B04.1 Inspraak mag geen vinkje zijn!.pdf

Inspraak Hier komtmag de titel geen vinkje zijn!drie regels in maximaal Gotham bold 36pt/38pt Een onderzoek naar participatie en invloed van de burger in de Hier een subtitel maximaal twee Participatiewet regels in Gotham book 24pt/28pt

Rapportnummer: 2023/144 | Datum: 3 oktober 2023

Onderzoeksteam

Annelie Jonquière, projectleider Hillechien van Dijk, onderzoeker Fien Gerver, onderzoeker Janneke van Veen, onderzoeker Paul van Vucht, onderzoeker Tekstopmaak Xerox/OSAGE Datum: Rapportnr:

3 oktober 2023 2023/144

Inspraak mag geen vinkje zijn!

2

Samenvatting Aanleiding Voor de Nationale ombudsman is het belangrijk dat (lokale) overheden burgers de kans geven invloed uit te oefenen op beslissingen en ontwikkelingen die hen rechtstreeks raken. Uit klachten die de Nationale ombudsman ontvangt, blijkt dat een gebrek aan invloed in de praktijk geregeld leidt tot problemen en onvrede bij burgers. De Nationale ombudsman ontvangt klachten van burgers die ontevreden zijn over de manier waarop zij worden betrokken bij veranderingen in de leefomgeving. Maar hij krijgt ook klachten van burgers over niet (goed) geïnformeerd en betrokken worden bij aanvragen en besluiten die genomen worden in het sociaal domein. Een voorbeeld hiervan zijn klachten van burgers over de manier waarop ze wel of niet naar werk worden begeleid. Dit onderzoek richt zich op twee vragen rondom participatie en invloed van burgers. Ten eerste de vraag of burgers invloed kunnen uitoefenen op hun eigen situatie als ze aangewezen zijn op de Participatiewet.1 En ten tweede de vraag of burgers voldoende worden betrokken bij beleid en uitvoering van de Participatiewet.

Doel- en vraagstelling Het doel van het onderzoek is inzicht te verkrijgen in de borging van invloed van de burger. Als blijkt dat gemeenten onvoldoende ruimte bieden aan burgers om invloed uit te oefenen op hun eigen situatie en/of op beleid en uitvoering dagen wij hen met onze aanbevelingen uit hun processen en/of werkwijze te verbeteren. De hoofdvragen in dit onderzoek zijn: I Hebben cliënten van de Participatiewet voldoende invloed op de eigen situatie? II  Hebben cliëntenraden van de Participatiewet voldoende inspraak en invloed op het beleid en de uitvoering van de Participatiewet? De hoofdvragen kunnen worden onderverdeeld in de volgende deelvragen: I Invloed op de eigen situatie • Willen cliënten meer invloed en zeggenschap over hun eigen situatie binnen de Participatiewet? • Wat hebben zij daar in dat geval voor nodig? • Weten cliënten van de Participatiewet dat zij worden vertegenwoordigd door cliëntenraden2? • Voelen zij zich voldoende vertegenwoordigd door cliëntenraden? II • • •

Invloed op beleid en uitvoering Hebben cliëntenraden voldoende invloed op het beleid en de uitvoering van de Participatiewet? Worden cliëntenraden in de praktijk voldoende door de gemeente in staat gesteld hun werk behoorlijk te doen? Is de opzet en samenstelling van cliëntenraden zodanig, dat zij de burger voldoende kunnen vertegenwoordigen?

1 De Participatiewet: de wet moet ervoor zorgen dat meer mensen werk vinden, ook mensen met een arbeidsbeperking. 2 Niet in alle gemeenten is een cliëntenraad. Er is dan meestal wel een ander inspraakorgaan, zoals een adviesraad. Dit wordt nader toegelicht in Hoofdstuk 3.

Inspraak mag geen vinkje zijn!

3

•

Wat betekent het laten uitvoeren van taken door andere partijen voor het functioneren van cliëntenraden?

III Klachten Cliënten van de Participatiewet kunnen ook invloed uitoefenen door middel van het indienen van een klacht. Een klacht kan bijvoorbeeld gaan over het niet goed informeren van cliënten of het niet goed betrekken van cliënten bij veranderingen in hun situatie. In dit rapport beantwoorden we ook de vraag wat er gebeurt als een cliënt van de Participatiewet een klacht heeft.

Aanpak De aanpak van dit onderzoek bestond uit: • Literatuuronderzoek: wat is al bekend/wat weten we al over het thema Participatie en invloed op/zeggenschap over de eigen situatie in het kader van de Participatiewet? • Interviews met negentien burgers, aangevuld met informatie uit klachten. • Gesprekken met elf advies- en cliëntenraden3. • Gesprekken met acht organisaties, waaronder de Landelijke cliëntenraad (LCR), de Koepel van Adviesraden en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG).4 • Rondetafelgesprekken met zeven gemeenten en negen advies-/cliëntenraden om de voorlopige uitkomsten van het onderzoek te bespreken.

Conclusies I De meeste cliënten van de Participatiewet ervaren onvoldoende invloed op de eigen situatie In de begeleiding naar werk ervaren cliënten van de Participatiewet onvoldoende invloed Het aanbod van banen sluit vaak niet aan op de mogelijkheden en beperkingen van de cliënt. Het is moeilijk om een match te vinden tussen wat iemand wil en kan en de beschikbare banen. Regelmatig contact is belangrijk De meeste burgers die langdurig een bijstandsuitkering ontvangen, willen graag regelmatig contact met een vast aanspreekpunt. Zij willen in contact blijven met de gemeente en het gevoel hebben dat ze niet vergeten zijn. De manier van meedoen moet passend en zinvol zijn Burgers die niet direct in staat zijn tot betaald werk willen ondersteuning bij het vinden van een manier om mee te doen met de samenleving. Die manier moet passen bij hun individuele situatie. Ze willen ook graag meedenken over een zinvolle tijdsbesteding als zij niet in staat zijn tot betaald werk.

3 De Nationale ombudsman sprak met vertegenwoordigers van vier Adviesraden Sociaal Domein en zeven cliëntenraden. Drie van de zeven cliëntenraden zijn verbonden aan een gemeenschappelijke regeling (GR). Een GR is een samenwerkingsverband van een aantal gemeenten. 4

Zie bijlage 2 voor alle acht organisaties.

Inspraak mag geen vinkje zijn!

4

II Cliëntenraden op het gebied van de Participatiewet ervaren onvoldoende invloed op beleid en uitvoering Niet in alle gemeenten is een cliëntenraad In sommige gemeenten is geen cliëntenraad op het gebied van de Participatiewet (meer) aanwezig. Deze is dan opgegaan in een inspraakorgaan voor het hele sociale domein. Als in een inspraakorgaan geen cliënten van de Participatiewet5 kunnen meepraten, of als zij onvoldoende stem hebben, dan gaat dat in tegen de bedoeling van de wetgever. De cliëntenraad is zelden bekend Als er wel een cliëntenraad op het gebied van de Participatiewet is, dan is die bij burgers die zijn aangewezen op de Participatiewet zelden bekend. Ook consulenten en beleidsambtenaren van gemeenten zijn vaak niet bekend met de cliëntenraad. Mede hierdoor hebben veel cliëntenraden grote moeite om hun achterban te bereiken en om nieuwe leden te werven. Cliëntenraden ervaren vaak hindernissen bij het uitvoeren van hun taak De mate waarin het cliëntenraden lukt om invloed uit te oefenen hangt sterk af van de verantwoordelijke wethouder en van de ambtelijke contactpersoon. Als zij zich beiden betrokken opstellen, gaat het goed. Als de politieke en ambtelijke wil ontbreekt, is het voor cliëntenraden bijna onmogelijk om hun invloed te laten gelden. Cliëntenraden van gemeenschappelijke regelingen ervaren extra hindernissen bij het uitoefenen van invloed.

Voor andere inspraakorganen, zoals adviesraden, geldt dit ook. III Burgers ervaren drempels bij het indienen van een klacht Burgers die een bijstandsuitkering ontvangen zijn vaak bang dat het indienen van een klacht negatieve gevolgen heeft voor hun uitkering. Ze weten ook vaak niet waar zij een klacht kunnen indienen. Dit geldt vooral als de gemeente haar taken laat uitvoeren door andere partijen.

Aanbevelingen De Nationale ombudsman heeft de volgende aanbevelingen voor gemeenten: I 1.

