BIJLAGE 3. UHS OIJ 2025 - Landelijke handhavingsstrategie omgevingsrecht lhso.pdf
Tekst van het document
Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht (LHSO) 12 oktober 2022
Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht (LHSO) 12 oktober 2022
Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht (LHSO)
Inhoud 1.
Inleiding.......................................................................4
1.1
Aanleiding en achtergrond. .......................................................... 4
1.2
Doelstelling en werkingssfeer. .....................................................5
1.3
Opzet van dit document. .................................................................6
2.
Uitgangspunten en beginselen......................... 7
2.1
Uitgangspunten......................................................................................7
2.2 Beginselen. ..................................................................................................8
3.
Visie op een passende interventie.................. 10
4.
Stappenplan om te komen tot een passende interventie....................................12
4.1
Stap 1: positionering van de bevindingen in de basisinterventiematrix. ....................................................... 13
4.2 Stap 2: bepalen van de verzwarende aspecten die aanleiding kunnen geven voor een ingrijpender herstelsanctie of voor strafrechtelijk onderzoek of bestraffing...........14 4.3 Stap 3: optreden aan de hand van de algemene of domeinspecifieke interventiematrix. ............................. 15 4.4 Stap 4: bepalen of afstemmingsoverleg nodig is. ......17 4.5 Stap 5: vastlegging stappen en beslissingen.................18
5.
3
Randvoorwaarden voor werken met de LHSO.............................................................19
Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht (LHSO)
HOOFDSTUK 1
Inleiding 1.1
Aanleiding en achtergrond
De Omgevingswet is gericht op het bereiken en in stand
De Omgevingswet gaat uit van vertrouwen. Bij vertrouwen
houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en
hoort het nemen van verantwoordelijkheid. De overheid wil
een goede omgevingskwaliteit. Deze wet heeft daarbij oog voor
erop kunnen vertrouwen dat burgers en bedrijven zich houden
de duurzame ontwikkeling, bewoonbaarheid van het land en
aan de voor hen geldende regels. Burgers en bedrijven mogen
de bescherming en verbetering van het leefmilieu. De wet is
erop vertrouwen dat de overheid degenen aanspreekt die de
ook gericht op de intrinsieke waarde van de natuur, en op het
regels overtreden. Dat draagt bij aan een gelijk speelveld en doet
doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke
recht aan het rechtsgevoel van de samenleving. Handhaving
leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke behoeften.
is dan ook één van de instrumenten waarmee de overheid het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde
Met de Omgevingswet is (nagenoeg) alle voorheen bestaande
fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit nastreeft.
wet- en regelgeving die ter bescherming van de fysieke
Handhaving is een essentieel element van de werking van de
leefomgeving dient, gemoderniseerd en gebundeld. Het
rechtsstaat.
gaat om een stelselherziening waarmee zowel integratie als vereenvoudiging van het omgevingsrecht is beoogd.
Om effectief te kunnen handhaven, moeten de
Dat is een grote hoeveelheid regels en voorschriften. Het
handhavingspartners intensief en loyaal samenwerken.
omgevingsrecht is niet alleen neergelegd in de Omgevingswet,
Dat geldt voor de bestuurlijke overheden onderling, voor
maar ook in de bijbehorende uitvoeringsregelgeving: het
de instanties binnen de strafrechtsketen en, omdat vrijwel
Omgevingsbesluit (Ob), het Besluit kwaliteit leefomgeving
alle omgevingsrechtelijke regels zowel bestuursrechtelijk
(Bkl), het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal), het Besluit
als strafrechtelijk worden gehandhaafd, bovenal voor de
bouwwerken leefomgeving (Bbl) en de Omgevingsregeling
bestuurlijke organen en instanties enerzijds en het Openbaar
(Or). Daarnaast maken ook Rijk, provincies, gemeenten en
Ministerie en andere strafrechtelijke instanties anderzijds.
waterschappen regels en voorschriften in het omgevingsrecht.
Afstemming en samenwerking tussen bestuur en justitie
Een groot aantal bestuursorganen en 29 regionale
zijn ook noodzakelijk omdat niet alleen via het strafrecht
omgevingsdiensten zijn met de uitvoering van die regels belast.
