Rechtmatigheidsverantwoording over 2023 def.pdf

Inleiding bij de rechtmatigheidsverantwoording Achtergrond De wetgever heeft beoogd dat in de jaarrekening 2023 van de decentrale overheden (gemeenten en provincies) op grond van aangepaste wet- en regelgeving een verantwoording over de financiële rechtmatigheid (een zogenaamde rechtmatigheidsverantwoording) zou worden opgenomen. Deze wijziging komt voort uit het rapport ‘Vernieuwing van de begroting en verantwoording van gemeenten’ van de commissie Depla. In dit rapport staat de vernieuwing van het Besluit Begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV) centraal omdat ruim 10 jaar na intreding er diverse ontwikkelingen zijn geweest die vragen om vernieuwing van het BBV. Zo is het BBV geschreven in een tijd van betrekkelijk financieel economische rust. Nu leven we in een tijd van grotere noodzaak tot financieel inzicht om tijdig bij te kunnen sturen. Het advies van de commissie is erop gericht om de spelregels uit het BBV zo aan te passen dat begrotingen en jaarrekeningen voor grote groepen toegankelijk zijn en niet slechts voor een aantal specialisten. Om gemeenteraadsleden en inwoners echt inzicht en invloed te kunnen geven, is vergelijkbaarheid van cijfers en prestaties noodzakelijk. Niet omdat we allemaal hetzelfde zijn, maar om bestuurders uitleg te kunnen vragen over die verschillen.

Het rapport beoogt dan ook om de kaderstellende en controlerende rol van de raad te versterken door meer en gemakkelijker inzicht in begroting en verantwoording. De rechtmatigheidsverantwoording van het college is een van de instrumenten die daaraan moet bijdragen. In het kader van het invoeren van de rechtmatigheidsverantwoording zijn wijzigingen aangebracht in de Gemeentewet en Provinciewet, echter (nog) niet in het BBV zelf en het Besluit accountantscontrole decentrale overheden (Bado). Daarmee sluiten die laatste niet meer aan op wat beoogd wordt in de Gemeentewet en Provinciewet. Dit heeft een aantal gevolgen. Allereerst is er voor 2023 geen wettelijke verplichting om een rechtmatigheidsverantwoording op te nemen. Wel heeft de Minister opgeroepen om dit toch te doen. Daarnaast is lang onduidelijk geweest hoe zowel gemeenten als accountants met de rechtmatigheidsverantwoording om moesten gaan. Er zijn rond de rechtmatigheidsverantwoording veel verschillende documenten uitgebracht vanuit diverse organisaties, met name vanaf het najaar 2023: Commissie BBV Kadernota rechtmatigheid 2023: Nadere toelichting begrotingsrechtmatigheid Q&A rechtmatigheidsverantwoording

29 september 2023 2 november 2023 20 november 2023

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties IBI-Nieuwsbrief 120 IBI-Nieuwsbrief 121

21 februari 2024 6 maart 2024

Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) Handreiking invoering rechtmatigheidsverantwoording

14 maart 2024

Koninklijke Nederlandse Beroepsorganisatie van Accountants (NBA) Audit Alert NBA (Imperfecte wet- en regelgeving) 12 april 2024 En daarnaast nog de nodige presentaties en uitleggen van vak technici. Ondanks al deze informatie bestaat nog steeds onduidelijkheid op verschillende punten, het is alles bij elkaar een complex geheel geworden. Bovendien komt het er in feite op neer dat pas achteraf de spelregels (deels) duidelijk zijn geworden rond de rechtmatigheidsverantwoording. Dit alles maakt dat we, in lijn met de oproep van de Minister, over 2023 ons best hebben gedaan om de rechtmatigheidsverantwoording af te geven, maar we beschouwen dit echt als overgangs- en leerjaar. Een jaar waarin we inzicht krijgen in wat de rechtmatigheidsverantwoording inhoudt en wat er nodig is 1

om hier invulling aan te geven. Vooral ook omdat de nieuwe spelregels aanmerkelijk anders zijn dan voorheen, vooral ten aanzien van de begrotingsrechtmatigheid. Dat lichten we hierna verder toe.

