B06.1 Evaluatie GGiD - GGD regio Utrecht [eindrapport].pdf
Tekst van het document
5. Leren & borgen: lessen en aanbevelingen voor de toekomst
Aanbevelingen | borgen van de relevante lessen voor de toekomstige aanbesteding van het digitaal dossier (3/3) Ook bij de aankoop van een bestaand product, is de relatie met en aansturing van de leverancier bepalend voor het succes: Aanbeveling 5 (o.b.v. lessen 12, 13 en 17): aandacht voor onderlinge samenwerking en aansturing. Besteed in de formulering van het beschrijvend document aandacht aan de verhouding opdrachtgeveropdrachtnemer gedurende de looptijd van de opdracht. Leg met de uiteindelijk geselecteerde leverancier vast hoe er gewerkt gaat worden, in het bijzonder over samenwerking met en aansturing van de leverancier. Bouw waarborgen in voor het geval de leverancier niet (tijdig) aan het gevraagde tegemoet komt (zie ook de volgende aanbeveling). Dit hoeft een goede onderlinge verstandhouding met de leverancier niet in de weg te staan.
46
Zelfs het enorm goed doordenken van je eisen en criteria is nog geen garantie op succes. Het is daarom van waarde om ‘noodknoppen’ in te bouwen: Aanbeveling 6 (o.b.v. lessen 6, 15 en 18): ga stap voor stap voorwaarts (dit kunnen grote stappen zijn). Houd grip op het proces door als projectorganisatie vooraf expliciete go / no go-momenten in te bouwen (binnen het aanbestedingstraject –d.w.z. de mogelijkheid tot stopzetten, maar ook gedurende implementatie– uiteraard binnen wat juridisch mogelijk is). Houd daarbij ook rekening met risico’s die een kleine kans, maar enorme impact hebben. Stem deze procedure af met de DPG/bestuur. Expliciteer wanneer deze momenten plaatsvinden en objectiveer zoveel mogelijk wat de voorwaarden zijn waaronder je doorgaat en maak afspraken over hoe je tot besluitvorming komt wanneer de keus op tafel komt om te stoppen. Definiëren van een ‘graadmeter’ van vorderingen door de projectorganisatie kan hierbij een behulpzame activiteit zijn.
Inhoudsopgave
47
1.
Samenvatting
2.
Introductie: aanleiding, opdracht en methode
3.
Reconstrueren: tijdlijn, mijlpalen & beslismomenten
4.
Begrijpen: bevorderende en belemmerende factoren in proces
5.
Leren & borgen: lessen en aanbevelingen voor de toekomst
6.
Verdieping bij hoofdstukken 3 en 4: A. Tijdlijn, mijlpalen en beslismomenten (H3) B. Bevorderende en belemmerende factoren (H4) C. Niet-opgenomen verklaringen (H4)
7.
Bijlagen
Inhoudsopgave
48
1.
Samenvatting
2.
Introductie: aanleiding, opdracht en methode
3.
Reconstrueren: tijdlijn, mijlpalen & beslismomenten
4.
Begrijpen: bevorderende en belemmerende factoren in proces
5.
Leren & borgen: lessen en aanbevelingen voor de toekomst
6.
Verdieping A | tijdlijn, mijlpalen & beslismomenten (H3)
7.
Bijlagen
Verdieping A | tijdlijn, mijlpalen & beslismomenten (H3)
1. Voorbereiding | a. Aanleiding aanbesteding De uitvoerders van de jeugdgezondheidszorg (veelal de GGD’en) zijn verantwoordelijk voor verslaglegging in een digitaal dossier. ▹ Artikel 5, lid 1 van de Wet publieke gezondheid (wpg) luidt “Het college van burgemeester en wethouders draagt zorg voor de uitvoering van de jeugdgezondheidszorg.” ▹ Artikel 5, lid 3.b luidt vervolgens: “Het college van burgemeester en wethouders draagt er zorg voor dat bij de uitvoering van de taak, bedoeld in het eerste lid, gebruik wordt gemaakt van digitale gegevensopslag, […]”. Alle betrokken GGD’en gebruikten het softwarepakket MLCas. De op dat moment lopende contracten voor dit pakket liepen voor elk van de GGD’en op relatief korte termijn af (GGDrU: 1-12-2017, GGD Twente: 31-12-2016 (te verlengen tot 31-12-2017), GGD Hollands Noorden: 11-2018).
49
Klik hier om terug te gaan naar de tijdlijn.
Verdieping A | tijdlijn, mijlpalen & beslismomenten (H3)
1. Voorbereiding | b. Eerdere aanbesteding ▹ Vanaf 2014 hebben de GGD’en Hollands Noorden en Hollands Midden gezamenlijk een aanbesteding en ontwikkeltraject doorlopen voor een DD JGZ. De geselecteerde leverancier hierbij was Regas (inmiddels Myneva). ▹ Dit ontwikkeltraject is tussentijds stopgezet vanwege problemen met de leverancier. ▹ Een grote hoeveelheid aan knelpunten, nog door te voeren wijzigingen en nog te realiseren functionaliteiten, maakte dan het niet aannemelijk was dat oplevering en implementatie van het dossier voor het einde van 2016 kon plaatsvinden.
50
Klik hier om terug te gaan naar de tijdlijn.
Verdieping A | tijdlijn, mijlpalen & beslismomenten (H3)
1. Voorbereiding | c. Taskforce GGD-dossier ▹ In juni 2016 hebben de DPG’en van GGD’en Hollands Midden en Hollands Noorden* opdracht gegeven om een Taskforce GGDdossier in het leven te roepen (GGD regio Utrecht is hier in juli bij aangesloten). ▹ De taskforce heeft de DPG’en geadviseerd over het GGD-dossier. Adviezen ten tijde van het verzoek om décharge (7 september 2016) waren onder andere: ▹ om het GGD-dossier te laten bouwen door meerdere GGD’en (zie volgende kopje). ▹ om aan te besteden middels concurrentie gerichte dialoog (advies van De Clercq Advocaten, zie daaropvolgend kopje).
Manier om tot DD JGZ te komen ▹ Op het moment dat de samenwerking zich slechts nog beperkte tot Hollands Noorden en Hollands Midden, zijn verschillende scenario’s verkend voor het vervolg op de eerder mislukte aanbesteding. Deze scenario’s zijn: ▹ Alternatief 1: Aanbesteden met lagere ambitie 51
Klik hier om terug te gaan naar de tijdlijn.
▹ Alternatief 2: Opnieuw aanbesteden met beter en gedetailleerder bestek ▹ Alternatief 3a: Laten bouwen door GGD Hollands Noorden en RDOG Hollands Midden ▹ Alternatief 3b: Laten bouwen door meerdere GGD’en ▹ Deze scenario’s zijn beoordeeld −en daardoor met elkaar vergeleken− op een aantal criteria (kosten, functionaliteit, toekomstvastheid, benodigde inzet, etc.) en risico’s (uitloop in kosten of tijd, beperkte bruikbaarheid, etc.) ▹ Geconcludeerd wordt dat “Het laatste alternatief ‘Laten bouwen door meerdere GGD’en’ met behoorlijke afstand het meeste waar voor je geld [geeft] met slechts een iets hoger risico dan het vorige alternatief. Daarom lijkt dit alternatief lijkt het meest aantrekkelijk. Natuurlijk mits je de risico’s goed kan managen. De grootste risico’s liggen bij het goed neerzetten van de samenwerking en het management van een complex software-project.”
*Dit is in Hollands Noorden een andere persoon dan de huidige DPG.
Verdieping A | tijdlijn, mijlpalen & beslismomenten (H3)
1. Voorbereiding | c. Taskforce GGD-dossier (vervolg) Wijze van aanbesteden Wanneer er een aanbesteding plaatsvindt voor een DD JGZ, dan zijn er verschillende mogelijkheden. Aan De Clercq Advocaten is advies gevraagd over de te hanteren methode. Zij identificeerden in wezen twee keuzes: 1. “(niet-)openbare procedure, waarbij gunningscriteria opgesteld worden en de inschrijvingen van alle gegadigden daar vervolgens aan worden getoetst”; 2. de concurrentiegerichte dialoog, waarbij een dialoog wordt gehouden met de gegadigden. Deze dienen op basis van de uitkomsten van de dialoog een inschrijving in. Deze werkwijze wordt gehanteerd bij “complexe opdrachten, of anders gezegd: als de aanbestedende dienst wel weet waar het met de opdracht heen moet, maar nog niet precies weet hoe daar te komen (en dus overleg met de markt noodzakelijk of gewenst is).”
52
Klik hier om terug te gaan naar de tijdlijn.
