B02.2 rapport De crisis voorbij.pdf

De crisis voorbij Naar een menswaardige opvang van asielzoekers vanuit mensenen kinderrechtelijk perspectief

kinderombudsman

Onderzoeksteam Annemarie Tuzgöl, projectleider Ines Zuidweg, onderzoeker Jan de Jong, onderzoeker structurele aanpak Laura van den Heuvel, beleidsadviseur Marieke Ruitenburg, onderzoeker structurele aanpak Marit Hopman, senior wetenschappelijk medewerker Petra van Dorst, onderzoeker structurele aanpak Stephanie Hippolyte, projectmedewerker

Tekstopmaak Xerox/OSAGE Datum: Rapportnr:

De crisis voorbij

27 juni 2023 NO2023/072 KOM004/2023

nationale ombudsman

kinderombudsman

nationale ombudsman

Inhoudsopgave Beschouwing4 Samenvatting6 Kindersamenvatting8 1

Inleiding10

2 Het knelt in de asielopvang

15

3 Mensenrechten en kinderrechten: het toetsingskader

22

4 Mensen- en kinderrechten onder druk in de crisisnoodopvang

29

5 Conclusies en aanbevelingen

37

De crisis voorbij

kinderombudsman

nationale ombudsman

Doe wat nu al kan om de situatie in de crisisnoodopvang te verbeteren! Dagelijks zijn er berichten in de media over asielzoekers die met veel mensen op één locatie eindeloos moeten wachten. Over het heen en weer verhuizen van volwassenen en kinderen van opvang naar opvang. Én over de verwachte toestroom van asielzoekers deze zomer. Niemand weet hoe en waar deze mensen moeten worden opgevangen. Alle reguliere opvanglocaties zitten vol. Gesproken wordt over een asielcrisis. Die crisis is alleen niet uit de lucht komen vallen. We zien dat in de asielopvang maatschappelijke problemen samenkomen op het gebied van huisvesting, zorg en onderwijs. En dat treft deze volwassenen en kinderen, die huis en haard hebben achtergelaten. Oplossingen voor de achterstanden bij de IND zijn nog niet gevonden. Duidelijk is dat het huidige systeem niet volstaat en dat duurzame en structurele oplossingen noodzakelijk zijn. Aanpassingen in de lange termijn financiering van de vreemdelingenketen zijn aangekondigd, maar die leiden op korte termijn nog niet tot enig effect. Kortom, wat we nu crisis noemen is eigenlijk een nieuwe werkelijkheid. En dat vraagt om structurele oplossingen. In tijdelijke situaties kun je soms schuiven met wat je nog acceptabel vindt. Maar niet als tijdelijk een synoniem wordt voor langdurig.

De reden waarom ook wij nu urgentie vragen is dat we de volwassenen en kinderen die in de noodopvang zitten een menswaardig bestaan moeten geven. Dat kan niet wachten, dat moet en kan nu al. In ons rapport doen we daarvoor diverse aanbevelingen.

Mensen- en kinderrechtelijk kader Wij hebben een mensen- en kinderrechtelijk normenkader geformuleerd op basis van (internationale) verdragen, richtlijnen en jurisprudentie. Met dit kader willen wij de systeemverantwoordelijken en de uitvoeringspraktijk handvatten bieden en richting geven voor kwalitatief goede opvang. Wij benadrukken dat de problemen in de asielopvang en de crisisnoodopvang, niet te wijten zijn aan de mensen die er werken. Zij proberen het verschil te maken voor ‘hun’ bewoners. Ondanks obstakels waar ook zij in de praktijk tegenaanlopen. De professionals en vrijwilligers dragen echter niet de verantwoordelijkheid voor een menswaardige opvang. Die verplichting ligt bij de overheid. En zonder de juiste randvoorwaarden is het voor professionals en vrijwilligers moeilijk om hier in de praktijk vorm aan te geven.

Ons onderzoek Tijdens onze bezoeken signaleerden wij verschillen in de opvang, zowel in het type opvang (een grote hal, een klein hotel of een oud schoolgebouw) als in de houding ten opzichte van de bewoners. In de ene crisisnoodopvang staan regels en controle centraal, in de andere opvang wordt juist gekeken naar de ruimte tussen de regels. We zagen gemene delers. Zo gaan op alle locaties bewoners gebukt onder de voortdurende onzekerheid over hun toekomst, het gebrek aan privacy en de nutteloosheid en doelloosheid van dagen zonder enige vorm van activiteit. Bewoners vertelden ons dat het voortdurend moeten verhuizen leidt tot onrust en zorgen. Basisvoorzieningen als onderwijs en zorg, als ze al geregeld zijn, worden daardoor steeds onderbroken. Voor ouders is dit gebrek aan continuïteit een belangrijke bron van stress en zorgen over hun kinderen. Daarnaast missen volwassenen en kinderen regie over hun eigen leven. Ze mogen niet zelf bepalen wanneer ze eten of zorgen voor hun eigen eten. Een zinvolle dagbesteding hebben ze niet. En dat terwijl zij niets liever willen dan inburgeren en aan de slag gaan om aan een nieuwe toekomst te werken.

De crisis voorbij

4

kinderombudsman

nationale ombudsman

Hoe verder? Aan de hand van het normenkader van mensen- en kinderrechtelijke verplichtingen hebben we gekeken naar vereiste veranderingen op de lange termijn en op de korte termijn. Wij vinden dat er op de langere termijn geïnvesteerd moet worden in het bouwen en aanhouden van een grotere en permanente opvangcapaciteit. En aan capaciteit bij aanpalende voorzieningen zoals de IND en het onderwijs. Dat is goedkoper, effectiever en beter voor het draagvlak. Voor de asielzoekers, volwassenen en kinderen, betekent het meer stabiliteit omdat zij sneller en beter de weg kunnen vinden en kunnen bijdragen aan de Nederlandse samenleving. De winst voor kinderen is dat zij zich kunnen hechten en de rust krijgen om kind te zijn. Het gaat dan om het zich kunnen concentreren op school, het minder zorgen hebben over hun ouders, én het zich minder zorgen hoeven maken over hun veiligheid en toekomst. Uit de gesprekken met de bewoners van de crisisnoodopvang komt eenduidig naar voren dat het verlies van regie over hun leven en de uitzichtloosheid van de situatie hen zwaar valt. Wat opvalt is hoe groot de impact is van de uitgangspunten die locatiemanagers hanteren. Als het uitgangspunt is te kijken wat wél kan en ruimte te zoeken tussen de regels en protocollen, zien we dat er veel mogelijk is.

Dan kan er wél een plafond en een deur geplaatst worden voor privacy, is het wél mogelijk voor asielzoekers om zelf te koken en wordt de druk op de IND opgevoerd om gesprekken wél te laten plaatsvinden. Signalen over slecht of niet eten worden dan serieus genomen. In afwachting van veranderingen die pas mogelijk zijn op de (middel)lange termijn, roepen wij de locatiemanagers en gemeenten daarom op om de ruimte tussen de regels te zoeken en te doen wat nu al kan. Abstracte mensen- en kinderrechten komen terug in kleine concrete veranderingen. Veranderingen die al vandaag of morgen mogelijk zijn.

De crisis voorbij We constateren dat de waardigheid van volwassenen en kinderen ernstig onder druk staat in de (crisisnood)opvang. Nu asielzoekers langer in deze vorm van opvang verblijven, moet zo snel mogelijk gekeken worden naar mogelijkheden hun situatie te verbeteren. Mensen- en kinderrechten moeten er weer toe doen. Zorg daarom dat er zo snel mogelijk een einde komt aan een mensonwaardige vorm van opvang. Kijk wat mogelijk is en tref op korte termijn de nodige voorzieningen! De Nationale ombudsman Reinier van Zutphen De Kinderombudsvrouw Margrite Kalverboer

De crisis voorbij

5

kinderombudsman

nationale ombudsman

Samenvatting Een stakeholder: “gezinnen worden als postpakketjes rondgepompt. Van de ene crisisnoodopvanglocatie naar de andere. Sommigen zijn in een jaar tijd al zeker acht keer verhuisd.”

Aanleiding onderzoek De Nationale ombudsman en de Kinderombudsman ontvangen regelmatig klachten en signalen over verschillende knelpunten in de asielketen. Deze signalen gaan over de lange duur van de beslissingen door de Immigratie en Naturalisatiedienst; over de problemen rond de gezinshereniging én over de leefsituatie in de (crisis)noodopvang. De ombudsmannen besloten een onderzoek in te stellen naar de leefomstandigheden van gezinnen in de crisisnoodopvang, omdat er vaak basale voorzieningen ontbreken, én omdat het om mensen gaat in kwetsbare, afhankelijke situaties. De ontwikkelingen rondom de Spreidingswet1 én de opnieuw – in de zomermaanden van 2023 – verwachte capaciteitsproblemen in de asielopvang droegen bij aan dit besluit.

