gemeente Overbetuwe). Iedere medewerker van de gemeentelijke organisatie zou daarmee op de hoogte moeten zijn van de afspraken rondom informatieveiligheid, inclusief externe inhuur en tijdelijke medewerkers.31 Onze aanbeveling om kritische bedrijfsmiddelen te identificeren, deze te voorzien van betrouwbaarheidseisen en te koppelen aan eigenaren is inmiddels deels uitgevoerd op ICT-infrastructuurniveau en geheel ten aanzien op applicatieniveau.

Per afdeling heeft de organisatie inmiddels de beschikking over een bedrijfscontinuïteitsplan waarin de acties zijn beschreven die uitgevoerd dienen te worden, nadat een calamiteit heeft plaatsgevonden en er op is gericht om de (IT-)dienstverlening binnen de daarvoor gestelde tijd (MTPD/MTU) te herstellen.32 De verklaring die wordt gegeven voor het nog niet geheel hebben uitgevoerd van deze aanbeveling is dat de gemeente Lingewaard de betreffende ICT-infrastructuur (mede voor de gemeente Overbetuwe) aanschaft en beheert, waardoor er minder aandacht zou zijn voor het eigenaarschap van de specifiek voor Overbetuwe aanwezige ICT-componenten. De organisatie geeft aan dat er inmiddels samen met de gemeente Lingewaard is gestart met een verbeterd proces. Onze aanbeveling om minimaal de verplichte beleidsstukken van de BIO vast te stellen, waarbij er op een gedetailleerder niveau invulling wordt gegeven aan de strategische doelstellingen van de gemeente Overbetuwe is opgevolgd.33 Wij adviseerden het college om risicomanagement integraal te introduceren zodat alle risico’s, dus niet alleen in het kader van informatiebeveiliging, op dezelfde manier zouden worden geïdentificeerd, geclassificeerd en behandeld. Wij adviseerden om zo snel mogelijk risicoanalyses uit te voeren voor de bedrijfskritische processen en bedrijfsmiddelen zodat deze adequaat beheerst kunnen worden.

Deze aanbeveling is (op dit moment) deels uitgevoerd. In de opzet van de nieuwe planning & control cyclus (P&C-cyclus) is integraal risicomanagement meegenomen als een van de uit te werken onderdelen. De CISO34 organiseert, als onderdeel van de activiteiten 2023, een risicomanagementsessie die input kan leveren voor het Programma Informatiebeveiliging en Integraal Risicomanagement. Op basis van de incidentenregistraties is in 2022 wel gerapporteerd en actie genomen op de onderliggende risico’s en oorzaken. Er is een basaal risicoregister gestart dat door CISO en Privacy Officer wordt gebruikt voor het vastleggen van gesignaleerde risico’s. Verder worden externe bronnen zoals vanuit de VNG/IBD35 meegenomen bij Gemeente Overbetuwe, presentatie Informatiebeveiliging & Privacy medewerkers sociaal domein Interview, 7 juni 2023 32 Ter illustratie hebben wij inzage gehad in het bedrijfscontinuïteitsplan van het team Externe dienstverlening, maart 2022 33 Informatiebeveiligingsbeleid gemeente Overbetuwe, 30 juni 2020 34 CISO: Chief Information Security Officer 35 IBD: De Informatiebeveiligingsdienst van de VNG ondersteunt gemeenten op het gebied van informatiebeveiliging en privacy. 30 31

13

het prioriteren van (wijzigings)activiteiten. Op dit moment -ruim twee jaar nadat de gemeenteraad de aanbevelingen vaststelde- zijn de aanbevolen risicoanalyses op de bedrijfskritische processen ten aanzien van informatieveiligheid nog niet uitgevoerd. Wat de betrokkenheid van de gemeenteraad betreft merken we op dat de raad jaarlijks wordt gerapporteerd over de stand van zaken en er een webinar is verzorgd over ‘Veilig Werken in de Raad’. Daarnaast is de gemeenteraad meegenomen in het gebruik van de eLearning iBewustzijn Overheid, die voor alle medewerkers van de gemeente ook verplicht is gesteld. De betrokkenheid van de Raad op informatieveiligheid heeft ertoe geleid dat er een verzoek van het Presidium is gekomen om ook een nieuwe interactieve sessie te ontwerpen om de discussie met de raad verder te voeren. De aanbeveling om ervoor zorg te dragen dat de planning met betrekking tot informatiebeveiliging alle verplichte activiteiten bevat voor het continu verbeteren daarvan is geheel uitgevoerd. Jaarlijks worden door een onafhankelijke partij penetratietesten uitgevoerd waarbij getest wordt op het beveiligingsniveau. Daarnaast zijn evaluaties in de ENSIA-cyclus36 en input vanuit incidenten leidend in de uit te voeren activiteiten. Gewenste acties rondom continue kwetsbaarhedenscanning door de gemeente Lingewaard zijn vertraagd door capaciteitsgebrek in hun ICT afdeling.

