Document · PDF

22-06-21 motie BOB, D66, PvdA toeristenbelasting, bijlage feitenonderzoek toeristenbelasting ministerie van EZ kst-26419-13-b2.pdf

Gemeenteraadsvergadering 21 juni 2022, gemeente OverBetuweBij agendapunt: 22-06-21 motie BOB D66 PvdA GBO GL CDA toeristenbelasting15.952 woorden

Open het PDF bij de gemeente ↗Naar de vergadering →

Tekst van het document

Uit het bestand gehaald, zonder opmaak, tabellen en afbeeldingen · deel 1 van 2

Ministerie van Economische Zaken

Feitenonderzoek toeristenbelasting -eindrapport-

Hoofddorp, juli 2003 Projectnummer: 3810

Inhoudsopgave 1

Inleiding

1.1 1.2 1.3 1.4

Aanleiding Onderzoeksopdracht Onderzoeksaanpak Leeswijzer

1 1 1 2

Algemene verkenning toeristenbelasting

2.1 2.2 2.3

Beschrijving toeristenbelasting Ontwikkeling aantal gemeenten Tariefsysteem van gemeenten

3 5 9

Administratieve lasten en toeristische uitgaven

3.1 3.2 3.3

Administratieve lasten gemeenten Administratieve lasten ondernemer Uitgaven toeristische voorzieningen

13 14 18

Jurisprudentie

4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6

Inleiding Belastingplichtige Belastbaar feit Begrenzing ten aanzien van het begrip vermakelijkheid Samenloop van belastingen Heffingsgrondslag

23 23 25 26 27 28

Effect toeristenbelasting op consument

Toeristenbelasting in internationaal perspectief

6.1 6.2 6.3 6.4

Frankrijk Luxemburg Duitsland Algemene observaties

35 37 38 39

Bijlagen

Statistische verantwoording

A.1 A.2

Ondernemersenquête Gemeente-enquête

43 44

Vragenlijst ondernemers

Vragenlijst gemeenten

Gebruikte literatuur

Gesprekspartners

Begeleidingscommissie, klankbordgroep en projectteam

Kaarten

Inleiding

1.1

Aanleiding Het Ministerie van Economische Zaken (EZ) heeft besloten binnen het ToeristischRecreatief Actie Programma (TRAP) een onderzoek te laten uitvoeren naar de toeristenbelasting waarin de verschillende aspecten van toeristenbelasting in één overzicht worden geplaatst. De resultaten van het onderzoek vormen één van de bouwstenen voor nadere discussie van EZ en haar gesprekspartners rond het onderwerp toeristenbelasting.

1.2

Onderzoeksopdracht In opdracht van EZ heeft KPMG Bureau voor Economische Argumentatie (KPMG BEA) dit feitenonderzoek toeristenbelasting uitgevoerd. In het feitenonderzoek zijn onderstaande aspecten onderzocht en beschreven: 1. De kosten van inning en handhaving van toeristenbelasting zowel aan de zijde van gemeenten als aan de zijde van de ondernemers; 2. De opbrengsten van toeristenbelasting; 3. De gemeentelijke uitgaven aan toeristisch-recreatieve voorzieningen; 4. De juridische context; 5. Het effect van de toeristenbelasting op het keuzeproces van de consument; 6. De toeristenbelasting in internationaal perspectief. Deze aspecten zijn verder verdeeld in een aantal onderzoeksvragen. In de hoofdstukken waarin betreffende aspecten worden besproken komen we terug op de onderzoeksvragen.

1.3

Onderzoeksaanpak De eerste stap in het onderzoek was een algemene oriëntatie op het onderwerp via deskresearch. Deze is grotendeels verricht door het COELO (Centrum van Onderzoek van de Economie van de Lagere Overheden). In de daaropvolgende stappen is per onderzoeksvraag een onderzoekstraject uitgezet. Voor de vragen naar de administratieve lasten is zowel onder ondernemers als onder gemeenten een enquête uitgezet. De eerste betrof een brede telefonische enquête onder 265 ondernemers uitgevoerd door het NIPO en de tweede een schriftelijke enquête onder 30 gemeenten. Deze gemeenten zijn nagebeld voor vragen met betrekking tot hun uitgaven aan toerisme. De vragen ten aanzien van het juridische zijn middels deskresearch door KPMG Meijburg beantwoord. KPMG Meijburg heeft zich geconcentreerd op de jurisprudentie over toeristenbelasting. Voor het internationale perspectief zijn telefonische interviews gehouden met betrokkenen op het gebied van

Feitenonderzoek toeristenbelasting

interviews gehouden met betrokkenen op het gebied van toeristenbelasting uit de volgende landen: Luxemburg, Duitsland en Frankrijk. Daarnaast zijn er telefonische interviews gehouden met wetenschappers om er achter te komen wat het effect is van toeristenbelasting op het gedrag van de consument. De resultaten van het onderzoek zijn voorgelegd aan de klankbordgroep waarin betrokken partijen zitting hadden. Tevens zijn er ter toetsing van de resultaten interviews gehouden met vertegenwoordigers van gemeenten en met enkele ondernemers.

1.4

Leeswijzer In het tweede hoofdstuk van dit rapport geven we een algemene verkenning van het onderwerp toeristenbelasting. We gaan daarbij in ondermeer op het tariefsysteem, belastingen die aanpalend zijn aan de toeristenbelasting, de hoogte van de tarieven en de ontwikkeling in tarieven. Het hoofdstuk geeft daarmee de stand van zaken weer van de toeristenbelasting. Het derde hoofdstuk vorm de kern van het onderzoek. De administratieve lasten van zowel de gemeenten als van de ondernemers worden hierin aan de hand van de enquêtes bepaald. Deze lasten zijn uitgedrukt in tijd en in geld. In dit hoofdstuk gaan we ook in op de uitgaven en investeringen aan toerisme die de gemeenten doen. We komen tot een groslijst van kostenposten van gemeenten die direct of indirect aan toerisme zijn te verbinden. In het rapport zijn de resultaten van de enquête onder 30 gemeenten gebruikt ter illustratie. We hebben deze resultaten daarom in aparte kaders weergegeven. Het vierde hoofdstuk geeft een weergave van de jurisprudentie. Het is dus geen weergave van juridische knelpunten, maar alleen van diegene waarover de rechterlijke macht een uitspraak heeft gedaan. Het hoofdstuk is verdeeld in een aantal juridische aspecten dat verband houdt met de toeristenbelasting.

Zo gaan we in op de jurisprudentie rond de belastingplichtige, het begrip verblijf (het belastbare feit), de samenloop van toeristenbelasting en andere belastingen, en de heffingsgrondslag. Hoofdstuk 5 geeft een beschrijving van het effect van toeristenbelasting op het keuzeproces van de consument. De belasting kan immers de prijs verhogen voor verblijf van de consument. Daarnaast heft niet elke gemeente toeristenbelasting, wat effect zou kunnen hebben op de keuze van een accommodatie. We baseren ons daarbij op meningen en niet op feiten (wetenschappelijk onderzoek). In het verleden is in ieder geval in Nederland geen onderzoek naar het onderwerp gedaan. Het laatste hoofdstuk geeft weer óf er toeristenbelasting wordt geheven in de ons omringende landen en zo ja, hoe deze belasting is vormgegeven. We gaan daarbij in op de situatie in Duitsland, Frankrijk en Luxemburg. Het hoofdstuk ronden we af met een aantal algemene observaties.

-eindrapport-

Algemene verkenning toeristenbelasting In dit hoofdstuk geven we eerst een algemene beschrijving van de toeristenbelasting, waarin we ingaan op de achtergrond, de belastbare feiten, het tariefsysteem en enkele aangrenzende belastingheffingen. Vervolgens geven we de resultaten weer van het onderzoek onder gemeenten van het COELO en KPMG BEA. Het onderzoek van COELO vond plaats onder alle gemeenten in Nederland. KPMG BEA heeft een enquête uitgezet onder 30 gemeenten (respons 26 gemeenten) in Nederland. De resultaten van het COELO onderzoek zijn daarom leidend, terwijl we de resultaten van de enquête van KPMG BEA ter illustratie waar relevant in een kader opnemen.