Er werd geadviseerd om de tweede mogelijkheid te hanteren, omdat ”Indien voor de concurrentiegerichte dialoog wordt gekozen is de kans groter dat de inschrijving uiteindelijk voldoet aan de vereisten en wensen van de Coöperatie, dit omdat er in dit geval de mogelijkheid is om tussentijds bij te sturen.”. Dit had te maken met het feit dat “Het Programma van Eisen duidelijk [is] over hetgeen het nieuwe Digitaal Burgerdossier moet kunnen, maar niet volledig duidelijk over de technische invulling van deze aspecten.” Op basis van het advies wordt besloten (vóór 7 september 2016): “GGD Hollands Noorden, GGD Hollands Midden en GGDrU besteden de bouw van een gezamenlijk GGD-dossier via een aanbesteding op basis van de concurrentie gerichte dialoog”.
Verdieping A | tijdlijn, mijlpalen & beslismomenten (H3)
1. Voorbereiding | d. GGD regio Utrecht sluit aan & e. GGD Twente sluit aan ▹ In de regio Utrecht was men al sinds 2014 in gesprek over een DD JGZ. In de AB-vergaderingen van de GGD regio Utrecht is in voorbereiding op aansluiting meermaals over het DD JGZ gesproken. Daarbij werd de mogelijkheid gesignaleerd dat voor een nieuw DD JGZ mogelijk deelname aan een ander rechtspersoon nodig zou zijn en dat de Gemeenschappelijke Regeling daar op dat moment niet in voorzag en hiervoor aangepast moet worden. ▹ Het AB van de GGDrU stemt op 30 juni 2016 in met de aanbesteding/ontwikkeling van het DD JGZ in samenwerking met de GGD-en Hollands Noorden en Hollands Midden (zie ook het overzicht van besluiten). ▹ Vanaf juli neemt de GGD regio Utrecht deel aan de Taskforce.
53
Klik hier om terug te gaan naar de tijdlijn.
▹ Enkele weken later besluit de DPG van GGD Twente dat zij zich ook aansluiten bij de samenwerking. Zij hadden net als de anderen op dat moment MLCas, moesten op korte termijn aanbesteden en konden zich volledig vinden in de visie van de andere GGD’en. Op basis daarvan werd de afweging gemaakt om hierin gezamenlijk op te trekken, in plaats van alleen te opereren.
Verdieping A | tijdlijn, mijlpalen & beslismomenten (H3)
1. Voorbereiding | f. Funderend overleg directeuren publieke gezondheid Op 9 september 2016 komen de vier directeuren publieke gezondheid* samen voor een ‘funderend overleg’ rondom het DD JGZ. Daarin: ▹ delen zij hun ambities gezamenlijke doel en waar zij staan in het proces daarnaartoe (zie ook de intentieverklaring 1.f) ▹ verlenen zij decharge aan de oude programmastructuur (van de samenwerking tussen Hollands Midden en Hollands Noorden) en de Taskforce GGD-dossier. ▹ bespreken zij de samenstelling van de stuurgroep voor de nieuwe samenwerking.
54
Klik hier om terug te gaan naar de tijdlijn.
*Dit is in Hollands Noorden een andere persoon dan de huidige DPG.
Verdieping A | tijdlijn, mijlpalen & beslismomenten (H3)
1. Voorbereiding | g. Intentieverklaring betrokken GGD’en Intentieverklaring Op 22 september 2016 ondertekenen de directeuren publieke gezondheid van de vier GGD’en een gezamenlijke intentieverklaring. Hierin geven zij aan ▹ dat zij de gezamenlijke ambitie hebben om het applicatielandschap voor GGD’en te verbeteren, versimpelen en harmoniseren. Dit betreft in het bijzonder de applicaties voor bedrijfsvoering, planning en roostering en het cliëntdossier. ▹ Als eerste stap richting de verwezenlijking van deze ambitie willen zij tot één GGD-burgerdossier komen. ▹ De ambitie is verder om het burgerdossier voor zoveel mogelijk inwoners van Nederland gelijk te willen maken.
Om deze intenties in de praktijk te kunnen brengen, richten zij een gezamenlijk programma in.
Zij besluiten hiertoe gezamenlijk het DD JGZ aan te kopen en implementeren als eerste stap naar dat GGD-burgerdossier. Hiervoor wordt een gezamenlijk programma ingericht.
Daarnaast wordt de laatstgenoemde ambitie van de intentieverklaring geconcretiseerd, door de juridische vorm van de samenwerking te expliciteren: “een coöperatie maakt het kunnen toetreden van andere GGD’en in de toekomst mogelijk zonder een aanbestedingsprocedure.”.
Zij geven tot slot aan dat ze van mening zijn dat zij voor dit alles ‘inrichtingsautonomie’ nodig hebben ten opzichte van de leverancier.
55
Klik hier om terug te gaan naar de tijdlijn.
Samenwerkingsovereenkomst Op 3 februari 2017 wordt deze intentieverklaring opgevolgd door een samenwerkingsovereenkomst tussen de (inmiddels) drie GGD’en, met daarin een nadere uitwerking. Daarin staat o.a.: “de drie ggd’en hebben besloten om samen een nieuwe DD JGZ te ontwikkelen, dat toegespitst is op de specifieke JGZ activiteiten”. Voor de verwezenlijking van het GGD-burgerdossier wordt onderscheid gemaakt in twee fasen. Fase 1 heeft betrekking tot het digitaal dossier JGZ, fase 2 betreft de uitbreiding naar een volledig GGD-dossier (dus inclusief de andere taken van de GGD’en).
Verdieping A | tijdlijn, mijlpalen & beslismomenten (H3)
1. Voorbereiding | h. GGD Hollands Midden stapt uit de samenwerking ▹ December 2016: Hollands Midden uit in de stuurgroep haar bedenkingen over het proces van de afgelopen tijd. ▹ 13 januari 2017: de directeuren van de op dat moment vier betrokken GGD’en evalueren het proces van de voorbije maanden. In dit overleg wordt besloten dat Hollands Midden uit de samenwerking stapt. ▹ 19 januari 2017: de directie van de GGD Hollands Midden meldt haar AB dat “Geconstateerd is dat over de visie en het eindresultaat dat ons voor ogen staat met het programma JGZ-dossier volledige overeenstemming is, doch dat over de weg daar naar toe door de verschillende organisaties verschillend wordt gedacht. GGD Hollands Midden staat een andere benadering voor van het proces om tot het eindresultaat te komen dan GGD Hollands Noorden, GGD regio Utrecht en GGD Twente, in die zin dat GGD Hollands Midden meer inhoudelijke zekerheden aan de voorkant van het proces geborgd wil zien. Dit vanwege de ervaring in het vorige traject dat het lastig is scope en doelen van een dergelijk programma bij te stellen.
56
Klik hier om terug te gaan naar de tijdlijn.
Hierdoor bleek het programma JGZ-dossier in de afgelopen tijd steeds meer energie en meer tijd te vergen, hetgeen extra risico voor het slagen en succesvol afronden van dit traject met zich meebrengt.”
Verdieping A | tijdlijn, mijlpalen & beslismomenten (H3)
2. Marktoriëntatie & aanbesteding | a. start aanbesteding ▹ Op 16 februari 2017 wordt de aanbesteding aangekondigd op Tenderned. ▹ Partijen kunnen zich aanmelden (‘Verzoek tot deelneming’). Zij moeten aantonen over een aantal competenties te beschikken, zie 2.b Selectie verderop. ▹ Er wordt, na hierover juridisch advies ingewonnen te hebben, gekozen voor een aanbestedingstraject waarin sprake is van een concurrentiegerichte dialoog. Daarin kunnen potentiële leveranciers meepraten en -denken over de nadere explicitering van de opdracht. Dat kan in het bijzonder waarde hebben bij een complexe behoefte, waarbij de opdrachtgever wel scherp heeft waar zij heen wil, maar nog niet precies weet hoe daar te komen. De overwegingen hierbij waren dat –in het licht van de eerdere ervaringen– het uiteindelijke resultaat (een zo goed mogelijk aanbod dat tegemoet komt aan de behoefte van de opdrachtgever) belangrijkrijker moest zijn dan de snelheid van het proces.
57
Klik hier om terug te gaan naar de tijdlijn.