De aanbeveling om ervoor te zorgen dat de bewijslast waarmee kan worden aangetoond dat wordt voldaan aan BIO-eisen wordt vastgelegd op een centrale locatie is (nog) niet opgevolgd. Hiermee zou een helder overzicht ontstaan van de eventuele tekortkomingen te opzichte van de BIO. In het oorspronkelijke informatiebeveiligingsprogramma was een actie opgenomen om hiervoor een ISMS37 op te zetten en is er een licentie gekocht om een ISMS applicatie te gaan gebruiken. Door wijzigingen in het portfolio van de leverancier, vertrek van de betrokken CISO en beperkte beschikbaarheid van de ICT organisatie van Lingewaard is dit echter niet succesvol geïmplementeerd. Momenteel wordt er gezamenlijk gewerkt aan een nieuwe opzet binnen Lingewaard. Dat betekent dat de beschikbare bewijslast (zoals voorheen) opgeslagen worden op standaard bestandslocaties op het netwerk. Daarmee is bewijslast wel beschikbaar, alleen is de controle op tijdigheid en volledigheid minder efficiënt. In aansluiting op onze aanbeveling zijn er in 2021 en 2022 penetratietesten uitgevoerd op de ICT Infrastructuur. Bij de beheerder, ICT Lingewaard, zijn de mogelijkheden aangeschaft voor kwetsbaarhedenscanning. In 2022 zijn acties uitgevoerd om de bevindingen van de penetratietest 2021 te verhelpen, zodat het beveiligingsniveau is verbeterd.

De opvolging van de bevindingen van de penetratietest van december 2022 loopt nog, maar is vertraagd door capaciteitsproblemen bij de ICT afdeling Lingewaard. Dit is ook het geval voor het structureel inrichten en uitvoeren van de kwetsbaarhedenscans. De aanbeveling om ICT-basisprocessen (beter) op orde te brengen en te monitoren is opgepakt. Inmiddels zijn verschillende processen (beter) beschreven, vastgesteld of nog onderwerp van implementatie. De aanbeveling om de ICT-documentatie op orde te brengen en te houden en (op basis daarvan) periodiek hersteltesten uit te voeren (of backups succesvol teruggeplaatst kunnen worden) is niet opgevolgd. Belangrijkste oorzaak is het ontbreken van capaciteit bij de ICT-afdeling van de gemeente Lingewaard. Voor de ENSIA-verantwoording is een echter beperkte hersteltest uitgevoerd om aan te tonen dat bestanden van de backup kunnen worden teruggezet. Deze was positief. ENSIA: Eenduidige Normatiek Single Information Audit, de verantwoordingsmethodiek voor informatieveiligheid en basisregistraties van gemeenten 37 ISMS: Information Security Management System (ISMS) betreft alle zaken en de werkwijze voor het beveiligen van alle (vertrouwelijke) informatie binnen uw organisatie 36

14

De aanbeveling om ervoor te zorgen dat duidelijk is op welke locaties zich bedrijfsmiddelen van de gemeente Overbetuwe bevinden zodat daar adequate beveiliging op kan worden toegepast, is gewijzigd opgepakt. De organisatie is bezig met het opstellen van een toegangsbeveiligingsbeleid voor fysieke toegang, waarin diverse beveiligingszones zijn opgenomen. Voorraden bedrijfsmiddelen zoals bijv. bij de ServiceDesk zijn in een aparte zone opgenomen die niet voor iedereen toegankelijk zijn. Het is duidelijk dat dit bijdraagt aan de beveiliging van bedrijfsmiddelen, maar (nog) niet in hoeverre dit bijdraagt in verbetering van het overzicht (en dus het toezicht). Tot slot is ook de overweging om de Crime Prevention Through Environmental Design (CPTED) principes toe te passen om gewenst gedrag te stimuleren en om ongewenst gedrag te beperken, gewijzigd toegepast (omdat het een aanpak is vanuit het beheer van de openbare ruimte en niet toepasbaar in de ICT-omgeving). Wel wordt er bij het ontwerpen van de maatregelen voor informatieveiligheid bekeken hoe de organisatie het voor de eindgebruiker zo eenvoudig mogelijk kan maken om veilig te werken. Concreet gaat het in Overbetuwe o.a.