Een kind: “ik heb geen vrienden hier. Als ik niet naar school ga dan lig ik de hele dag op bed.”

Doel- en vraagstelling onderzoek Het onderzoek richtte zich op de vraag wat er moet gebeuren om de voorzieningen in de crisisnoodopvang op niveau te brengen. Hiertoe formuleerden de ombudsmannen een normenkader van mensen- en kinderrechten. Het normenkader geeft duidelijke richtlijnen aan gemeenten en veiligheidsregio’s en beschrijft aan welke vereisten de crisisnoodopvang moet voldoen. Met het kader willen de ombudsmannen de overheid aansporen om haar mensen- en kinderrechtelijke verplichtingen óók in de crisisnoodopvang na te komen. In het onderzoek stond de volgende vraag centraal: Hoe verhoudt de manier waarop de overheid asielzoekers en vluchtelingen huisvest in de crisisnoodopvang zich tot mensenen kinderrechtelijke verplichtingen?

Nationale ombudsman: “we moeten af van het woord crisis. Dit is een nieuwe werkelijkheid. In tijdelijke situaties kun je soms schuiven met wat je acceptabel vindt. Maar we zijn de crisis voorbij en dit is onacceptabel. Er zijn per direct aanpassingen én structurele oplossingen nodig.”

1

In aanpassen in paragraaf 2.5 wordt hier nader op ingegaan.

De crisis voorbij

6

kinderombudsman

nationale ombudsman

Conclusies onderzoek De ombudsmannen signaleren een aantal knelpunten in de leefomstandigheden van de gezinnen in de crisisnoodopvang. Deze knelpunten leiden ertoe dat de algemene waardigheid van mensen – volwassenen en kinderen – ernstig onder druk staat. De ombudsmannen constateren dat de overheid a. Te weinig oog heeft voor de noodzaak voor eigen regie en autonomie. b. Niet voldoet aan de verplichting een menswaardige levensstandaard te garanderen. c. Nauwelijks informatie verstrekt en transparantie betracht. d. Voorbijgaat aan belangen van kinderen en hun ontwikkelingsperspectief e. Verschillende groepen vluchtelingen ongelijk behandelt.

Kinderombudsman: “ik maak me grote zorgen om de kinderen. Zij zijn door deze mensonwaardige manier van opvang de regie over hun leven kwijt. Ze kunnen of willen soms niet meer eten, omdat dat hun enige manier is om controle te houden in deze onveilige situatie. Het belang van kinderen doet er te weinig toe. Terwijl de impact op hun leven enorm is. Zij hebben perspectief nodig en dat moeten we hen nu bieden.”

Aanbevelingen Vanuit het normenkader van mensenrechten en kinderrechten roepen ombudsmannen gemeenten en veiligheidsregio’s op de volgende aanbevelingen per direct uit te voeren: • Zorg voor huisvesting met voldoende privacy en kookvoorzieningen. • Organiseer onderwijs en zinvolle dagbesteding. • Doe wat nu al kan en maak daarbij gebruik van de kennis en expertise van bewoners, omwonenden en andere locaties. • Stop met de vele en ongevraagde verhuisbewegingen. • Praat met kinderen en zet hun belang voorop. En zorg voor professioneel zicht op de ontwikkeling van kinderen. Daarnaast bevelen de ombudsmannen het ministerie van J&V aan in samenwerking met de ministeries van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) en van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) te zorgen dat: • de crisisnoodopvang wordt omgebogen tot vaste opvang; • geïnvesteerd wordt in structurele capaciteit van de IND om wachtlijsten op te lossen en te voorkomen; • geïnvesteerd wordt in de structurele kwaliteit en capaciteit van het nieuwkomersonderwijs.

De crisis voorbij

7

kinderombudsman

nationale ombudsman

Kindersamenvatting Waar gaat dit rapport over? Dit rapport gaat over het leven van gezinnen in crisisnoodopvanglocaties. Dat zijn plekken waar kinderen en hun ouders die naar Nederland gevlucht zijn nu tijdelijk wonen. De Nationale ombudsman en de Kinderombudsman hebben gehoord dat er veel problemen zijn in het leven van deze gezinnen. Bijvoorbeeld dat het lang duurt voordat de Immigratie en Naturalisatiedienst (IND) beslist of de gezinnen in Nederland kunnen blijven. Dat zorgt voor onzekerheid. Maar ook dat er veel mensen in een grote ruimte wonen en niet echt een eigen plek hebben. Daarom hebben de ombudsmannen onderzoek gedaan naar hoe het leven van gezinnen in de crisisnoodopvang er uit ziet. En wat er beter moet. Zij maken zich zorgen dat op de opvanglocaties niet genoeg rekening wordt gehouden met de rechten van ouders én van kinderen. Want iedereen heeft rechten. Die rechten krijg je vanzelf als je geboren wordt. Die rechten staan in een verdrag. Zo’n verdrag bestaat uit een lijst met afspraken waar bijna alle landen van de wereld hun handtekening onder hebben gezet. Ook Nederland. Rechten die voor volwassenen en kinderen gelden, staan in het Mensenrechtenverdrag. Rechten die speciaal voor kinderen gelden staan in het Kinderrechtenverdrag. Deze rechten beschermen je en zijn voor iedereen belangrijk. Ook als je gevlucht bent.

Wat hebben we gedaan? We hebben onderzocht welke rechten ouders en kinderen hebben als zij gevlucht zijn naar Nederland. En als zij op een crisisnoodopvanglocatie wonen. We hebben gekeken naar afspraken die gemaakt zijn in asielverdragen. Dat zijn afspraken die gelden voor mensen die gevlucht zijn. We hebben ook gekeken naar afspraken die staan in mensenrechtenverdragen en het Kinderrechtenverdrag. We hebben met veel verschillende mensen gepraat. Met ouders en kinderen die op een crisisnoodopvanglocatie wonen. En met mensen die daar werken. We hebben ook gesproken met mensen die voor de overheid werken. Deze mensen van het ministerie van Justitie & Veiligheid, het Centraal Orgaan opvang Asielzoekers en de gemeenten moeten ervoor zorgen dat de rechten voor ouders en kinderen goed geregeld zijn. Wat hebben we gevonden? Uit alle informatie die we verzameld hebben, blijkt dat de rechten van ouders en kinderen die op een crisisnoodopvang wonen, niet goed geregeld zijn. Het leven in de crisisnoodopvang is soms zo lastig, dat mensen het gevoel krijgen dat ze niet fatsoenlijk en met respect behandeld worden. We hebben vijf grote knelpunten gezien, waardoor mensen dit gevoel krijgen: a. De overheid laat ouders en kinderen niet zelfstandig dingen doen en ondernemen. Bijvoorbeeld, dat ze zelf kunnen kiezen wat ze eten, wanneer ze eten en dat ze zelf kunnen koken. b.

De overheid zorgt niet voor een goede basis om te wonen. Bijvoorbeeld een plek waar je rustig kunt slapen of een deur die je op slot kan doen zodat je privacy hebt. c. De overheid geeft ouders en kinderen geen goede informatie. Zij vertellen niet wat ouders en kinderen nog allemaal kunnen verwachten. Bijvoorbeeld, wanneer ze aan de beurt zijn bij de IND of over verhuizingen. d. De overheid luistert niet naar de wensen en behoeften van kinderen. Kinderen moeten een goede kindertijd hebben en zich kunnen ontwikkelen en ouders moeten hen kunnen opvoeden. Dat kan niet als er bijvoorbeeld te weinig plekken op school zijn voor kinderen, er te weinig te doen is of als zij niet altijd (medische of psychische) zorg krijgen die nodig is. e. De overheid behandelt niet alle vluchtelingen en asielzoekers op dezelfde manier. En houdt ook geen rekening met extra kwetsbare groepen, zoals kinderen. De crisis voorbij

8

kinderombudsman

nationale ombudsman

Wat moet er veranderen? De overheid is verplicht zich aan mensenrechten en kinderrechten te houden. Daarom willen de twee ombudsmannen dat er zo snel mogelijk al een paar dingen veranderen. Dit moeten vooral de gemeenten doen waar crisisnoodopvanglocaties zijn. Die veranderingen zijn: • Zorg voor huisvesting met voldoende mogelijkheden voor een privéleven en waar gezinnen zelf kunnen koken. • Zorg dat kinderen naar school kunnen en dat ouders voldoende nuttige dingen te doen hebben overdag. • Kijk wat nu al veranderd kan worden. Kijk ook naar wat bewoners zelf kunnen en weten, wat buurtbewoners kunnen doen en wat andere locaties doen. • Stop met het steeds verhuizen van gezinnen naar weer een andere plek in Nederland. Verhuizen kan eigenlijk alleen als gezinnen hier zelf om gevraagd hebben. • Praat met kinderen over wat zij nodig hebben en houdt in de gaten hoe het met ze gaat. En laat hun mening zwaar wegen in alle beslissingen die genomen worden. We zien ook nog een paar dingen die iets meer tijd vragen om te veranderen. Dit kan langer duren, maar het is belangrijk dat deze veranderingen er ook komen. Het ministerie van Justitie en Veiligheid moet hiervoor samenwerken met het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap en het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. Deze veranderingen zijn: • Crisisnoodopvang moet stoppen. Dit moeten vaste opvanglocaties worden.