Invloed op de eigen situatie Investeer in persoonlijk contact met mensen die langdurig aangewezen zijn op de Participatiewet; zorg voor vaste contactpersonen die regelmatig contact hebben met hun cliënten. 2. Verleg de aandacht bij mensen die (nog) niet kunnen werken naar een zinvolle tijdsbesteding en bied meer ruimte voor de eigen wensen en ideeën van burgers. 3. Bied meer ruimte voor vrijwilligerswerk in tegenstelling tot betaald werk. En geef duidelijkheid over vergoedingen. II 1.

Invloed op beleid en uitvoering Zorg ervoor dat er altijd een cliëntenraad voor de Participatiewet is. En zorg ervoor dat deze bekend is bij de achterban. Als er ook een Adviesraad Sociaal Domein is, dan moeten de twee raden nauw samenwerken en moet de rolverdeling helder zijn.

5 Een cliënt is in dit geval een burger die aangewezen is op de Participatiewet én deelneemt aan een cliëntenraad. In dit document gebruiken we burger, cliënt en respondent afwisselend. Dat is afhankelijk van de context.

Inspraak mag geen vinkje zijn!

5

2. Neem de cliëntenraad serieus: faciliteer en ondersteun de cliëntenraad, betrek de cliëntenraad vroegtijdig zodat deze invloed kan uitoefenen op (ontwikkeling van) beleid en uitvoering. Licht altijd goed toe waarom je bepaalde adviezen wel of niet opvolgt. 3. Zorg voor een duidelijke verordening en heldere werkafspraken met de cliëntenraad en neem in ieder geval bovenstaande punten (1 en 2) hierin mee. Evalueer de werking regelmatig. III Klachten 1. Maak goede afspraken over de klachtbehandeling bij uitvoering van taken door externe partijen en houd daar actief toezicht op. 2. Zorg dat de burger altijd bij de gemeente terechtkan als hij6 bij de uitvoerende partij niet verder komt met zijn klacht. 3. Zorg voor één loket waar burgers rechtstreeks terechtkunnen met hun probleem of hun klacht. De Nationale ombudsman heeft de volgende aanbevelingen voor gemeenteraden: 1. Houd actief toezicht op het goed functioneren van de cliëntenraad. 2. Spreek het college van B&W erop aan als het niet goed gaat. 3. Laat je informeren over de aard en inhoud van de klachten over de uitvoering van de Participatiewet.

6

Waar in dit rapport hij staat wordt bedoeld hij/zij/hen.

Inspraak mag geen vinkje zijn!

6

Inhoudsopgave Samenvatting 

3

Beschouwing 

8

1 1.1 1.2 1.3

9 10 12 12

Inleiding Aanleiding onderzoek en context Afbakening en anonimiteit  Leeswijzer

2 Invloed van cliënten van de Participatiewet op de eigen situatie 2.1 Inleiding  2.2 Ervaringen van burgers 

13 14 14

3 Invloed van cliënten van de Participatiewet op beleid en uitvoering  3.1 Inleiding  3.2 Cliëntenparticipatie; de juridische context 3.3 Cliëntenparticipatie in de praktijk  3.4 Ervaringen van cliëntenraden  3.5 Ondersteuning van cliëntenraden door gemeenten

21 21 22 24 24 25

4 Wat gebeurt er als een cliënt van de Participatiewet een klacht heeft? 4.1 Inleiding 4.2 Cliënten van de Participatiewet ervaren drempels bij het indienen van een klacht 4.3 Gemeenten zijn verantwoordelijk voor een adequate behandeling van een klacht 

28 29 29 30

5 Conclusies  32 5.1 De meeste cliënten van de Participatiewet ervaren onvoldoende invloed op de eigen situatie32 5.2 Cliëntenraden ervaren onvoldoende invloed op beleid en uitvoering 33 5.3 Burgers ervaren drempels bij het indienen van een klacht  34 6

Aanbevelingen

36

Bijlage 1

De Participatiewet in historisch perspectief

37

Bijlage 2

Met wie de Nationale ombudsman heeft gesproken

41

Bijlage 3 Geraadpleegde literatuur, websites en jurisprudentie

Inspraak mag geen vinkje zijn!

44

7

Beschouwing Zingeving is een belangrijke behoefte van de mens. Dit komt duidelijk naar voren uit de gesprekken die wij voor dit onderzoek voerden met mensen die al wat langer in de bijstand zitten. Het merendeel van deze mensen kampt met een (psychische) gezondheid die te wensen overlaat. Ze hebben vaak weinig energie. Een reguliere baan is voor hen op de korte termijn niet haalbaar. Daar voelen ze zich schuldig over. Door gebrek aan energie en aan geld hebben zij een beperkt sociaal leven. Daarbij speelt schaamte ook een rol. In de sociale omgang is de vraag ‘wat doe je?’ een gangbare. Maar voor deze mensen is die vraag confronterend en beladen. Ze worstelen met het gevoel dat hun leven geen of weinig betekenis heeft. De mogelijkheden om op je eigen manier het leven betekenis te geven, blijken uiterst beperkt als je van de bijstand leeft. Regels en protocollen staan vaak in de weg bij het zetten van de eerste voorzichtige stappen naar een leven met meer betekenis en perspectief. Bij de instanties die cliënten van de Participatiewet begeleiden is er soms ook onvoldoende besef van wat deze mensen doormaken doordat ze langdurig aan de kant staan. En van wat zij nodig hebben om hun leven een andere wending te geven. Een deel van deze mensen kan naar mijn mening te weinig invloed uitoefenen op de eigen situatie. Ik vind dat daar verandering in moet komen.

Uit dit onderzoek blijkt ook dat cliëntenraden op het gebied van de Participatiewet in steeds meer gemeenten opgaan in adviesraden voor het hele sociale domein. Ik vind dit een slechte ontwikkeling, vooral als dit betekent dat er niet meer met cliënten zelf wordt gesproken over de Participatiewet. Het wettelijk recht op inspraak van cliënten van de Participatiewet wordt daarmee uitgehold. De cliëntenraden die er nog wel zijn, hebben vaak weinig invloed op beleid en uitvoering. Sommige van die raden worden pas in een zo laat stadium betrokken, dat invloed uitoefenen bijna niet meer mogelijk is. Hun bijdrage is dan slechts een vinkje dat gezet moet worden in het proces van beleidsvorming. Daarmee gaan kansen verloren op het verbeteren van beleid en uitvoering. Daar waar cliëntenraden wel in staat zijn om invloed uit te oefenen, blijken zij namelijk een belangrijke bijdrage te leveren aan een beter beleid en een betere uitvoering. Ik vind dat alle gemeenten een cliëntenraad moeten hebben op het gebied van de Participatiewet. En ik vind dat de cliëntenraad overal moet worden gezien en behandeld als een serieuze gesprekspartner. In een moderne samenleving hoort dat vanzelfsprekend te zijn.

Reinier van Zutphen

Inspraak mag geen vinkje zijn!

8

1

Inleiding Antoon* “Je kreeg gewoon een productiebaan voorgeschoteld die je moest gaan doen.” Antoon is 54 jaar en ontvangt sinds 2012 een bijstandsuitkering. Antoon heeft altijd gewerkt. Maar toen het in de crisistijd in 2010 economisch slechter ging met het bedrijf waar hij 25 jaar werkte, werd hij ontslagen. Hij kreeg toen een WW-uitkering (Werkloosheidswet), maar kon geen baan meer vinden omdat hij te oud zou zijn en bedrijven moesten bezuinigen. Zo stroomde hij van de WW de bijstand in. In het begin had Antoon een jobcoach. Deze zocht echter het soort werk dat Antoon fysiek niet meer aankon. “Ik had tijdens mijn laatste baan rugproblemen gekregen vanwege het zware werk. Ik had de jobcoach dat verteld. Maar toch bleef die met fysiek zware banen aankomen. Ik probeerde het dan wel, maar lag vervolgens binnen een paar dagen met rugklachten in bed. Toen heb ik opnieuw aangegeven dat ik fysiek lichter werk wilde. Sindsdien is er geen contact meer geweest met de jobcoach.” Ook later had Antoon negatieve ervaringen met een jobcoach. Weer leidde de begeleiding niet tot passend werk. Toch moest hij dit werk gaan doen omdat hij anders zijn uitkering zou kwijtraken. Volgens Antoon is er niet naar zijn behoeften en mogelijkheden gekeken. “Ik werd aangemeld voor banen die echt niet pasten bij mijn achtergrond en kennis. Ik voelde me dan bij zo’n werkgever echt voor lul staan.