om gezichtsherkenning en vingerafdruklezers op laptops en telefoons zodat men geen wachtwoorden hoeft in te geven en het integreren van een geautomatiseerde mogelijkheid om veilig vertrouwelijke informatie te kunnen e-mailen. Dat was uiteraard de kern van onze overweging. Het is duidelijk dat de gemeentelijke organisatie aan de slag is gegaan met de aanbevelingen en deze (mede) hebben bijgedragen aan verbetering van de informatieveiligheid. Zo geeft de organisatie aan dat het met het toegenomen (risico-)bewustzijn onder de medewerkers het aantal phishingincidenten laag is en dat er eerder wordt gemeld bij verdachte situaties. Indicaties dus dat het bewustzijn binnen de organisatie verder is toegenomen. Ook de betrokkenheid van de gemeenteraad lijkt te zijn gegroeid, zo ligt er een verzoek van het presidium om een nieuwe interactieve sessie te ontwerpen om de discussie met de raad verder te voeren. Eerder heeft de gemeenteraad kennis kunnen nemen van het webinar ‘Veilig Werken in de Raad’ en kennis kunnen maken met de eLearning iBewustzijn De gemeente Overbetuwe is inmiddels in staat om door het vastleggen van de beleidsregels terug te wijzen naar de vereisten bij bijv. het implementeren van nieuwe applicaties en systemen.

De organisatie geeft aan dat ook in het opstellen van contracten met derde partijen standaard wordt verwezen naar de beveiligingseisen van gemeente Overbetuwe, bijvoorbeeld in verwerkersovereenkomsten. De opname van integraal risicomanagement als onderdeel van de P&C-cyclus maakt dat risico’s onder de aandacht blijven van bestuur en management, prioriteiten beter kunnen worden gesteld en de opvolging wordt meegenomen in de planning van de activiteiten. Ook het instellen van een programma voor informatiebeveiliging en een opstellen van een plan van aanpak draagt hieraan bij. Daarnaast zijn er concrete acties ondernomen die zorgen dat het beveiligingsniveau is toegenomen, zoals de zonering van bedrijfsruimten en het faciliteren van veilig internetgebruik van medewerkers. b. Doorwerking Ten aanzien van het bewustzijnsniveau van de organisatie merken wij op dat deze sterk lijkt te zijn verbeterd, zowel op medewerkers- als managementniveau. Ten aanzien van de identificatie en het beheer van ICT-applicaties doen wij een zelfde waarneming.

15

Dat laat onverlet dat, hoewel het beheer van de ICT-infrastructuur door de gemeente Lingewaard wordt uitgevoerd, dit uitbestede beheer (en het gebrek aan capaciteit in de gemeente Lingewaard) geen excuus mag zijn voor het niet opvolgen van deze aanbeveling. De verantwoordelijkheid hiervoor is namelijk niet ‘uitbesteed’. Dat geldt overigens ook voor het achterwege blijven van de acties die niet zijn uitgevoerd met betrekking tot de continue kwetsbaarhedenscanning, de centrale vastlegging van de BIO-bewijslast en de hersteltesten. Dit verdient naar onze overtuiging, gegeven het effect dat dit capaciteitsgebrek heeft op de (achterblijvende) opvolging van aanbevelingen, nadrukkelijk aandacht. Verder merken we op dat informatiebeveiliging meer aandacht heeft gekregen in het P&C-proces, beleidsmatig (beter) is geborgd en onderdeel van de interne bedrijfsvoeringsprocessen. Vooralsnog stellen wij vast dat de organisatie veel werk heeft gemaakt van de aanbevelingen, maar deze (op dit moment) nog niet in zijn geheel zijn uitgevoerd.