Verdieping A | tijdlijn, mijlpalen & beslismomenten (H3)
2. Marktoriëntatie & aanbesteding | a. start aanbesteding (vervolg) Aan de start van het aanbestedingstraject werden in een gedeelde visie verschillende eisen gedefinieerd aan het nieuwe dossier. Het DDJGZ moet in deze visie: ▹ Aansluiten bij verdergaande digitalisering en flexibilisering in de maatschappij ▹ Plaats- en tijdsonafhankelijk beschikbaar zijn ▹ Een systeem zijn waarin de cliënt zelf regie kan voeren Deze visie is vertaald naar 3 doelen op hoofdlijnen, die uiteen vallen in een aantal kernpunten:
58
Client kan snel en eenvoudig eigen gegevens benaderen
▹ Cliënten kunnen hun afspraak online maken of wijzigen ▹ 50% van de afspraken wordt online gemaakt ▹ Cliënt kan de regie voeren over zijn eigen gezondheidsinformatie
Professional ondersteunen bij de taakuitvoering
▹ Toegang tot het digitaal dossier is tijd en plaats onafhankelijk ▹ Gebruiksvriendelijk en performant systeem dat logisch aansluit bij het werkproces van de Professional ▹ Het systeem biedt mogelijkheden voor beslisondersteuning en het toepassen van kunstmatige intelligentie op basis van beschikbare data en voorwaarden
GGD is een solide partner voor gemeenten en Netwerkpartners door delen van relevante informatie
▹ Real-time beschikbare gegevens t.b.v. rapportage voor teams, management, gemeenteniveau en Netwerkpartners
Klik hier om terug te gaan naar de tijdlijn.
Deze eisen zijn in de offerteaanvraag in meer detail uitgewerkt in: ▹ Specificaties ▹ Epics/Use cases ▹ Vereiste Koppelvlakken
Verdieping A | tijdlijn, mijlpalen & beslismomenten (H3)
2. Marktoriëntatie & aanbesteding | b. Selectie ▹ Er hebben zich 8 partijen geïnteresseerd getoond voor deze aanbesteding (‘verzoek om deelname’). Deze 8 partijen zijn aan de hand van een aantal criteria rondom competenties en ervaring beoordeeld. Zie de tabel rechts. ▹ Op basis van deze criteria is één van de partijen niet geselecteerd. De overige 7 zijn voor de dialoogronde uitgenodigd.
59
Klik hier om terug te gaan naar de tijdlijn.
Selectiecriterium
Punten
Benodigd aantal referenties om aan competentie eisen te kunnen voldoen
30
Ervaring met ontwikkelen cliëntportaal voor de gezondheidszorg
15
Ervaring met ontwikkelen software gelaagd dossier
10
Ervaring met ontwikkelen software t.b.v. een GBZ
10
Ervaring met software in de acceptatiefase VZVZ
10
Ervaring met de conversie van data
10
Ervaring met gelijktijdige software implementatie bij meerdere organisaties
5
Ervaring met ontwikkelen software Third Party Compatibility
5
Ervaring met ontwikkelen software voor veel klanten en medewerkers
5
Aantoonbare bijdrage aan Social return
10
Verdieping A | tijdlijn, mijlpalen & beslismomenten (H3)
2. Marktoriëntatie & aanbesteding | c. Dialooggesprekken ▹ Van de 7 partijen die voor de dialoogronde uitgenodigd zijn, nemen er 6 deel aan de dialooggesprekken. ▹ Op basis van deze gesprekken zijn er vier nota’s van inlichtingen gepubliceerd, waarin de vereisten aan leveranciers en omschrijving van de vraag aangepast of nader beschreven is. ▹ De belangrijkste wijziging naar aanleiding de dialooggesprekken was een aanpassing van de beoogde livegang naar december 2018. Dit omdat de streefdatum van livegang per april 2018 voor geen van de deelnemers haalbaar was.
60
Klik hier om terug te gaan naar de tijdlijn.
Verdieping A | tijdlijn, mijlpalen & beslismomenten (H3)
2. Marktoriëntatie & aanbesteding | d. Indienen definitieve conceptoplossingen ▹ Van de 6 partijen die aan de dialooggesprekken deelgenomen hebben, dienen er 5 op 22 juni een ’definitieve conceptoplossing’ in. Deze worden beoordeeld op een aantal criteria. ▹ Op basis van deze beoordeling worden 4 partijen uitgenodigd om een offerte te schrijven. De vijfde partij wordt niet uitgenodigd omdat zij de laagste beoordeling op de vereiste criteria heeft (prijs en kwaliteit). Dit komt o.a. omdat zij met de veruit hoogste prijs indiende. ▹ Het besluit over uitnodiging voor de offertefase wordt op 30 juni 2016 genomen.
61
Klik hier om terug te gaan naar de tijdlijn.
Verdieping A | tijdlijn, mijlpalen & beslismomenten (H3)
2. Marktoriëntatie & aanbesteding | e. Afgewezen bezwaar ▹ Eén partij was op basis van haar definitieve conceptoplossing niet uitgenodigd om een offerte te schrijven. Deze partij heeft een kort geding aanhangig gemaakt. Dit diende op 30 augustus 2017 in de rechtbank. ▹ Deze partij eiste daarbij dat de GGD’en de aanbesteding in te trekken en opnieuw aan te besteden, of de betreffende partij alsnog uit te nodigen om een offerte te schrijven*. ▹ De argumentatie die zij hiervoor aandraagt is o.a.* dat ▹ “de opdracht onvoldoende eenduidig en bepaalbaar is, omdat met name de uitgevraagde koppelvlakken onvoldoende zijn gespecificeerd. Zij stelt dat zijzelf als marktleider en gelet op haar ervaring met een reeds eerder door haar ontwikkeld DD JGZ-systeem desondanks in staat is een aanbieding te doen, maar dat zij gezien de ontbrekende specificaties van een aantal koppelvlakken in de aangeboden prijs een risico-opslag heeft moeten opnemen.” ▹ “omdat deze termijn [2 april 2018] hiervoor te kort is en als onevenredig moet worden aangemerkt” […] “kunnen de [andere partijen], omdat zij nog geen ervaring hebben met het ontwikkelen en implementeren van een DD JGZ-systeem in combinatie met de 62
Klik hier om terug te gaan naar de tijdlijn.
onduidelijke en onbepaalbare specificaties van de opdracht, zich geen goed beeld vormen van de opdracht. Dit blijkt uit de lage prijzen waarmee zij hebben ingeschreven.” ▹ “Hierdoor is van een eerlijke mededinging geen sprake en is bij voorbaat te verwachten dat de opdracht na gunning wezenlijk gewijzigd zal moeten worden om alle onduidelijke en onbepaalde onderdelen gerealiseerd te krijgen.” ▹ “[…] heeft de GGD niet gecontroleerd of de aangeboden prijzen realistisch en niet abnormaal laag, strategisch of manipulatief zijn en is de GGD hiertoe ook niet in staat omdat de opdracht onvoldoende bepaalbaar is.” ▹ Op 13 september is het vonnis uitgesproken. De rechter heeft de GGD’en daarin gelijk gegeven, zij zag “onvoldoende aanknopingspunten […] om aan te nemen dat de andere deelnemers hebben ingeschreven met prijzen die niet realistisch zijn en dat zij niet aan de uitvoeringseisen zullen kunnen voldoen”.
*Daarnaast waren er nog andere vorderingen, resp. argumenten. We hebben ons hier beperkt tot de belangrijkste.
Verdieping A | tijdlijn, mijlpalen & beslismomenten (H3)
2. Marktoriëntatie & aanbesteding | h. (Voorlopige) gunning ▹ Alle drie de offertes werden door een commissie beoordeeld. Daarvoor werden de volgende criteria gehanteerd: ▹ De leverancier waar de opdracht uiteindelijk aan gegund is, had de hoogste score op deze beoordeling. Prijs
Aanneemsom ontwikkeling en implementatie 3 GGD’en Uurtarieven functionarissen voor doorontwikkeling en extra werkzaamheden
Prijs-staffel voor het eventueel aansluiten andere GGD’en Kwaliteit
Ontwikkel- en implementatieplan Kansen- en risicodossier Visie op de door Aanbestedende Dienst gewenste invloed op doorontwikkeling Visie op voorkomen van budgetoverschrijding
63
Klik hier om terug te gaan naar de tijdlijn.
Verdieping A | tijdlijn, mijlpalen & beslismomenten (H3)
3a. Ontwikkeling (beginfase)| a. Ontwikkelovereenkomst ▹ Op 18 januari 2018 sluiten de leverancier en GGDrU (namens de drie GGD’en) een ontwikkelovereenkomst. Dit is de primaire basis voor wat van beide partijen verwacht wordt. ▹ Hierin wordt een groot aantal aspecten vastgelegd, zoals: ▹ functionele eisen en specificaties aan het eindproduct ▹ de projectplanning voor de totstandkoming ervan ▹ plaatsvinden van functionele testen vanuit de GGD op releases, en uitvoeren van onafhankelijke audits ▹ afspraken over meer- en minderwerk ▹ de projectorganisatie. ▹ Deze afspraken fungeerden als de onderlinge basis voor de ontwikkeling van het GGiD.