• Er moeten meer mensen bij de IND gaan werken, zodat vluchtelingen en asielzoekers niet zo lang hoeven te wachten om te weten of zij in Nederland mogen blijven. In de toekomst hebben we dan ook geen lange wachtlijsten meer. • Er moeten op scholen meer plekken komen voor kinderen van asielzoekers en vluchtelingen. Zodat zij goed kunnen leren en samen zijn met andere kinderen. Net als alle kinderen in Nederland.

De crisis voorbij

9

kinderombudsman

1

nationale ombudsman

Inleiding Zoheir2 (42) en Alaa (38): “Wij wonen sinds twee weken met drie van onze kinderen in een opvang, waar honderden mensen kunnen wonen. Onze twee dochters van 15 en 17 jaar oud gaan niet naar school. Ze krijgen wel een paar uurtjes les, maar dat is geen officiële school. Zij doen de hele dag niks. Dat is moeilijk, want zij willen de tijd gebruiken om te leren. Onze zoon van 8 jaar oud gaat wel naar school. We hebben nog een dochter. Zij is 20 jaar en woont al in Nederland. We zien haar bijna nooit. We moeten namelijk anderhalf uur lopen om bij haar te komen. We willen liever dichter bij haar in de buurt wonen, omdat zij ons kan helpen, bijvoorbeeld met de taal. Oorspronkelijk komen wij uit Syrië. We zijn hier in het kader van gezinshereniging en we zijn nu al zo’n acht maanden in Nederland. De plek waar wij nu wonen is onze derde opvang- locatie. In de eerste opvang bleven wij drie maanden. We hadden daar een eigen caravan. Dat was fijn. Wel vonden wij het zorgelijk dat onze zoon in drie maanden amper iets gegeten heeft. De medische zorg was er ook niet goed. Mijn man heeft diabetes, maar kreeg daarvoor niet de juiste medicatie. In de tweede opvang was de medische zorg wel goed, maar daar sliepen we weer in een kapotte tent en hadden we geen enkele privacy. En hoewel het eten daar een stuk beter was, kregen we hele kleine porties. Daardoor hadden we continue honger.

Nu zitten we op een hele grote opvanglocatie. We hebben een eigen kamer met ons gezin. Alleen de wc en de douches zijn ver weg van onze kamer. Dat is vooral ‘s nachts vervelend, want dan moet je een stuk buiten lopen in het donker. Het eten is ook goed, maar voor volwassenen zijn de porties te klein. Er zijn in deze opvang veel activiteiten, vooral gericht op jonge mensen. Voor gezinnen is er veel minder te doen. Ook zou het mooi zijn als kinderen kunnen sporten, zodat ze hun narigheid even vergeten en meer contact met andere kinderen kunnen maken.”

1.1

Vooraf

Het verhaal van Zoheir en Alaa en hun kinderen staat niet op zichzelf. Jaarlijks vragen gemiddeld ongeveer 30.000 mensen asiel aan in Nederland. 3 Dit betreft zowel een eerste asielaanvraag als een opvolgende asielaanvraag of een aanvraag in het kader van gezinshereniging (nareis).4 Iedereen die asiel aanvraagt in Nederland moet zich in aanmeldcentrum Ter Apel5 laten registeren voordat hij in een asielzoekerscentrum (azc) terecht kan. Doordat reguliere asielzoekerscentra vol zitten en de doorstroom in de opvang stagneert, verblijven asielzoekers veel langer dan de bedoeling is, in het aanmeldcentrum van Ter Apel.6 Tegelijkertijd melden nieuwe asielzoekers zich er aan.

2

Alle namen in het rapport zijn gefingeerd.

3

Iedereen heeft het recht om in een ander land asiel te zoeken en beschermd te worden tegen vervolging en geweld. Wie recht op asiel heeft, is uitgewerkt in het Vluchtelingenverdrag en andere bepalingen die van toepassing zijn op asielzoekers en vluchtelingen.

4

https://www.vluchtelingenwerk.nl/sites/default/files/2022-08/ViGdef_0.pdf.

5

Ook in Budel en op Schiphol kan een vreemdeling zich melden bij de IND. De afdeling Vreemdelingenpolitie, Identificatie en Mensenhandel (AVIM) registreert vervolgens de asielzoekers, die daarna worden opgevangen in een centrale ontvangstlocatie van het COA. Na een aanmeldgehoor door de IND krijgt een asielzoeker opvang in een procesopvanglocatie van het COA. Idealiter duurt deze opvang 4 verken. Daarna wordt de asielzoekers opgevangen in een azc van het COA.

6

De stagnatie in opvang wordt vooral veroorzaakt door de enorme wachttijden bij het aanmeldcentrum; de lange beslistermijnen van de Immigratie en Naturalisatiedienst (IND); én de statushouders die niet kunnen uitstromen naar reguliere (huur)woningen.

De crisis voorbij

10

kinderombudsman

nationale ombudsman

In de zomer van 2022 escaleerde de situatie. Zowel de asielzoekerscentra als de door het Centraal Orgaan opvang Asielzoekers (COA) in gebruik genomen noodopvanglocaties7 zaten vol, terwijl de instroom van asielzoekers toenam. Volwassenen en kinderen kampeerden noodgedwongen in het gras, net buiten het aanmeldcentrum, waarbij basale voorzieningen en zorg ontbraken. Gedoneerde tenten werden in beslag genomen. Er werden extra opvanglocaties gezocht, in de vorm van crisisnoodopvanglocaties. Deze opvanglocaties vallen onder verantwoordelijkheid van gemeenten en veiligheidsregio’s. 8 Het kan hierbij gaan om tentenkampen, maar ook om evenementenhallen, gymzalen of hotels. Deze locaties waren in eerste instantie niet bedoeld voor een verblijf van langer dan één week. De kwaliteitseisen die in de crisisnoodopvang gelden zijn lager dan de minimale vereisten voor een menswaardige opvang. Veel bewoners ervaren een gebrek aan privacy, (nacht)rust en basale voorzieningen. Kinderen hebben geen speelvoorzieningen en er zijn over het algemeen nauwelijks onderwijsfaciliteiten. De onzekerheid en vele verhuizingen tussen (crisis)noodopvanglocaties breken gezinnen, volwassenen en kinderen, op. Toch verblijft een aantal asielzoekers én statushouders al vele maanden in een crisisnoodopvanglocatie.

Dit in afwachting van het begin van hun procedure bij de IND of – als het statushouders betreft – een (huur)woning.

1.2

Aanleiding onderzoek

De Nationale ombudsman en de Kinderombudsman ontvangen al langere tijd regelmatig klachten en signalen over knelpunten in de asielketen. Deze signalen, die van asielzoekers en van betrokken professionals afkomstig zijn, betreffen verschillende knelpunten in de asielketen, zoals de lange duur van de beslissingen door de Immigratie en Naturalisatiedienst (IND); de problemen rond de gezinshereniging en de leefsituatie van gezinnen in de opvang. De ombudsmannen kondigden daarom op hun Ombudsagenda voor 2023 een onderzoek naar knelpunten in de asielketen aan. Een onderzoek naar de omstandigheden van gezinnen in de crisisnoodopvang in gemeenten had volgens de ombudsmannen prioriteit. Dit vanwege hun zorgen over de soms schrijnende situatie van gezinnen in de crisisnoodopvang. De ontwikkelingen rondom de Spreidingswet9 én de opnieuw – in de zomermaanden van 2023 – verwachte capaciteitsproblemen in de asielopvang speelden bij de overwegingen ook een rol.

