B02.2 rapport De crisis voorbij.pdf

De ombudsmannen waarderen deze inzet van het ministerie van OCW, maar maken zich evenals de Raad van State - grote zorgen over het verlagen van onderwijsstandaarden voor nieuwkomers, die met deze wet bewerkstelligd wordt. 86 Dit staat een gelijke behandeling van kinderen in de weg. Juist voor kinderen zijn de vele verhuizingen in de crisisnoodopvang funest voor hun ontwikkeling: het betekent voor hun iedere keer wisselen van woonomgeving, wisselen van school – als ze daar naar toe gaan – en verlies van contact met vriendjes en leeftijdsgenoten en van hun leerkracht. Dit betekent ook dat een leerkracht deze kinderen niet in het vizier kan houden en niet aan de bel kan trekken als hij of zij merkt dat een kind zich niet goed ontwikkelt. De vele verhuizingen geven daarbij een grotere kans om uit zicht te raken van jeugdgezondheidszorg en andere vormen van hulp of begeleiding die zij mogelijk nodig hebben. Dit heeft tot gevolg dat er geen professionele monitoring is van de ontwikkeling van deze kinderen en eventuele problemen daarin. Bovendien hebben kinderen vrijwel geen mogelijkheid tot inspraak en wordt er bijna niet met hen gesproken. Het maakt de situatie voor 84 Artikelen 24, 28 en 31 uit het IVRK. 85 https://www.lowan.nl/vo/nieuws/wachtlijsten-en-leerlingenstop-isk-vo/ 86 https://www.raadvanstate.nl/actueel/nieuws/mei/samenvatting-advies-wet-onderwijs

De crisis voorbij

40

kinderombudsman

nationale ombudsman

hen onzeker, onduidelijk en onveilig. In dat verband is het dan ook niet vreemd dat kinderen klagen over het eten of zelfs weigeren te eten. Het is bijna hun enige mogelijkheid om op een bepaalde manier een vorm van controle over hun leven te ervaren. De vele verhuizingen tussen verschillende crisisnoodopvanglocaties zijn ondermijnend voor het welzijn van alle bewoners van deze vorm van opvang én ondermijnend voor de ontwikkelingskansen van de kinderen die hiermee te maken hebben. Dit onderzoek én de eerder verschenen brandbrief van de verschillende Inspecties laten hier geen twijfel over bestaan. 87 Oplossingsrichtingen De ombudsmannen vinden het belangrijk dat er wordt ingezet op de structurele kwaliteit en capaciteit van het nieuwkomersonderwijs. Kinderen van asielzoekers hebben, evengoed als alle andere kinderen, recht op onderwijs. Dit onderwijs moet van voldoende kwaliteit zijn. Een deel van de problemen kan ondervangen worden door – zoals ook eerder aangegeven – simpelweg te erkennen dat er geen sprake meer is van 'crisis' in de zin van kortdurende opvang. Opvanglocaties moeten voor langere duur zijn om zicht te hebben op de bewoners en wat zij nodig hebben aan ondersteuning, begeleiding en (medische) zorg, inclusief de Jeugdgezondheidszorg.

Een langere duur van opvanglocaties is efficiënter voor de inzet die gedaan moet worden om zorg- en onderwijsstructuren op te zetten. Hierbij kan meer secuur gekeken worden naar de koppeling tussen asielzoeker en gemeenten, om een eventuele extra verhuizing na het toekennen van een verblijfstatus te voorkomen. Voor kinderen is het, zeker als zij via het onderwijs vrienden hebben gemaakt en een sociaal netwerk hebben opgebouwd, extra verstorend als zij ergens anders weer opnieuw moeten beginnen. Andersom geldt voor de bewoners van gemeenten veelal dat zij 'hun' asielzoekers willen houden. Ad. e. De overheid behandelt verschillende groepen vluchtelingen ongelijk. Tot slot zien de ombudsmannen dat in de keuzes die gemaakt worden zowel binnen de asielketen in brede zin als binnen het vormgeven van de crisisnoodopvanglocaties, dat het non-discriminatie beginsel – en daarmee tevens de verplichting – onder druk staat. Hoewel in dit onderzoek de opvang van Oekraïense vluchtelingen niet is meegenomen, is in verschillende gesprekken naar voren gekomen dat het onderscheid dat gemaakt wordt in vluchtelingen­status lijkt te leiden tot een ongelijke behandeling tussen verschillende vluchtelingen.In die zin wordt in de asielketen in bredere zin niet voldaan aan het non-discriminatie beginsel.