64
Klik hier om terug te gaan naar de tijdlijn.
Verdieping A | tijdlijn, mijlpalen & beslismomenten (H3)
3a. Ontwikkeling (beginfase)| c. Eerste release niet
door acceptatietest
▹ Bij de gebruikersacceptatietest (GAT) testen de medewerkers van de het GGD’en die in het Kernteam Bouw (KTB, onderdeel van de programmastructuur) zitten, wat op dat moment opgeleverd is. ▹ Zij voeren daarbij zoveel als mogelijk hun werk uit zoals zij normaal zouden doen (op basis van fictieve cliënten – ouders en kind(eren)) en registreren wat zij daarbij tegenkomen (‘issues’). ▹ Deze issues worden ingedeeld in verschillende categorieën, al naar gelang de ernst ervan (blokkerend, hoogste, hoog, medium, laag). De issues worden gemeld bij de leverancier, die er vervolgens mee aan de slag gaat. ▹ Al vanaf 15 juli 2018 (en mogelijk eerder) vinden er zulke GAT’s plaats, op tussenproducten (‘sprints’). ▹ Op 1 oktober 2018 zou release 1.0.0 gepubliceerd moeten worden, dit wordt later (10 december 2018), maar ook dan blijkt het dossier nog niet gereed voor implementatie.
65
Klik hier om terug te gaan naar de tijdlijn.
Verdieping A | tijdlijn, mijlpalen & beslismomenten (H3)
3a. Ontwikkeling (beginfase)| d. Scenario’s vervolg ▹ Op 21 januari 2019 bespreekt de stuurgroep een memo met daarin een aantal scenario’s voor het vervolg. Dit memo was ingegeven door het ‘niet kunnen afronden van de acceptatie’. ▹ De scenario’s waren: 1. Samenwerking met de leverancier stoppen a. samenwerking met leverancier stoppen op basis van een juridisch traject; b. Samenwerking met leverancier stoppen in onderling overleg; 2. Doorgaan met de samenwerking a. Doorgaan op basis van de huidige aanpak inclusief inhoud en planning; b. Doorgaan op basis van een gewijzigde aanpak; c. Optioneel: inzetten van juridisch instrument bij opties 2a en 2b.
66
Klik hier om terug te gaan naar de tijdlijn.
▹ Voor deze scenario’s is de bestuurlijke, financiële en juridische impact in beeld gebracht, maar ook de gevolgen meer algemeen, bijvoorbeeld richting medewerkers. ▹ Op basis van deze analyse werd scenario 2.b. geadviseerd aan de DPG’en. ▹ In een iets latere fase zijn ook in bestuurlijke context scenario’s besproken. In hoeverre die samenhangen met deze scenario’s, kunnen wij niet gaan.
Verdieping A | tijdlijn, mijlpalen & beslismomenten (H3)
3a. Ontwikkeling (beginfase)| e. Functionele acceptatie ▹ Een versie van het GGiD die op 23 januari 2019 in gebruik zou worden genomen bij Hollands Noorden werd functioneel geaccepteerd. ▹ De eerder opgeleverde versie leidde tot een non-acceptatie. Daarop volgt contractueel een hertest. Echter, ook deze versie was nog niet functioneel. ▹ De GGD’en hebben ervoor gekozen niet wederom een nonacceptatie af te geven, vanuit de overweging dat bij een tweede non-acceptatie tot ontbinding kon worden overgegaan (overeenkomstig de implementatieovereenkomst, artikel 11.10). Hiertoe is niet besloten in lijn met het gekozen scenario ‘doorgaan met de samenwerking’ (zie vorige pagina). ▹ De GGD’en hebben daarom een functionele acceptatie onder voorwaarden afgegeven, om zo het ‘stop-scenario’ te voorkomen.
67
Klik hier om terug te gaan naar de tijdlijn.
N.B. De eerste volledige release zou initieel getest worden bij de GGD Hollands Noorden. Nadat de implementatie twee keer op het laatste moment geannuleerd moest worden, heeft GGD Hollands Noorden aangegeven niet meer als eerste te willen implementeren. GGD regio Utrecht (team IJsselstein) nam deze rol over voor de volgende release.
Verdieping A | tijdlijn, mijlpalen & beslismomenten (H3)
3b. Ontwikkeling (vervolgfase) | a. Voorlopige ingebrekestelling ▹ Op 2 oktober 2019 versturen de GGD’en een voorlopige ingebrekestelling / aanmaning in de vorm van een aangetekende brief. Eerder (begin 2018) hebben de GGD’en al mogelijke stappen voor een ingebrekestelling bij de leverancier aangekondigd. ▹ Een ingebrekestelling is een mededeling aan een partij waarmee en overeenkomst is, in het geval dat deze partij de overeenkomst niet (voldoende) naleeft. ▹ De GGD’en uiten in de voorlopige ingebrekestelling hun zorgen op het uitblijven van actie aan de kant van de leverancier. Dit o.a. op het gebied van tijd, scope, geld, kwaliteit, voortgang en projectbeheersing. ▹ Zij stellen: “[…] voorlopig in gebreke ten aanzien van […] verplichtingen en geven […] de termijn […] om de […] verplichtingen alsnog na te komen, waaronder in het bijzonder (maar niet beperkt tot) het aanleveren van een volledig plan van aanpak en het verstrekken van de toegezegde onderbouwingen.”. Hiervoor zou op 8 oktober een conceptversie van dit plan van aanpak moeten liggen, waarover op 22 oktober besluitvorming plaats moest vinden.
68
Klik hier om terug te gaan naar de tijdlijn.
▹ Zij vervolgen: “Indien […] niet alsnog binnen die termijn als vermeld in bijlage 2 mocht zijn nagekomen, achten wij ons volledig vrij om de maatregelen te treffen die ons noodzakelijk voorkomen, en behouden wij ons onder meer het recht voor om tot ontbinding van de overeenkomst over te gaan en schadevergoeding te verlangen.”
Verdieping A | tijdlijn, mijlpalen & beslismomenten (H3)
3b. Ontwikkeling (vervolgfase) | b. Addendum ▹ Op 31 januari 2020 ondertekenen beide partijen een addendum. Dit is een aanvulling op de eerste vastgestelde ontwikkelovereenkomst. ▹ Onderdeel van het addendum is een projectplan van de leverancier. Dit beschrijft hoe de leverancier voor het einde van het jaar een functioneel GGiD oplevert. ▹ Daarnaast maken de partijen een aantal nadere afspraken met elkaar, bijvoorbeeld over dat de reikwijdte (‘scope’) van het dossier niet uitgebreid zal worden gedurende de looptijd en over uitloop en meerwerk. ▹ Dit vroeg van zowel GGD’en (zie Verklaring A.4.a) als leverancier een aanvullende investering.
69
Klik hier om terug te gaan naar de tijdlijn.
Verdieping A | tijdlijn, mijlpalen & beslismomenten (H3)
3b. Ontwikkeling (vervolgfase) | e. Uitkomst bindende adviesprocedure ▹ Op basis van de release van 28 februari 2021 bestond onenigheid tussen beide partijen. ▹ Twee onafhankelijk adviseurs is de gevraagd om een oordeel te geven over 1) 30 scope-items binnen het werkpakket van de release van 28-2-2021, welke bedoeld is voor livegang en 2) over de 'scopedelta' om een einde te maken aan hun verschil van inzicht over hetgeen al dan niet nog moet worden (na)geleverd door de leverancier om te voldoen aan de tussen partijen geldende (contract)afspraken. ▹ De bevindingen werden opgedeeld in 5 categorieën: ▹ Opgelost: Punt is opgelost ▹ Blokkerend: onderdeel van de resultaatsverplichting, essentieel voor ingebruikname ▹ Niet blokkerend: onderdeel van de resultaatsverplichting, niet essentieel voor ingebruikname, moet met prioriteit gerealiseerd worden na ingebruikname ▹ Onderhoud: klein probleem, in normale onderhoudscyclus verhelpen ▹ Wens: niet afgesproken, wel handig of noodzakelijk, aanvullende 70
Klik hier om terug te gaan naar de tijdlijn.
functionaliteit ▹ Van deze 30 punten werden er 7 als ‘blokkerend’ aangemerkt en 3 als ‘’niet blokkerend’. Daarnaast deden de adviseurs uitspraak over de verschillende interpretaties door partijen over uitspraken van de stuurgroep. De adviseurs gaven daarnaast mee dat het “duidelijk [is] dat Partijen nog altijd streven naar ingebruikname van GGiD. Hiertoe hebben partijen op meerdere momenten constructief aan oplossingen gewerkt, zoals bijvoorbeeld de uitruil en de taakstellende bezuiniging.” ▹ Begin november werd de conceptuitkomst van de procedure opgeleverd, de GGD’en en de leverancier hebben hierop gereageerd, waarna op 23 november het definitieve rapport is opgeleverd. ▹ Tussen de GGD’en en de leverancier bestonden interpretatieverschillen op een paar punten. De GGD’en hebben de leverancier uitgenodigd hierover in gesprek te treden. De leverancier heeft dit aanbod afgewezen.