1.3

Doel- en vraagstelling

Het onderzoek richt zich op de vraag wat er moet gebeuren om de voorzieningen in de crisisnoodopvang op niveau te brengen. Hiertoe formuleren de ombudsmannen een expliciet normenkader van mensen- en kinderrechten waarmee zij de overheid op haar verantwoordelijkheden kunnen aanspreken. Dit normenkader geeft duidelijke richtlijnen aan gemeenten en veiligheidsregio’s en beschrijft aan welke vereisten de crisisnoodopvang moet voldoen. Met het normenkader willen de ombudsmannen de overheid aansporen om haar mensen- en kinderrechtelijke verplichtingen óók in de crisisnoodopvang na te komen. Het onderzoek richt zich op de volgende onderzoeksvraag: Hoe verhoudt de manier waarop de overheid asielzoekers huisvest in de crisisnoodopvang zich tot de mensen- en kinderrechtelijke verplichtingen?

7

Noodopvanglocaties zijn tijdelijke opvanglocaties met een lager kwaliteits- en voorzieningenniveau (bijvoorbeeld evenementenhallen of tijdelijke paviljoens).

8

De wijze waar die verantwoordelijkheid is georganiseerd is divers. Soms is het Rode Kruis belast met de dagelijkse gang van zaken maar het kan ook iemand van de brandweer zijn, een gemeenteambtenaar of een organisator van evenementen.

9

In paragraaf 2.5 wordt hier nader op ingegaan.

De crisis voorbij

11

kinderombudsman

nationale ombudsman

Deze centrale onderzoeksvraag wordt uitgesplitst in de volgende deelvragen: 1. aan welke mensen- en kinderrechtelijke verplichtingen dient de crisisnoodopvang te voldoen en hoe verhouden de huidige ervaringen van asielzoekers zich hiertoe? 2. welke belangen staan in de weg aan het regelen van fatsoenlijke en adequate opvang van asielzoekers die aan mensen- en kinderrechten voldoet? 3. welke knelpunten kunnen op korte termijn aangepakt worden om tot verbeteringen te komen?

1.4

Afbakening

Er is al veel onderzocht en geschreven over de knelpunten in de asielketen, waaronder de crisisnoodopvang. Tot op heden heeft dit nog niet geleid tot duidelijke verbeteringen. De ombudsmannen willen voorkomen dat de problemen in de crisisnoodopvanglocaties verergeren. Zij erkennen dat de problemen in de asielopvang breder spelen. Maar zij kiezen voor dit onderzoek voor een focus op de crisisnoodopvang. Ook is de afweging gemaakt dit onderzoek niet te richten op processen en structuren, maar op de mensen die het betreft. Het perspectief van volwassenen en kinderen is volgens de Nationale ombudsman en de Kinderombudsman waar het om gaat.

1.5

Aanpak

Het onderzoeksteam heeft allereerst een dossier- en literatuuronderzoek gedaan, waarbij onder meer een mensen- en kinderrechtelijk kader is vastgesteld op basis van (internationale) verdragen en jurisprudentie. Daarnaast is een aantal stakeholders geïnterviewd, waaronder vertegenwoordigers van het Ministerie van Justitie en Veiligheid (J&V), het COA, de inspectie van J&V, Vluchtelingenwerk, Unicef, Pharos, Kind in azc, de United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR), het Rode Kruis en de IND. Vanwege zijn kennis en ervaring op het asieldossier is de burgemeester van Haarlem geïnterviewd. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) is uitgenodigd voor een gesprek, maar kon hiervoor geen tijd vrij maken. Deze gesprekken én de analyse van de meldingen die het afgelopen anderhalf jaar bij de ombudsmannen binnenkwamen, leverden informatie op over de uitvoeringspraktijk en de ervaren knelpunten voor asielzoekers en statushouders in de crisisnoodopvang. De onderzoekers hebben voorts crisisnoodopvanglocaties in vijf verschillende gemeenten bezocht. De casestudies van deze crisisnoodopvanglocaties gaven inzicht in de ervaren knelpunten en zicht op de mogelijkheden in de praktijk.

Voor de casestudies hebben de onderzoekers gesproken met gemeenteambtenaren, burgemeesters, medewerkers van het COA, Vluchtelingenwerk, zorgmedewerkers, beveiliging, begeleiders, vrijwilligers en locatiemanagers. Er werden dertien gezinnen, ouders en kinderen10 en drie alleengaande vaders11 geïnterviewd over hun ervaringen in de crisisnoodopvang. De input opgehaald in de case studies, is afgezet tegen het mensen- en kinderrechtelijk kader, om antwoord te kunnen geven op de vragen die centraal staan in dit onderzoek. Voor de duiding van de resultaten werd gebruik gemaakt van de input van landelijke stakeholders zoals de inspectie J&V, het COA en Vluchtelingenwerk. De bevindingen ten aanzien van het niet eten door kinderen zijn voorgelegd aan twee kinderartsen en drie kinderpsychiaters.12 Alle experts bevestigden de aannames die in de conclusie van dit rapport zijn beschreven.

10 In totaal zijn 24 kinderen gesproken. 11

Alleengaande mannen zijn mannen die wel een gezin hebben, maar die in het land van herkomst vrouw en kinderen hebben achtergelaten.

12 Dr. K.E. Illy, kinderarts; Dr. A. C.van Bellegem, kinderarts; Dr. A.M. Frederiks, Kinder- en Jeugdpsychiater; prof. A. Popma, Kinder- en Jeugdpsychiater; drs. M. Scholten, programmaleider landelijke ketenaanpak eetstoornissen.

De crisis voorbij

12

kinderombudsman

1.6

nationale ombudsman

Noot bij het onderzoek

De ombudsmannen hechten er aan te vermelden dat zij niet significant meer klachten of signalen over de bezochte gemeenten hebben ontvangen. De gemeenten dienden als voorbeelden voor de knelpunten en mogelijkheden in de praktijk. Bij de selectie van deze gemeenten is vooral gekeken naar een evenwichtige verdeling van grootte van de opvang en naar geografische spreiding over Nederland.

1.7

Leeswijzer

In hoofdstuk 2 wordt kort de problematiek in de asielopvang beschreven, die heeft geleid tot het instellen van de crisisnoodopvanglocaties in Nederland. Hier wordt mede ingegaan op andere onderzoeken die zijn gedaan en de informatie van landelijke stakeholders. Ook dilemma’s van gemeenten komen in dit hoofdstuk kort aan bod. In hoofdstuk 3 staat het mensenrechten- en kinderrechtenkader. Hierin wordt uitgelegd welke mensen- en kinderrechten van toepassing zijn op het opvangen in de (crisisnood)opvang en wat de verplichtingen van de overheid zijn. Hoofdstuk 4 beschrijft de knelpunten die gezinnen in crisisnoodopvang in de praktijk ervaren net als de rode draden uit de casestudies bij de bezochte crisisnoodopvanglocaties. In hoofdstuk 5 staan de conclusies en aanbevelingen aan de Rijksoverheid en gemeenten. De ombudsmannen geloven in de kracht van het persoonlijk verhaal. Daarom begint dit rapport met het verhaal van Zoheir en Aala die met hun kinderen al maanden op verschillende crisisnoodopvanglocaties verblijven. Daarnaast bevat dit rapport verschillende verhalen van gezinnen in de crisisnoodopvang. De verschillende verhalen helpen de lezer de onderzoeksbevindingen te begrijpen vanuit het perspectief van deze gezinnen: dat van volwassenen en hun kinderen.

Ali (15): “Ik ben met mijn broer naar Nederland gekomen. Hoe ik hier gekomen ben? Nou, we zijn met de boot vanuit Turkije naar Griekenland gevaren. Daar hebben we in een opvangkamp gezeten. Daarna zijn we naar Nederland gelopen. Via Bulgarije en andere landen. Inmiddels zit ik al op de vijfde opvanglocatie sinds ik vorig jaar in Nederland ben aangekomen. Eigenlijk zit ik hier alleen want mijn broer is er nooit. Maar dat vind ik wel chill. Normaal ga ik rond dit tijdstip naar school, maar nu is het vakantie. Wat ik de hele dag doe? Ik zit op mijn telefoon. Verder is er niks te doen. Er zijn weinig andere jongeren hier. Ik heb wel wat Syrische vrienden, maar die kan ik niet bezoeken omdat ik geen geld heb voor het openbaar vervoer. Ze wonen niet in de buurt. Wel hebben we contact via sociale media. Wat ik zou willen veranderen? Ik zou graag willen dat er hier een voetbalveldje was, dan zou ik wat kunnen doen. Nu verveel ik me. Ook heb ik een laptop nodig voor school. Dat heb ik tegen mijn voogd gezegd en die zou wat proberen te regelen. Maar ik heb er niet zoveel vertrouwen in want ik zie haar weinig.”