(strafrechter of OM ) een straf kan worden opgelegd, maar in
Die bestuursorganen en omgevingsdiensten, de politie, de
toenemende mate ook het bestuur overtredingen kan bestraffen
bijzondere opsporingsdiensten, de inspectie leefomgeving en
met een bestuurlijke boete. Afstemming en samenwerking
transport (ILT), gemeenten, provincies, waterschappen, en
tussen bestuur en justitie zijn bovendien in talloze wettelijke
het Openbaar Ministerie zijn met de bestuursrechtelijke en
bepalingen voorgeschreven. Het gaat daarbij niet alleen om
strafrechtelijke handhaving belast. Tezamen vormen zij de
de Omgevingswet en de Algemene wet bestuursrecht, maar
handhavingspartners.
ook om het Wetboek van Strafvordering en de Wet op de economische delicten.
4
Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht (LHSO)
De inwerkingtreding van de Omgevingswet is de aanleiding
Uit een oogpunt van rechtsgelijkheid behoren interventies in
voor het vaststellen van de Landelijke Handhavingsstrategie
vergelijkbare situaties op eenzelfde wijze te worden toegepast.
Omgevingsrecht (LHSO). De LHSO heeft een breder werkings
Interveniëren is daarbij breder dan het opleggen van sancties;
bereik dan zijn voorganger, de Landelijke handhavingsstrategie
ook aanspreken, waarschuwen en informeren kunnen in een
(LHS) uit 2014. Een deel van de taken, het basistakenpakket,
concreet geval passende interventies zijn. De LHSO biedt een
moet worden uitgevoerd door de regionale omgevingsdiensten.
afwegingsinstrument om in concrete gevallen afgestemd,
Voor die basistaken moeten de bestuursorganen die in een
eenduidig, effectief en evenredig te kunnen interveniëren.
omgevingsdienst deelnemen gezamenlijk een uniforme
De LHSO dient als hulpmiddel voor een effectieve en
handhavingsstrategie vaststellen.
rechtmatige handhaving.
Die strategie moet zo nodig worden afgestemd met de instanties stelt eisen aan de kwaliteit van vergunningverlening, toezicht
Brede toepasselijkheid; werkingssfeer ook naast de verplichte basistaken mogelijk
en handhaving (VTH). De decentrale bestuursorganen stellen
De LHSO heeft betrekking op de Omgevingswet en de daarop
op basis daarvan kwaliteitscriteria vast voor het VTH-beleid.
gebaseerde regels. Ze is bedoeld als instrument voor de
De LHSO is daarvan een belangrijk onderdeel. De decentrale
organisaties belast met de handhaving daarvan. Toepassing
bestuursorganen stellen op basis van deze eisen een uitvoerings-
van de LHSO leidt tot afgestemd en effectief bestuursrechtelijk
en handhavingsstrategie vast. Deze twee strategieën vormen in
en/of strafrechtelijk optreden. Daarom is de LHSO met de
feite het uitvoerings- en handhavingsbeleid. Het is noodzakelijk
daarin neergelegde visie, uitgangspunten en richtsnoeren,
dat hierin ook het handhavingsbeleid wordt opgenomen,
breed toepasbaar. De LHSO kan dan ook door bestuursorganen
bij voorkeur wordt er hier de LHSO voor gebruikt. Voor de
worden vastgesteld voor andere taken dan de verplichte
omgevingsdiensten is het verplicht om, voor dit onderdeel, aan te
basistaken. Ook zou de LHSO kunnen worden toegepast door
sluiten bij de LHS en zijn opvolgers; nu dus de LHSO.
andere bestuursorganen. De uiteindelijke werkingssfeer hangt
belast met de strafrechtelijke handhaving. Het Omgevingsbesluit
1
dus af van de mate waarin bestuursorganen de LHSO toepassen en in hun handhavingsbeleid overnemen.