2.1

Beschrijving toeristenbelasting Reden van toeristenbelasting Toeristenbelasting kan worden geheven op basis van artikel 224 van de Gemeentewet. De achterliggende gedachte van toeristenbelasting is dat ook niet-inwoners gebruik maken van gemeentelijke voorzieningen, terwijl de verdeling van de algemene uitkering uit het gemeentefonds hiermee geen rekening houdt. De toeristenbelasting is geen bestemmingsheffing. De opbrengst is niet bedoeld om toeristische voorzieningen in stand te houden, maar vloeit naar de algemene middelen van de gemeente. Belastbare feiten Het belastbare feit van toeristenbelasting is het verblijf houden binnen de gemeente door niet-inwoners.1 Ook verblijf door niet-toeristen, zoals zakenlieden en asielzoekers, valt onder deze definitie. Wat precies onder verblijf wordt verstaan is niet eenduidig te zeggen. Ten eerste valt overnachten in elk geval onder de definitie, maar ook verblijf zonder overnachting kan worden belast. Het verblijf moet dan wel een zelfstandige betekenis hebben. Ten tweede kan het aandoen van een jachthaven of het innemen van een vaste ligplaats2 onder de definitie vallen. Het komt voor dat gemeenten aparte verordeningen vaststellen voor watertoerisme en voor landtoerisme3. Maar het op doorreis zijn, bijvoorbeeld op een luchthaven of een veerboot, valt hier niet onder4, omdat dit teveel weg heeft van een tolheffing.

Ook dagtoerisme, zoals een tocht met een rondvaartboot of een bezoek aan een pretpark, valt niet onder de toeristenbelasting5. Hierop kan echter vermakelijkhedenretributie worden geheven. 1

Volgens de jurisprudentie gaat het om verblijf waarbij de verblijfsbieder een financieel belang heeft, zie paragraaf 4.2. 2 Zie Hoge Raad, 21 juli 1987, nr. 24516. 3 Watertoeristenbelasting heeft betrekking op het verblijf houden binnen de gemeente op vaartuigen waarvoor wegens de aanwezigheid in het watergebied van de gemeente een vergoeding wordt betaald door personen, die niet als ingezetene in de GBA zijn ingeschreven. 4 Zie Hoge Raad, 17 september 1999, nr. C98/307HR. 5 Zie Hoge Raad, 30 maart 1983, nr. 21535 en Hoge Raad, 13 januari 1988, nr. 25128.

Feitenonderzoek toeristenbelasting

Tariefsysteem In de praktijk heffen de gemeenten de toeristenbelasting via de verblijfverschaffers als hotels en campings. De heffingsmaatstaf is de duur van het verblijf en het aantal verblijfhoudende personen. Voor de ondernemers is het niet altijd mogelijk om precies bij te houden hoeveel personen hoeveel nachten in welk verblijf hebben overnacht. Daarom wordt vaak gebruik gemaakt van forfaitaire heffingen: een camping wordt dan bijvoorbeeld voor een bepaald aantal overnachtingen aangeslagen. Deze schatting wordt gebaseerd op het aantal slaapplaatsen per type vakantieondernemingen, gemiddelde bezettingsgraad en de gemiddelde verblijfsduur. De gemiddelde bezettingsgraad en de gemiddelde verblijfsduur dienen zoveel mogelijk te zijn gebaseerd op de in de gemeenten gehouden tellingen6. Het tarief is meestal een vast bedrag per overnachting, soms afhankelijk van het soort accommodatie. Ook een percentage van de overnachtingprijs of een bedrag afhankelijk van het aantal sterren van een hotel komen voor. Verder kan worden gedifferentieerd naar bijvoorbeeld leeftijd en groepsgrootte zo lang het gelijkheidsbeginsel niet in het geding komt. Gemeenten hebben de mogelijkheid bepaalde categorieën (bijvoorbeeld asielzoekers) vrij te stellen van toeristenbelasting.

Vrijstellingen mogen echter ook niet in strijd komen met het gelijkheidsbeginsel: gelijke gevallen binnen een bepaalde gemeente moeten gelijk worden behandeld. Forensenbelasting De toeristenbelasting vertoont gelijkenissen met de forensenbelasting. Ook dit is een belasting op niet-ingezetenen waarvan de opbrengst naar de algemene middelen vloeit. Artikel 223 van de Gemeentewet onderscheidt twee soorten forensenbelastingen: een belasting van personen die vaker dan 90 keer (niet per se aaneengesloten) in een jaar in de gemeente overnachten, en een belasting van personen die meer dan 90 dagen per jaar een gemeubileerde kamer aanhouden voor hen zelf of voor hun gezin. Aantonen dat iemand meer dan 90 keer in de gemeente overnacht is lastig. De forensenbelasting heeft dan ook meestal de tweede vorm. Het gaat dan om recreatiewoningen, stacaravans en tweede woningen, objecten die niet zelden ook onder de OZB of de roerende woon- en bedrijfsruimtebelastingen vallen. Het tarief kan worden gekoppeld aan het vloeroppervlak, de huurwaarde of de waarde in het economisch verkeer. Ook een vast bedrag per woning of stacaravan, al dan niet gecombineerd met bijvoorbeeld vloeroppervlak, is mogelijk. Vermakelijkhedenretributie De vermakelijkhedenretributie is in tegenstelling tot de toeristenbelasting en de forensenbelasting een bestemmingsheffing.

Vermakelijkhedenretributie kan slechts worden geheven als de gemeente uitgaven doet die aantoonbaar verband houden met bepaalde vermakelijkheden zoals een pretpark. In tegenstelling tot rechten als het rioolrecht en het reinigingsrecht is het echter wel toegestaan dat de begrote opbrengsten de begrote uitgaven overtreffen. De ver6

Hoge Raad, 6 november 1996, nr. 31 254, LJN: AA1737, BNB 1997/9 (Aalsmeer-II).

-eindrapport-

makelijkhedenretributie kan worden geheven op de exploitant van de vermakelijkheid die dit weer in zijn prijzen kan doorberekenen.

Ontwikkeling aantal gemeenten In deze paragraaf gaan we in op de onderstaande onderzoeksvragen: -

Hoe is de ontwikkeling van het aantal gemeenten dat de afgelopen jaren toeristenbelasting heeft geheven?

Komt daarin een geografisch onderscheid tot uitdrukking?

Groei van begrote opbrengst toeristenbelasting in Nederland De afgelopen jaren is een groei waar te nemen in de begrote opbrengst van toeristenbelasting. In 1995 bedroeg de begrote opbrengst nog EUR 49,5 miljoen, in 2003 komt de toeristenbelasting in de begrotingen uit op bijna EUR 98 miljoen (zie figuur 2.1). Figuur 2.1. Groei begrote opbrengst toeristenbelasting in Nederland7 120

Begrote opbrengst toeristenbelasting (EUR mln)

2.2

100 80 60 40 20 0 1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

Bron: CBS, CBS Statline; bewerking KPMG BEA

Aan de toename van de begrote opbrengsten liggen verschillende oorzaken ten grondslag: het aantal overnachtingen in Nederland is toegenomen, de inflatie, toename van het aandeel gemeenten dat toeristenbelasting heft en de jaarlijkse tariefstijging. Als verklaring voor de toename van de opbrengsten is in figuur 2.2 te zien welke groei deze factoren de afgelopen jaren hebben doorgemaakt.

Vanaf begrotingsjaar 1998 zijn de heffingen bruto opgenomen, dat wil zeggen voor aftrek van de zalmsnip en kwijtscheldingen.

Feitenonderzoek toeristenbelasting

Figuur 2.2. Procentuele toename van verklarende factoren (1995-2003) Opbrengsten toeristenbelasting 98% 47%

Aantal overnachtingen Tariefstijging

40%

Aandeel gemeenten met toeristenbelasting

26%

Inflatie

22% 0%

20%

40%

60%

80%

100%

Procentuele toename (1995-2003)

Bron: KPMG BEA

Aandeel gemeenten dat toeristenbelasting heft, is gestegen door gemeentelijke herindeling Het aantal gemeenten dat toeristenbelasting heft, is de laatste tien jaar ongeveer gelijk gebleven: ruim 300 (zie figuur 2.3 op de volgende pagina). Als gevolg van gemeentelijke herindelingen is het aandeel van de gemeenten dat toeristenbelasting heft, gestegen van 47% in 1992 tot 63% in 2002. Het aantal gemeenten dat forensenbelasting heft, is gedaald van 200 in 1992 naar 163 in 2002. Deze daling houdt vrijwel gelijke tred met de daling van het aantal gemeenten, zodat het aandeel van de gemeenten met forensenbelasting ongeveer eenderde is gebleven. Vermakelijkhedenretributie wordt door slechts enkele gemeenten geheven8.