De crisis voorbij

13

kinderombudsman

nationale ombudsman

Luis (34) en Maria (30): “Wij zijn heel blij dat we hier zo goed worden opgevangen en we zijn dankbaar voor alle hulp. De mensen die hier werken zijn erg aardig. Onze twee kinderen gaan naar school en vinden het er leuk. Wij willen graag werken, maar dat mag niet. Het maakt niet uit wat we moeten doen, als we maar een dagelijkse routine hebben. Nu doen we niks, gaan een beetje wandelen. We hebben moeite met het eten hier. Voor mijn zoon, die een chronische ziekte heeft, is alles te pikant. We hebben dat wel aangegeven bij het COA, maar die heeft gezegd dat ze daar niks aan kunnen doen. Omdat er bijna allemaal mensen uit het Midden-Oosten zitten in de opvang, is het eten op hun smaak afgestemd. Met ons Latino’s wordt geen rekening gehouden. Dat geldt ook voor de kantine: die is alleen op bepaalde momenten van de dag open. Als mijn zoon om drie uur uit school komt is er vaak geen eten meer, of het is inmiddels koud geworden. Er is nog wel wat koffie, thee of fruit, maar dat vult niet. Zou u dat tegen de locatiemanager willen vertellen? Wat wij ook jammer vinden is dat niemand ons uitlegt wat er nu gaat gebeuren, wanneer we een tweede gesprek krijgen met bij de IND. We krijgen geen informatie en we zijn het wachten beu. Het zou ook fijn zijn als we een beetje begeleiding krijgen bij de asielprocedure.”

De crisis voorbij

14

kinderombudsman

2

nationale ombudsman

Het knelt in de asielopvang Mohammad (45) en Asya (42): “We zijn dankbaar voor de opvang en de aardige mensen die er werken. Ze proberen ons echt te helpen. Maar we hébben al een vergunning en wachten nu al héél lang op een huis. Deze opvanglocatie is al de vijfde waar we sinds anderhalf jaar zitten. Waarom moeten we steeds verhuizen? Dat begrijpen we niet. Hoe lang moeten we nog wachten? We hebben géén idee. Er kwamen gezinnen na ons en die hebben nu al een huis gekregen. Hoe kan dat? We maken ons veel zorgen over de gezondheid van onze kinderen want ze eten bijna niks. En zelf mogen we niet koken. Komen we te laat voor het eten, dan is er niks meer. Onze jongsten gaan naar school en dat vinden ze fijn. Wel vinden ze het moeilijk om steeds te moeten verhuizen en afscheid te nemen van vriendjes en van school. Voor onze oudste is er geen school. Dat vinden wij heel erg voor haar. Want hoe moet ze nu Nederlands leren spreken? We blijven in Nederland wonen en onze dochter wil graag zo snel mogelijk haar weg vinden in de Nederlandse samenleving. Maar nu zit ze haar tijd te verdoen. We zijn bang dat ze depressief wordt.”

2.1

Inleiding

Als asielzoekerscentra en noodopvanglocaties in Nederland vol zitten, kan de regering de veiligheidsregio’s in Nederland dringend verzoeken crisisnoodopvanglocaties in het leven te roepen. De regering doet dat alleen als andere, minder ingrijpende maatregelen onvoldoende opvangplekken opleveren, of als er op korte termijn niet genoeg plekken zijn.13 Crisisnoodopvanglocaties mogen voldoen aan lagere kwaliteitseisen dan de reguliere opvang, omdat deze bedoeld zijn voor een korte periode. Het is de bedoeling dat bewoners naar een andere locatie gaan zodra daar plaats is. Inmiddels is duidelijk dat er duizenden asielzoekers en statushouders máándenlang in de crisisnoodopvang verblijven, die daar niet voor is bedoeld omdat de voorzieningen er karig zijn. Ondertussen gebeurt er niks en kunnen mensen niks anders dan eindeloos wachten. De ombudsmannen zijn niet de enige die zich zorgen maken over de problemen in de crisisnoodopvang en in de asielketen in algemene zin. Een aantal organisaties heeft zich recent uitgesproken over diverse knelpunten en/of onderzoek gedaan naar bepaalde aspecten in de asielketen. In dit hoofdstuk wordt eerst de context van de problemen in de asielopvang in algemene zin geschetst. Daarna wordt ingegaan op (de problematiek in) de crisisnoodopvang in het bijzonder.

2.2

Opvang van asielzoekers loopt vast

Een stakeholder: “Er is chaos in de asielopvang. Je kunt spreken van houtje-touwtje beleid. Maar alles hangt met elkaar samen en dat wordt te weinig gezien. Nu er geen mensen meer in het gras van Ter Apel liggen, wordt gedacht dat het wel zal meevallen. Maar het is wachten op de volgende crisis. En elke keer staan de signalen op rood.”

In gesprekken met verschillende stakeholders werd benadrukt dat de huidige opvangcrisis voornamelijk wordt veroorzaakt door een gemis aan een duurzaam opvangsysteem in Nederland. Elke plotselinge toename van het aantal asielzoekers of stagnatie in uitstroom van statushouders leidt tot het nemen van ad hoc maatregelen. De opvangcrisis en de

13 VNG, Handreiking crisisnoodopvang, 2 december 2020.

De crisis voorbij

15

kinderombudsman

nationale ombudsman

oplopende wachttijd bij de IND zijn het gevolg van het afschalen van capaciteit.14 Door de koppeling van de opvang aan de asielprocedure moeten asielzoekers in grootschalige centrale opvanglocaties de uitslag van hun asielverzoek afwachten. En die wachttijd is lang. Dat komt onder meer doordat de IND kampt met een fors personeelstekort en daardoor met grote achterstanden.15 Er zijn forse wachttijden bij de IND en het lukt niet om tijdig een beslissing te nemen op een asielaanvraag. In de tweede helft van 2022 werd daarom besloten de termijn te verlengen van zes naar vijftien maanden.16 Maar ook die termijn wordt vaak niet gehaald. Stakeholders maken zich hier zorgen om. Recent meldde de IND zelf het aantal aanvragen niet te kunnen bijbenen en tegen grenzen aan te lopen. Inmiddels barsten de opvangcentra uit hun voegen. Momenteel zitten ruim 53.000 asielzoekers in de opvang. Door de krapte op de woningmarkt stromen statushouders die in de opvangcentra verblijven nauwelijks uit. Daarmee houden zij bedden bezet die bestemd zijn voor asielzoekers.17 Niet alleen het tekort aan woningen maar ook bureaucratische rompslomp dragen hier aan bij. Vluchtelingenwerk Nederland en UNHCR publiceerden in juli 2022 een gezamenlijke position paper. Hierin werd het jarenlange korte termijnbeleid van de overheid als de belangrijkste oorzaak van de asielcrisis benoemd.

Asielzoekerscentra werden de afgelopen jaren gesloten als er minder asielzoekers kwamen, waardoor het aantal opvangplekken afnam en er geen flexibiliteit overbleef in het opvangsysteem. Flexibiliteit die wél nodig is bij een hogere instroom. Deze conclusie werd ook benoemd in het gezamenlijke advies van de Adviesraad Migratie18 en de Raad voor Openbaar Bestuur (ROB). Het Nederlands Instituut voor Publieke Veiligheid (NIPV) publiceerde in maart 2023 hun derde inventarisatie naar de problematiek in de opvang van vluchtelingen en asielzoekers. Het NIPV constateerde dat er meer oorzaken een rol spelen in de asielcrisis. Deze liggen volgens het NIPV in de lange wachttijden bij de IND, de capaciteit van de Afdeling Vreemdelingenpolitie, Identificatie en Mensenhandel (AVIM) die de eerste registratie doet en de opvangcapaciteit van het COA. Vanwege de crisis op de woningmarkt kunnen statushouders moeilijker de asielzoekerscentra uitstromen. Het NIPV concludeerde dat er niet zozeer sprake is van een asielcrisis, maar van een beleidscrisis. In een hoger beroep, aangespannen door Vluchtelingenwerk Nederland tegen de Nederlandse overheid en het COA, oordeelde het Gerechtshof Den Haag in december 202219 dat niet in redelijkheid aangenomen kan worden dat de crisis tijdelijk van aard is, omdat de problemen inmiddels al een lange tijd spelen.