Stakeholders ervaren dat de voordelen die Oekraïense vluchtelingen hebben als gevolg van EU-bepalingen, ertoe leiden dat zij meer mogelijkheden hebben te kunnen participeren in de Nederlandse samenleving. Zij vertelden dat Oekraïense vluchtelingen meer mogelijkheden hebben om zelf regie te voeren over hun leven dan andere groepen vluchtelingen. Deze ongelijke behandeling stoort de gesproken stakeholders omdat deze gebaseerd is op nationaliteit en niet op de kennis, vaardigheden en expertise van de individuele vluchteling. Binnen de groep asielzoekers en vluchtelingen wordt onderscheid gemaakt als gevolg van de wensenlijstjes die gemeenten bij de COA indienen, waarbij zij vooral vrouwen en kinderen in de crisisnoodopvang van hun gemeente willen opnemen. Hierdoor komen juist bepaalde groepen in een kwetsbare situatie, zoals kinderen, in de meest kwetsbare vorm van opvang terecht. Met alle gevolgen van dien. Wensenlijstjes van gemeenten leiden tot ongelijkheid in de opvang van asielzoekers. In dit opzicht ondersteunen de ombudsmannen de recente oproep van de staatssecretaris om deze niet langer toe te staan. Het verschil in leefomstandigheden komt mede doordat sommige gemeenten flexibeler omgaan met regels dan andere gemeenten.

87 https://www.igj.nl/actueel/nieuws/2023/05/03/inspecties-veiligheid-en-ontwikkeling-kinderen-asielopvang-nog-steedsin-gevaar

De crisis voorbij

41

kinderombudsman

nationale ombudsman

Oplossingsrichtingen De ombudsmannen vinden dat regels en protocollen niet beperkend mogen werken in het kijken naar wat wél mogelijk is. Creativiteit en innovatieve oplossingen moeten gestimuleerd worden om een meer menswaardige opvang mogelijk te maken.

5.3

Aanbevelingen

Meer organisaties hebben het afgelopen jaar een oproep gedaan de crisisnoodopvang te verbeteren: Vluchtelingenwerk Nederland en UNHCR vragen om een menswaardige asielopvang, midden in de samenleving waarin mensen mee kunnen doen. En voor hen gaat het ook om een zinvolle dagbesteding met toegang tot de arbeidsmarkt en aandacht voor psychosociaal welbevinden van de bewoners en de eigen inzet van de bewoners. 88 Eenzelfde oproep weerklinkt in het gezamenlijke advies van de Adviesraad Migratie en ROB, waarbij zij - in navolging van een WRR-rapport over de migratiesamenleving89 - inzetten op samenleven: meer inzet op inburgering en inclusie in de lokale samenleving en meer (zinvolle) activiteiten voor asielzoekers.90 De ombudsmannen stellen dat de crisisnoodopvang niet voldoet aan mensenrechtelijke en kinderrechtelijke verplichtingen. Verplichtingen die volgen uit mensenrechtenverdragen, kinderrechtenverdragen en asielverdragen die de Nederlandse overheid heeft erkend. Vanuit een normenkader van mensenrechten en kinderrechten roepen zij daarom gemeenten (en veiligheidsregio’s91) op de volgende aanbevelingen per direct uit te voeren: 1. Zorg voor huisvesting met voldoende privacy en kookvoorzieningen. 2. Organiseer onderwijs en zinvolle dagbesteding. 3. Doe wat nu al kan. Maak gebruik van de kennis en expertise van bewoners en van andere locaties. 4.

Stop de vele en ongevraagde verhuisbewegingen. 5. Praat met kinderen en zet hun belang voorop. En zorg voor professioneel zicht op de ontwikkeling van kinderen. Drie aanbevelingen vragen om een lange termijn visie. Hiervoor is het ministerie van Justitie &Veiligheid (J&V) verantwoordelijk. Zij moet hiervoor een coördinerende rol innemen en samenwerken met de Ministeries van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) en van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS). Het gaat om de volgende aanbevelingen: 6. Buig crisisnoodopvang om tot vaste opvang. 7. Investeer in structurele capaciteit van de IND om wachtlijsten op te lossen en te voorkomen. 8. Investeer in structurele kwaliteit en capaciteit van het nieuwkomersonderwijs.

5.4

Tot slot: hoge kosten van de crisisnoodopvang

De ombudsmannen realiseren zich dat veel gemeenten met man en macht werken om een zo goed mogelijke crisisnoodopvang te realiseren. Kosten noch moeite worden gespaard. De waardering voor de inzet van talloze professionals en vrijwilligers is dan ook groot. Maar de kosten zijn disproportioneel. Eerder onderzoek van de Algemene Rekenkamer liet zien dat de kosten voor noodopvang hoger zijn dan voor reguliere opvang. 92 Hoewel de staatssecretaris van J&V in zijn reactie liet weten niet alle conclusies van de Algemene Rekenkamer te herkennen, geven de ombudsmannen het ministerie van J&V in overweging het kostenaspect nogmaals te (laten) onderzoeken.