Onderdelen in rechtmatigheidsverantwoording De rechtmatigheidsverantwoording van het college gaat over de volgende onderdelen: • • •

Misbruik/oneigenlijk gebruik (M&O-criterium) Niet naleven van wet- en regelgeving (voorwaardencriterium) Begrotingsonrechtmatigheden (begrotingscriterium)

Misbruik/oneigenlijk gebruik Bij misbruik gaat het om het opzettelijk niet, niet tijdig, onjuist of onvolledig verstrekken van gegevens met als doel ten onrechte overheidssubsidies of -uitkeringen te verkrijgen of niet dan wel een te laag bedrag aan heffingen aan de overheid te betalen. Bij oneigenlijk gebruik gaat het om in overeenstemming met de bewoordingen van de regelgeving handelen maar in strijd met het doel en de strekking daarvan (dus naar de letter, maar niet naar de geest handelen en daardoor voordeel behalen). Misbruik is onrechtmatig, oneigenlijk gebruik niet. Wanneer misbruik van overheidsgelden is geconstateerd en indien de omvang van dit misbruik samen met andere financiële rechtmatigheidsfouten bij de gemeente de verantwoordingsgrens heeft overschreden - moet dit misbruik van overheidsgelden worden opgenomen in de rechtmatigheidsverantwoording. Bij misbruik/oneigenlijk gebruik gaat het dus om acties van derden jegens ons als gemeente. Niet naleven van wet- en regelgeving Hierbij gaat het om financiële beheershandelingen van onszelf die in strijd zijn met relevante wet- en regelgeving. De eisen/voorwaarden zijn afkomstig uit diverse wet- en regelgeving en hebben betrekking op aspecten als doelgroep, termijn, grondslag, administratieve bepalingen, normbedragen, bevoegdheden, bewijsstukken, recht, hoogte en duur.

Hiervoor stellen we jaarlijks het normenkader op, waarin de voor ons relevante onderdelen in staan. Het gaat hierbij om allerhande regels, van de gemeentewet, belastingwetgeving, cao’s tot regels vanuit de raad zoals verordeningen, nota’s e.d.. Maar ook staatssteun, Europese aanbestedingen, nieuwe aanbestedingswet en wet markt en overheid. In het kader van de rechtmatigheidsverantwoording gaat het om de van overtredingen hiervan. Bij het niet naleven van wet- en regelgeving gaat het dus om onze eigen acties, die in strijd zijn met wet- en regelgeving. Dit is niet anders dan voorheen, toen de accountant dit controleerde. Begrotingsrechtmatigheid Bij dit onderdeel gaat het erom dat financiële beheershandelingen, die ten grondslag liggen aan de baten en lasten, alsmede de balansposten, tot stand dienen te zijn gekomen binnen de grenzen van de geautoriseerde begroting en hiermee samenhangende programma’s. Uitgangspunt is het niveau waarop de raad de budgetten in de begroting en bij investeringen geautoriseerd heeft. In ons geval gaat het dan om het niveau per programma en per investering. Vooral op dit onderdeel zijn de spelregels (achteraf) aanzienlijk anders. Waar in de oude situatie een overschrijding op de lasten mocht worden weggestreept tegen hogere baten, is dat nu niet automatisch meer zo.

Daarnaast moet van elke overschrijding specifiek nagegaan worden wat de onderliggende oorzaak is. Een overschrijding op 1 onderdeel in een programma, mag niet zomaar worden weggestreept tegen een onderschrijding op een ander onderdeel. In de Kadernota rechtmatigheid is een stappenplan opgenomen hoe we hiermee moeten omgaan. Dat begint bij het verzamelen van alle relevante afwijkingen. In onderstaand schema staat globaal opgenomen hoe verschillen wel of niet meetellen als onrechtmatig:

2

Soort afwijking Overschrijding van lasten Overschrijding van investeringen (kredieten) Overschrijding van baten tijdig gemeld Onderschrijding van lasten tijdig gemeld Onderschrijding van baten tijdig gemeld Overschrijding van baten niet-tijdig gemeld Onderschrijding van lasten niet-tijdig gemeld Onderschrijding van baten niet-tijdig gemeld