Maar je moet gewoon doen wat de jobcoach zegt. Dat is de situatie.” Vanuit de gemeente is het jarenlang stil geweest. Antoon is nog een keer benaderd door iemand van de gemeente omdat het klantenbestand geactualiseerd werd. Er werd opnieuw in kaart gebracht waarom iemand niet aan het werk was en welke potenties iemand had. Daar is nooit een vervolg op gekomen. In 2020 heeft Antoon nog wel een gesprek gehad met iemand van het gebiedsteam. “Deze persoon luisterde echt naar me en zei dat ik een passende opleiding moest gaan volgen. Het lastige was wel, vanwege mijn leeftijd en het feit dat ik al jaren niet meer werkte, om een stageplek te vinden. Maar het contact was positief omdat er echt naar me werd geluisterd.” Er is verder nagenoeg geen persoonlijk contact met de gemeente. Voor zover er wel contact is met de gemeente vindt Antoon dit contact slecht. “De toon is wantrouwend. Ze gaan er bij voorbaat al van uit dat je niet komt of te laat komt. En dat maakt dat je dus continu moet bewijzen dat ze ongelijk hebben. En altijd is er de dreiging: als je niet komt heeft dat gevolgen voor je uitkering! Voor het maken van een pasfoto, naar een training komen. Ik heb daar wel eens stennis over gemaakt omdat die dreiging me te gek werd en onterecht voelde.” Antoon pleit voor een persoonlijker traject met meer maatwerk.

“Kijk meer naar wat iemand wil en nog kan en hoe je dat kan realiseren. En als dat niet mogelijk blijkt, dat er dan samen wordt gekeken naar alternatieven. Steek ook niet het contact in vanuit wantrouwen, maar vanuit vertrouwen. Een jobcoach of iemand van de gemeente zou iemand moeten zijn op wie je kunt terugvallen als er iets niet lukt. Of als je het echt niet ziet zitten.” * Antoon is niet zijn echte naam.

Inspraak mag geen vinkje zijn!

9

1.1

Aanleiding onderzoek en context

In 2015 vond een grote bestuurlijke omwenteling plaats met de zogenaamde decentralisaties in het sociaal domein. Gemeenten werden verantwoordelijk voor jeugdhulp, werk en inkomen en voor hulp en ondersteuning om langer thuis te kunnen blijven wonen. Met de decentralisaties in het sociaal domein zouden burgers beter en sneller worden geholpen omdat de gemeenten dichter bij de burger staan dan het Rijk. Drieluik participatie en invloed in het sociaal domein De Nationale ombudsman onderzoekt de decentralisaties vanuit het burgerperspectief, in het bijzonder de mogelijkheden van participatie en invloed door burgers. Het gaat daarbij over de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo), de Participatiewet en de Jeugdwet. Het eerste onderzoek, ‘Burger in zicht!’, naar de Wmo, is in april 2023 afgerond en gepubliceerd. Dit is het tweede onderzoek in een drieluik dat de Nationale ombudsman publiceert. In dit onderzoek staat de Participatiewet centraal. In 2024 volgt de publicatie over de Jeugdwet van de Nationale ombudsman en de Kinderombudsman. Daarnaast betrekt de Nationale ombudsman bij deze onderzoeken de gevolgen van de overdracht van publieke taken aan andere, soms private, organisaties in het sociaal domein: waar kan de burger terecht met klachten over taken die de gemeente door derde partijen laat uitvoeren?

Participatiewet in balans Volgens de regering blijkt uit verschillende beleidsanalyses en signalen uit de praktijk dat de Participatiewet soms als ‘hard’ wordt ervaren. Dit komt door een samenspel van complexiteit, beperkt ervaren ondersteuning en strenge handhaving. Met het programma ‘Participatiewet in balans’ wil de regering de ervaren hardheid wegnemen door vertrouwen en de menselijke maat als centrale begrippen te verankeren in de wet en de uitvoering van de wet eenvoudiger maken. De realisatie hiervan vraagt volgens de regering om een cultuurverandering. Het wetsvoorstel ‘Participatiewet in balans’ maakt onderdeel uit van de eerste stappen in deze richting. Het wetsvoorstel heeft als doel om de regels en ondersteuning van de wet meer te laten aansluiten op de mogelijkheden en omstandigheden van de mensen, het vergroten van de rechtszekerheid en het creëren van meer handelingsruimte voor de uitvoerend professional. De internetconsultatie over dit wetsvoorstel duurde van 18 mei 2023 tot 29 juni 2023. Voor een historisch overzicht van de Bijstandswet tot en met het programma ‘Participatiewet in Balans’ wordt verwezen naar bijlage 1 ‘De Participatiewet in historisch perspectief’.

Toelichting op de aanleiding en probleemstelling Kwaliteit van de besluitvorming Het benutten van de ervaringskennis van burgers is waardevol omdat daarmee de kwaliteit van besluitvorming kan toenemen. Het kan helpen om beleid en uitvoering beter te laten aansluiten op wat de burger nodig heeft. Daarnaast kan burgerparticipatie, als deze goed verloopt, bijdragen aan het vertrouwen in het openbaar bestuur.7 Daarom hebben wij onderzocht of de burger in de praktijk goed (genoeg) wordt betrokken bij beleid en uitvoering. Wettelijk recht op inspraak Het recht op participatie en inspraak bij de Participatiewet is wettelijk verankerd in artikel 47 van de Participatiewet. De bedoeling van de wetgever was om de actieve betrokkenheid te waarborgen van personen die met de Participatiewet te maken krijgen. Het gaat om

7 Participatie en vertrouwen. Hoe participatie wel én niet kan bijdragen aan het versterken of herstellen van vertrouwen van burgers in het openbaar bestuur, Open Universiteit, 30 november 2022.

Inspraak mag geen vinkje zijn!

10

betrokkenheid bij het beleid én de uitvoering van de Participatiewet. De manier waarop de gemeenten deze actieve betrokkenheid vormgeven, kunnen de gemeenteraden zelf bij verordening bepalen. Op grond van artikel 47 van de Participatiewet moeten de burgers die worden betrokken bij het beleid en de uitvoering op gebied van de Participatiewet vroegtijdig in staat gesteld worden om gevraagd en ongevraagd advies uit te brengen. Zij moeten voldoende ondersteund worden om hun rol effectief te kunnen vervullen. Zij moeten ook in de gelegenheid worden gesteld om deel te nemen aan periodiek overleg, onderwerpen voor de agenda kunnen aandragen en voorzien worden van de benodigde informatie. Wij willen in dit onderzoek nagaan of dit in de praktijk voldoende gebeurt. Reikwijdte inspraak In 2017 bleek uit onderzoek van de Universiteiten Twente en Utrecht dat de inspraak bij de Participatiewet nog zeer beperkt was. De inspraakorganen mochten slechts over een beperkt aantal onderwerpen adviseren. Bij 45 procent van de gemeenten had het inspraakorgaan voor de Participatiewet weinig of geen bevoegdheden (onderwerpen waarover het mag adviseren). De inspraakorganen voor de Wmo hadden veel meer te zeggen: voor de Wmo was in 95 procent van de gemeenten sprake van volledige bevoegdheden.

Laten uitvoeren van taken door andere partijen Gemeenten laten hun taken op het gebied van de Participatiewet vaak uitvoeren door externe partijen. In het kader van dit onderzoek is de vraag relevant of burgerparticipatie, zoals via cliëntenraden, wordt bemoeilijkt als de uitvoering niet door de gemeente zelf plaatsvindt, maar door een gemeenschappelijke regeling en/of door een private partij. In hoeverre wordt burgerparticipatie hierdoor bemoeilijkt? Als de cliëntenraad adviseert aan de gemeenschappelijke regeling, terwijl het beleid wordt gemaakt door de gemeente, kan de cliëntenraad dan nog invloed uitoefenen op het beleid? Als de cliëntenraad adviseert aan de gemeente en de uitvoering vindt plaats door een gemeenschappelijke regeling of door een externe partij in opdracht van de gemeenschappelijke regeling, kan de cliëntenraad dan nog invloed uitoefenen op de uitvoering? Kortom: hoe doet de cliëntenraad zijn werk als beleid en uitvoering niet plaatsvinden door dezelfde organisatie? En weet de burger in zo’n situatie de cliëntenraad te vinden? Sustainable Development Goals Nederland heeft zich gecommitteerd aan de zeventien Sustainable Development Goals (SDG’s) van de Verenigde Naties. Deze doelen moeten ervoor zorgen dat we in 2030 in een eerlijkere en duurzamere wereld leven.