In 1997 werden in een steekproef van 235 gemeenten, waarvan tien van de 11 gemeenten met de grootste toeristische attracties, slechts twee gemeenten aangetroffen met een vermakelijkhedenretributie (bron: P. de Bruin en C. van der Werf, Gemeentelijke heffingen in de toeristische sector, Research voor Beleid, Leiden, 1997). Uit de enquête van het NIPO onder ondernemers blijkt dat twee van de geënquêteerde 265 ondernemers vermakelijkhedenretributie afdragen.

-eindrapport-

Figuur 2.3. Aantal gemeenten met toeristenbelasting en forensenbelasting 700 600 500 400 300 200 100 0 1992

1993

1994

1995

Aantal gemeenten

1996

1997

1998

Toeristenbelasting

1999

2000

2001

2002

Forensenbelasting

Bron: CBS, Statistiek gemeentebegrotingen; bewerking COELO

Toeristenbelasting wordt geheven door gemeenten uit alle groottegroepen. De grote steden kennen allemaal een toeristenbelasting. Bij gemeenten met tussen de 50.000 en de 100.000 inwoners komt deze belasting het minst voor (zie figuur 2.4). Figuur 2.4. Gemeenten die toeristenbelasting heffen naar grootteklasse

Aandeel gemeenten dat toeristenbelasting heft

100% 80% 60% 40% 20% 0% <5

5-10

10-20 20-50 50-100 100-150 150-250 Aantal inwoners (duizenden)

>250

Bron: CBS, Statistiek gemeentebegrotingen; bewerking COELO

Feitenonderzoek toeristenbelasting

Groei van toerisme in Nederland Naast de gemeentelijk herindeling heeft ook de toeristische sector de afgelopen jaren een groei doorgemaakt. Hierdoor is de kans groot dat meer ondernemers en meer toeristen geconfronteerd worden met toeristenbelasting. Het aantal logiesaccommodaties in Nederland is bijvoorbeeld gestegen van 4.960 in 1992 tot 5.350 in 20019. Het aantal overnachtingen in Nederland is ook gestegen, namelijk van 56 mln in 1993 tot ruim 82 mln in 2002 (zie figuur 2.5)10.

Aantal overnachtingen

Figuur 2.5. Aantal overnachtingen (x 1.000) 90.000 80.000 70.000 60.000 50.000 40.000 30.000 20.000 10.000 0 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Bron: CBS, CBS Statline; bewerking KPMG BEA

Westen en zuiden kennen een gemiddeld beperkt hoger tarief In bijlage G kaart 1 is te zien dat toeristenbelasting in heel Nederland wordt geheven; dus in zowel toeristische als niet-toeristische gemeenten. Wanneer er geen toeristenbelasting wordt geheven dan is dat vaak in niet-toeristische gemeenten. Verder kennen het westen en het zuiden van het land een gemiddeld beperkt hoger tarief dan het noorden en oosten (bijlage G kaart 3). Ter illustratie: de gemeente-enquête - repons 26 gemeenten - 25 van de 26 gemeenten heffen toeristenbelasting. Dit zijn niet alleen gemeenten in toeristische gebieden zoals de Noordzeekust, Friese merengebied en de Veluwe, maar ook gemeenten in minder toeristische gebieden; - Daarnaast heffen 15 gemeenten forensenbelasting op recreatiewoningen en negen gemeenten forensenbelasting op stacaravans. Zeven gemeenten heffen watertoeristenbelasting en twee gemeenten heffen vermakelijkhedenretributie; - 22 van de 25 gemeenten die toeristenbelasting heffen, hanteren een forfaitaire heffing. 9

Op basis van CBS-cijfers in 2003. Onder logiesaccommodaties verstaan we hier hotels, pensions, conferentieoorden, kampeerterreinen, bungalowparken en jeugdherbergen. 10 Op basis van CBS-cijfers in 2003.

-eindrapport-

2.3

Tariefsysteem van gemeenten In deze paragraaf gaan we in op de volgende onderzoeksvragen: -

Worden voor dezelfde belastbare feiten veelal dezelfde heffingsgrondslagen gehanteerd?

Is er bij gemeenten sprake van een meer dan inflatiecorrigerende tariefsontwikkeling?

Wat zijn hiervoor de oorzaken? Stijgen ‘lage tarieven’ sneller dan de ‘hoge tarieven’?

In 61% van de gevallen is een vast bedrag per overnachting de heffingsgrondslag Gemeenten kunnen op verschillende manieren toeristenbelasting heffen. Voor een hotelovernachting kan dit bijvoorbeeld zijn: een vast bedrag per overnachting, een tarief afhankelijk van het aantal sterren hotel of een percentage van de overnachtingprijs. In bijlage G kaart 1 is te zien dat het tarief voor een hotelovernachting in de meeste gevallen (61% van de gemeenten) een vast bedrag is. 4% van de gemeenten heft een toeristenbelasting waarbij het tarief is gerelateerd aan de overnachtingprijs en 1% heft een tarief dat samenhangt met het aantal sterren van het hotel. Voor het grootste deel van de overige gemeenten (34%) geldt dat zij geen toeristenbelasting heffen. Gemiddeld tarief per overnachting in 2003: EUR 1,07 bij hotels en EUR 0,55 bij campings Tabel 2.1 geeft het overzicht van de gemiddelde tarieven in Nederland van de gemeenten waar toeristenbelasting wordt geheven. Hierbij gaan we bij hotels uit van een overnachtingprijs van EUR 45,- of van een hotel met drie sterren en bij de campings gaan we uit van een drie sterren camping. Tabel 2.1. Gemiddelde tarieven toeristenbelasting in 2003 Hotel Camping* Overnachtingprijs in EUR (p.p.p.n.

ex toeristenbelasting) 45,8,54** Toeristenbelasting in EUR 1,07 0,55 Aandeel toeristenbelasting in overnachtingprijs 2,4% 6,8% * Aselecte steekproef van 65 campings uit: ANWB, ANWB campinggids Nederland 2003, 2003 ** Op basis van het vergelijkingstarief 211

In de gemeenten waar toeristenbelasting wordt geheven is in 2003 het laagste tarief voor een hotelovernachting EUR 0,14 en het hoogste EUR 3,70. Figuur 2.5 geeft de variatie van de

Het vergelijkingstarief 2 is de overnachtingprijs in het hoogseizoen voor twee volwassen personen van een overnachting welke is samengesteld uit: de kosten van een standplaats, parkeren van de auto, elektriciteit, eenmaal douchen per persoon en eventuele toeristenbelasting.

Feitenonderzoek toeristenbelasting

tarieven aan van hotelovernachtingen voor 2000. De tarieven die toeristen betalen op campings variëren tussen de EUR 0,14 en EUR 1,68 per overnachting. Gemiddelde tariefstijging per jaar is 5% Gecorrigeerd voor inflatie bedroeg de gemiddelde jaarlijkse tariefstijging voor hotelovernachtingen bij de ruim 300 gemeenten, die zowel in 2000 als in 2003 toeristenbelasting hieven, 5,3%. In 141 gemeenten bleef het tarief achter bij de inflatie, terwijl 187 gemeenten het tarief met meer dan de inflatie verhoogden. De grootste tariefdaling bedraagt 14,2%, de grootste tariefstijging 102,2%. Bijlage G kaart 2 toont de geografische spreiding van de tariefmutaties. Een patroon is hier niet in te ontdekken. Tariefstijging hangt samen met hoogte van het tarief Figuur 2.6 laat zien dat de omvang van de tariefstijging bij een hotelovernachting samenhangt met de hoogte van het tarief. Gemeenten die in 2000 een laag tarief hadden, verhoogden het tarief meer (procentueel gezien) dan gemeenten met een naar verhouding reeds hoog tarief. De tarieven groeiden de laatste jaren dus naar elkaar toe. Dit komt ook tot uitdrukking in de daling in de variatiecoëfficiënt van 1,28 in 2000 naar 1,11 in 200312. Voorbeelden van deze samenhang zijn de gemeente Amsterdam en de gemeente Raalte (zie kaart 2 en 3 in bijlage G).

Op kaart 2 is zichtbaar dat de gemeente Amsterdam een jaarlijkse daling van het tarief kent, die groter is dan 3%. Het tarief in de gemeente Amsterdam is daarbij EUR 2,- of hoger en behoort tot de relatief hogere tarieven. In de gemeente Raalte is het tegenovergestelde zichtbaar. De gemeente heeft een relatief laag tarief (lager dan EUR 0,40), maar de jaarlijkse stijging van het tarief bedraagt meer dan 30%.

De variatiecoëfficiënt wordt berekend als de standaarddeviatie gedeeld door het gemiddelde, en is een maatstaf voor de spreiding.