Verdieping A | tijdlijn, mijlpalen & beslismomenten (H3)
3b. Ontwikkeling (vervolgfase) | j. Verzoek afgewezen ▹ De GGD’en dienen in maart ‘22 een verzoek bij de rechtbank Midden-Nederland in voor een voorlopig deskundigenbericht (artikel 202 e.v. Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering). ▹ Dit is een instrument waarin een deskundige een uitlating kan doen over een situatie, dit om inzicht te krijgen in de kansen en meerwaarde van een procedure. ▹ Om een voorlopige deskundigenbericht te kunnen toewijzen, moet aan drie eisen voldaan zijn: (1) het is ter zake dienend, (2) het is voldoende concreet, en (3) het betreft feiten die met een deskundigenonderzoek bewezen kunnen worden. ▹ De rechter draagt als reactie op het verzoek aan dat de partijen gebruik gemaakt hebben van een bindende adviesprocedure en daarmee afgezien hebben van de mogelijkheid tot een gerechtelijke procedure. ▹ De GGD’en dragen als verweer aan dat de bindende adviesprocedure slechts betrekking had op een deel van het programma van eisen en het afzien wat hen betreft daarom niet voor het hele programma van eisen geldt.
71
Klik hier om terug te gaan naar de tijdlijn.
▹ De rechter gaat hier echter niet in mee; de leverancier had bijvoorbeeld niet redelijkerwijs kunnen afleiden dat de GGD’en deze interpretatie hanteerden.
Inhoudsopgave
72
1.
Samenvatting
2.
Introductie: aanleiding, opdracht en methode
3.
Reconstrueren: tijdlijn, mijlpalen & beslismomenten
4.
Begrijpen: bevorderende en belemmerende factoren in proces
5.
Leren & borgen: lessen en aanbevelingen voor de toekomst
6.
Verdieping B | bevorderende en belemmerende factoren (H4)
7.
Bijlagen
Verdieping B | Beschrijving bevorderende en belemmerende factoren in proces (H4)
Bevorderende factoren | visueel overzicht We hebben vijf bevorderende factoren geïdentificeerd. Deze zijn in het schema hiernaast weergegeven, zie de leeswijzer voor toelichting op het schema. Klikken op een bevorderende factor leidt je meteen naar de betreffende uitwerking.
Klik op een verklaring voor nadere uitwerking daarvan 1. Gedeelde visie tussen GGD’en
2. Professionele programma-organisatie
Bevorderende factoren
3. Goede onderlinge samenwerking tussen de GGD’en 4. Gedreven bemensing, die er alles aan gedaan hebben 5. Verschillende vormen van risicomitigatie
73
Geloof in bijdrage product aan maatschappelijke taak GGD’en
B.2.a. Hoge drempel voor falend project
Verdieping B | Beschrijving bevorderende en belemmerende factoren in proces (H4)
Bevorderende factor 1: gedeelde visie Verklaring Het spreekt voor zich dat drie samenwerkende GGD’en die onderling eensgezind zijn over wat het resultaat van deze samenwerking moet zijn, doelgerichter werken dan wanneer dit niet het geval is. Ondersteunende bevindingen Waaruit blijkt dat er een gedeelde visie was? ▹ Al in de eerste fase is er een gezamenlijke intentieverklaring opgesteld met daarin op hoofdlijnen wat de GGD’en gezamenlijk beogen: een digitaal dossier waarmee o.a. “inwoners […] de eigen vrijgegeven gegevens uit het dossier kunnen inzien […] met een ander te delen, zelf afspraken te maken […], waarbij het dossier van de inwoner op iedere werkplek altijd beschikbaar is en gegevens eenmalig worden vastgelegd.” ▹ Deze intentieverklaring is vertaald naar een gezamenlijk beschrijvend document voor de aanbesteding.
74
Terug naar de samenvatting Terug naar lessen bevorderende factoren
▹ Vanuit een groot aantal gesprekken zijn ons geen signalen ter ore gekomen dat er gedurende het ontwikkelproces onderlinge onenigheid was over de richting waarop het GGiD heen moest. Deelverklaringen Geen
Verdieping B | Beschrijving bevorderende en belemmerende factoren in proces (H4)
Bevorderende factor 2: professionele programmaorganisatie (1/2) Verklaring Er was een eigenstandige programmaorganisatie ingericht om de bouw, het testen en de implementatie van het GGiD te begeleiden en aansturing van en afstemming met de leverancier te verzorgen. Deze organisatie was overkoepelend voor de drie GGD’en. Deze organisatie vormde de schakel tussen GGD’en en leverancier. De kwaliteit van het werk van deze organisatie is dus van groot belang in de totstandkoming van het beoogde product. Ondersteunende bevindingen Waaruit blijkt dat er sprake van een professionele programmaorganisatie was? ▹ Alle essentiële niveaus binnen de GGD’en en functionarissen binnen die niveaus hadden een plek in of verbinding met de programma-organisatie. ▹ Het organogram hiervan is twee pagina’s verderop weergegeven. Belangrijk onderdeel hiervan was een stuurgroep van directeuren / managers van de GGD’en, die onder de directie viel. Deze
75
Terug naar de samenvatting Terug naar lessen bevorderende factoren
stuurgroep kwam met grote regelmaat bijeen en stuurde de programmamanager aan. De programmamanager stuurde weer verschillende teams aan, samengesteld uit medewerkers van de drie GGD’en, aangevuld met externen. Elk van de GGD’en had verder een eigen implementatieteam, dat verantwoordelijk was voor de implementatie van het product bij de GGD in kwestie, rekening houdend met de eigen specifieke context. De programmamanager werd ondersteund door een programmabureau. ▹ Belangrijk voor de ontwikkeling was de product owner aan de kant van de GGD’en. Deze prioriteerde de eisen en wensen vanuit de organisatie en vormde de (technische) schakel tussen GGD’en en de leverancier. ▹ Het programmabureau deed de procescoördinatie en gaf statusupdates aan de stuurgroep. De stuurgroep legde op haar beurt verantwoording af aan de drie DPG’en in het directieoverleg. ▹ Op verschillende ‘niveau’s’ van dit organogram waren er afstemmingslijnen met de leverancier.
Verdieping B | Beschrijving bevorderende en belemmerende factoren in proces (H4)
Bevorderende factor 2: professionele programmaorganisatie (2/2) Ondersteunende bevindingen (vervolg) Waaruit blijkt dat er sprake van een professionele programmaorganisatie was? ▹ Veel van de benodigde expertise voor de bemensing van deze organisatie is niet van huis uit aanwezig bij de GGD’en. Waar nodig is daarom gebruik gemaakt van (goed gekwalificeerde) externe inhuur. Dit betrof o.a.: ▹ juridische expertise (tijdens hele traject, voor toetsing op zorgvuldigheid en rechtmatigheid van te nemen stappen) ▹ Inkoopexpertise (tijdens aanbesteding) ▹ Uitvoering van audits door externen (tijdens hele traject, voor een toets op o.a. interne kwaliteit en de mogelijkheid tot verbetering daarvan) ▹ De kwaliteit van (het werk door) de organisatie is op basis van alleen een dergelijk organogram moeilijk te beoordelen. Verschillende gesprekspartners (van binnen en buiten de GGD’en) hebben echter de kwaliteit van de organisatie onderstreept.
76
Terug naar de samenvatting Terug naar lessen bevorderende factoren
▹ Ook de gehanteerde werkwijze (aansturing, onderlinge communicatie, uitgebreide en doorlopende risicoanalyses, informatievoorziening) én de archivering daarvan bevestigen een professionele werkwijze. N.B. Zoals in het organogram te zien is, is de complexiteit van haar opdracht weerspiegeld in de complexiteit van de organisatie. Deelverklaringen Geen
Verdieping B | Beschrijving bevorderende en belemmerende factoren in proces (H4)
Organogram programma-organisatie in bredere context Governance GGD’en Gemeenteraden**
Colleges B&W gemeenten**
Programmastructuur GGiD*
Leverancier
Directieoverleg GGD’en (DPG’en)
Stuurgroep programma
Werkgroep NUT***
Programmamanager
Delegatie leverancier
****
Projectleider leverancier
Legenda
Aansturing / verantwoording Afstemming Geven van input
Algemeen besturen GGD’en
Programmabureau
Product owner
Dagelijks besturen GGD’en
Implementatieteams (één per GGD)
Kernteam bouw / Praktijk ToetsTeam
Ontwikkelteam leverancier
Diverse interdisciplinaire werkgroepen
* Het organogram is gedurende de looptijd enigszins gewijzigd. Dit organogram is op basis van een recentere versie. De figuur is enigszins vereenvoudigd voor de leesbaarheid. Niet weergegeven is bijvoorbeeld het portefeuillehoudersoverleg tussen de drie GGD’en (vanaf 2e helft 2019) en de ambtelijke klankbordgroep in de regio Utrecht.