8. Overbetuwe uit de schulden (Raad 2021-05-25) a. Opvolging, resultaten en effecten Mede tegen de achtergrond van de bestuurlijke ambitie om problemen zoveel mogelijk ‘aan de voorkant’ te voorkomen en te willen inzetten op zowel preventie als op goede nazorg hebben wij in 2020/2021 onderzoek gedaan naar de wijze waarop de gemeente Overbetuwe invulling geeft aan de (gemeentelijke) schuldhulpverlening. Tegelijkertijd werd op 1 januari 2021 de (gewijzigde) Wet gemeentelijke schuldhulpverlening van kracht die eveneens de nadruk op legt op vroegsignalering en daartoe een betere uitwisseling van gegevens mogelijk heeft gemaakt. Wij stelden vast dat de gemeente Overbetuwe in haar beleid goed anticipeerde op deze wetswijziging, dat er sprake was van helder geformuleerd beleid, er veel initiatieven in gang waren gezet, er goede afspraken zijn gemaakt met maatschappelijke partners en dat de uitgaven voor deze vorm van ondersteuning (van alle cliënten) niet significant afweken van vergelijkbare gemeenten. In het verlengde van onze bevindingen bevolen wij aan de interne afstemming, de doorlooptijden, de (door cliënten) beleefde drempel, het vastleggen van afspraken met partners en de monitoring (verder) te verbeteren. Daarnaast zou een analyse mogelijk iets kunnen vertellen over de relatief hoge recidive (terugval) van cliënten en de gemiddeld hogere kosten per cliënt.

Inmiddels kunnen we vaststellen dat de meeste van onze aanbevelingen inmiddels zijn opgevolgd. Zo zijn met diverse partners inmiddels schriftelijke afspraken gemaakt, zoals met Forte Geldzaken, Santé Partners, Over Rood en Kredietbank Nederland en vindt er periodiek evaluerend overleg plaats. Daarnaast is er een Landelijk Convenant Vroegsignalering (LCV) afgesloten waar inmiddels de meeste vaste lastenpartners (waterbedrijven, zorgverzekeraars, energiemaatschappijen en woningcorporaties) op zijn aangesloten. Dit convenant biedt landelijk de uitgangspunten hoe vroegsignalering moet worden uitgevoerd. Schriftelijke afspraken met (beschermings) bewindvoerders worden -als sluitstuk- in 2023 verwacht. Er is in het beleidsplan schuldhulpverlening aandacht om in eerste instantie (problematische) schulden en een regulier schuldentraject te voorkomen door de extra inzet op preventie en vroegsignalering. Met het vaststellen van de Verordening beslistermijn schulddienstverlening38 heeft de gemeenteraad de termijn waarbinnen een aanvraag (na het eerste gesprek) dient te zijn afgehandeld bepaald op 8 we-

38

Gemeenteraad, 14 maart 2023 (https://lokaleregelgeving.overheid.nl/CVDR693740/1)

16

ken. Het college geeft aan dat het ‘lastig is’ om vast te stellen of deze ook daadwerkelijk gehaald wordt, maar dat er een KPI is geformuleerd en ingericht in de nieuwe applicatie schuldhulpverlening waarmee de organisatie in staat zijn de beslistermijn te meten.39 De organisatie geeft aan zich (meer) bewust te zijn van de factor schaamte en derhalve heeft dit een plaats gekregen in het beleidsplan.40 Door middel van een gericht communicatieplan werkt de organisatie aan een andere beeldvorming over het hebben van (problematische) schulden en beoogt de organisatie een open gesprek over financiën te faciliteren. Dit communicatieplan is eind 2023 gereed. Daarnaast is de toegang tot schuldhulpverlening recent aangepast. Aansluitend op de werkwijze van het Sociaal Team Overbetuwe (STO) verloopt de toegang via het screenersteam. Die een eerste brede uitvraag doen en bepalen welke hulp passend is. Het is evident dat de integraliteit van het aanbod en de aanpak hiermee wordt vergroot. In opvolging van onze aanbeveling om het toezicht op de uitvoering te versterken is er in 2022 ieder kwartaal overleg geweest met de Stichting Rijnstad over vroegsignalering en met Kredietbank Nederland over de schuldregelingen (fase 2 schuldhulpverlening). Het overleg met Stichting Rijnstad was vooral op beleidsniveau en het overleg met Kredietbank Nederland zowel op beleidsniveau als uitvoerend niveau.