Rechtmatig

Onrechtmatig X X

X X X X X X

Dit wordt ook wel de “bruto onrechtmatigheid” genoemd. Vervolgens is het de bedoeling om te analyseren of afwijkingen wel of niet “acceptabel” zijn. De acceptabele onrechtmatigheden worden opgenomen in de rechtmatigheidsverantwoording zonder verdere toelichting. De niet-acceptabele onrechtmatigheden worden opgenomen en toegelicht. Of afwijkingen wel of niet “acceptabel” zijn is uiteindelijk aan de raad. Overwegingen die hierbij een rol spelen zijn: -

Er is sprake van een overschrijding waarbij direct gerelateerde inkomsten de overschrijding compenseren; Er is sprake van een overschrijding op een open-einde regeling; Er is wel/niet tijdig een voorstel ingediend om de begroting te wijzigen; De overschrijding past wel/niet binnen het door de raad geaccordeerde beleid; De raad is wel geïnformeerd, maar er is geen begrotingswijziging vastgesteld; De overschrijding is geautoriseerd door middel van de vaststelling van een tussentijdse rapportage aan de raad.

Het is hierbij dus noodzakelijk dat we beschikken over voldoende en adequate informatie om hierover een oordeel te vormen. De wijze van interne analyse, rapportage en toelichting is nog niet aangepast op de nieuwe spelregels. Dat kon ook niet, omdat hierover pas medio april 2024 duidelijkheid kwam. Daardoor heeft het ons enerzijds aan de juiste informatie en anderzijds aan voldoende tijd ontbroken die feitelijk nodig is voor deze analyse.

3

Rechtmatigheidsverantwoording 2023 De commissie BBV heeft in de ‘Kadernota rechtmatigheid 2023’ het model opgenomen wat gebruikt moet worden voor de rechtmatigheidsverantwoording 2023. De tekst is voorgeschreven en laat weinig tot geen ruimte voor aanpassingen. Hieronder is de tekst van het model opgenomen.

Verantwoordelijkheid college van burgemeester en wethouders De baten en lasten alsmede de balansmutaties moeten getrouw in de jaarrekening worden opgenomen. Uit het getrouw opnemen van de baten en lasten alsmede de balansmutaties, blijken een drietal rechtmatigheidscriteria niet expliciet. Dit betreffen het begrotings-, voorwaarden-, en misbruiken oneigenlijk gebruik criterium. In deze rechtmatigheidsverantwoording licht het college van burgemeester en wethouders toe in hoeverre bij de in de jaarrekening verantwoorde baten en lasten, alsmede de balansmutaties het begrotings-, voorwaarden-, en misbruik- en oneigenlijk gebruik criterium zijn nageleefd. Dit houdt in dat de verantwoorde baten en lasten, alsmede de balansmutaties in overeenstemming zijn met door de raad vastgestelde kaders zoals de begroting en gemeentelijke verordeningen en met bepalingen in de relevante wet- en regelgeving. Bij de waarderingsgrondslagen in de jaarrekening is het door het college op 14 mei 2024 vastgestelde en aan de raad aangeboden normenkader van de relevante wet- en regelgeving verder toegelicht. Deze verantwoording hanteert een grensbedrag omdat alleen de van belang zijnde aspecten in de verantwoording hoeven te worden betrokken. Deze grens is door de raad bepaald 1 en bedraagt 1% van de totale lasten inclusief toevoegingen aan de reserves en is daarmee vastgesteld op € 1.446.318,-.

De grondslag voor deze verantwoording is de Kadernota Rechtmatigheid 2023 van de Commissie BBV van november 2023.