88 Vluchtelingenwerk Nederland & UNHCR (juli 2022). Naar een duurzame en menswaardige asielopvang: contouren opvang nieuwe stijl. 89 Wetenschappelijke Raad voor Regeringsbeleid (december 2020). Samenleven in verscheidenheid. Beleid voor de migratiesamenleving. 90 Adviescommissie Vreemdelingenzaken & Raad voor Openbaar Bestuur (juni 2022). Asielopvang uit de crisis. 91 Op 7 juni 2023 liet de voorzitter van het Veiligheidsberaad weten per 1 juli 2023 te stoppen met de coördinatie van de crisisnoodopvang. 92 https://www.rekenkamer.nl/publicaties/rapporten/2023/01/18/focus-op-opvangcapaciteit-voor-asielzoekers

De crisis voorbij

42

kinderombudsman

nationale ombudsman

Noot bij de conclusies: mensbeelden bij het naleven van mensen- en kinderrechten Mensenrechten en kinderrechten gelden voor iedereen, in welke situatie zij ook verkeren. Uit de resultaten van dit onderzoek blijkt echter dat er grote verschillen zijn in de manier waarop crisisnoodopvanglocaties zijn vormgegeven. En als gevolg daarvan hoe wel of niet voldaan wordt aan mensenrechtelijke en kinderrechtelijke verplichtingen. De individuele inzet van locatiemanagers, gemeenteambtenaren, burgemeesters en professionals zoals jeugdverpleegkundigen, lijkt hierin een grotere rol te spelen dan de verplichtingen zelf. Deze persoonsafhankelijke inzet leidt tot willekeur. Een willekeur die de ombudsmannen ook zagen in een eerder onderzoek van de ombudsmannen naar huisuitzettingen, en die haaks staat op de universaliteit van mensen- en kinderrechten. Hoewel praktische mogelijkheden en beperkingen uiteraard invloed hebben op de keuzes die gemaakt worden in de asielopvang, lijken de keuzes voor een belangrijk deel beïnvloed te worden door impliciete criteria over wie wat verdient (bij schaarste).

Uit sociaalwetenschappelijk onderzoek is bekend dat mensen afwegingen maken gebaseerd op vijf criteria.93 Het gaat om hun inschatting van hoeveel controle mensen over hun situatie hebben (hoe minder controle, hoe meer ondersteuning mensen verdienen), hoe dankbaar mensen zijn (hoe dankbaarder, hoe meer ondersteuning zij verdienen), of er sprake is van wederkerigheid (hoe meer wederkerigheid, hoe meer ondersteuning mensen verdienen), hoe ‘dichtbij’ mensen staan (hoe dichter mensen bij ons staan, hoe meer ondersteuning zij verdienen) en hoe hoog de nood is (hoe groter de nood, hoe meer ondersteuning mensen verdienen). Dat deze criteria mensenrechtelijke verplichtingen kunnen ‘overstemmen’ blijkt onder andere uit een juridische analyse van een Nederlandse rechtszaak over toegang tot de maatschappelijke opvang. Hieruit bleek dat de rechtbank haar argumenten eerder baseerde op één van deze vijf criteria dan op juridische, mensrechtelijke gronden.94 Ook voor de asielzoekers in de crisisnoodopvang kan dit ‘mensbeeld’ een rol spelen in de keuzes die voor en over hen gemaakt worden.

En niet in hun voordeel, want het beeld kan zijn dat zij er zelf voor gekozen hebben te vluchten naar Nederland (veel controle), zij nog weinig terug hebben kunnen doen voor de Nederlandse samenleving (weinig reciprociteit), en zij relatief ver van ons afstaan in de zin van herkomst, cultuur en religie (verder dan bijvoorbeeld de Oekraïense vluchtelingen). Dit neemt niet weg dat de overheid, met de ratificatie van verschillende internationale en Europese verdragen, de verantwoordelijkheid heeft in haar handelen te voldoen aan mensen- en kinderrechtelijke verplichtingen. Juist op deze verplichtingen ziet dit onderzoek, en daarmee ook op de aanbevelingen die de ombudsmannen doen.

93 Van Oorschot, W. (2000). Who should get what, and why? On deservingness criteria and the conditionality of solidarity among the public, Policy & Politics, 28(1), pp. 33-48. 94 Slingenberg, L. (2021). Deservingness in judicial discourse. An analysis of the legal reasoning adopted in Dutch case law on irregular migrant families’ access to shelter, Social Policy & Society, 20(3), pp. 521-530. Zie voor een bredere verkenning over ‘deservingness criteria’ en mensenrechten, Hafer, C. (2012). The psychology of deservingness and acceptance of human rights, in: E. Kals & J. Maes, Justice and Conflicts. Berlijn: Springer-Verlag.

De crisis voorbij

43

Nationale ombudsman Postbus 93122 2509 AC Den Haag Telefoon (070) 356 35 63 nationaleombudsman.nl Kinderombudsman Postbus 93122 2509 AC Den Haag Telefoon (070) 356 35 63 kinderombudsman.nl Dit rapport is een uitgave van de Nationale ombudsman en de Kinderombudsman.