Verder is er iedere twee maanden contact met de coördinator van Forte Geldzaken om lopende en operationele zaken te bespreken. Elke zes maanden is er contact met Over Rood, een vrijwilligersorganisatie van ondernemers voor ondernemers die ondersteunt bij het op orde brengen van de financiële administratie. Afgezien van het nog geringe contact met een aantal externe hulpverleners, met name (beschermings)bewindvoerders, is deze aanbeveling goed opgepakt. De intensivering van het overleg met Stichting Rijnstad heeft tot de constatering geleid dat er (nog) te weinig mensen bereikt worden in het kader van vroegsignalering en van het deel dat wel wordt bereikt er slechts een klein deel hulp accepteert. De gemeente Overbetuwe heeft derhalve vroegsignalering -per 1 mei 2023- opgepakt in eigen beheer. Weliswaar is er sprake van intensiever overleg met Kredietbank Nederland, dit heeft echter -op dit moment- nog niet geleid tot een goed en actueel beeld ten aanzien van de behaalde kwaliteit en omvang van de dienstverlening. In het verlengde van deze vaststelling is de gemeenteraad weliswaar jaarlijks geïnformeerd41 over de uitvoering van de gemeentelijke schuldhulpverlening. Vanwege het ontbreken van duidelijke en meetbare kritieke prestatie-indicatoren blijft het lastig om eenduidige conclusies te trekken met betrekking tot de (mate van) doeltreffendheid.

Om dit te ondervangen zijn er in het door de gemeenteraad in maart 2023 vastgestelde beleidsplan een aantal meetbare KPI’s opgenomen. Aanvullend zijn er voor eind 2024 een tweetal KPI’s aangekondigd42, over nazorg en een kwalitatieve, op maatschappelijke waarde gerichte KPI. De raad is geïnformeerd dat deze KPI’s begin 2024 nog niet meegenomen kunnen worden in de evaluatie. Beide KPI’s worden in de tussenevaluatie van het beleidsplan begin 2025 voorgelegd aan de raad.43 Onze aanbeveling om de ambitie om ‘de gemeenschap in te zetten’ heeft geleid tot aanvulling in het recent vastgestelde beleidsplan om via het netwerk van de inwoner (zoals via scholen, buurthuizen en sportverenigingen) een ingang bij de inwoner te krijgen. Wij merken hierbij op dat dit nu juist niet de achtergrond van onze aanbeveling was. Wij constateerden in ons onderzoek namelijk dat wat betreft de

Bestuurlijke reactie, d.d. 30 augustus 2023 Beleidsplan schulddienstverlening 2023-2026 gemeente Overbetuwe 2023, vastgesteld door de gemeenteraad op 14 maart 2023 41 Rapportages 1 februari 2022 en 9 maart 2023 42 Memo, 9 maart 2023 (2022-055097) 43 Bestuurlijke reactie, 30 augustus 2023 39 40

17

inzet van de samenleving de Overbetuwse ambities juist (te) hoog leken. Verschillende geïnterviewden gaven namelijk aan dat de gemeente Overbetuwe wellicht iets ‘te optimistisch’ is geweest over (de inzet van) de gemeenschap en het vermoeden bestond dat schaamte hier een belangrijke rol in speelt. Wellicht leidt de eerder aangegeven actieve communicatie en aandacht voor dit aspect tot een andere uitkomst. De door ons geconstateerde relatief hoge recidive in Overbetuwe is nog niet geanalyseerd. De door de organisatie gegeven mogelijke verklaring hiervoor is de verminderde aandacht (binnen de organisatie) voor de nazorgfase in het schuldhulpverleningstraject. Weliswaar geeft de organisatie aan extra in te zetten op het voorkomen dat inwoners opnieuw in de schulden belanden, dit is nog geen analyse en het blijft (dus) onduidelijk in hoeverre dit tot afname van de recidive leidt. Ook de door ons aanbevolen analyse van het geconstateerde verschil tussen de lager dan gemiddelde uitgaven voor schuldhulpverlening in Overbetuwe en veel hogere uitgaven per cliënt is (nog) niet volledig uitgevoerd. Zichtbaar is dat er vaak zwaardere producten worden ingezet voor inwoners die een beroep doen op de dienstverlening, waarbij inwoners met schulden zich vaak in een laat stadium melden waardoor zwaardere interventies nodig zijn.