Bevindingen Het college is van mening dat de in deze jaarrekening verantwoorde baten en lasten alsmede de balansmutaties niet rechtmatig tot stand zijn gekomen binnen de daarvoor gestelde grens. De geconstateerde afwijkingen betreffen2: Begrotingscriterium 1A. Overschrijding lasten programma’s

€ 5.541.199

1B. Overschrijding investeringsbudgetten (kredieten)

€ 513.351

2. Ongeautoriseerde reservemutaties

€ 472.886

3. Overschrijding van baten en/of onderschrijding van lasten en baten niet tijdig gemeld bij de raad

€ 4.455.564 +

Totaal begrotingsonrechtmatigheden (bruto):

€ 10.983.000

4. Totaal van begrotingsonrechtmatigheden (van onderdeel 1 en 2) dat past binnen het vooraf vastgestelde beleid en daarmee acceptabel is

€ 6.231.346

5. Resterend saldo aan begrotingsonrechtmatigheden (netto)

€ 4.751.654

Voorwaardencriterium (onduidelijkheid) Misbruik en oneigenlijk gebruik

€ 289.000 Geen bevindingen

1

Formeel wordt dit op 4 juli 2024 door de raad bepaald; in deze verantwoording zijn we uitgegaan van de grens van 1% voor fouten zoals die de afgelopen jaren (tenminste al vanaf 2016) voor onze gemeente heeft gegolden in het controleprotocol voor de accountant 2 De afwijkingen (fouten en/of onduidelijkheden als gedefinieerd in de notitie rechtmatigheidsverantwoording) worden alleen in de rechtmatigheidsverantwoording vermeld indien de door de raad gestelde verantwoordingsgrens voor rechtmatigheid is overschreden.

4

Toelichting op de rechtmatigheidsverantwoording Zoals in de inleiding aangegeven, gaat de verantwoording van het college over drie soorten rechtmatigheidsaspecten. Bevindingen worden hierna per soort nader toegelicht. In deze paragraaf heeft het college ook beschreven welke actie hij onderneemt om vermelde afwijkingen in de toekomst te voorkomen.

Begrotingscriterium In deze paragraaf van de rechtmatigheidsverantwoording geeft het college een toelichting op de begrotingsonrechtmatigheden op programmaniveau. Met de nieuwe systematiek van de rechtmatigheidsverantwoording tellen alle afwijkingen van de begroting in principe mee als onrechtmatig. Dus ook wanneer er minder is uitgegeven dan begroot of wanneer er meer inkomsten zijn dan begroot. Alle afwijkingen worden verzameld en vervolgens wordt getoetst of deze tijdig zijn gemeld bij de raad. Formeel hoeven in de rechtmatigheidsverantwoording alleen de niet-acceptabele onrechtmatigheden die de verantwoordingsgrens overschrijden toegelicht. Er is gekozen om nu een uitgebreidere toelichting te geven zodat de cijfers meer betekenis krijgen. Het gaat dus om zowel niet-acceptabele, als acceptabele afwijkingen. Onderstaand de tabel met afwijkingen en hoe deze zijn meegenomen in de verantwoording: Afwijking lasten en/of baten

Onrechtmatigheid RMV (bruto)

Programma 1

719.226

719.226

Programma 2

4.214.036

4.214.036

Programma 3

602.094

602.094

602.094

Programma 4

607.937

607.937

607.937

Programma 5

2.146.778

2.146.778

2.146.778

Grondexploitatie

2.148.613

n.v.t.

n.v.t.

Algemene uitkering

1.544.424

1.544.424

1.544.424

Dividend

1.148

n.v.t.

n.v.t.

Lokale heffingen

162.268

162.268

162.268

Investeringen

513.351

513.351

513.351

Reservemutaties

472.886

472.886

472.886

Totaal

13.132.761

10.983.000

6.231.346

4.751.654

1A, 1B, 2, 3

4

5

opgenomen in verantwoording onder:

Acceptabel

Nietacceptabel (netto) 719.226

4.214.036

n.v.t.

n.v.t.