1.2 Doelstelling en werkingssfeer
Alle bij de LHSO betrokken handhavingspartners hebben de wens en zien de verplichting om te komen tot integrale en
De overheid is verantwoordelijk voor het handhaven van het
effectieve handhaving op het geheel van ordeningswetgeving, en
omgevingsrecht. Voor het bestuur geldt (bij herstelsancties)
het omgevingsrecht in het bijzonder. De noodzaak ligt besloten
de zogenoemde beginselplicht tot handhaving. Het Openbaar
in de wijze waarop de Europese en Nederlandse wetgever toezicht
Ministerie is belast met de strafrechtelijke handhaving van de
en opsporing en handhaving hebben geregeld. De noodzaak
rechtsorde. De kwaliteitseisen die het Unierecht aan nationale
komt ook naar voren uit een reeks onderzoeksrapporten. De
handhaving stelt – handhaving moet doeltreffend, evenredig en
LHSO is de tussen de handhavingspartners afgestemde strategie
afschrikkend zijn –, gelden door de toenemende invloed van het
om tussen bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving af
Unierecht op het omgevingsrecht voor een steeds groter deel
te wegen.
van het omgevingsrecht en worden in de LHSO dan ook als uitgangspunt genomen.
Met de vaststelling van de LHSO door het Bestuurlijk Omgevingsberaad (BOb) vervalt de landelijke handhavings
Wanneer regels worden overtreden – en het vertrouwen
strategie van 4 juni 2014. De LHSO zal vijf jaar na de vast
daardoor wordt geschaad –, is een passende interventie
stelling op initiatief van het Interprovinciaal overleg worden
geboden. Welke interventie passend is, hangt af van de aard,
geëvalueerd.
zwaarte, oorzaken en gevolgen van de overtreding en van het verwachte effect van de interventie. Het gedrag van de overtreder speelt vooral bij bestraffende interventies ook een belangrijke rol.
1
5
Op grond van de modelverordening uitvoering en handhaving van de VNG en het IPO. De link voor de omgevingsdiensten met de LHS en de LHSO staat beschreven in deel C (procescriteria), onder de 9b (de sanctiestrategie).
Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht (LHSO)
1.3 Opzet van dit document
Keuzemodules niet-basistakenpakket: keuzestrategieën
Het grote bereik van de Omgevingswet brengt mee dat de
Vanwege de breedte van het omgevingsrecht is de
LHSO een brede reikwijdte heeft. Er is daarom gekozen voor
handhavingsstrategie naar zijn aard algemeen. De keuze
de volgende opzet. In hoofdstuk 2 worden de uitgangspunten
van bestuursorganen om de LHSO ook vast te stellen
en beginselen voor de handhaving van het omgevingsrecht
voor handhaving buiten de verplichte basistaken kan
uiteengezet, waaronder die voor de noodzakelijk samenwerking
verder worden ondersteund met een aantal modules
tussen de handhavingspartners. Die beginselen en
waarin bouwstenen en modellen zijn opgenomen voor
uitgangspunten spelen een belangrijke rol bij de wijze waarop
specifieke deelterreinen van het omgevingsrecht buiten
de passende interventie wordt gekozen. De algemene strategie
dat basistakenpakket. Te denken valt aan bouwregels en
hiervoor is te vinden in hoofdstuk 3 (visie) en hoofdstuk 4
erfgoedregels, vanwege de daarvoor bestaande bestuurlijke
(stappenplan). In hoofdstuk 5 worden de randvoorwaarden
boetebevoegdheden, maar het is denkbaar dat in de loop
en processtappen voor het werken met de LHSO gegeven.
van de komende tijd andere modules worden toegevoegd
In aanvulling op de LHSO kunnen er handhavings- of
die geschikt zijn voor een landelijke benadering.3 Deze
sanctiestrategieën zijn voor specifieke deelterreinen van het
domeinspecifieke strategieën kan het bevoegd gezag (het
omgevingsrecht vergelijkbaar met de aanvulling voor Seveso-
OM daaronder begrepen) naar keuze vaststellen, al dan niet
overtredingen (Brzo) uit 2012.
aangepast aan de lokale situatie. Ook kan het bevoegd gezag ervoor kiezen samen met het vaststellingsbesluit LHSO of
Landelijke handhavingsstrategie (algemeen/basis)
in een latere aanvulling daarop eigen lokale, bovenlokale
De handhavingsstrategie bestaat inhoudelijk uit een visie
of regionale strategieën vast te stellen voor bepaalde
op de handhaving, een beschrijving van de keuzes tussen
deelterreinen naar keuze. De elektronische bekendmaking
interventies, de processtappen om – in het licht van de
van zo’n besluit maakt deze beleidskeuze transparant.