De Nationale ombudsman geeft met zijn onderzoek naar de invloed van de burger in het sociaal domein graag aandacht aan SDG 16.

Sustainable Development Goals Volgens SDG 16 moeten we vreedzame en inclusieve samenlevingen bevorderen met het oog op duurzame ontwikkeling, voor iedereen toegang verzekeren tot justitie en op alle niveaus doeltreffende, verantwoordelijke en toegankelijke instellingen uitbouwen. Doel 16.7 spreekt over ‘het garanderen van ontvankelijke, inclusieve, participatieve en representatieve besluitvorming op alle niveaus.’ Het betrekken van burgers bij beslissingen die invloed hebben op hun leef- en zorgsituatie sluit aan op het garanderen van besluitvorming waarbij de burger betrokken wordt en er serieus naar hem wordt geluisterd. Dat geldt ook voor het uitoefenen van invloed op het beleid en uitvoering van de Participatiewet. Als gemeenten burgers goed betrekken, geven zij daarmee invulling aan SDG 16.

Inspraak mag geen vinkje zijn!

11

1.2

Afbakening en anonimiteit

De conclusies van dit onderzoek zijn gebaseerd op ervaringen van burgers en leden van cliëntenraden en Adviesraden Sociaal Domein. Het is een bewuste keuze geweest om vooral het burgerperspectief te onderzoeken. Niet is onderzocht hoe de gemeente aankijkt tegen het werk van de advies- en cliëntenraden. Wij hebben de burgers en leden van de inspraakorganen anonimiteit toegezegd. We vermelden vanuit het oogpunt van anonimiteit van inspraakorganen in dit rapport dan ook niet de namen van de gemeenten waarin zij actief zijn.

1.3

Leeswijzer

Hoofdstuk twee gaat over ervaringen van burgers die aangewezen zijn op de Participatiewet. Daarna komen in hoofdstuk drie de ervaringen aan bod van inspraakorganen. Hoofdstuk vier beschrijft waar de burger met zijn klacht terechtkan en hoe de burger het indienen van een klacht over de Participatiewet ervaart. Hoofdstuk vijf bevat de conclusies. In hoofdstuk zes volgen de aanbevelingen. De bijlagen beschrijven de geschiedenis van de Participatiewet (van 1965 tot nu), met wie de Nationale ombudsman heeft gesproken voor dit onderzoek en welke literatuur geraadpleegd is.

Inspraak mag geen vinkje zijn!

12

2 Invloed van cliënten van de Participatiewet op de eigen situatie Claudia* “Ik heb de capaciteit om fatsoenlijk werk te doen. Ik heb alleen niet de capaciteit om vijf uur achter elkaar te werken.” Claudia is 42 jaar en heeft drie kinderen. Eén daarvan woont nog bij haar thuis. Iedereen is gediagnosticeerd met een autismespectrumstoornis (ASS). Claudia heeft diverse baantjes gehad. Maar nooit voor langere tijd. Sinds haar twintigste zit ze af en aan in de bijstand. Vanaf 2015 zit ze onafgebroken in de Participatiewet en ontvangt ze een bijstandsuitkering. In 2015 is bij haar de diagnose ASS vastgesteld. Dit verklaarde voor Claudia veel over waarom ze geen werk kan behouden. Vanuit de gemeente krijgt Claudia naar eigen zeggen de ruimte om aan haar eigen balans en draagkracht te werken. Ze heeft formeel geen ontheffing van de sollicitatieplicht maar hoeft van haar inkomensconsulent8 niet te solliciteren. Ook vanwege de extra zorg die haar kinderen nodig hebben. Een jaar geleden is haar belastbaarheid onderzocht. Daaruit bleek dat Claudia maximaal tien uur per week belastbaar is. Momenteel is ze zoekende naar wat ze feitelijk aan kan. “Op dit moment is drie à vier uur achter elkaar bezig zijn eigenlijk al te veel.” Claudia heeft er moeite mee dat ze in de Participatiewet zit. “Ik wil dolgraag de uitkering uit en mezelf kunnen onderhouden.

Helaas is dat niet de werkelijkheid.” Ze doet vrijwilligerswerk voor een aantal uur per week om zich zo nuttig te maken voor de samenleving en een gevoel van eigenwaarde te hebben. “Het voelt voor mij alsof ik opgegeven ben. Zo van, dat gaat het toch niet meer worden.” Wat ze vooral mist, is maatwerk en dat er echt naar de persoon wordt gekeken. “Er wordt toch in een bepaalde richting geduwd. Het initiatief ligt bij jezelf. Ze [de gemeente] denken niet mee en het moet binnen bepaalde kaders zijn. Dus wat er wel geboden kan worden is een veertigurige werkweek of beschut werk. Binnen de normen wordt er meegedacht. Maar zodra het lastig wordt of je erbuiten valt, dan is er verder niets meer mogelijk.” Volgens Claudia heeft ze mogelijkheden gemist. Niet alleen vanuit de gemeente. Maar vanuit de gehele maatschappij. “Als je niet voldoet aan de norm, dan houdt het op. Dit is wat we hebben en wat er mogelijk is. Maar dat past niet bij jou. Dus stopt het.” Claudia is ervan overtuigd dat ze meer kan bijdragen aan de samenleving dan dat ze nu doet. Bijvoorbeeld met haar ervaringskennis als het gaat om autisme. Maar dat vraagt wel om een omschakeling en het echt investeren in mensen. “Meer begeleiding om te onderzoeken wie ben jij, wat heb jij nodig, waar word jij gelukkig van en hoe komen we daar dan. Ik had heel graag een ander perspectief gehad.

Ik denk dat er echt meer in had gezeten als er out-of-the-box wordt gedacht. En niet van dit hebben we en jij past er niet in.” * Claudia is niet haar echte naam.

8 De inkomensconsulent van de gemeente gaat over het recht op bijstand. Ook kijkt de inkomensconsulent of iemand klaar is voor betaald werk. De jobcoach begeleidt burgers die zijn aangewezen op de Participatiewet naar betaald werk. De jobcoach is dikwijls in dienst van een re-integratie- of werkbedrijf.

Inspraak mag geen vinkje zijn!

13

2.1

Inleiding

Met de invoering van de Participatiewet streefde de regering naar een inclusieve arbeidsmarkt. Een arbeidsmarkt die plaats biedt aan jongeren en ouderen en voor mensen met en zonder beperking. Doel van de wet is om mensen die nog aan de kant staan meer kansen te bieden op regulier werk of op andere vormen van arbeid bevorderende participatie. Zoveel mogelijk mensen met een lichamelijke, psychische of verstandelijke beperking moeten worden geholpen om weer mee te doen aan de samenleving, bij voorkeur via een reguliere baan. Doel is ook om gemeenten hiervoor meer instrumenten te geven.9 Daartoe zijn de Wet werk en bijstand (WWB), de Wet sociale werkvoorziening (WSW) en een deel van de Wet arbeidsondersteuning jonggehandicapten (Wajong)10 samengevoegd in één wet: de Participatiewet. Gemeenten zijn belast met de uitvoering van deze wet. Gemeenten hebben vanuit de Participatiewet de opdracht om mensen te ondersteunen bij het vinden van regulier werk of van een andere vorm van participatie, zoals beschut werk, vrijwilligerswerk of dagbesteding. Het doel is dat iedereen, met of zonder arbeidsbeperking, naar vermogen mee kan doen in de maatschappij. De Nationale ombudsman sprak met negentien burgers die zijn aangewezen op de Participatiewet.

Hebben ze invloed op hun situatie? Voelen zij zich gehoord en serieus genomen? Wat helpt en wat belemmert hun invloed? Hieronder wordt beschreven welke ervaringen deze burgers hebben. De leeftijd van deze burgers ligt tussen de 21 en 64 jaar. De meeste burgers die de Nationale ombudsman sprak, hebben een praktische opleiding gevolgd. Zij wonen verspreid over heel Nederland. De meesten wonen in een stedelijke omgeving. In dit hoofdstuk spreken we ook wel over ‘respondenten’ als het gaat over de burgers die de Nationale ombudsman in het kader van dit onderzoek heeft gesproken.