Tegelijkertijd oordeelde het Gerechtshof dat de verantwoordelijke partijen, de Nederlandse overheid en het COA, niet ‘tot het onmogelijke gehouden kunnen worden’.

14 Adviesraad Migratie, Schurende maatregelen, signalering over aangekondigde maatregelen in reactie op de asielcrisis, november 2022. 15 NRC meldt begin dit jaar dat er dan zo’n 6.300 asielzoekers in de crisisnoodopvang wachten op een uitnodiging voor een eerste aanmeldgehoor. 16 Kamerbrief besluitvorming opvangcrisis, 26 augustus 2022. 17 Zie ook UNHCR geschokt door huidige opvangcrisis, 26 augustus 2022. 18 Voorheen de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken (ACVZ). 19 https://uitspraken.rechtspraak.nl/#!/details?id=ECLI:NL:GHDHA:2022:2429.

De crisis voorbij

16

kinderombudsman

nationale ombudsman

2.2.1 Asielakkoord De staatssecretaris van J&V liet de Tweede Kamer in zijn brief besluitvormingopvangcrisis20 weten: “Het moge duidelijk zijn. De situatie in Ter Apel rondom het overvolle aanmeldcentrum is schrijnend. Dit vraagt direct om een oplossing. (…) Om de doorstroom in de asielopvang weer op gang te krijgen heeft het kabinet een dringend verzoek gedaan aan de veiligheidsregio’s, provincies en gemeenten. (…) Er zijn afspraken gemaakt om de acute noodsituatie in Ter Apel aan te pakken, maar ook over de maatregelen die bijdragen om uit de crisis te komen en te blijven.” Er werd een aantal bestuurlijke afspraken met medeoverheden gemaakt. Zo is fors ingezet op het realiseren van extra crisisnoodopvangplekken door veiligheidsregio’s. Gemeenten werd gevraagd 20.000 statushouders te huisvesten. Het kabinet kondigde een aantal (tijdelijke) maatregelen aan: • de nareisbeperking. Gezinnen van statushouders kunnen pas naar Nederland reizen als de statushouder een eigen woning heeft (tenzij 15 maanden verstreken zijn). Hiermee werd getracht de instroom van asielzoekers te beperken en de druk op de asielzoekerscentra te verlagen;21 • het tot eind 2023 niet selecteren van mensen in het kader van de EU-Turkije Verklaring (de zogenaamde ‘Turkije deal);22 • de realisatie van 37.500 flexwoningen en ‘tussenvoorzieningen’ voor statushouders.

Dit om de doorstroom in de asielopvang te versnellen. Daarnaast werd in het akkoord een aantal maatregelen opgenomen voor versterking van de inzet op het terrein van asiel en migratie in brede zin. In zijn brief van 28 april 2023 aan de Tweede Kamer ging de staatssecretaris in op actuele situatie in de asielketen. Zoals de belangrijkste ontwikkelingen op het gebied van instroom, productie en uitstroom van asielzoekers. Uit deze prognoses, ook wel de Meerjaren Productie Prognose (MPP) genoemd, volgt de verwachting dat de instroom van asielzoekers de komende jaren structureel blijft toenemen. 23 Omdat het kabinet meer grip wil krijgen op migratie zet het, ter versterking van en aanvullend op de maatregelen die al zijn genomen, in op een aantal maatregelen op het gebied van de instroom, doorstroom, opvang en uitstroom.

2.3

De crisisnoodopvang

Een stakeholder: “Bestuurlijk Nederland is niet bij machte om de asielprocedure een fatsoenlijke plek te geven. Kennelijk accepteren we met z’n allen dat minder ook wel genoeg is. Het onderwerp is van niemand en tegelijkertijd van iedereen.” Het COA is vanwege het capaciteitstekort in de reguliere opvang voortdurend bezig nieuwe locaties te verwerven en opvangplekken te realiseren. 24 Meer dan de helft van de opvanglocaties is noodopvang. Onder verantwoordelijkheid van veiligheidsregio’s en gemeenten worden op regionaal niveau asielzoekers in de crisisnoodopvang gehuisvest. 25 De crisis-

20 Ook wel aangeduid als het ‘asielakkoord’ van augustus 2022. 21 De Raad van State oordeelde echter in februari 2023 dat deze nareisbeperking in strijd is met het nationale en Europese recht. Hierop schrapte het kabinet de nareisbeperking. 22 Onder die afspraak neemt Nederland jaarlijks 1.000 Syrische vluchtelingen uit Turkse vluchtelingenkampen over. 23 Voor 2023 lijkt een instroom van ruim 70.000 asielzoekers het meest waarschijnlijk. En voor 2024 en de jaren daarna is de prognose dat – bij ongewijzigd beleid – de structurele stijging van de asielinstroom verder doorzet. 24 Zie https://www.coa.nl/nl/lijst/capaciteit-en-bezetting. 25 Https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/asielbeleid/vraag-en-antwoord/soorten-opvang-asielzoekers.

De crisis voorbij

17

kinderombudsman

nationale ombudsman

noodopvanglocaties verschillen in locatie en in grootte. Gemiddeld wonen ongeveer 75 tot 450 mensen op een crisisnoodopvanglocatie. De Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ) constateerde in maart 2023 dat crisisnoodopvanglocaties risico’s met zich meebrengen, zeker voor mensen die zich in (zeer) kwetsbare situaties bevinden. Van de 56.000 opvangplekken in Nederland zijn 8.400 crisisnoodopvangplekken, bedoeld voor verblijf van maximaal één week. Omdat ze inmiddels veel langer dan één week in de crisisnoodopvang verblijven ervaren veel bewoners stress onder meer vanwege het gebrek aan privacy en basale voorzieningen. Bovendien verkeren zij in onzekerheid over het verloop van hun asielprocedure en is er geen toekomstperspectief. De IGJ pleitte er dan ook voor dat de toegang tot de (jeugd) GGZ en tot de Gezondheidzorg Asielzoekers (GZA) snel verbetert. 2.3.1 Zorg en voorzieningen in crisisnoodopvang De financieringsstructuur voor het COA zorgt niet alleen voor problemen in opvang, maar ook voor problemen in de (medische) zorg in de opvanglocaties. In maart 2023 verscheen een kritisch artikel in De Groene Amsterdammer over het gebrek aan adequate medische zorg, voor kinderen en volwassenen, in de COA-opvanglocaties en de crisisnoodopvanglocaties.

Dit wordt mede veroorzaakt door de wijze waarop de zorg in de opvang geregeld wordt, namelijk via aanbestedingen en commerciële partijen. Ook het NRC schreef in diezelfde maand een kritisch artikel over de noodzorg aan asielzoekers. Het beschrijft hoe een commerciële partij jonge, onervaren basisartsen op tientallen (crisis)noodopvanglocaties zorg laat verlenen aan asielzoekers zonder middelen en begeleiding en tegen hoge kosten. Deze artikelen verschenen bijna een jaar nadat Artsen zonder Grenzen zich genoodzaakt zag zorg te leveren aan asielzoekers bij aanmeldcentrum Ter Apel. 2.3.2 Doelgroepenbeperking Het COA is afhankelijk van de vrijwillige medewerking van gemeenten, als het gaat om het opvangen van asielzoekers. Minder dan de helft van de Nederlandse gemeenten is samen met de veiligheidsregio’s actief aan de slag gegaan om crisisnoodopvang te realiseren. Vaak gaat een gemeente over tot het bieden van opvang omdat de burgemeester het belangrijk vindt om solidariteit te tonen. Gemeenten stellen over het algemeen voorwaarden aan dit aanbod, de zogenaamde wensenlijstjes. 26 Deze zou volgens gemeenten nodig zijn om onveilige en onrustige situaties op de opvanglocaties te voorkomen. 27 Het gevolg is dat die voorkeuren van gemeenten (‘geen alleengaande mannen, wel vrouwen en kinderen’) de vastgelopen asielopvang nog verder onder druk zetten.