-eindrapport-

Procentuele tariefmutatie 2000-2003

Figuur 2.6. Samenhang tariefstijging en hoogte van tarief bij drie sterren hotels13 100,0% 80,0% 60,0% 40,0% 20,0% 0,0% -20,0% 0,00

0,50

1,00

1,50

2,00

2,50

3,00

Tarief toeristenbelasting in 2000 (EUR)

Bron: COELO, 2003

Ter illustratie: de gemeente-enquête - respons 26 gemeenten - De 25 gemeenten die toeristenbelasting heffen, gebruiken alle het aantal overnachtingen als heffingsgrondslag. Het tarief bestaat bij 24 gemeenten uit een vaste prijs per overnachting. Eén gemeente hanteert een percentage van de overnachtingprijs; - Van de 15 gemeenten die forensenbelasting heffen op recreatiewoningen hanteren 13 gemeenten de waarde van de woning als heffingsgrondslag. Eén gemeente hanteert het oppervlakte van de woning als heffingsgrondslag en één gemeente gebruikt een vaste prijs per woning; - Het laagste tarief voor de toeristenbelasting in de enquête is EUR 0,29 per overnachting, het hoogste tarief is EUR 4,32 per overnachting in een vijf sterren hotel; - De tarieven laten geen duidelijk onderscheid zien tussen toeristische gemeenten en minder toeristische gemeenten. Uitzondering daarop zijn de gemeenten aan de Noordzeekust, die een bovengemiddeld tarief hanteren; - Het tariefbeleid van omliggende gemeenten is bij 11 gemeenten niet van invloed op het tariefbeleid. Tien gemeenten geven aan dat het tariefbeleid van vergelijkbare gemeenten wel van invloed is op het tariefbeleid; - Bij 65% van de gemeenten vindt geen afstemming plaats over toeristenbelasting met andere gemeenten. Overleg met ondernemers vindt bij 43% van de gemeenten plaats.

Voor heringedeelde gemeenten zijn voor de tarieven in 2000 gewogen gemiddelden gehanteerd. Hierdoor komt het voor dat bepaalde tarieven relatief laag liggen.

Feitenonderzoek toeristenbelasting

Administratieve lasten en toeristische uitgaven In dit hoofdstuk komen de administratieve lasten van gemeenten en ondernemers en de uitgaven die gemeenten doen aan toeristische voorzieningen aan de orde.

3.1

Administratieve lasten gemeenten De onderzoeksvragen waar we in deze paragraaf op ingaan zijn: -

Wegen de opbrengsten van de toeristenbelasting op tegen de perceptiekosten (kosten van inning)?

Bestaat er bij gemeenten eenduidigheid in het vaststellen van de perceptiekosten van een heffing?

Heeft de heffingsgrondslag een significante invloed op de hoogte van de perceptiekosten?

Administratieve lasten bij gemeenten De administratieve lasten van gemeenten zijn in dit onderzoek als volgt gedefinieerd: -

Kennisgeving over toeristenbelasting en het inrichten administratie. Hieronder valt bijvoorbeeld het bestuurlijk en politiek overleg (commissie- en raadvergaderingen), eventueel overleg met de ondernemers (inspraakprocedures) en de aanpassing van de gemeentelijke verordening;

Innen van de toeristenbelasting. Hieronder valt bijvoorbeeld het uitsturen van aangiftes en de verwerking in de administratie;

Controle en tellingen. Hieronder vallen de controle van de aangiftes en het doen van tellingen bij de verblijfsverschaffers. Deze vindt vaak meerdere keren per jaar plaats;

Bezwaarprocedures. Hierbij gaat het om de beantwoording en afhandeling van bezwaarprocedures die ondernemers indienen.

Opbrengsten wegen op tegen de perceptiekosten Het aantal gemeenten dat aangeeft dat ze de perceptiekosten heeft vastgesteld, komt uit op zes van de 26 gemeenten. Deze gemeenten geven aan dat de perceptiekosten lager zijn dan de opbrengsten van toeristenbelasting. Maar ook de gemeenten die de perceptiekosten niet hebben berekend, geven aan dat de opbrengsten opwegen tegen de perceptiekosten. Omdat de meerderheid van de gemeenten de perceptiekosten niet zelf heeft berekend, heeft KPMG BEA op basis van de enquêteresultaten een berekening van de administratieve lasten gemaakt. Als gevolg van de respons op de vragen over administratieve lasten, is het mogelijk om de administratieve lasten voor 19 gemeenten te berekenen. Daarom zijn deze gegevens ter illustratie opgenomen in onderstaand kader.

Feitenonderzoek toeristenbelasting

Ter illustratie: de gemeente-enquête - respons 26 gemeenten In onderstaande tabel geven we een overzicht van een aantal kengetallen per administratieve handeling van een gemeente. Omdat een deel van de 26 gemeenten de vragen over administratieve lasten heeft beantwoord, is enige voorzichtigheid bij de gegevens in de tabel geboden. Tabel 3.1. Gemiddelde omvang administratieve handelingen per geënquêteerde gemeente Kennisgeven Innen Controle en Bezwaaren inrichten tellingen procedures Aantal uur per jaar 142 29 321 33 Aandeel in het aantal uur p.j. 27% 5% 61% 6% Kosten per jaar in Euro 9.200 1.900 20.700 2.200

Totaal

525 100% 34.000

Bron: Enquête KPMG BEA, 2003

De tabel laat zien dat de meeste tijd uitgaat naar controle en tellingen. De totale gemiddelde perceptiekosten komen in 2003 uit op circa EUR 34.000,- voor een gemeente. Wanneer we vervolgens kijken naar de verhouding tussen de perceptiekosten en de opbrengsten van toeristenbelasting dan zien we dat de perceptiekosten bij de geënquêteerde gemeenten circa 5% zijn van de opbrengsten uit toeristenbelasting. De perceptiekosten van de gemeente wegen hier dus op tegen de opbrengsten. Bij de gemeenten die veel overnachtingen (hotels en campings) binnen de gemeente hebben en die daarmee relatief veel opbrengsten genereren, zijn de perceptiekosten procentueel gezien het laagst. Zo liggen bij gemeenten met meer dan 1 miljoen overnachtingen per jaar de perceptiekosten rond de 4% van de opbrengsten, terwijl dit bij gemeenten met minder dan 250.000 overnachtingen rond de 8% ligt. Er lijkt hier dus sprake te zijn van een schaaleffect.

3.2

Administratieve lasten ondernemer In deze paragraaf gaan we in op de administratieve lasten van ondernemers. Daartoe beantwoorden we de volgende onderzoeksvragen: -

Berekent de ondernemer de toeristenbelasting door?

Wat is de administratieve last van toeristenbelasting voor de ondernemer?

Heeft de heffingswijze significante invloed op de hoogte van de administratieve lasten?

Circa 85% van de ondernemers berekent de belasting in zijn geheel door aan de toerist Alle geënquêteerde ondernemers dragen toeristenbelasting af aan de gemeente. Dat dit percentage zo hoog is in vergelijking tot figuur 2.3 (het aantal gemeenten dat toeristenbelasting heft) heeft zeer waarschijnlijk te maken met de vestigingsplaats van de ondernemers: vooral in toeristische gebieden. Wanneer we vervolgens bekijken of en welk deel daarvan wordt doorberekend aan de toerist komen we tot onderstaande tabel.