Overschrijding lasten programma’s Programma 1, 2 en 4 hebben allemaal een overschrijding van de lasten op hun programmaniveau. Deze afwijkingen zijn hoger dan de verantwoordingsgrens van 1% en daarom opgenomen in de rechtmatigheidsverantwoording als bruto onrechtmatig. Na toetsing aan het begrotingscriterium is de onrechtmatigheid van programma 2 aangemerkt als acceptabele onrechtmatigheid omdat directe inkomsten de overschrijding compenseren en omdat er in programma 2 sprake is van open einde regelingen. Dit geldt niet voor de overschrijdingen van programma 1 en programma 4, waardoor deze overschrijdingen meetellen als niet acceptabele onrechtmatigheid.

5

Overschrijding investeringsbudgetten (kredieten) Ook zijn er afwijkingen op de investeringskredieten. Hiervoor is gebruik gemaakt van het overzicht met uitnutting in 2023. Alle investeringen waar per saldo (dus inclusief eventuele subsidies/inkomsten) een overschrijding is, zijn meegenomen als onrechtmatig. Ongeautoriseerde reservemutaties De totale afwijking bedraagt (saldo van stortingen en onttrekkingen) € 472.886,-. Dat is de bruto onrechtmatigheid. Voor wat betreft de reservemutaties geldt dat de afwijkingen op programma’s in de jaarrekening toegelicht worden inclusief de bij die programma’s horende reservemutaties. Daardoor is het moeilijk te achterhalen wat de verklaringen specifiek voor de afwijkingen op de reservemutaties zijn. Het is tevens moeilijk te bepalen of alles is gebaseerd op raadsbesluiten. Aan de andere kant, bij programma 2 is gebleken dat de onttrekking uit de reserve is gebaseerd op een raadsbesluit. En veel van de andere mutaties (zoals mutaties MJOP) zijn gebruikelijk op basis van bestendige gedragslijn (geld dat niet wordt besteed, wordt logischerwijs niet onttrokken aan de reserve). In het verleden zijn dit soort min of meer reguliere mutaties al beoordeeld door de accountant. Voor 2023 worden deze afwijkingen daarom niet aangemerkt als onrechtmatigheden. Voor de komende jaren is er hiervoor wel meer aandacht nodig.

Overschrijding van baten en/of onderschrijding van lasten en baten niet tijdig gemeld bij de raad Programma 3 en 5 hebben beiden onderschrijdingen van de lasten en overschrijdingen van de baten. De grondexploitatie (onderdeel programma 1) heeft een onderschrijding van de baten. Daarnaast hebben de algemene uitkering en de lokale heffingen overschrijdingen van de baten. De afwijking van de grondexploitatie is voor een belangrijk deel te verklaren door het opnemen van de verliesvoorziening voor het Varssevelde Industriepark (VIP). De raad is op 13 november 2023 bijgepraat over de stand van zaken voor het VIP en specifiek de vertraging in de nutsvoorzieningen. De raad is daarmee geïnformeerd over vertraging van de uitvoering van het door hun vastgestelde plan. Daarnaast is er door het treffen van de verliesvoorziening voldaan aan de financiële regels voor het treffen van voorzieningen. De onderschrijding van de baten is daarmee voor een groot deel acceptabel, waardoor de onderschrijding van de grondexploitatie als acceptabel is aangemerkt. Ook de onrechtmatigheid van de algemene uitkering is op basis van de nieuwe criteria als acceptabele onrechtmatigheid aangemerkt. Dit betekent dat alleen de afwijkingen van programma 3, programma 5 en de lokale heffingen aangemerkt worden als niet acceptabel, ondanks dat hier sprake is van minder uitgaven en hogere inkomsten.

Niet naleving van wet- en regelgeving (voorwaardencriterium) Er is een onrechtmatigheid in het kader van het naleven van wet- en regelgeving. Ook de accountant heeft ons op deze onrechtmatigheid gewezen. Het gaat om de overeenkomst met Centric die niet Europees is aanbesteed. Hiermee wijken we af van de Europese aanbestedingsregels waardoor een bedrag van € 298.000,- onrechtmatig is. Omdat we gegronde redenen hebben om af te wijken van deze regels merken we deze onrechtmatigheid alleen als onduidelijkheid aan en niet als ‘fout’.