28 Bovendien kunnen gemeenten benodigde faciliteiten, zoals onderwijs, niet altijd aanbieden. Het uitgangspunt is dat bepaalde doelgroepen niet worden opvangen in de crisisnoodopvang. Het gaat om kinderen onder de één jaar, alleenstaande minderjarige vreemdelingen (amv), mensen met medische of psychiatrische problemen en zwangere vrouwen. Stakeholders meldden echter dat deze kwetsbare groepen wel degelijk in de crisisnoodopvang verblijven. Ook uit recent onderzoek van de Inspectie J&V blijkt dat amv’ers nog met regelmaat in crisisnoodopvanglocaties worden geplaatst. 2.3.3 Zorgen over hoge kosten Alle kosten die de gemeente ten behoeve van de crisisnoodopvang maakt, worden verhaald op het COA. Gemeenten lopen hiermee zelf geen financieel risico als zij asielzoekers opvangen. In gesprekken met stakeholders werd naar voren gebracht dat kosten voor de crisisnoodopvang disproportioneel hoog zijn. Dit bleek overigens ook uit een recent onderzoek van Nieuwsuur. Daarin kwam naar voren dat de crisisnoodopvang gemiddeld twee keer zo duur is 26 Dit wordt ook wel doelgroepenbeperking genoemd. 27 Gemeenten stellen steeds vaker eisen aan de opvang van asielzoekers, ‘de overheid discrimineert’, NRC 18 april 2023.

28 Zo schrijft COA in Factsheet Capaciteitsbesluit 2023-1 dat het nodig is dat gemeenten geen beperking opleggen als het gaat om de samenstelling van bewoners op een locatie, omdat dit leidt tot een tekort aan plekken voor bepaalde groepen.

De crisis voorbij

18

kinderombudsman

nationale ombudsman

als de reguliere opvang van asielzoekers in azc’s. Die hoge kosten worden vooral veroorzaakt door het treffen van noodvoorzieningen bij het opzetten van locaties.

2.4

Kinderen in crisisnoodopvang

Een stakeholder: “Dit is discriminerend en er is sprake van ongelijke behandeling. Door dit beleid komen juist de gezinnen op de meest slechte locaties en moeten zij het vaakst verhuizen. Er zijn gevallen bekend van kinderen die al acht maanden geen onderwijs krijgen omdat de gemeente dit niet kan organiseren. Ondertussen zitten de alleenstaande mannen in de reguliere azc’s met alle voorzieningen Het is heel kwalijk dat dit getolereerd wordt.” Vanwege het tekort aan plekken in de reguliere opvang zitten ook kinderen in de crisisnoodopvang. Opvang waar over het algemeen minder faciliteiten voor hen zijn. Stakeholders meldden dat kinderen geen privacy hebben, geen ruimte om zich terug te trekken. Zij kunnen meestal niet meteen naar school, er zijn vaak te weinig speelvoorzieningen en er is niet altijd zicht op hun gezondheidssituatie. Het meest maken stakeholders zich zorgen over het feit dat de kinderen van de ene naar de andere locatie worden overgebracht. Ze moeten steeds weer afscheid nemen van vriendjes en vriendinnetjes en – als ze al naar school gaan – van hun leerkracht of begeleiders. Kinderen worden hierop onvoldoende voorbereid en er wordt te weinig rekening gehouden met hun belangen. Stakeholders hekelen het beleid van sommige gemeenten om geen alleengaande mannen in de opvang te nemen.

Hierdoor moeten juist de gezinnen het vaakst verhuizen en komen op slechtere locaties terecht. Daarnaast zijn er zorgen over het geestelijk welzijn van asielkinderen in de crisisnoodopvang, omdat de lange wachttijden in de asielprocedure zijn weerslag heeft op de ouders van deze kinderen. Die ouders zijn soms te gestrest of te depressief om de kinderen voldoende aandacht te schenken. Op 28 maart 2023 riepen vertegenwoordigers van jeugdartsen, jeugdverpleegkundigen en diverse onderwijsraden de staatssecretaris van J&V in een brief op te stoppen met het verplaatsen van kinderen tussen verschillende opvanglocaties. Dit vanwege de ontwikkelings- en psychosociale schade die kinderen hiervan kunnen ondervinden. De gezamenlijke inspecties stuurden op 3 mei 2023 een brief aan de staatssecretaris omdat zij zich ernstige zorgen maken over de situatie van duizenden asielkinderen die in de (crisis)noodopvang verblijven. Volgens de inspecties staan de rechten van deze kinderen al bijna een jaar onder enorme druk waardoor hun gezondheid en ontwikkeling worden bedreigd. Ook stakeholders die in het kader van dit onderzoek zijn gesproken maken zich hier grote zorgen om.

2.5

De Spreidingswet

Een burgemeester: “de Spreidingswet gaat ons helpen. Nu kunnen gemeenten wegkijken. Maar asielzoekers opvangen kan eigenlijk overal. Burgemeesters worstelen er in hun gemeente mee dat colleges of gemeenteraden het niet willen.” De problemen in de asielketen, en specifiek die in de crisisnoodopvang, hebben ertoe geleid dat vanuit de Rijksoverheid gewerkt wordt aan een zogenaamde Spreidingswet. De wet moet helpen bij doorstroom van asielzoekers en statushouders in gemeenten. 29 Met de Spreidingswet wil het kabinet een eind maken aan de vrijblijvendheid waarmee gemeenten opvang verlenen. Gemeenten krijgen een expliciete wettelijke taak om asielopvang mogelijk te maken. Bovendien wordt het aantal asielzoekers evenwichtiger over gemeenten verdeeld. Gemeenten die op eigen initiatief extra plekken aanbieden krijgen een ‘beloning’.

29 Wet gemeentelijke taak mogelijk maken asielopvangvoorzieningen.

De crisis voorbij

19

kinderombudsman

nationale ombudsman

De staatssecretaris van J&V liet weten dat er voor 2023 in totaal zo’n 55.000 plekken nodig zijn. 30 In het wetsvoorstel is een tweejaarlijkse verdeelcyclus opgenomen. Dit houdt in: • dat het kabinet een raming opstelt voor de benodigde plekken voor de komende twee jaar. De staatssecretaris inventariseert de bestaande duurzame plekken en vraagt aan gemeenten om vrijwillig extra plekken aan te bieden, boven op wat al wordt gevraagd, met ¤2.500 per plek per tweejaarlijkse verdeelcyclus als beloning; • dat als er op de gestelde deadline niet voldoende plekken beschikbaar zijn, provincies en gemeenten de taak krijgen om de aanvullende benodigde capaciteit onder elkaar te verdelen; • dat de staatssecretaris van J&V uiteindelijk een verdeelbesluit kan nemen. Als de verdeling per provincie sluitend en evenwichtig is, dan neemt hij deze over. Lukt dit niet dan stelt de staatssecretaris van J&V het verdeelbesluit zelf vast. Volgens de Raad van State is deze wet echter onnodig complex. Voornamelijk omdat de precieze taakstelling niet duidelijk is. Ook de verdelingsprocedures en de ‘beloning’ dragen niet bij aan solidariteit tussen gemeenten. Vooralsnog is een aantal gemeenten, vooruitlopend op de Spreidingswet, actief aan de slag gegaan om duurzamere oplossingen voor de opvang van asielzoekers te realiseren.

In het kader van dit onderzoek hebben de onderzoekers vijf van die gemeenten bezocht.

2.6

Dilemma’s gemeenten

Een gemeenteambtenaar: “We zeggen wel eens gekscherend tegen elkaar dat er twee keer gedoe is in een gemeente. Namelijk als er een locatie wordt geopend en wanneer die weer wordt gesloten. We zien over het algemeen dat de bevolking erg betrokken is. Mensen willen echt wat betekenen voor de vluchtelingen.” Tijdens die bezoeken kwamen steevast knelpunten naar voren, gelieerd aan de context waarin gemeenten hun crisisnoodopvang (moeten) organiseren. Het ging voornamelijk om de vraag hoe om te gaan met bezwaren van omwonenden en het gevoel er alleen voor te staan tijdens de realisatie van een crisisnoodopvang. 2.6.1 Bezwaren van omwonenden Ondanks (mogelijke) bezwaren van hun omwonenden, die niet altijd voorstander zijn van een opvanglocatie van asielzoekers in de directe omgeving, vinden met name de burgemeesters van deze gemeenten het hun maatschappelijk plicht om opvang van asielzoekers mogelijk te maken. In gesprekken met gemeenteambtenaren en in sommige gevallen de burgemeester, werd duidelijk dat er over het algemeen nogal wat weerstand bij omwonenden is tegen de komst van een opvanglocatie. Bijvoorbeeld uit angst voor ongeregeldheden, maar ook uit onvrede over de eigen situatie (“waarom krijgen asielzoekers onderdak terwijl mijn eigen kinderen geen huis kunnen vinden?”). Alle vijf gemeenten organiseerden daarom informatieavonden voor omwonenden.