-eindrapport-

Tabel 3.2. Doorberekening toeristenbelasting Doorberekening toeristenbelasting aan toerist Volledige doorberekening aan de toerist Gedeeltelijke doorberekening Geen doorberekening aan de toerist Weet niet

Percentage ondernemers 85% 4% 9% 2%

Circa 4% van de ondernemers berekenen de toeristenbelasting gedeeltelijk door. Deze doorberekening bedraagt dan gemiddeld genomen 55%. Bij een verdere uitsplitsing van de ondernemers die de toeristenbelasting doorberekent aan de toerist zien we dat 30% van de ondernemers die groepsaccommodatie aanbieden en 60% van de ondernemers die strandstoelen verhuren geen toeristenbelasting doorberekenen. Voor het al of niet doorberekenen van de belasting maakt het niet uit of een onderneming gevestigd is in een toeristische of niet-toeristische regio. Daarnaast heeft de omvang van de onderneming geen invloed op het doorberekenen. Uit de enquête blijkt dat circa 75% van de ondernemers die de toeristenbelasting doorberekenen dat op de rekening apart vermelden. Een ondernemer besteedt gemiddeld circa 43 uur per jaar aan de administratieve lasten Om de administratieve lasten van de toeristenbelasting van de ondernemer te bepalen, is in de enquête een aantal vragen gesteld dat daar mee verband houdt. Wij onderscheiden in dit onderzoek daarbij de volgende administratieve handelingen: -

Indienen van bezwaarschriften. Het gaat hierbij om het opstellen en de communicatie richting de gemeente rond bezwaarschriften. Deze bezwaarschriften worden bijvoorbeeld ingediend als ondernemers het niet eens zijn met de aanslag die zij ontvangen. Bij het opstellen zullen de ondernemers enige tijd bezig zijn met het achterhalen van de informatie uit de eigen administratie, deze vergelijken en verwerken in het bezwaarschrift;

Kennisnemen van nieuwe tarieven en inwinnen van informatie. Over het algemeen vindt er elk jaar een verhoging van de tarieven plaats. Hierover wordt de ondernemer geïnformeerd. Daarnaast vinden er soms of bij een relatief grote verhoging van het tarief overleg plaats met de gemeente. Dit soort overleg doet een ondernemer individueel en/of met een groep ondernemers uit dezelfde gemeente;

Ondersteunen bij telling van de gemeente. De gemeenten tellen regelmatig het aantal overnachtingen. De frequentie van het aantal keer tellen verschilt per gemeente: van een aantal keer per jaar tot eens in de zoveel jaar. De ondernemer zal in het geval van een telling aanwezig moeten zijn en waar nodig vragen beantwoorden, informatie/gegevens aandragen en deze toelichten;

Aanpassen administratie op de nieuwe tarieven. Zoals gezegd veranderen de tarieven in de regel ieder jaar. Hiervoor dient de ondernemer zijn administratie aan te passen.

Feitenonderzoek toeristenbelasting

In een aantal gevallen – zeker bij de kleinere ondernemers – gebeurt de administratie deels handmatig. Tevens zal de ondernemer daar waar noodzakelijk de prijsinformatie die hij verstrekt richting de klant moeten aanpassen (brochures, Internet etc.); -

Administratie bijhouden voor toeristenbelasting. Dagelijks kan de administratie van de ondernemer ten aanzien van toeristenbelasting bijgehouden worden. Elke overnachting wordt immers belast. Het betreft bij deze administratieve last ook het informeren van de klant indien hij vragen heeft over de rekening c.q. de toeristenbelasting en het apart op de rekening vermelden van de toeristenbelasting;

Ondersteunen controle door gemeente bij afdracht van de belasting. De gemeente controleert de aangifte van de gemeenten. Hierbij kan zij vervolgens weer een beroep doen op de ondernemer. Het gaat daarbij vooral om zaken als inzage of informatie verschaffen uit de administratie.

Tabel 3.3 geeft een overzicht van het aantal uur dat een gemiddelde ondernemer besteedt aan de administratieve handelingen die samenhangen met de toeristenbelasting. Tabel 3.3. Administratieve handelingen van een gemiddelde ondernemer Indienen

Kennisne-

Onder-

bezwaar-

men en

steunen

Aanpassen Bijhouden admini-

admini-

Ondersteunen

Totaal

schriften

inwinnen

telling

stratie

controle

1,9 4% 46

2,8 7% 68

29,5 69% 701

2,6 6% 62

info Aantal uur per jaar Aandeel in het aantal uur p.j. Kosten per jaar in Euro

1,1 3% 26

4,8 11% 114

42,7 100% 1.016

De tabel laat zien dat een ondernemer gemiddeld bijna 43 uur van zijn tijd besteedt aan handelingen die verband houden met toeristenbelasting. Met name het (dagelijks) bijhouden van de administratie kost de ondernemer het meeste tijd. Wanneer we de administratieve handelingen uitdrukken in geld dan blijkt dat dit jaarlijks circa EUR 1.020,- is14. Hierbij gaan we uit van een uurtarief van EUR 23,7515. Dit uurtarief is gebaseerd op 200 dagen en acht uur werken per dag, en op het fiscaal minimuminkomen van EUR 38.000,- van een aandeelhouder van een BV (bijvoorbeeld eigenaar van een camping). Tabel 3.3 gaat uit van wat een ondernemer gemiddeld aan tijd besteedt aan de administratieve handelingen. Uiteraard verschilt dit per ondernemer. Zo blijkt dat 79% van de ondernemers de laatste drie jaar geen bezwaarschrift heeft ingediend16, dat 36% van de ondernemers geen tijd kwijt is aan het ondersteunen van de gemeente bij de telling en dat 46% van de on14

Ter vergelijking: de gemiddelde administratieve lasten - voortkomend uit wet- en regelgeving - van een gemiddeld bedrijf (ongeacht sector en omvang) bedroeg in 2001 circa EUR 13.000,-. De administratieve lasten als percentage van de toegevoegde waarde is 7% in de horeca. Bron: EIM, Monitor administratieve lasten bedrijven 2001, mei 2002. 15 Het uurtarief is getoetst bij ondernemers tijdens de interviews. 16 Indien ondernemers een bezwaarschrift indienen dan doet 55% dit via de branche-organisatie.

-eindrapport-

dernemers geen tijd kwijt is aan het ondersteunen van de gemeente bij de controle van de afdracht. De drie andere handelingen worden door het merendeel van de ondernemers uitgevoerd: kennisnemen van nieuwe tarieven en inwinnen van informatie (100%), aanpassen administratie (81%) en bijhouden administratie (84%). Bij een verdere analyse kijken we naar de significant afwijkende resultaten van de enquête. We komen daarbij tot de volgende uitkomsten, waarbij we ons beperken tot die ondernemingen die de betreffende administratieve handeling ook daadwerkelijk uitvoeren: Uitsplitsing naar type accommodatie:

de ondernemers die groepsaccomodatie aanbieden besteden 2,5 uur aan kennisnemen en inwinnen informatie versus 4,8 uur voor een gemiddelde ondernemer;

de pensionhouders besteden circa 45 minuten aan de ondersteuning bij een telling versus 1,9 uur voor een gemiddelde ondernemer;

de hoteliers en de pensionhouders besteden de minste tijd aan de aanpassing van de administratie, namelijk 86 minuten voor een één, twee of drie sterren hotel en 50 minuten voor een pension. De campinghouders besteden de meeste tijd aan de aanpassing van de administratie: meer dan 3 uur;

bij de controle van de gemeente van de afdracht is de campinghouder de meeste tijd kwijt, namelijk 3,8 uur versus 2,6 uur voor een gemiddelde ondernemer. Uitsplitsing naar niet-toeristische regio’s en ’gemiddelde’ regio’s:

geen van de ondernemers in een niet-toeristische regio’s uit de enquête heeft de afgelopen drie jaar een bezwaarschrift ingediend;

de ondernemers in niet-toeristische regio’s zijn 1,8 uur bezig met het kennisnemen van nieuwe tarieven en het inwinnen van informatie daarover. Een gemiddelde ondernemer is hier per jaar 4,8 uur mee bezig;

in de niet-toeristische regio’s wordt bij 8% van de ondernemers geteld, terwijl dit gemiddeld genomen bij 64% van de ondernemers gebeurt. Degene in niettoeristische regio’s die wel een telling kennen, zijn daar 10 minuten per jaar mee kwijt;

het bijhouden van de administratie kost de ondernemers in een niet-toeristische regio 17,3 uur per jaar versus 29,5 uur voor een gemiddelde ondernemer;

de ondersteuning van de controle van de afdracht door de gemeente kost de ondernemer in een niet-toeristische regio circa 40 minuten per jaar versus 2,6 uur per jaar voor een gemiddelde ondernemer in Nederland. Uitsplitsing naar omvang van de onderneming:

bij de tijd die besteed wordt aan de aanpassing van de administratie op de nieuwe tarieven zien we dat de kleinere ondernemingen daar minder tijd aanbesteden: 2,1

Feitenonderzoek toeristenbelasting

uur voor eenmansbedrijven, 3,8 uur voor ondernemingen met tussen 2 en 4 werknemers en 6,8 uur voor ondernemingen met tussen 5 en 9 werknemers17; -

Uitsplitsing naar wijze belasting heffen, namelijk forfaitair of achteraf zelf bepalen:

3.3

bij de tijd die besteed wordt aan het bijhouden van de administratie zien we dat de kleinere ondernemingen daar meer tijd aanbesteden. De ondernemingen met 4 of minder werknemers besteden daar 43,5 uur aan, terwijl de ondernemingen met 5 of meer werknemers daar 22,3 uur aan besteden. Dit kan samen hangen met het administratieve systeem dat men gebruikt.

de ondernemers waarbij de belasting via een forfaitaire heffing wordt geheven zijn voor het bijhouden van de administratie 24,6 uur per jaar kwijt, terwijl de ondernemers die de hoogte van de belasting achteraf bepalen aan de hand van een aangifte daar 45,3 uur per jaar kwijt zijn;

de ondernemers die een forfaitaire heffing kennen, zijn voor de ondersteuning van de controle van de afdracht door de gemeente 1,2 uur per jaar kwijt. De ondernemers die de hoogte van de belasting zelf bepalen (via aangifteformulier), zijn daar langer mee bezig, namelijk 3,6 uur per jaar;

wanneer we kijken naar de totale tijd die een ondernemer kwijt is en we gaan er vanuit dat hij alle administratieve handelingen zou verrichten dan is de ondernemer met een forfaitaire heffing 35,1 uur van zijn tijd bezig met toeristenbelasting, terwijl de andere ondernemer 59,3 uur van zijn tijd bezig met toeristenbelasting.