Misbruik en oneigenlijk gebruik Er zijn geen bevindingen op het misbruik en oneigenlijk gebruik criterium. Op dit moment ontbreekt het aan actueel (gemeentebreed) beleid rondom misbruik en oneigenlijk gebruik. Voor de toekomst is het belangrijk dat de interne controles en evaluaties specifiek aandacht geven aan dit criterium zodat er voldoende aandacht is voor eventueel misbruik en oneigenlijk gebruik en dit ook goed toetsbaar is voor de rechtmatigheidsverantwoording.

Voorkomen onrechtmatigheden Door dit jaar te beschouwen als oefen- en leerjaar hebben we inzicht gekregen uit welke elementen de rechtmatigheidsverantwoording bestaat en hoe daar invulling aan gegeven kan worden. Ook is een eerste beeld ontstaan waar verbeteringen nodig zijn om zo de beschreven begrotingsonrechtmatigheden in de toekomst te voorkomen. Een belangrijke reden voor het ontstaan van onrechtmatigheden is het niet tijdig melden van afwijkingen, zowel op financieel, als inhoudelijk (beleidsmatig) gebied bij de raad. Zelfs wanneer er sprake is van hogere inkomsten dan voorzien in de begroting worden deze als onrechtmatig aangemerkt als dit niet tijdig gemeld is bij de raad. Dit heeft alles te maken met het versterken van de kaderstellende en controlerende rol van de raad zoals verwoord in het advies van de commissie Depla. Om dit te verbeteren is het nodig om met de raad duidelijke spelregels af te spreken wanneer iets tijdig is en ook de wijze waarop wordt geïnformeerd, bijvoorbeeld middels de twee bestuursrapportages, een raadsinformatiebrief of een 6

informatiebijeenkomst, etc. Deze spelregels liggen vast in de financiële verordening. In samenspraak met de Auditcommissie wordt de financiële verordening geactualiseerd. Er zal in ieder geval een nieuwe paragraaf met betrekking tot de rechtmatigheidsverantwoording worden toegevoegd waarin dergelijke spelregels worden opgenomen. Door onder andere deze actualisatie wordt beoogd om dit soort onrechtmatigheden te voorkomen. Zoals eerder aangegeven beschouwen we dit jaar als oefen- en leerjaar en kiezen we voor een ingroeipad om invulling te geven aan de rechtmatigheidsverantwoording. Ook voor de rechtmatigheidsverantwoording die het college volgend jaar over 2024 moet afgeven geldt een deel van de onduidelijkheid hoe daar invulling aan te geven omdat op dit moment de BBV en Bado nog niet gewijzigd/gepubliceerd zijn. Het eerste half jaar van 2024 zit er tenslotte al bijna op en dit beperkt daardoor ook de mogelijkheden voor het invoeren van diverse verbeteringen die al duidelijk terug te zien zullen zijn in de rechtmatigheidsverantwoording over 2024. We nemen de tijd om hierin te groeien en sluiten hierin aan bij onze ambities ten aanzien van het verbeteren van de interne beheersing.

Conclusie en nawoord college Op basis van dit eerste oefenjaar constateren we dat, ondanks de achteraf fors gewijzigde en aangescherpte spelregels, de onrechtmatigheid beperkt is gebleven tot zo’n 3,3% van de begroting. Waarschijnlijk zou dit minder zijn geweest als we meer tijd hadden gehad om van diverse afwijkingen na te gaan wat de exacte reden was. In de meeste gevallen gaat het vooral om het ontbreken aan informatie om tot een oordeel te komen of geconstateerde bruto afwijkingen alsnog acceptabel zijn. En dat kwam vooral omdat de tijd ontbrak hier diepgaander onderzoek naar te doen. Dat betekent niet dat daadwerkelijk sprake is van onrechtmatigheden. Want in zijn algemeenheid durven we wel te stellen dat we handelen in lijn met het door de raad geaccordeerde beleid. Het gaat er dan vooral om dat we dit beter inzichtelijk weten te maken. Al met al zijn wij best tevreden met deze uitkomst als een soort nulmeting, zodat wij nu ook weten wat we in de komende jaren kunnen verbeteren.

7