2.2

Ervaringen van burgers

2.2.1

Invloed op de eigen situatie

Iedereen wil graag meedoen in de maatschappij Als eerste valt op dat vrijwel alle respondenten heel graag mee willen doen in de maatschappij op een manier die bij hen past. Zij zijn op zoek naar een zinvolle invulling van hun tijd. Een zinvolle tijdsbesteding is voor deze mensen niet zozeer nodig om ‘bezig te zijn’, maar vooral om het gevoel te hebben dat hun leven betekenis heeft en perspectief. Of het gaat om betaalde of onbetaalde arbeid is daarbij veel minder van belang. Ook het aantal uren dat zij aan zinvolle tijdsbesteding kunnen wijden, is minder belangrijk. Zij willen hun tijd graag naar eigen inzicht invullen op een manier die past bij wat zij wel en niet kunnen.

Zingeving is de behoefte om waarde en betekenis te geven aan wat we in het leven doen en ervaren. Volgens Peter Derkx (filosoof en hoogleraar humanisme en levensbeschouwing) houdt zingeving verband met de volgende zeven zingevingsbehoeftes:11 Doelgerichtheid: weet je wat je met je leven wilt? Kun je daar een levendig beeld van schetsen?

9

Kamerstukken II 2012/13, 33 161, vierde nota van wijziging.

10

• Wet werk en bijstand (WWB): de WWB was tot 1 januari 2015 de Nederlandse wet die de ondersteuning bij arbeidsinschakeling en bijstand regelde voor mensen die weinig of geen ander inkomen hebben en ook weinig of geen vermogen. • Wet sociale werkvoorziening (WSW): de WSW was tot 1 januari 2015 bedoeld voor mensen die door een lichamelijke, psychische of verstandelijke handicap niet onder normale omstandigheden konden werken. • Wet arbeidsondersteuning jonggehandicapten (Wajong): de Wajong is voor jongeren die door ziekte of handicap nooit meer kunnen werken.

11

Humanisme, zinvol leven en nooit meer ouder worden, Peter Derkx, 31 oktober 2011

Inspraak mag geen vinkje zijn!

14

Morele rechtvaardiging: kun je leven naar wat belangrijk voor je is? Weet je wat belangrijk voor je is? Eigenwaarde: vind je jezelf de moeite waard? Voel je dat ook echt? Competentie: kun je controle uitoefenen op je leven? Of heb je het gevoel dat je geleefd wordt? Begrijpelijkheid: heb je een begrijpelijk verhaal over je leven? Of voelt het als een verwarrende chaos? Verbondenheid: voel je je verbonden met anderen? Transcendentie: voel je je deel van een groter geheel?

De respondenten willen zich nuttig voelen, iets betekenen voor de maatschappij, iets terugdoen voor het feit dat ze bijstand krijgen of ze willen graag anderen kunnen helpen in een vergelijkbare situatie. Dit draagt bij aan een gevoel van eigenwaarde. Ongeveer de helft van de respondenten doet dan ook aan vrijwilligerswerk (inclusief het inzetten van ervaringskennis) voor zo’n drie tot tien uur per week. De één heeft vast vrijwilligerswerk in een kringloopwinkel, de ander doet allerlei klusjes voor buurtbewoners of helpt bekenden die in de problemen zitten. Als de Nationale ombudsman vraagt naar de invloed die burgers ervaren op de eigen situatie, gaat het vrijwel altijd over het op een passende manier mee kunnen doen in de maatschappij. Er zijn twee verschillende contactpersonen: de inkomensconsulent en de jobcoach Er zijn verschillende manieren waarop gemeenten de dienstverlening aan burgers die zijn aangewezen op de Participatiewet organiseren. In de meeste gevallen hebben burgers met meerdere contactpersonen te maken. De respondenten die de Nationale ombudsman sprak, noemen grofweg twee verschillende soorten contactpersonen. Enerzijds is er de inkomensconsulent van de gemeente. Dat is degene die gaat over het recht op bijstand. Ook kijkt de inkomensconsulent van de gemeente of iemand klaar is om betaald werk te zoeken of dat er eerst iets anders nodig is.

Anderzijds noemen respondenten de persoon die hen, als ze éénmaal klaar zijn voor betaald werk, naar werk begeleidt. Dit is de werkconsulent of jobcoach12. De werkconsulent of jobcoach is vaak in dienst van een re-integratie - of werkbedrijf. De gemeenten laten deze dienstverlening dikwijls over aan commerciële re-integratiebedrijven en werkbedrijven. Goed en regelmatig contact met de inkomensconsulent is van groot belang Wat betreft het contact met de inkomensconsulent van de gemeente, geeft het merendeel van de respondenten aan dat het contact goed verloopt en dat zij voldoende invloed kunnen uitoefenen op de eigen situatie. Als mensen een rapportcijfer hiervoor geven, is dat tussen de 6,5 en 8. Als mensen ervaren voldoende invloed te kunnen uitoefenen, komt dat doordat ze zich gehoord voelen en ze serieus worden genomen door de inkomensconsulent. Luisteren naar hun verhaal, ideeën, wensen en behoeften en het hebben van een vaste contactpersoon dragen hier aan bij.

“Ik heb wel het gevoel inspraak te hebben gehad tijdens het traject. […] ik kreeg ruim de tijd om uit te leggen wat mijn situatie was en waarom ik het nodig heb. Daar werd ook wel goed naar geluisterd.” (25 jaar, G413.) “De inkomensconsulente begreep dat ik het nog niet kan opbrengen om te werken. En ze zei: je participeert toch voldoende. Deze persoon, die snapt mij. Die snapt de werkelijkheid waarmee ik het moet doen.” (64 jaar, stad, regio Zuid.)

12

In sommige, vooral kleine gemeenten zijn deze functies gecombineerd.

13

De G4 zijn de gemeenten Den Haag, Utrecht, Rotterdam en Amsterdam.

Inspraak mag geen vinkje zijn!

15

Bovendien geeft de inkomensconsulent de burger vaak een herstelperiode om beter in balans te komen en/of te werken aan de eigen gezondheid. In deze periode laat de gemeente hen met rust en oefent zij geen druk uit om weer aan het werk te gaan. Respondenten waarderen het zeer dat de gemeente oog heeft voor en rekening houdt met iemands persoonlijke situatie.

“Vanuit de gemeente heb ik de ruimte gekregen om aan mezelf te werken. Ze hebben goed geluisterd naar me en hadden oog voor mijn psychische problemen. Er werd me geen druk opgelegd om aan het werk te gaan.” (22 jaar, stad, regio Noord.)

“Het is een wisselwerking. Ze zien dat ik hard aan het werk ben met school en stage. De gemeente ziet wel dat het weinig zin heeft om de druk nog op te voeren met een sollicitatieplicht. […] ze weten dat de kans op een terugval toeneemt als er meer stress en druk is. Dus daar houden ze ook rekening mee.” (47 jaar, niet-stedelijk, regio Noord.)

Een beperkt aantal respondenten ervaart geen of onvoldoende invloed op de eigen situatie in het contact met de inkomensconsulent. Als belangrijkste reden hiervoor geven zij aan dat de gemeente er niet of niet genoeg in slaagt om aan te sluiten bij de wensen en mogelijkheden van de respondenten. Er wordt dan te veel uitgegaan van de standaardnorm en bestaande kaders binnen het systeem. Daar passen de respondenten niet in. Zij ervaren daardoor (heel) weinig toekomstperspectief.

“Binnen de normen wordt er meegedacht maar zodra het lastig wordt, of als je er buiten valt, dan is er verder niets meer mogelijk. Het zou fijn zijn als er meer naar de persoon gekeken wordt. […]” (42 jaar, niet-stedelijk, regio Zuid.)

Alhoewel de meeste respondenten tevreden zijn over de mate van invloed in het contact met de inkomensconsulent, is het contact met de gemeente doorgaans niet structureel. De meeste respondenten hebben wel een vaste inkomensconsulent. Daarmee vindt eens in de zoveel tijd een gesprek plaats. Dat is soms slechts één keer per jaar of nog minder. Sommige respondenten hebben helemaal geen contact meer met de inkomensconsulent. Een aantal van hen vindt het fijn om met rust gelaten te worden. Echter, meerdere respondenten die niet hoeven te solliciteren, willen meer begeleiding van de gemeente. Zij hebben het idee dat ze vergeten worden. Vaker contact met de gemeente zou hen helpen bij het vergroten van hun mogelijkheden om te komen tot een zinvolle besteding van hun tijd. Verder heeft een aantal respondenten het idee dat er geen energie in hen wordt gestoken omdat er weinig kans op werk is, vanwege bijvoorbeeld de leeftijd. Zij hebben het gevoel dat de gemeente ze maar laat zitten.