77
** De GGD is een collegeregeling, wat betekent dat het algemeen bestuur (AB) bestaat uit leden van de colleges van B&W van de aangesloten gemeenten. Het AB neemt besluiten, maar heeft een inlichtingen- en verantwoordingsplicht richting de betrokken colleges en raden. *** Concerncontrollers van de drie GGD’en.
**** De bijeenkomsten met de stuurgroep kenden veelal een deel inclusief de delegatie van de leverancier, en een deel exclusief.
Verdieping B | Beschrijving bevorderende en belemmerende factoren in proces (H4)
Bevorderende factor 3: goede onderlinge samenwerking Verklaring Om gezamenlijk resultaten te boeken is het bevorderlijk wanneer de onderlinge samenwerking in de praktijk goed is. Dit maakt het mogelijk om samen cruciale keuzes te maken, en samen problemen op te lossen. Ondersteunende bevindingen Waaruit blijkt dat er een goede onderlinge samenwerking was? ▹ Zoals in het organogram te zien is, werkten er in verschillende gremia in de programma-organisatie medewerkers van de drie GGD’en samen: in het directieoverleg, stuurgroep, werkgroep NUT (concerncontrollers) en kernteam bouw / praktijktoetsteam (professionals). Ook was er (in een latere periode) een overleg tussen de drie portefeuillehouders en DPG’en. ▹ Verschillende gesprekspartners hebben aangegeven dat er gedurende de samenwerking sprake was van grote eensgezindheid tussen de (medewerkers van de) GGD’en in hoe het eindproduct eruit moest komen te zien, ondanks dat hun 78
Terug naar de samenvatting Terug naar lessen bevorderende factoren
werkprocessen en context (bijvoorbeeld andere gebruikte programmatuur) op sommige punten verschillend waren. Eén gesprekspartner gaf in het bijzonder aan dat medewerkers in geval van afwezigheid van hun collega van een andere GGD goed het standpunt van hun afwezige collega verwoordden en zich diens belang eigen gemaakt heeft. Deelverklaringen Geen
Verdieping B | Beschrijving bevorderende en belemmerende factoren in proces (H4)
Bevorderende factor 4: gedreven programmaorganisatie die er alles aan gedaan heeft (1/2) Verklaring De kansen op een succesvol project worden groter wanneer alle mogelijkheden om aan belemmerende factoren tegemoet te komen, verkend en ingezet worden. Binnen de mogelijkheden die betrokkenen hadden, hebben we de indruk dat ze er alles aan gedaan hebben om dit project tot een succesvol einde te brengen. Ondersteunende bevindingen Waaruit blijkt dat de (programma-)organisatie(s) er alles aan heeft gedaan heeft/hebben om het te laten werken? ▹ Hiervoor is een groot aantal bevindingen aan te dragen, we hebben niet de illusie compleet te zijn met onderstaande opsomming. ▹ Er zijn in de beginperiode verschillende ‘praktische’ oplossingen toegepast om aan behoefte van de leverancier tegemoet te komen, zoals vervanging van de toenmalige product owner.
79
Terug naar de samenvatting Terug naar lessen bevorderende factoren
▹ Het kernteam bouw heeft in de beginperiode (enkele malen) aangekaart dat hun werkdruk hoog was, ook de inzet van de product owner was in die periode groter dan geraamd. Hiervoor werden maatregelen getroffen. ▹ De mogelijkheid van meerwerk die aanbestedingstechnisch mogelijk was, is aangewend. ▹ In de periode nadat een eerste functionele versie van het GGiD opgeleverd had moeten zijn, maar niet was, zijn verschillende (juridische) instrumenten ingezet om de leverancier tot beweging te krijgen: een ingebrekestelling, formulering van een gezamenlijk addendum (waar notabene een nachtelijke onderhandeling voor plaatsvond), en een bindende adviesprocedure. Een verzoek voor een deskundigenbericht (als opmaat naar een rechtszaak) werd door de rechter afgewezen. Opsomming loopt door op de volgende pagina.
Verdieping B | Beschrijving bevorderende en belemmerende factoren in proces (H4)
Bevorderende factor 4: gedreven programmaorganisatie die er alles aan gedaan heeft (2/2) Ondersteunende bevindingen (vervolg) ▹ Op het meer persoonlijke niveau hebben we in de gesprekken medewerkers gesproken die gemotiveerd en gedreven waren, er oprecht allemaal een succes van wilden maken en het betreuren dat het –ondanks alle tijd die zij erin gestoken hebben– niet tot een succesvol einde is gekomen. Deelverklaringen Wat heeft eraan bijgedragen dat de programma-organisatie er alles aan gedaan heeft om het project te laten slagen? ▹ Geloof bij betrokkenen in de noodzaak voor en de bijdrage van een dergelijke functionaliteit aan voor de maatschappelijke taak van de GGD en in algemene zin de stip op de horizon die de gezamenlijke visie (zoals verwoord in de intentieverklaring) schetste. Dit wordt door verschillende gesprekspartners aangedragen.
80
Terug naar de samenvatting Terug naar lessen bevorderende factoren
N.B. Deze bevorderende factor heeft op haar beurt ook bijgedragen aan de lange duur van het programma; alle (juridische) mogelijkheden moesten simpelweg uitgeput worden om het ontwikkelproces uiteindelijk onderbouwd stop te kunnen zetten (Verklaring B.2.f. verderop).
Verdieping B | Beschrijving bevorderende en belemmerende factoren in proces (H4)
Bevorderende factor 5: verschillende vormen van risicomitigatie (1/2) Verklaring In een complexe opgave, waarbij veel verschillende (en soms tegengestelde) belangen speelden, kon er ook veel gebeuren dat het verwezenlijken van de visie kon belemmeren. De programmaorganisatie en GGD’en hebben veel verschillende instrumenten ingezet om risico’s inzichtelijk te maken en zoveel als mogelijk te voorkomen, of althans beheersbaar te houden. Ondersteunende bevindingen Waaruit blijkt dat de (programma-)organisatie(s) veel gedaan hebben om risico’s te mitigeren? We maken onderscheid naar drie verschillende type risico-mitigatieinstrumenten: ▹ Vanaf de start van het traject werd er door de programmaorganisatie continu een analyse gemaakt van de risico’s die zich in het programma konden voordoen (aard, kans en impact) en daarbij behorende beheersmaatregelen.
81
Terug naar de samenvatting Terug naar lessen bevorderende factoren
▹ Specifiek voor de aanbesteding werd een aantal waarborgen getroffen voor een zo goed mogelijke uitkomst: ▹ er werd een markconsultatie gevoerd om een beter beeld te krijgen van de haalbaarheid van de ambities ▹ er werd juridisch advies ingewonnen, o.a. voor de wijze van aanbesteden (dialooggerichte aanbesteding) ▹ er werden selectiecriteria gehanteerd om alleen met voldoende gekwalificeerde partijen de dialooggesprekken deel te nemen ▹ er werd externe expertise ingehuurd om het inkoopproces te begeleiden ▹ etc. ▹ Gedurende het traject werd er op verschillende aspecten juridische toetsen op rechtmatigheid en zorgvuldigheid uitgevoerd, om zo min mogelijk juridische risico’s te lopen (o.a. richting aanbieder, maar ook rondom privacyvraagstukken). Loopt door op volgende pagina
Verdieping B | Beschrijving bevorderende en belemmerende factoren in proces (H4)
Bevorderende factor 5: verschillende vormen van risicomitigatie (2/2) Ondersteunende bevindingen (vervolg) ▹ Gedurende het ontwikkeltraject zijn verschillende audits uitgevoerd / externe adviezen ingewonnen. Deze gingen o.a. over: ▹ Ontwikkelproces & scopemanagement (mrt 2018) ▹ Onderhoudbaarheid van de softwarecode (aug 2018, sep 2019) ▹ Informatieveiligheid (nov 2018) ▹ Privacy-impact (dec 2018, jan 2019) ▹ Beveiliging (apr 2019) ▹ Voortgang en scenario’s voor afronding (jun 2019, okt 2019) ▹ Besturing programma door leverancier (apr 2020) ▹ Beheer door de leverancier (nov 2020) ▹ Toegankelijkheid (mrt 2021) ▹ Werkbaarheid GGiD (apr 2021)
82
Terug naar de samenvatting Terug naar lessen bevorderende factoren
Deelverklaringen Geen
Verdieping B | Beschrijving bevorderende en belemmerende factoren in proces (H4)
Belemmerende factoren voor niet opleveren van beoogde product | visueel overzicht We hebben een aantal deelverklaringen geïdentificeerd voor hoofdverklaring A. In Verdieping C staan nog enkele verklaringen kort beschreven die genoemd zijn door betrokkenen, maar waarvoor uiteindelijk te weinig ondersteunende bevindingen waren.