Waarom dit zo is, en dan in de gemeente Overbetuwe in het bijzonder, is dus nog niet duidelijk. De door de rekenkamer aanbevolen meerjarige ‘beleidskalender’ voor die regelingen en verordeningen die (op basis van wet- en regelgeving of lokale uitwerking) periodieke actualisatie behoeven, is geheel uitgevoerd. Gemeentebreed is er inmiddels zelfs een integrale raadsplanning waarin alle beleidsproducten staan die langs de raad moeten. De met maatschappelijke partners gemaakte afspraken hebben geleid tot meer duidelijkheid en begrip over en weer. Het (nog) ontbreken van een evaluatie ten aanzien van de corporaties en het (nog) ontbreken van afspraken met (beschermings)bewindvoerders leidt soms tot onduidelijkheid over en weer. De verwachting is dat dit in 2023 zal zijn opgepakt. De toegang tot de hulpverlening is verbeterd en er wordt in communicatieve zin aandacht aan gegeven. Beleidsmatig is het aspect ‘schaamte’ geadresseerd, de integraliteit van de toegang is verbeterd en het zicht van de organisatie op de uitvoering is sterk toegenomen. De sturing op de uitvoering is aangehaald, maar deze behoeft nog verdere verbetering. Het effect van vroegsignalering blijft nog achter, net als het percentage inwoners dat naar aanleiding van vroegsignalering een hulpaanbod accepteert.

Onduidelijk is ook nog steeds wat de achtergronden zijn van de eerder geconstateerde hogere recidive en hoger dan gemiddelde uitgaven per cliënt. De mate waarin de door de organisatie doorgevoerde verbeteringen uiteindelijk ook leiden tot betere effecten, i.c. minder huishoudens met problematische schulden, snellere doorlooptijden en tevredenheid over de geboden dienstverlening hebben we nog niet kunnen vaststellen. Dat zal moeten blijken uit de nog te ontwikkelen prestatieindicatoren (KPI’s) en de voor 2024 aangekondigde rapportage en de voor begin 2025 aangekondigde evaluatie. De organisatie voorziet immers een evaluatie van het beleidsplan in het voorjaar van 2025. Dat ligt overigens ook voor de hand, gegeven de wettelijke bepaling om iedere vier jaar het lokaal schuldhulpverleningsbeleid (opnieuw) door de gemeenteraad vast te laten stellen.44

44

Wet gemeentelijke schuldhulpverlening, artikel 2, lid 2

18

b. Doorwerking Wij hebben kunnen vaststellen dat de organisatie inmiddels (twee jaar na vaststelling van het rapport door de raad) de meeste aanbevelingen heeft opgepakt. Echter, met name de aanbevolen analyses van de hogere recidive en hoger dan gemiddelde kosten per cliënt zijn nog niet opgepakt en kan leiden tot een beter begrip van de lokale opgave en mogelijk een doeltreffender en doelmatiger aanpak. Deze verdienen het -naar onze overtuiging- om alsnog te worden opgepakt.

9. Van Wob naar Woo (Raad 2022-05-24) a. Opvolging, resultaten en effecten De eerste aanbeveling die wij deden was om expliciet beleid vast te (laten) stellen ten aanzien van de wijze waarop de Woo (Wet open overheid) in de gemeente Overbetuwe diende te worden vormgegeven. Op dat moment was de invoering van de Woo (en daarmee de vervanging van de Wob, de Wet openbaarheid van bestuur) per 1 mei 2022 aanstaande. Overigens constateerden we dat er net als in de gemeente Overbetuwe op dat moment in tweederde van de onderzochte gemeenten (nog) geen sprake was van beleid. Overbetuwe kende op dat moment werkinstructies ten aanzien van de passieve (op verzoek) openbaarmaking en geen beleid ten aanzien van actieve openbaarmaking. De organisatie geeft aan dat wat betreft de passieve openbaarmaking de werkwijze inmiddels is beschreven en op de website van de gemeente gepubliceerd. De actieve openbaarmaking, waarbij de gemeente de verplichting heeft om bepaalde stukken uit eigen beweging openbaar te maken, wordt fasegewijs in 5 jaar ingevoerd. De Woo koppelt de plicht tot actieve openbaarmaking aan de beschikbaarheid van het Platform open OverheidsInformatie (PLOOI), een centrale voorziening onder auspiciën van het Ministerie van Binnenlandse Zaken.45 PLOOI is tot op heden nog niet gereed, waarmee de plicht tot actieve openbaarmaking is opgeschort totdat deze voorziening beschikbaar komt.