“Eerst was dat jaarlijks zo’n gesprek. Maar dat is er al een tijdje vanaf. Op eigen initiatief heb ik vorig jaar dan zelf contact gezocht. Maar anders is er een gesprek één keer in de twee à drie jaar. Zo van, hoe gaat het nu met je, waar ben je mee bezig?” (42 jaar, niet-stedelijk, regio Zuid.)

“Ik denk dat de inkomensconsulent zoiets heeft van: ach ze moet nog twee jaar. De kansen op de arbeidsmarkt zijn klein. Ik steek mijn energie wel in een jonger iemand.” (64 jaar, stad, regio Zuid.)

Inspraak mag geen vinkje zijn!

16

“Vanuit de gemeente is het toen zo’n vijf jaar stil geweest. Ik ben alleen nog een keer benaderd omdat de database met uitkeringsgerechtigden werd geactualiseerd. […]. Hier is nooit een vervolg op gekomen.” (54 jaar, stad, regio Noord.)

Soms heb ik het idee dat ik iets te vrij wordt gelaten. Fijn als er wat meer een route uitgestippeld ligt. Kaders waarbinnen ik zelf keuzes kan maken. Nu is het lastig zelf in te schatten wat een verstandige stap is om te nemen.” (26 jaar, G4.)

Enkele respondenten geven aan steeds wisselende contactpersonen te hebben bij de gemeente. Dit wordt als vervelend ervaren.

“Ik had een contactpersoon vanuit de gemeente. Maar dat veranderde constant. Dat was vervelend want als ik dan bijvoorbeeld een brief kwijt was moest ik eerst weer bellen om erachter te komen wie mijn contactpersoon was.[…] Ik hoor wel in mijn omgeving dat mensen het vervelend vinden dat ze steeds hun situatie opnieuw moeten uitleggen aan een nieuw contactpersoon. ” (43 jaar, stad regio Noord.)

Respondenten zijn ontevreden over de begeleiding naar betaald werk Ongeveer een kwart van de respondenten ontvangt begeleiding naar en bij het werk door een werkconsulent of jobcoach. Voor de leesbaarheid wordt hierna alleen de term jobcoach gebruikt. Over de mate van invloed bij de begeleiding door een jobcoach zijn de respondenten doorgaans niet tevreden. De meeste respondenten die begeleiding naar het werk hebben (gehad) vinden dat zij onvoldoende inspraak hebben gehad. De belangrijkste reden hiervoor is dat het aanbod vanuit de jobcoach vaak niet aansluit bij de (on)mogelijkheden van de betreffende respondent. Meerdere respondenten vinden het lastig om betaald werk te vinden dat bij hen past. Ze kunnen bijvoorbeeld minder uren werken dan de meeste vacatures vragen. Of het zijn banen die ze niet voor langere tijd vol kunnen houden. Ook geven meerdere respondenten aan dat een persoonlijke aanpak ontbreekt. Er wordt dan vooral gekeken via welke baan de persoon direct kan uitstromen uit de bijstand, maar niet naar de vraag of die uitstroom daarmee ook duurzaam zal zijn. Een aantal respondenten zegt niets te hebben gehad aan de dienstverlening door de jobcoach. Zij hebben zelf hun weg gevonden, al dan niet met steun vanuit hun persoonlijke omgeving en/ of zorgbegeleiders.

“Ik heb al met al niet veel aan de jobcoaches gehad. Ik was zelf altijd wel mondig. Ze waren er vooral om mij te ondersteunen. Maar ik deed eigenlijk het meeste werk zelf.” (38 jaar, stad, regio Noord.)

Inspraak mag geen vinkje zijn!

17

“Op het laatst vind ik dat de jobcoach mij heeft laten zitten toen ik de baan op een beschutte werkplek niet wilde. […] Gelukkig kreeg ik op dat moment wel steun van mijn begeleiders van het RIBW14. Zij gaven aan dat het niet aan mij lag. […] Mijn vader heeft op een gegeven moment gevraagd aan mij of werken bij een drogisterij leuk zou zijn. Dat heeft goed uitgepakt. […]” (22 jaar, stad, regio Noord.)

Het feit dat mensen steeds een andere jobcoach krijgen, draagt niet bij aan het kunnen uitoefenen van invloed op de eigen situatie.

“Sommige jobcoaches waren wel goed. Daarmee was het contact wel fijn. Maar dan komt er weer een nieuwe en begin je weer opnieuw.” (38 jaar, stad, regio Noord.)

Ondanks deze negatieve ervaringen geven sommige respondenten aan dat ze voldoende invloed kunnen uitoefenen bij de begeleiding door een jobcoach. Dan worden zaken genoemd zoals een vaste jobcoach die de persoon goed kent, daadwerkelijk luistert en actief meedenkt. Volgens enkele respondenten is hierbij helpend geweest dat zij duidelijk voor ogen hadden wat ze wilden. “Al met al positieve ervaringen. Ik had al een doel, opleiding en de juiste contacten. […] Ik kijk heel duidelijk naar mijn eigen verantwoordelijkheid voor de situatie waarin ik zit. Ik zal er keihard aan moeten werken want ik heb deze situatie ook zelf veroorzaakt.”15 (47 jaar, niet-stedelijk, regio Noord.)

De bevindingen uit de interviews komen overeen met wat de Nationale ombudsman tegenkomt in klachten die hij behandelt over begeleiding naar werk vanuit de Participatiewet. Mogelijk speelt daarbij een rol dat re-integratiebedrijven of werkbedrijven doorgaans vooral sturen op cijfermatige doelstellingen. Deze commerciële bedrijven voeren taken uit voor gemeenten. Vooraf worden afspraken gemaakt over de manier waarop zij die taken moeten uitvoeren en over de doelen die zij moeten behalen. Achteraf verantwoorden deze bedrijven zich tegenover de gemeenten met behulp van voornamelijk cijfermatige resultaten. De gemeenten zelf staan vaak op grote afstand van de manier waarop deze bedrijven hun inwoners naar werk begeleiden. Dit gaat nogal eens ten koste van de mensgerichte aanpak.

“Ze zeggen ook dat je moet aangeven wat je nodig hebt. Maar vaak kan dat dan niet. Ik wilde een computercursus doen. Maar dat kon niet want dat was te duur. […] Op een gegeven moment kreeg ik een ICT-vacature onder mijn neus. […] Het aanbod past niet bij mij. Ze denken verkeerd mee […] Er wordt niet genoeg gedaan om mijn capaciteiten te benutten.” (54 jaar, G4.)

Ruimte voor herstel geeft lucht, de informatieplicht veroorzaakt stress Veel respondenten hoeven niet te solliciteren, maar hebben geen officiële vrijstelling van de sollicitatieplicht gekregen. Het is meer een informele vrijstelling op basis van de inschatting van de inkomensconsulent. Daar wordt in de contacten met de gemeente niet expliciet over gesproken of daar wordt niet op gecontroleerd. Mensen worden – naar eigen zeggen – niet

14

Regionale Instelling voor Beschermd Wonen

15 Deze respondent was na langdurig en overmatig alcoholgebruik zijn (goede) baan kwijtgeraakt en in de Participatiewet beland.

Inspraak mag geen vinkje zijn!

18

gehouden aan hun sollicitatieplicht doordat de gemeente bijvoorbeeld van oordeel is dat iemand eerst moet werken aan de eigen gezondheid en/of dat iemand weliswaar geen betaald werk heeft maar wel voldoende participeert. Respondenten waarderen dit enorm en vinden het fijn dat zij die ruimte krijgen. Dit draagt bij aan het gevoel van invloed op de eigen situatie.

“De vrijstelling is overgenomen door de gemeente waar ik nu woon. Deze is niet formeel vastgesteld op basis van een keuring of zo. Maar is in de praktijk wel zo omdat gemeente ziet dat ik vrijwilligerswerk doe en op die manier participeer.” (33 jaar, stad, regio Midden.)

Het merendeel van de respondenten geeft aan een informatieplicht te hebben. Dit houdt in dat zij de gemeente moeten informeren over veranderingen in hun situatie. En ze moeten maandelijkse inkomsten aangeven, ook giften van anderen.

“Ik heb de verplichting om maandelijks mijn declaraties omtrent vrijwilligersvergoeding in te dienen. En periodiek vindt er een hercontrole plaats.” (33 jaar, stad, regio Midden.)