Uitgaven toeristische voorzieningen In dit hoofdstuk gaan we in op de onderzoeksvragen: -

Wat is de investeringsomvang van gemeenten in toeristische voorzieningen?

Hoe wenden gemeenten de toeristenbelasting aan?

Is er een verband tussen de uitgaven aan toeristische voorzieningen en opbrengsten van toeristenbelasting?

Totale investeringsomvang moeilijk vast te stellen De investeringsomvang van gemeenten in toerisme is op basis van de informatie ons voorhanden moeilijk vast te stellen18. De investeringen zijn namelijk niet los te koppelen van reguliere investeringen/uitgaven. Zo worden voorzieningen als fietspaden, VVV, riolering en straatverlichting ook gebruikt door de inwoners van de gemeente, en zijn contracten/afspraken gemaakt met afvalverwerkers en bijvoorbeeld de politie niet te herleiden naar 17

Zowel campings als hotels vallen in de categorie van meer dan 5 werknemers. De informatie waar KPMG BEA zich op baseert, zijn de vier interviews bij gemeenten en aanvullende telefonische interviews onder de 30 gemeenten die ook schriftelijk geënquêteerd zijn.

-eindrapport-

toerisme. Daarnaast speelt mee dat een deel van de toeristen dat de gemeente bezoekt dagtoeristen zijn. Deze hebben over het algemeen geen relatie met toeristenbelasting (maar wel met kosten die de gemeente maakt voor bijvoorbeeld het onderhoud van het strand). Tot slot speelt mee dat voor sommige voorzieningen, zoals de aanleg van riolering naar het kamperterrein, ondernemers soms voor een deel mee betalen. We geven dus geen getal voor de totale investeringsomvang. Uiteenlopende uitgavenposten aan toerisme Op basis van interviews en gegevens verstrekt door gemeenten is bepaald aan welke kostenposten moet worden gedacht als het om (structurele) uitgaven aan toerisme gaat. Deze zijn: -

Inzet ambtenaren en bestuurders (uitvoering en handhaving beleid);

Bijdrage aan de VVV;

Promotie-activiteiten;

Onderhoud en/of aanleg van: -

Wegen;

Fietspaden;

Voetpaden;

Riolering;

Straatverlichting;

Straatmeubilair;

Parkeervoorzieningen

Bewegwijzering

Natuur (bos, strand, duin, hei, binnenwater);

Ophalen afval;

Inzet extra politie;

Inzet extra brandweer;

Toeristische attracties als musea, theaters, kinderboerderij, stoomtrein etc.

Aanwending toeristenbelasting niet eenduidig vast te stellen Omdat toeristenbelasting geen bestemmingsheffing is, komen de opbrengsten van toeristenbelasting in de algemene middelen van de gemeente. Hierdoor is het niet mogelijk aan te geven hoe de toeristenbelasting wordt aangewend. Geen van de gemeenten die KPMG BEA in het kader van dit feitenonderzoek (enquête en interviews) heeft gesproken, kan hier dan ook antwoord op geven.

Feitenonderzoek toeristenbelasting

Er zijn gemeenten die geen toeristenbelasting heffen, maar een contract of convenant hebben afgesloten met de ondernemers in de gemeente. Afgesproken is met deze ondernemers om het geld jaarlijks over te maken aan de gemeente. Deze bedragen zijn over het algemeen niet groot (EUR 50.000,- en minder). Het voordeel is dat zowel aan de zijde van de ondernemers als aan de zijde van de gemeente er nauwelijks administratieve lasten bestaan. In deze afspraak is ook vermeld dat de gemeente moet aantonen waaraan ze het geld heeft besteed. In sommige gevallen mogen de ondernemers daarvoor voorstellen doen. Wanneer we kijken waaraan het geld wordt besteed dan zien we dat dat met name gaat naar de VVV, naar toeristische attracties en naar promotionele activiteiten. Toeristische uitgaven ten opzichte van de opbrengsten van toeristenbelasting Uit de extra gesprekken die we met verschillende gemeenten gevoerd hebben, hebben we voor een aantal gemeenten meer inzicht verkregen in de omvang van de toeristische uitgaven. In het onderstaande kader staan deze uitgaven ter illustratie weergegeven. Daarnaast hebben we ten opzichte van de toeristische uitgaven de opbrengsten van toeristenbelasting van deze gemeenten vermeld. Uit deze gegevens kunnen we de conclusie trekken dat de toeristische uitgaven de opbrengsten van toeristenbelasting overstijgen.

De gemeenten geven meer uit aan toeristisch beleid en voorzieningen dan ze aan toeristenbelasting ontvangen. Ter illustratie: uitgaven van gemeenten ten opzichte van de opbrengsten van toeristenbelasting Tabel 3.4. Voorbeelden van uitgaven en opbrengsten van gemeenten Uitgaven Opbrengsten Gemeente A: -

Marketing van de stad: ruim EUR 5 mln (VVV, campagnes, promotie, website, bewerking van de zakelijke markt en cultuurmarketing);

Evenementen: EUR 186.000,-;

Toeristische infrastructuur: EUR 1,5 mln.

Circa EUR 3,5 mln

Gemeente B: -

Subsidie aan VVV: EUR 70.000,-;

Subsidie aan musea: EUR 250.000,-;

Promotionele activiteiten en evenementen: EUR 10.400,-.

Circa EUR 60.000,-

Gemeente C: -

Subsidie aan VVV: EUR 45.000,-;

Recreatieve voorzieningen en beleid: EUR 150.000,-;

Onderhoud en aanleg van infrastructuur: EUR 360.000,- (fietspaden, be-

Circa EUR 225.000,-

wegwijzering en riolering); -

Veiligheid en toezicht recreatie: EUR 15.000,-.

Gemeente D: -

Toeristische voorzieningen: EUR 300.000,-.

Circa EUR 190.000,-

Verband tussen uitgaven en opbrengsten niet aangetoond In geen van de gemeenten die wij hebben gesproken of geënquêteerd, is aangegeven dat er een direct verband zou bestaan tussen de omvang van de opbrengsten (hoogte tarieven) en de

-eindrapport-

uitgaven. Dit heeft twee oorzaken. Ten eerste zijn de uitgaven over het algemeen niet bekend. Dit is in de vorige alinea uitgelegd. Ten tweede is het karakter van de belasting niet zo dat er een verband zou hoeven te bestaan. De reden voor een gemeente om toeristenbelasting te heffen of tarieven te verhogen kan dan ook een budgettaire zijn. Dit bleek ook uit interviews met gemeenten en ondernemers. We kunnen het daarom goed voorstellen dat EZ ter zijner tijd - in overleg met de VNG - tot een vervolgonderzoek komt waarin de toeristische uitgaven van gemeenten centraal staan en waarin dieper wordt ingegaan op de begrotingen van de gemeenten.

Feitenonderzoek toeristenbelasting

Jurisprudentie

4.1

Inleiding Een deel van dit feitenonderzoek is gericht op de juridische context. Dit hoofdstuk gaat daarop in. De volgende vragen worden beantwoord: -

Een inventarisatie van de jurisprudentie over toeristenbelasting;

Welke knelpunten en vraagpunten zijn daaruit af te leiden19?

De eerste paragrafen gaan in op de jurisprudentie over toeristenbelasting. In deze paragrafen zijn dus ook direct de knel- en vraagpunten af te leiden. Met jurisprudentie bedoelen we de rechtsopvatting van de rechterlijke macht zoals blijkt uit beslissingen die zij heeft genomen20. Hierbij worden de volgende onderwerpen onderscheiden:

4.2

Belastingplichtige;

Belastbaar feit;

Begrenzing ten aanzien van het begrip vermakelijkheid;

Samenloop van belastingen;

Heffingsgrondslag.