a. Hoge ambities 1. Nieuw bouwen
b. Onbehulpzame marktcondities c. GGD’en gingen uit van haalbaarheid
I. Onervarenheid van de GGD’en
2. Kaders met elkaar op gespannen voet a. Geraamde budget uitgeput zonder dat product klaar was 3. Voorstel niet in de praktijk kunnen brengen b. Geen ervaring op soortgelijk dossier
A. Niet geleid tot door GGD’en benodigde product 4. Afspraken niet nagekomen Niet geslaagd
b. Personele wisselingen 5. De PO-rol kon niet goed ingevuld worden
83
a. Ontwikkelbudget was op enig moment uitgeput
B. Grote mate van uitloop 6. Mogelijk te weinig financiële prikkel
Klik op een verklaring voor nadere uitwerking daarvan
Verdieping B | Beschrijving bevorderende en belemmerende factoren in proces (H4)
Hoofdverklaring A: het proces heeft niet geleid tot het door de GGD’en benodigde product (1/2) Verklaring Ook na lange tijd was er geen werkend product, dat volgens de GGDen aan de vereisten voldeed. Hier was de hele aanbesteding om te doen.
Ondersteunende bevindingen Waaruit blijkt dát er geen werkend product opgeleverd was? ▹ Elk tussenproduct (‘sprint’) van de programmatuur werd getest door het kernteam bouw (KTB) van de GGD’en*. Zij identificeerden daarbij nog mogelijke hiaten en fouten. Hun uitkomsten werden voorgelegd aan de stuurgroep, met het advies om de sprint ‘vrij te geven’.* Na een serie van sprints zou een werkbaar product vrijgegeven worden (‘release’). ▹ Enkele gesprekspartners onderstrepen het belang van een voldoende goed werkend product om de implementatie in gang te kunnen zetten. Het betrof immers het primaire proces van medewerkers. Een niet-werkend product zou daarvoor funest
84
Terug naar de samenvatting Terug naar lessen hoofdverklaring A
kunnen zijn. ▹ Er is gedurende het ontwikkeltraject geen versie van het product geweest dat volgens het KTB geen serieuze gebreken vertoonde. Geen enkele van onze gesprekspartners heeft hier andere beelden bij. Nog in februari 2022 is er door gebruikers een groot aantal filmpjes gemaakt om te illustreren welke omissies het product nog kende. ▹ Wat de status van de omissies was, was ook inzet van het onderlinge gesprek (en juridische stappen daarin) op het eind van het traject. ▹ Daarbij merken we ook op dat er geen eenduidigheid van gesprekspartners was over hoe ver men nu bij stopzetting werkelijk gevorderd was. Enkele gesprekspartners geven aan dat de haven in zicht was, anderen waren juist van mening dat men nog ver verwijderd was van een werkend product en het erg de vraag was of dit überhaupt nog binnen bereik lag.
*Later hernoemd naar ‘praktijktoetsteam’ (ptt) . **Dit betekende ook dat de leverancier gefinancierd werd voor haar inspanningen voor de betreffende sprint.
Verdieping B | Beschrijving bevorderende en belemmerende factoren in proces (H4)
Hoofdverklaring A: het proces heeft niet geleid tot het door de GGD’en benodigde product (2/2) Deelverklaringen Waarom is het niet gelukt om een werkend product opgeleverd te krijgen? ▹ De uitkomst van de aanbesteding was dat er een nieuw product ontwikkeld ging worden. Dat bracht een hoge mate van complexiteit met zich mee (verklaring A.1). ▹ De kaders voor de ontwikkeling van het product stonden deels met elkaar op gespannen voet (verklaring A.2). ▹ De leverancier heeft haar voorstel om dat product te ontwikkelen niet in de praktijk kunnen brengen (verklaring A.3). ▹ De leverancier zou afspraken meermaals niet nagekomen zijn (verklaring A.4). ▹ De rol van translator kon niet goed ingevuld worden (verklaring A.5). ▹ Mogelijk: te weinig financiële prikkel voor de leverancier (verklaring A.6)
85
Terug naar de samenvatting Terug naar lessen hoofdverklaring A
*Dit betekende ook dat de leverancier gefinancierd werd voor haar inspanningen voor de betreffende sprint.
Verdieping B | Beschrijving bevorderende en belemmerende factoren in proces (H4)
Verklaring A.1: nieuw te ontwikkelen product Verklaring Er waren vooraf verschillende mogelijkheden voor hoe er tot een nieuw digitaal dossier gekomen kon worden. Uitkomst van de aanbesteding was dat er een nieuw product ontworpen ging worden. Hierbij is de kans op succes kleiner dan bij aankoop van een bestaand product. Ondersteunende bevindingen Waarom is de kans op slagen lager bij een nieuw te ontwikkelen product? ▹ Een bestaand product is ontwikkeld voor een grotere doelgroep. Dat betekent dat het al op schaal is getest en wordt gebruikt. Bij een nieuw te ontwikkelen product is de faalkans hoger, omdat vele regels code nieuw geschreven moeten worden en zeker bij koppelingen de kans op problemen met code vergroot wordt. ▹ Omdat er van tevoren ruimte kan ontstaan tussen de verwachtingen van de koper en de leverancier, omdat het fysieke product immers nog niet bestaat. ▹ Het lastig is om van tevoren precies in te schatten wat er nodig is
86
Terug naar de samenvatting Terug naar lessen hoofdverklaring A
om het product gebruiksklaar en goed gekoppeld aan andere systemen te krijgen Deelverklaringen Waarom werd er een nieuw product gemaakt? ▹ Er werd in de aanbesteding niet ondubbelzinnig gekozen voor het ontwikkelen van een geheel nieuw product, maar aan het ambitieniveau van de gezamenlijke GGD’en, wat zich vertaalde in een ambitieus Programma van Eisen, maakte de kans dat er een nieuw product ontworpen moest worden erg groot (verklaring A.1.a). ▹ De markt voor dit domein was en is klein, met toentertijd vier leveranciers die een off the shelf-product aanboden (Gino, Topicus, Centric en Allegro Sultum). Deze aanbieders hebben niet gewonnen (verklaring A.1.b). ▹ De GGD’en zijn, o.a. op basis van ingehuurde expertise, uitgegaan van de haalbaarheid van het ontwikkelen van een nieuwe product, in al zijn complexiteit (verklaring A.1.c).
Verdieping B | Beschrijving bevorderende en belemmerende factoren in proces (H4)
Verklaring A.1.a: Hoog ambitieniveau droeg bij aan het nieuw bouwen van een product Verklaring Het ambitieniveau was hoog ten opzichte van de uitgangssituatie. Dit verkleinde de kans dat de ambitie te verwezenlijken was op basis van bestaande softwarepakketten.
Ondersteunende bevindingen Wat betekende het dat het ambitieniveau hoog was? De ambitie van de GGD’en die ten grondslag lag aan de aanbesteding wordt het best verwoord in hun gezamenlijke intentieverklaring: ▹ het applicatielandschap voor GGD’en te verbeteren, versimpelen en harmoniseren. Dit betreft in het bijzonder de applicaties voor bedrijfsvoering, planning en roostering en het cliëntdossier. ▹ Als eerste stap richting de verwezenlijking van deze ambitie willen zij tot één GGD-burgerdossier komen, waarin “inwoners […] de eigen vrijgegeven gegevens uit het dossier kunnen inzien […] met een ander te delen, zelf afspraken te maken […], waarbij het dossier van de inwoner op iedere werkplek altijd beschikbaar is en gegevens eenmalig worden vastgelegd.” 87
Terug naar de samenvatting Terug naar lessen hoofdverklaring A
▹ De ambitie is verder om het burgerdossier voor zoveel mogelijk inwoners van Nederland gelijk te willen maken. Dit betekende concreet dat andere GGD’en de mogelijkheid moesten hebben om in tweede instantie aan te sluiten bij het GGiD. Het was dus niet alleen DD JGZ, maar een eerste stap in iets veel groters en breders: een volledig burgerdossier, voor alle GGD’en te gebruiken. Iets dat echt nog niet bestond. In de praktijk betekende dit dat er bijvoorbeeld een koppeling tussen het GGiD gemaakt moest kunnen worden met de bestaande software voor planning en roostering (ORTEC**) en voor bedrijfsvoering zoals HRM-gegevens (AFAS, Raet Beaufort). Ook moest er koppeling zijn met verschillende andere gegevensbronnen buiten de GGD’en (de BRP, het RIVM, berichtenverkeer in de zorg, etc.)*. Elke verbinding met andere softwareproducten vormt een uitdaging op zich en het aantal van dit soort verbindingen (‘koppelvlakken’) was aanzienlijk. Tijdens de aanbesteding is veel tijd gestoken in het expliciet beschrijven van de benodigde koppelingen. Daarnaast waren er verschillende (tussentijds veranderde) wettelijke kaders waarmee het product compatibel moest zijn, zoals de AVG. Deelverklaringen Geen. *Bron: Programma van Eisen GGiD.