De verplichtingen worden als vervelend ervaren. Met name de informatieplicht. De verplichtingen worden door sommigen als dwingend en/of dreigend ervaren. Voor een deel van de mensen levert dit ook stress op. Zij zijn toch bang dat de informatie die zij geven incorrect of onvoldoende is of dat zij iets doen wat niet toegestaan is, en dat er dan een sanctie volgt. Van verschillende kanten is opgemerkt dat de vrijwilligersvergoeding en reiskosten (of andere) vergoedingen al snel problemen opleveren. De vergoedingen worden bij elkaar opgeteld waardoor je al snel boven de belastingvrijstelling uitkomt. Dan kost het meer dan het oplevert. Daardoor is de drempel om vrijwilligersvergoedingen te accepteren hoog. Sommigen respondenten willen deze vergoeding op voorhand al niet hebben vanwege de mogelijke negatieve consequenties. Eén respondent kreeg de vrijwilligersbijdrage niet per maand, maar ineens voor een half jaar. Deze respondent kreeg vervolgens direct problemen met de Belastingdienst. Respondenten ervaren een bijstandsuitkering niet altijd als passend bij hun situatie Een aantal respondenten benoemt dat ze wel onder de Participatiewet vallen, maar daar voor hun gevoel eigenlijk niet thuishoren. Deze mensen vragen zich af of ze vanwege hun beperkingen geen recht op een andere uitkering hebben. Dit willen ze dan wel graag uitzoeken, maar dat vinden zij ingewikkeld.

Zij vinden dat de bijstand niet bedoeld is voor mensen bij wie het op voorhand duidelijk is dat er geen perspectief op betaald werk is. Zij vragen zich af of zij vanwege hun gezondheidssituatie niet onder andere wetgeving vallen, bijvoorbeeld de Wajong of de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (WIA)16. Zij ervaren daardoor geen toekomstperspectief. En zij ervaren daarmee zeer weinig invloed op de eigen situatie.

“Ik heb eigenlijk recht op een WIA-uitkering maar die krijg ik nooit meer. Dus ik zit levenslang gevangen in de Participatiewet.” (50 jaar, niet-stedelijk, regio Midden.)

16 Een WIA-uitkering is een tijdelijk vangnet bij verlies van inkomen als je wegens langdurige ziekte niet of niet meer volledig kunt werken. Tot 2006 stond de voorgaande versie van deze wet bekend als de WAO (Wet op de Arbeidsongeschiktheidsverzekering).

Inspraak mag geen vinkje zijn!

19

De cliëntenraad is bij respondenten niet bekend Van de mensen die de Nationale ombudsman sprak, maakt ongeveer een kwart deel uit van een cliëntenraad. Zij zijn logischerwijs bekend met het bestaan van een cliëntenraad. Bij de overige respondenten is dat niet het geval. De meeste respondenten die geen lid van de cliëntenraad zijn, vinden het wel belangrijk dat er een dergelijk orgaan is. Daardoor verbaast het des te meer dat zij niet op de hoogte zijn van het bestaan ervan. Een enkeling plaatst wel een kritische kanttekening bij de mate waarin de input van een cliëntenraad serieus wordt genomen en wordt meegenomen in het verbeteren van beleid en uitvoering.

“Ik vind het vanzelfsprekend dat er een cliëntenraad is, net als in de zorg. Zolang dit niet voor de vorm is ingesteld en er echt iets wordt gedaan met de input van de cliëntenraad.” (64 jaar, stad regio Zuid.)

De respondenten die lid zijn van een cliëntenraad proberen vanuit de raad invloed uit te oefenen op het beleid en de uitvoering daarvan door de gemeente.

“We zijn geen klachtenorgaan voor mensen met een uitkering. We horen natuurlijk wel veel. En als we dezelfde zaken vaker langs horen komen, dat doen we daar wel iets mee richting de gemeente. […]” (54 jaar, stad, regio Noord.)

Een aantal respondenten is lid geworden van de cliëntenraad om op te komen voor de belangen van de mensen die aangewezen zijn op de Participatiewet. Ze willen hen graag een stem geven.

Inspraak mag geen vinkje zijn!

20

3 Invloed van cliënten van de Participatiewet op beleid en uitvoering De cliëntenraad en de gemeenschappelijke regeling ‘Omdat er onvoldoende menskracht beschikbaar is, kun je maar beperkt invloed uitoefenen. Het is een kwestie van “choose your battles.” De cliëntenraad Voor Elkaar* werkt voor de gemeenschappelijke regeling (GR) Voor Elkaar. De GR Voor Elkaar voert namens een aantal gemeenten met in totaal 170.000 inwoners de Participatiewet en Wet gemeentelijke schuldhulpverlening uit. Het Algemeen Bestuur van de GR bestaat uit twee wethouders per gemeente. De cliëntenraad heeft in de vergaderingen met het Algemeen Bestuur van de gemeenschappelijke regeling geen spreekrecht, maar zij zijn wel aanwezig bij de vergaderingen. Officieel adviseert de cliëntenraad het Algemeen Bestuur van de GR, bijvoorbeeld over de jaarstukken. Echter, de gemeenten stellen het beleid vast. De uitvoering ligt bij de GR. De cliëntenraad brengt adviezen uit aan de uitvoeringsorganisatie, de GR. Bij voorstellen en besluiten over beleid, bijvoorbeeld het minimabeleid dat door de gemeente gemaakt wordt, adviseert de cliëntenraad niet. De cliëntenraad zet, zoals ze het zelf zegt, dan maar haar ‘lobby-kracht’ in. Via een informele route communiceert de cliëntenraad met de colleges van burgemeester & wethouders, de verantwoordelijke wethouder(s) of de gemeenteraden.

De energieke voorzitter van de cliëntenraad voert op persoonlijke titel een privégesprek met bijvoorbeeld een wethouder of gemeenteraadslid. ‘Wij zijn heel blij met hem’, aldus één van de leden van de cliëntenraad. Maar zelf vindt de voorzitter dat de cliëntenraad en ook hij zelf een lastige positie heeft: ‘Het zou beter zijn als er vastgelegd wordt waar we wel en niet over adviseren. Bij de school van mijn kinderen ben ik lid van de medezeggenschapsraad. Daar is het heel helder waar we wel en niet over gaan. In de cliëntenraad is het niet duidelijk en zet ik mijn persoonlijke netwerk en overtuigings- en lobby-kracht in om op te komen voor cliënten in de drie gemeenten. Waarbij de ene gemeente ook weer harder of anders loopt dan de andere.’ Het uitoefenen van invloed wordt als moeizaam ervaren, heel soms worden er successen geboekt. De samenwerking met de GR is stroperig. De cliëntenraad voelt zich niet serieus genomen. Het is geen échte invloed die de cliëntenraad ervaart. ‘Het lijkt erop dat de GR niet te veel bemoeienis wil.’ Zo komt informatie vaak te laat en zien ze dikwijls niets van hun inbreng terug. Een voorbeeld hiervan is het opzetten van een fonds dat ‘nieuwe, innovatieve en duurzame oplossingen voor maatschappelijke problemen mogelijk moet maken.’ ‘We hebben niets van onze ideeën en inbreng teruggezien’, aldus de voorzitter van de cliëntenraad.

Daarbij is de cliëntenraad niet volledig bezet. Het vinden van leden is erg moeilijk. *Dit is niet de echte naam.

3.1

Inleiding

De Rijksoverheid vindt het belangrijk dat cliënten van de Participatiewet zoveel mogelijk actief betrokken worden bij het beleid en de uitvoering van de Participatiewet. De regering wil dat het

Inspraak mag geen vinkje zijn!

21

gemeentelijk beleid aansluit op de ondersteuningsbehoefte van cliënten. De meest voor de hand liggende manier om cliëntenparticipatie op het gebied van de Participatiewet vorm te geven, is volgens de regering het instellen van een gemeentelijk overlegorgaan, meestal met de naam cliëntenraad. Deze raad heeft de taak het college van burgemeester en wethouders gevraagd en ongevraagd te adviseren over beleid en uitvoering van de Participatiewet. In sommige gemeenten is geen cliëntenraad voor de Participatiewet (meer) aanwezig, maar wel een adviesraad voor het sociaal domein. De Nationale ombudsman heeft gesproken met leden van verschillende advies- en cliëntenraden. Ervaren zij dat ze voldoende invloed hebben op beleid en uitvoering van de Participatiewet? Voelen zij zich serieus genomen? Ervaren zij dat hun advies effect heeft? En wat helpt en wat belemmert hun invloed?