Belastingplichtige De toeristenbelasting wordt geheven van degene die of in een gemeente verblijft, maar geen ingezetene is van die gemeente, of van degene die het mogelijk maakt om te verblijven (exploitanten van hotels, campings, vakantiewoningen etc.). Aangezien de controle op het verblijf houden niet eenvoudig is, wijst de gemeente veelal de exploitanten als belastingplichtigen aan. Het begrip belastingplichtige heeft tot onderstaande jurisprudentie geleid. Een verblijfhoudend persoon hoeft geen toerist te zijn Anders dan de naam van de belasting doet vermoeden, is niet vereist dat iemand toerist hoeft te zijn. Uit de uitspraak van de Hoge Raad van 22 april 1998 (BNB 1998/213) blijkt dat bijvoorbeeld ook het verblijf houden door asielzoekers onder het bereik van de toeristenbelasting kan vallen. De Hoge Raad overwoog als volgt:

In feite gaat dit om knelpunten die in het verleden hebben gespeeld. Het knelpunt is opgelost door de uitspraak daarover van de rechterlijke macht. 20 Dit betekent dat niet alle juridische knelpunten ten aanzien van de toeristenbelasting hier worden besproken, maar alleen diegene waarover de rechterlijke macht een uitspraak heeft gedaan.

Feitenonderzoek toeristenbelasting

“De wetgever heeft welbewust aan de gemeenten de mogelijkheid geboden onder de naam toeristenbelasting verblijfsbelastingen van uiteenlopende aard te heffen, waaraan alle nietingezetenen die enigszins duurzaam in de gemeente verblijven, kunnen worden onderworpen, zonder dat is vereist dat het verblijf voor toeristische doeleinden plaatsvindt.” Verblijfsbieders zonder financieel belang daarbij kunnen geen belastingplichtigen zijn Op grond van artikel 224 van de Gemeentewet is de verblijfsbieder bevoegd de belasting te verhalen op degene die verblijft. In feite fungeert de verblijfsbieder daarmee als inhoudingsplichtige. De verblijfsbieder die bij de toerist geen financieel belang heeft, kan echter niet als inhoudingsplichtige worden aangemerkt. Zo werd aan een publiekrechtelijk lichaam - eigenaar-beheerder van de haven van Terschelling - watertoeristenbelasting door de gemeente Terschelling opgelegd omdat hij gelegenheid tot ligging bood. Het Hof Leeuwarden oordeelde op 23 november 1979 (BNB 1981/35) het volgende: “Het ligt niet in de rede om personen die gelegenheid tot verblijf bieden, doch die bij de toerist geen financieel belang hebben, als belastingplichtige aan te wijzen. De aanwijzing van belanghebbende als belastingplichtige is in casu geschied in strijd met een beginsel van behoorlijk bestuur.” Het volgende voorbeeld gaat ook over dit onderwerp.

In de uitspraak van het Hof Amsterdam van 22 september 2000 (Belastingblad 2001, blz. 299) verwierp het hof de stelling van een exploitant van een zeemanshuis, dat zij op grond van het gelijkheidsbeginsel geen toeristenbelasting verschuldigd was. De vergelijking met het Leger des Heils, waarvan geen toeristenbelasting wordt geheven, ging niet op omdat er geen sprake was van gelijke gevallen. De exploitant verstrekte, in tegenstelling tot het Leger des Heils, namelijk geen gratis overnachtingen. Alleen de daadwerkelijke verblijfbieder kan als belastingplichtige worden aangewezen Bij het aanwijzen van een belastingplichtige is het voor de gemeente taak zorgvuldig na te gaan wie daadwerkelijk gelegenheid biedt tot verblijf. Een voorbeeld hiervan is te geven an een uitspraak van het Hof Amsterdam 29 juni 1994 (Belastingblad 1995, blz.116). De gemeente had ten onrechte een aanslag toeristenbelasting opgelegd aan de moedermaatschappij van een BV die een camping exploiteerde. De aanslag werd door het hof vernietigd, omdat de moedermaatschappij niet belastingplichtig was. Zij had immers zelf nooit gelegenheid gegeven tot verblijf. Strandstoelverhuurders worden ook als belastingplichtigen gezien De Hoge Raad zag geen reden om de verordening van de gemeente Zandvoort onverbindend te verklaren voor strandstoelverhuurders (HR 3 januari 1996, BNB 1996/76).

De gemeente Zandvoort biedt de verhuurder tegen een vergoeding de gelegenheid om strandstoelen te exploiteren. Daarmee biedt de verhuurder - die de toerist laat betalen voor de huur van een

-eindrapport-

stoel of bed - de toerist de mogelijkheid tot verblijf. De strandstoelverhuurder dient dus gezien te worden als belastingplichtige. Als bepaalde groepen buiten de verordening vallen, is een afweging tussen doelmatigheid en rechtvaardigheid nodig Het kan voorkomen dat de toepassing van de verordening van een gemeente ertoe leidt dat bepaalde groepen potentiële belastingplichtigen buiten de heffing blijven. Dan dient een afweging gemaakt te worden tussen doelmatigheid en rechtvaardigheid in het licht van het gelijkheidsbeginsel. Zo werden bezoekers van de gemeente Marken die per bus of auto kwamen niet in de heffing betrokken. Dit gold ook voor het busbedrijf dat deze toeristen vervoerde en de opvarenden van de jachten en charterschepen die afmeerden in de haven van Marken. Terwijl een bedrijf dat de bootdienst onderhoudt tussen Monnickendam-VolendamMarken, wel belastingplichtige was. Het Hof (Hof Amsterdam 10 februari 1995, BNB 1998/23) oordeelde dat de gemeente aannemelijk heeft gemaakt dat degenen die aan de heffing ontsnappen in omvang een relatief bescheiden groep is. De verordening van de gemeente en de uitvoering ervan is namelijk afgestemd op de eisen van uitvoerbaarheid en controleerbaarheid. Hierin is volgens het Hof voldoende rechtvaardiging te vinden voor het buiten de heffing laten van deze groepen. Dit werkt ook de ‘andere kant’ op.

Zo achtte het Hof Leeuwarden (6 oktober 1995, Belastingblad 1996, blz. 35) de verordening van de gemeente Zuidlaren onverbindend omdat het in strijd was met het gelijkheidsbeginsel. In deze gemeente werden hotels en pensions niet in de heffing betrokken, maar een exploitant van een kampeerterrein wel. Door een behoorlijk aantal overnachtingen buiten de heffing te laten, was de gemeente tot een willekeurige heffing van de toeristenbelasting gekomen. Een ander voorbeeld waarin deze afweging van toepassing is, is bij de verordening van de gemeente Amsterdam. Het Hof Amsterdam was van mening (Belastingblad 2000, blz. 99) dat de omstandigheid dat een groot aantal personen, namelijk de dagtoeristen, buiten de heffing was gelaten om redenen van uitvoerbaarheid en controleerbaarheid, onaanvaardbaar was. Echter, in cassatie heeft de Hoge Raad (HR 14 februari 2001, Belastingblad 2001, blz. 256) beslist dat het voor de wetgever onduidelijk was op welke wijze dagtoeristen in de heffing zouden kunnen worden betrokken. Gelet op deze onduidelijkheid vormen in dit geval, ondanks het gegeven dat grote groepen buiten de heffing blijven, de uitvoerbaarheid en controleerbaarheid rechtvaardigingsgronden voor de ongelijke behandeling.

4.3

Belastbaar feit Het houden van verblijf binnen de gemeente door personen, die niet als ingezetene in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens zijn ingeschreven, vormt het belastbaar feit. In de wettekst is echter geen definitie opgenomen van het begrip “houden van verblijf”. De invulling wordt daarmee overgelaten aan de belastingrechter. In de jurisprudentie is de strekking van het begrip dan ook diverse malen aan de orde geweest.