**Niet voor alle GGD’en.
Verdieping B | Beschrijving bevorderende en belemmerende factoren in proces (H4)
Verklaring A.1.b: onbehulpzame marktcondities vergrootten de kans op het maken van een nieuw product Verklaring Er was op het moment van de ambitie geen pakket in de markt dat aan de eisen voldeed. Het alternatief is dan om zelf iets te ontwikkelen, of om een bestaand pakket aan te (laten) passen.
Ondersteunende bevindingen Hoe hielp de markt precies niet mee? ▹ Er waren (en zijn) verschillende partijen die een digitaal dossier JGZ bieden. Alle betrokken GGD’en maken gebruik van MLCas. Daarnaast waren Kidos van Gino en KD+ van Topicus bestaande pakketten. ▹ Geen enkele van deze producten kwam tegemoet aan de ambities van de betreffende GGD’en (zie verklaring A.1.a). ▹ Los van of deze partijen deelgenomen hebben aan de aanbesteding, als zij dat gedaan zouden hebben, zou dat betekend hebben dat zij tenminste hun al bestaande product aanzienlijk aan hadden moeten passen om aan de ambities / het programma van eisen tegemoet te komen.
88
Terug naar de samenvatting Terug naar lessen hoofdverklaring A
Deelverklaringen Wat veroorzaakte dat de markt niet meewerkte? ▹ Het betreft een kleine markt van 37 JGZ-organisaties, die elk binnen krappe financiële kaders moet opereren, omdat zij van hun middelen afhankelijk zijn van gemeenten. ▹ Dit zorgt ervoor dat JGZ software een niche markt is met vier partijen (Gino, Topicus, Allegro Sultum en (toen Centric, nu) Eljakim) en de Return-on-Investment (ROI) gering is. ▹ Dit maakt dat aanbieders geen prikkel hebben om te innoveren richting een product dat aan de hoge ambities van de GGD’en voldoet. Het aanbesteden van een nieuw product op grotere schaal zou dit moeten doorbreken, zo was de gedachte.
Verdieping B | Beschrijving bevorderende en belemmerende factoren in proces (H4)
Verklaring A.1.c: de GGD’en hebben haalbaarheid van dit project verondersteld Verklaring De GGD’en hebben in de aanbesteding verondersteld dat het überhaupt mogelijk was om een nieuw product met veel features en koppelvlakken met andere systemen succesvol te bouwen binnen de geldende randvoorwaarden. Ze hebben vertrouwd op het aanbod van een (nieuwe) leverancier en de ingebouwde checks & balances (Bevorderende factor 5), waaronder de marktconsultatie en inschatting van ingehuurde experts. Echter, met de kennis van nu is de complexiteit om de eisen te vertalen naar een softwareproduct mogelijk onderschat. Ondersteunende bevindingen Waaruit blijkt dat de GGD’en uitgingen van de haalbaarheid? ▹ De belangrijkste aanwijzing is simpelweg dat ze de aanbestedingsprocedure doorlopen hebben. ▹ Een concurrent die in de aanbestedingsprocedure afviel en naar aanleiding daarvan een kort geding aanspande, gaf in 2017 aan dat: ▹ “De opdracht onvoldoende bepaalbaar was, zeker voor partijen zoals […], zijnde een generalist die nog geen ervaring had met de realisatie van een DD JGZ-systeem en relevante koppelingen;
▹ Een disproportionele termijn voor oplevering en acceptatie, waarvan het niet realistisch is dat partijen zoals […], die nog niet beschikt over een DD JGZ-systeem en relevante koppelingen, in staat zijn deze termijn te halen.” ▹ De rechter gaf de GGD’en echter gelijk, waardoor er voor GGD’en onvoldoende reden was om te twijfelen aan haalbaarheid ▹ De GGD’en hebben een aanbieder (de betreffende leverancier) geselecteerd, hoewel zij niet verplicht waren om een aanbieder te selecteren. Er waren dus op basis van de offerte van de leverancier niet voldoende gronden om aan de haalbaarheid te twijfelen. Ook ingehuurde experts gaven geen reden om daaraan te twijfelen. Dit laatste is ook door gesprekpartners bevestigd. ▹ Veel geïnterviewden gaven echter aan dat ze met de kennis van nu geen nieuw product zouden laten bouwen, omdat het proces, meer dan verwacht, erg bewerkelijk is gebleken. Deelverklaringen Hoe kan het dat de GGD’en uit zijn gegaan van de haalbaarheid? ▹ Onervarenheid van de GGD’en (Verklaring A.1.c.I)
89
Terug naar de samenvatting
Terug naar lessen hoofdverklaring A
Verdieping B | Beschrijving bevorderende en belemmerende factoren in proces (H4)
Verklaring A.1.c.I: onervarenheid van de GGD’en Verklaring Doordat GGD’en weinig tot geen ervaring hadden met ICT-projecten van deze omvang, zowel op het niveau van bestuur als uitvoering, waren ze niet in staat om de complexiteit goed in te schatten. Ze hebben daarom moeten vertrouwen op externe expertise (o.a. een marktconsultatie) bij de beoordeling of dit project haalbaar is. Ondersteunende bevindingen Waaruit bleek dat GGD’en onervaren waren? ▹ Twee van de drie GGD’en hadden niet eerder een ICT-project van deze omvang uitgevoerd, dat zoveel componenten en koppelingen met externe bronnen kende; ▹ Er was beperkte ICT-capaciteit aanwezig. De expertise die wel aanwezig is, is voornamelijk gericht op beheer. ▹ Er is daarom expertise extern aangetrokken om hieraan tegemoet te komen. Toch bleek dit geen afdoende oplossing. Gesprekspartners geven o.a. aan dat: ▹ De informatie (‘jargon’) vanuit externen lastig bleek om te duiden 90
Terug naar de samenvatting Terug naar lessen hoofdverklaring A
voor de GGD’en, waardoor het een deel van de mensen aangaf geen beeld te hebben waar ze ja tegen zeiden. Dit hangt ook samen met dat managers en bestuurders zonder ICTachtergrond besluiten moesten nemen over een complex ICTproject. ▹ Om dit te ondervangen werd periodiek extra externe expertise ingehuurd worden om de stand op te maken (‘audit’). Deze gaven een beeld op hoofdlijnen zonder langer betrokken te zijn bij het traject. Enkele geïnterviewden gaven aan dat dit niet altijd genoeg inzichten en handvatten bood om verder gaan. Deelverklaringen Geen.
Verdieping B | Beschrijving bevorderende en belemmerende factoren in proces (H4)
Verklaring A.2: kaders stonden met elkaar op gespannen voet (1/2) Verklaring De kaders die de programmaorganisatie en leverancier hebben gehanteerd voor de ontwikkeling van het GGiD, stonden met elkaar op gespannen voet. Aan de ene kant werd gekozen voor een relatief ‘open’ programma van eisen en werkmethodiek gekozen. Daartegenover stonden een strakke planning en budget. Dit zorgde voor het tussentijds uitwerken en verfijnen van de behoeften, terwijl geld en tijd eindig waren en snel opraakten. Hierdoor werd het project steeds moeilijker beheersbaar. Ondersteunende bevindingen Wat betekende het dat de kaders met elkaar op gespannen voet stonden? ▹ Er waren verschillende van dergelijke kaders: de inhoudelijke vereisten (zoals geformuleerd in het Programma van Eisen (PvE)), de randvoorwaarden (budget en tijd beschikbaar voor het implementatietraject) en de werkwijze voor ontwikkeling. ▹ Voor deze laatste zijn twee type werkwijzen: de ‘Waterfall’ en ‘Agile’ methoden. Deze eerste is werkwijze waarin de ontwikkeling stap voor stap verloopt en een volgende stap pas begonnen wordt,