3.2

Cliëntenparticipatie; de juridische context

Geschiedenis van de cliëntenparticipatie in vogelvlucht In 1984 stond het voorjaarscongres van Divosa (belangenorganisatie van directeuren van sociale diensten) in het teken van ‘de positie van de cliënt in de sociale zekerheid’. Tijdens dit congres werd besloten dat cliëntenparticipatie een vervolg moest hebben. In 1985 ging in zeven gemeenten een proeftuinproject van start. Daarna richtten steeds meer gemeenten een cliëntenraad op. In 1988 had 7% van de gemeenten een cliëntenraad. Elf jaar later, in 1999, had 50% van de gemeenten een cliëntenraad. In 2002 liep dat al op naar 75%. In 1998 werd in de Algemene bijstandswet de eerste wettelijke basis gelegd voor cliënten­ participatie bij gemeenten. Gemeenten moesten sindsdien een plan maken gericht op de realisatie en de vormgeving van cliëntenparticipatie. In 2004 werd in artikel 47 van de nieuwe Wet werk en bijstand vastgelegd dat gemeenten voortaan een verordening moesten vaststellen waarin zij regels over cliëntenparticipatie vastleggen. Deze bepaling bestaat nog steeds als artikel 47 van de Participatiewet (Stand van zaken Cliëntenparticipatie, LCR, januari 2004).

Artikel 47 van de Participatiewet Artikel 47 van de Participatiewet verplicht gemeenten ertoe om mensen die zijn aangewezen op de Participatiewet of hun vertegenwoordigers te betrekken bij de uitvoering van deze wet. De wetgever wilde met deze bepaling de actieve betrokkenheid van cliënten van de Participatiewet waarborgen. De verplichting om cliënten of hun vertegenwoordigers te betrekken bij de uitvoering van de wet bestond al, maar werd met de invoering van de Participatiewet in 2015 aangescherpt. Personen die met de Participatiewet te maken krijgen, zijn volgens de regering belangrijke gesprekspartners om een goede dienstverlening aan de doelgroep mogelijk te maken. De regering vindt het essentieel dat zij worden betrokken bij de totstandkoming van het beleid. Om dit te borgen, ligt het voor de hand om personen die te maken krijgen met de Participatiewet een stevige en zichtbare positie te geven. Die strekking had ook de motie Van Weyenberg17. Deze motie hield in dat de Participatiewet alleen succesvol kan worden ingevoerd als er niet alleen over, maar ook met cliënten gepraat wordt. De regering voerde deze motie uit door te bepalen dat cliënten of hun vertegenwoordigers: a. vroegtijdig in staat worden gesteld gevraagd en ongevraagd advies uit te brengen bij de besluitvorming over verordeningen en beleidsvoorstellen; b.

worden voorzien van ondersteuning om hun rol effectief te kunnen vervullen.

17 Kamerstukken II 2012/13, 29 817, nr. 122. De motie hield in dat de Participatiewet alleen succesvol kan worden ingevoerd als er niet alleen over, maar ook met cliënten gepraat wordt.

Inspraak mag geen vinkje zijn!

22

Op basis van de al bestaande verplichtingen moeten cliënten of hun vertegenwoordigers ook: a. deel kunnen nemen aan periodiek overleg; b. onderwerpen voor de agenda van dit overleg kunnen aandragen; c. worden voorzien van de voor een adequate deelname aan het overleg benodigde informatie. De gemeenteraad moet deze voorwaarden voor goede cliëntenparticipatie uitwerken in een verordening. Volgens de regering ligt het voor de hand dat cliënten in de uitoefening van deze rol de mogelijkheid hebben advies te vragen aan derden. De meest geëigende methode om deze cliëntenparticipatie en het periodieke overleg vorm te geven, is volgens de regering het instellen van een gemeentelijk overlegorgaan, meestal aangeduid als cliëntenraad.18 Gemeenten hebben daarbij de mogelijkheid om de bevoegdheden van verschillende lokale cliëntenraden voor bijvoorbeeld de Participatiewet, de Wmo en de WSW te beleggen bij een gezamenlijke cliëntenraad. Ook bij intergemeentelijke samenwerking spelen cliëntenraden een rol. Zo kan bij een gemeenschappelijke regeling een cliëntenraad worden ingesteld door het openbaar lichaam dat de Participatiewet zal uitvoeren.

Gemeentelijke cliëntenraden die al zijn ingesteld kunnen hier ook, net als de gemeenteraden, bij worden betrokken.19 Het VN-verdrag handicap en cliëntenparticipatie Sinds 1 januari 2015 is de Wajong 2015 niet langer toegankelijk voor mensen met arbeids­ vermogen. Zij zijn sindsdien aangewezen op de Participatiewet. Ook de mensen die voorheen onder de WSW vielen, vallen sinds de wetswijziging van 2015 onder de Participatiewet. Daardoor vallen meer mensen met een medische beperking onder de Participatiewet dan vóór deze wetswijziging.20 Sinds 2016 geldt het VN-verdrag handicap in Nederland.21 Het doel van dit verdrag is dat de positie van mensen met een beperking verbetert. Het verdrag erkent de noodzaak om de mensenrechten van alle personen met een beperking, met inbegrip van hen die intensievere ondersteuning behoeven, te bevorderen en te beschermen. Het verdrag verplicht de staten die partij zijn bij dit verdrag om nauw overleg te plegen met mensen met een beperking en hun organisaties over (voorgenomen) regelgeving en beleid die hen raken.22 Sinds de ratificatie van het VN-verdrag Handicap moeten gemeenten ervoor zorgen dat alle inwoners mee kunnen doen. De gemeente moet met inwoners met een beperking en met hun organisaties in gesprek gaan over de gevolgen van (voorgenomen) beleid en over de uitvoering daarvan.

Cliëntenraden Participatiewet en Adviesraden Sociaal Domein kunnen een belangrijke rol vervullen bij het realiseren van de inspraak en betrokkenheid waartoe het verdrag verplicht en bij het signaleren van wat er op dit gebied (nog) niet goed gaat. Sustainable Development Goals Doel 16.7 spreekt over ‘het garanderen van ontvankelijke, inclusieve, participatieve en representatieve besluitvorming op alle niveaus.’ Als gemeenten ervoor zorgen dat hun Cliëntenraden Participatiewet en Adviesraden Sociaal Domein goed functioneren, dan draagt dat bij aan het realiseren van SDG 16.

18

Kamerstukken II 2013/14, 33 161, nr. 107, pagina 55.

19

Deze terminologie gebruikt de regering. Kamerstukken II 2013/14, 33 161, nr. 107, pagina 118-119.

20 Zie hierover ook het rapport van de Nationale ombudsman Meedoen zonder beperkingen over de financiële problemen van jongeren met een beperking in de Wajong en Participatiewet van 13 september 2022. 21

Tractatenblad 2007, 169.

22

Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap.

Inspraak mag geen vinkje zijn!

23

3.3

Cliëntenparticipatie in de praktijk

Steeds meer gemeenten en gemeenschappelijke regelingen kiezen voor een Adviesraad Sociaal Domein. Dat is een brede adviesraad die adviseert over de Wmo, de Participatiewet en de Jeugdwet, en vaak ook over gezondheid. De advies- of cliëntenraad voor de Participatiewet wordt dan opgeheven of samengevoegd met deze adviesraad. Het is een manier om verschillende perspectieven bij elkaar te brengen. Tegelijkertijd is het de vraag of al die perspectieven wel tot hun recht komen als je ze samenvoegt in één raad. In veel van deze ‘ontschotte’ adviesraden zitten geen of weinig mensen die zijn aangewezen op de Participatiewet. Dit gaat ten koste van de inspraak en invloed van cliënten van de Participatiewet zelf. Er zijn ook gemeenten die nog steeds afzonderlijke advies- of cliëntenraden hebben voor inspraak over de verschillende onderdelen van het sociaal domein. Als cliënten van de Participatiewet niet zelf worden geraadpleegd, dan gaat dat in tegen de bedoeling van de wetgever en vooral tegen de bedoeling van de motie Van Weyenberg die de regering met de aanvulling van artikel 47 van de Participatiewet heeft willen uitvoeren. Ook het VN-verdrag handicap verplicht tot het betrekken van mensen met een beperking. Alleen het betrekken van hun vertegenwoordigers of belangenorganisaties is niet voldoende. Doel 16.7 van de Sustainable Development Goals wijst in dezelfde richting.