“Expliciet geen inspraakavonden, omdat de komst van de crisisnoodopvanglocatie op dat moment niet meer ter discussie staat”, lichtte een burgemeester toe. De ervaring leert dat het verzet wegebt als een locatie er eenmaal staat. Sterker nog, het komt regelmatig voor dat er omwonenden ook weer protesteren als een locatie sluit. Bijvoorbeeld omdat zij er vrijwilligerswerk doen of omdat zij bezorgd zijn dat de bewoners weer tijdelijk ergens anders naar toe moeten. 2.6.2 Gevoel alleen te staan Vrijwel alle gemeenten benadrukten dat zij alles op alles hebben gezet om op korte termijn een crisisnoodopvanglocatie te realiseren. Ondanks het uitgangspunt dat er moet worden voldaan aan de criteria die het COA aan voorzieningen in de opvang stelt31, hebben 30 Rijksoverheid: Wetsvoorstel: voldoende opvangplekken beter verdelen over Nederland. 31 Tijdens de bezoeken aan de crisisnoodopvanglocaties werd duidelijk dat in de praktijk niet op alle punten wordt voldaan aan de eisen die COA stelt.

De crisis voorbij

20

kinderombudsman

nationale ombudsman

gemeenten behoefte aan duidelijke richtlijnen. Nu doet iedere gemeente het op zijn eigen manier en stelt eigen regels op. Best practices worden nauwelijks gedeeld. Gelukkig ervaren gemeenten steun vanuit de Veiligheidsregio’s. Die hebben veelal meer ervaring met het opzetten van opvanglocaties. Van deze ervaringen wordt geleerd en daardoor vindt er steeds een verbeterslag plaats, aldus een gemeenteambtenaar. Bijna alle gemeenten en/ of locatiemanagers die in het kader van dit onderzoek zijn gesproken, vinden dat zij er relatief alleen voor staan en zelf het wiel moeten uitvinden. Ook werd gesteld dat het wel heel onevenwichtig verdeeld is in Nederland. Sommige gemeenten weigeren structureel om opvang te bieden en komen er mee weg. Daarom is het, volgens gemeenteambtenaren waarmee is gesproken, noodzakelijk dat de Spreidingswet zo snel mogelijk wordt ingevoerd.

2.7

Resumerend

Gezinnen die asiel aanvragen in Nederland, hebben vaak ervaringen die enorme impact hebben op hun ontwikkeling en welzijn en soms ook op hun mentale en/of fysieke gezondheid. Een menswaardige en veilige opvang in het land waar zij bescherming vragen, zorgt ervoor dat zij tot rust kunnen komen. Mensen- en kinderrechten waarborgen deze menswaardigheid en veiligheid van de opvang. In het volgende hoofdstuk wordt nader beschreven welke mensen- en kinderrechten gesteld worden aan het opvangen van asielzoekers.

De crisis voorbij

21

kinderombudsman

3

nationale ombudsman

Mensenrechten en kinderrechten: het toetsingskader Zahra (28): “Ik woon sinds bijna twee jaar met mijn dochtertje van 5 jaar in Nederland. Ik heb geen man meer. Ik weet al dat we in Nederland mogen blijven, maar ik wacht hier tot ik mag verhuizen naar een huis. Bij mijn eerste aankomst in Nederland ben ik eerst naar Ter Apel gegaan en vandaaruit ben ik overgebracht naar Budel. Op zich vind ik het hier wel fijn. De mensen zijn heel aardig in de opvang en het is hier schoon en warm. Veel beter dan op de andere plekken waar ik gewoond heb. Daar waren ze bijvoorbeeld niet zo aardig, of het was er heel vies. Ik deel mijn kamer met een andere vrouw en haar dochter. Daar kan ik het gelukkig goed mee vinden. En ik probeer een beetje Nederlands te leren. Ik maak me vooral zorgen over mijn dochtertje: zij is nog steeds niet ingeschreven op een school. We blijven in Nederland dus ik wil graag dat zij zo snel mogelijk de taal leert. Ik wil werken aan een betere toekomst voor haar en voor mezelf.”

3.1

Inleiding

Met het ratificeren van mensen- en kinderrechtenverdragen neemt de overheid de verplichting op zich om de rechten in de verdragen na te komen en ervoor te zorgen dat mensen de rechten kunnen realiseren. Om duidelijk te krijgen welke mensen- en kinderrechtelijke eisen er gesteld worden aan de asielopvang, wordt in dit hoofdstuk het mensenrechten- en kinderrechtenkader in de asielopvang (waaronder de crisisnoodopvang) geschetst. Welke mensen- en kinderrechten en de daaruit voortvloeiende verplichtingen zijn van toepassing? Het kader helpt de ombudsmannen te toetsen of in de praktijk aan deze verplichtingen wordt voldaan.

3.2

Recht op asielopvang

Het recht op opvang voor asielzoekers vloeit voort uit het recht op een adequate levensstandaard dat is vastgelegd in verschillende internationale mensenrechtenverdragen. 32 Het recht op adequate levensstandaard omvat zowel het recht op onderdak, kleding als voedsel. 33 Op Europees niveau hebben asielzoekers recht op opvang op basis van een aantal rechten uit het EU Handvest. 34 Hierbij gaat het om het recht op menselijke waardigheid, het verbod op onmenselijke behandeling, het recht op vrijheid en veiligheid, het recht op eerbiediging van het privé-, familie- en gezinsleven, het recht op asiel, het verbod op discriminatie, én het belang van het kind. Al deze (fundamentele) rechten moeten in de opvang volledig verwezenlijkt worden. 35 Voor de bescherming van de rechten van kinderen zijn de bepalingen uit het Kinderrechtenverdrag (IVRK) van toepassing, waarbij het IVRK evenals het EU Handvest ziet op het belang van het kind. 36 Daarbij volgt uit het IVRK de verplichting voor de Staat volgt om minderjarige asielzoekers passende begeleiding, bescherming en bijstand te bieden om

32 Dit recht is onder andere opgenomen in artikel 25 van de Universele Verklaring voor de Rechten van de Mens (UVRM), artikel 11 van het Internationaal Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele rechten (IVESCR) en artikel 27 van het Kinderrechtenverdrag. 33 In het standpunt van het Comité voor economisch, sociale en culturele rechten (CESCR) staat dat alle rechten uit het verdrag, waaronder het recht op een adequate levensstandaard, gelijkelijk gelden voor asielzoekers die onder de jurisdictie van een staat vallen, zie: UN Committee on Economic, Social and Cultural Rights (CESCR), Duties of States towards refugees and migrants under the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, 13 March 2017, E/C.12/2017/1. 34 Considerans 35 van de Opvangrichtlijn. 35 Respectievelijk; artikel 1, artikel 4, artikel 6, artikel 7, artikel 18, artikel 21 en artikel 24 EU Handvest. 36 Artikel 3 IVRK en artikel 24 EU Handvest.

De crisis voorbij

22

kinderombudsman

nationale ombudsman

hun rechten te verwezenlijken. 37 De overheid verplicht zich daarbij ook zorg te dragen voor kinderen en hun rechten als ouders daar, vanwege hun situatie of mogelijkheden, niet toe in staat zijn. 38 Dit betekent in navolging van het IVRK dat de overheid ervoor moet zorgen dat kinderen op haar grondgebied niet worden gediscrimineerd en dat de overheid in de ruimst mogelijke mate de ontwikkeling van het kind dient te waarborgen. 39

3.3

Europese minimumnormen opvang en de invulling daarvan

Op basis van de rechten uit het EU Handvest is een opvangrichtlijn vastgesteld. Deze bevat normen voor de opvang van asielzoekers die gelden voor alle lidstaten van de EU.40,41 Lidstaten zijn ook verplicht om bij de uitvoering van de opvangrichtlijn de beginselen van het belang van het kind en van de eenheid van het gezin in acht te nemen. 42 3.3.1 Resultaatsverplichting Als lid van de Europese Unie heeft Nederland een resultaatsverplichting om de minimumnormen uit de opvangrichtlijn te garanderen. Lukt dat niet binnen de gebruikelijke opvangstructuren, dan moet een alternatief bedacht worden. Ondanks dat de opvangrichtlijn een overzicht geeft van de algemene en specifieke bepalingen over materiële opvang en gezondheidszorg, biedt de richtlijn de lidstaten een aanzienlijke mate van vrijheid bij het bepalen van wat precies onder ‘menswaardige levensstandaard’ moet worden verstaan en hoe dit moet worden bereikt. Als gevolg hiervan is er een grote mate van variëteit in opvang, zowel binnen Europa als binnen Nederland zelf.