Feitenonderzoek toeristenbelasting

Verblijf houden hoeft niets met toerisme te maken te hebben Uit een uitspraak van de Hoge Raad (22 april 1998, BNB 1998/213) valt af te leiden dat het niet vereist is dat het verblijf in een gemeente voor toeristische doeleinden plaatsvindt. De wetgever heeft aan de gemeenten de mogelijkheid geboden onder de naam toeristenbelasting verblijfsbelastingen van uiteenlopende aard te heffen. Zo werd het heffen van toeristenbelasting ten aanzien van asielzoekers geoorloofd geacht. Verblijf houden dient wel een duurzaam karakter te kennen De Hoge Raad (17 september 1999, BNB 1999/407) oordeelde dat er geen aanknopingspunt is voor de gedachte dat aan aard en/of doel van het verblijf geen enkele betekenis toekomt. Het zou niet stroken met de aard van de toeristenbelasting om onder “het houden van verblijf” ook te laten vallen (vliegtuig)passagiers die zich uitsluitend ten behoeve van hun vervoer voor korte tijd zich ophouden op een luchthaven. Het dient dus te gaan om verblijf met een enigszins duurzaam karakter.

4.4

Begrenzing ten aanzien van het begrip vermakelijkheid Volgens de wetsgeschiedenis is het mogelijk om de belasting te beperken tot bepaalde gedeelten van de gemeente. Deze mogelijkheid leek aanvankelijk voor de gemeenten met toeristische attracties uitkomst te bieden. Men kon namelijk op die manier proberen langs de weg van de toeristenbelasting de opbrengst van de vervallen vermakelijkhedenbelasting te compenseren. Geen ruime interpretatie van toeristenbelasting De Hoge Raad heeft daar met zijn uitspraak van 30 maart 1993 (BNB 1983/191) een einde aangemaakt. De door de wetgever beoogde afschaffing van vermakelijkhedenbelasting valt niet te rijmen met een verruiming van de toeristenbelasting zodat een gemeente daarmee langs een achterdeur een belasting op vermakelijkheden kan heffen. Zo is een uur durende rondvaart een vermakelijkheid en dus niet te belasten via een toeristenbelasting. Vermakelijkhedenretributie kan alleen als de gemeente een rol heeft in de attractie Een vermakelijkhedenretributie kan worden geheven op vermakelijkheden waarbij gebruik wordt gemaakt van, door of met medewerking van het gemeentebestuur tot stand gebrachte of instandgehouden voorzieningen of waarbij een bijzondere voorziening in de vorm van toezicht of anderszins getroffen wordt.

Zo dienen de terreinen van De Efteling te worden aangemerkt als een inrichting tot het geven van vermakelijkheid, aldus de Hoge Raad in zijn uitspraak van 13 januari 1988, Belastingblad 1998, blz. 128.

-eindrapport-

Onderscheid tussen verblijf bieden en vermakelijkheid Het vervoer van dagtoeristen naar Marken wordt door het Hof Amsterdam (10 februari 1995, Belastingblad 1995, blz. 450) niet aangemerkt als vermakelijkheid, maar als het bieden van gelegenheid tot verblijf. Omdat de vervoersfunctie centraal staat, is er sprake van vervoer en niet van het geven van een vermakelijkheid. In cassatie oordeelde de Hoge Raad in zijn uitspraak van 12 november 1997 (BNB 1998/23) dat het vervoer van dagtoeristen door middel van een boot die afmeert in de haven, kan worden aangemerkt als het bieden van gelegenheid tot verblijf en dus een heffing van toeristenbelasting mogelijk is. De Hoge Raad oordeelde (HR 3 januari 1996, BNB 1996/76) dat een voor bezoekers vrij en toegankelijk deel van het Noordzeestrand dat primair benut wordt om te genieten van de zon, zee en het strand niet als een inrichting tot het geven van een vermakelijkheid (attractie) kan worden aangemerkt. Dat karakter krijgt het ook niet indien de bezoekers de gelegenheid wordt geboden tot de huur van een strandstoel of strandbed en/of het nuttigen van consumpties.

4.5

Samenloop van belastingen Er mag een samenloop van belastingen (cumulatie) optreden in de heffing van toeristenbelasting en forensenbelasting. Artikel 223 van de Gemeentewet geeft de gemeenten de mogelijkheid forensenbelastingen in te voeren, te weten een slaapforensenbelasting en een woonforensenbelasting. Deze laatste belasting kan worden geheven van personen die, zonder in de gemeente te wonen, er gedurende het belastingjaar een gemeubileerde woning beschikbaar houden (vakantiehuisjes, caravans etc.). Uit de wetgeschiedenis valt op te maken dat indien een gemeente zowel een toeristenbelasting als een forensenbelasting invoert, er voor gezorgd moet worden dat ‘onbillijkheden’ worden voorkomen. Samenloop van toeristenbelasting en forensenbelasting Zij die als forens belastbaar zijn, kunnen ook onderworpen zijn aan toeristenbelasting. Dit blijkt uit de uitspraak van Hof ’s-Gravenhage (1 oktober 1975, BNB 1976/83). Het ontbreken van een bepaling ter voorkoming van cumulatie van toeristenbelasting en woonforensenbelasting bij hetzelfde huis werd niet in strijd geacht met enig wettelijk voorschrift. In haar overwegingen betoogt het Hof dat de rechter niet bevoegd is de innerlijke waarde of de billijkheid van de wet te beoordelen.

In deze uitspraak wordt niet de vraag beantwoord waar de grens dient te worden gelegd tussen iemands hoedanigheid van woonforens en diens hoedanigheid van toerist. Op grond van de jurisprudentie is iemand al toerist, als hij zich voor niet-toeristische doeleinden in een toeristengemeente bevindt. Het zou niet onbillijk zijn dat de hoedanigheid van toerist opgaat in

Feitenonderzoek toeristenbelasting

die van woonforens. In dat geval zou een vrijstelling van toeristenbelasting kunnen worden verleend. Samenloop binnen de toeristenbelasting Voorts kan er een samenloop of cumulatie optreden binnen de toeristenbelasting zelf. Er treedt geen ongeoorloofde cumulatie op door de belastingheffing te beperken tot uiteenlopende typen van verblijf houden en daarbij dan ook onderscheid te maken naar plaats (een deel van de gemeente), naar tijd (bepaalde uren overdag of ’s nachts), naar vorm (overnachten) of nog in ander opzicht volgens het Hof Amsterdam op 14 september 2000 (Belastingblad 2001, blz. 941). Ook het tegelijkertijd maken van onderscheid in meer dan één opzicht is in beginsel toegestaan; bijvoorbeeld het gebruik van strandstoelen of -bedden op het strand tegen vergoeding, in het tijdvak van maart tot en met september, tussen 10 en 18 uur. Deze vrijheid is echter niet onbegrensd. Niet elk type van verblijf houden kan worden belast. Zo moet het verblijf houden naar zijn aard en doel enigszins duurzaam zijn en er mag ook geen willekeurige en onredelijke heffing in het leven worden geroepen. Ook mogen de verordeningen geen strijd opleveren met wetgeving of verdragen en met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en andere algemene rechtsbeginselen.

De modelverordeningen van de VNG voorzien in een vrijstelling van de algemene toeristenbelasting, indien voor ditzelfde feit reeds watertoeristenbelasting wordt geheven.

4.6

Heffingsgrondslag De heffingsgrondslag van de toeristenbelasting is niet vermeld in artikel 224 van de Gemeentewet. Een bepaling hierover zal in de belastingverordening van de gemeente moeten worden opgenomen. Tussen de heffingsgrondslag en het tarief enerzijds en het houden van verblijf anderzijds dient een duidelijk verband te bestaan; bijvoorbeeld de duur van het verblijf of de kosten van het verblijf of het aantal personen dat verblijft. Een forfaitaire vaststelling is mogelijk hoewel zoals uit onderstaande uitspraken zal blijken, dat ook de nodige haken en ogen oplevert. De heffing - ook bij forfaitair tarief - dient aan te sluiten de duur en het aantal personen Dat de heffing dient aan te sluiten bij het aantal personen dat verblijft en bij de duur van het verblijf, ook als er volgens een forfaitair tarief wordt geheven, is meerdere malen door de Hoge Raad bepaald (bijvoorbeeld in HR 21 januari 1981, VN 1981, blz. 494 en HR 17 juni 1981, BNB 1981/243). Het bedrag van de belasting dient op enigerlei wijze afhankelijk worden gesteld van feiten en omstandigheden die verband houden met de duur van het verblijf en het aantal personen dat verblijf houdt. Tariefdifferentiaties naar bijvoorbeeld leeftijd en groepsgrootte zijn aanvaardbaar.

Volgend deel →

De tekst is automatisch uit het bestand gehaald en kan afwijken van het origineel (kolommen, tabellen en koppen lopen door elkaar). Het officiële stuk bij de gemeente is leidend. Bron: https://api1.ibabs.eu/publicdownload.aspx?site=OverBetuwe&id=5a558788-d848-4a64-8add-5ee175b1bd19