uitgangspunten en beginselen – in een concreet geval tot de juiste keuze voor een passende interventie te komen en de beslispunten voor het bevoegd gezag. De landelijke VTH kwaliteitscriteria2 vereisen voor het basistakenpakket een uniforme handhavingsstrategie op het niveau van de regio; door het overnemen van de landelijke handhavingsstrategie kan aan deze verplichting van met name de deelnemers aan een Omgevingsdienst worden voldaan. De handhavingsstrategie in hoofdstuk 3 ziet dan ook primair op de basistaken, waarvoor het vaststellen van een uniforme handhavingsstrategie op het niveau van de omgevingsdienst voor met name de deelnemers aan een Omgevingsdienst wettelijk verplicht is, maar kan ook worden vastgesteld voor en toegepast bij de uitvoering en handhaving van de niet-basistaken. De LHSO kan op deze manier worden gebruikt voor (veel) meer delen van of zelfs het gehele omgevingsrecht. Dat heeft als voordeel dat ook handhavingspartners zoals de politie en bijzondere toezicht- en opsporingsinstanties er meer mee zouden kunnen gaan werken.
3
2
6
In dit document wordt uitgegaan van de VTH Kwaliteitscriteria 2.2 uit 2019.
De landelijke handhavingsstrategie Brzo die van toepassing is bij de hand having van Seveso-voorschriften, is een voorbeeld van een landelijke module die al bestond vóór inwerkingtreding van de Omgevingswet. Het gaat hier om een module ‘bovenop’ de algemene landelijke handhavingsstrategie voor een basistaak waarvoor de specifieke deskundigheid is vereist die bij een klein aantal (6) omgevingsdiensten is gebundeld. Er valt ook te denken aan modules voor andere taken dan de verplichte basistaken.
Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht (LHSO)
HOOFDSTUK 2
Uitgangspunten en beginselen Aan het Unierecht en het Nederlandse geschreven en
C. Integraal, risico gestuurd en effectgericht.
ongeschreven recht kan een aantal uitgangspunten en
Handhaving in het omgevingsrecht is integraal (de activiteiten
beginselen worden ontleend die centraal staan bij de
van de betrokken overheidsorganisaties zijn onderling
handhaving van het omgevingsrecht en de samenwerking
afgestemd), risico gestuurd (prioritering op basis van
tussen de handhavingspartners. Dat zijn de volgende.
regelmatige risico-inventarisatie om met beperkte capaciteit een zo groot mogelijke beperking van risico’s te bereiken) en effectgericht (het doel is een zo groot mogelijke naleving
2.1 Uitgangspunten
om bij te dragen aan de doelen van de Omgevingswet). Vanzelfsprekend wordt waar nodig en/of op verzoek van handhavingspartners ook buiten vooraf gestelde prioriteiten
A. Veilige en gezonde fysieke leefomgeving.
opgetreden.
Handhaving door de overheid van het omgevingsrecht draagt bij aan het bereiken van de doelen van de Omgevingswet:
D. Onafhankelijk en professioneel.
duurzame ontwikkeling, bewoonbaarheid van het land en
Het tot handhaving bevoegde gezag is sterk, slagkrachtig
de bescherming en verbetering van het leefmilieu. Ook
en onbevangen. Het heeft een onafhankelijke houding,
handhaving is gericht op het bereiken en in stand houden
is deskundig en professioneel, en handelt zonder
van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving, een goede
vooringenomenheid. Handhavingsinstanties en hun
omgevingskwaliteit, ook vanwege de intrinsieke waarde van de
medewerkers handelen consequent en vasthoudend op
natuur, en op het doelmatig beheren en ontwikkelen van de
basis van de geldende wet- en regelgeving en de landelijke
fysieke leefomgeving.
handhavingsstrategie. Het belang van sterke, slagkrachtige en onafhankelijke handhaving is groot. De handhavingsinstanties
B. Vertrouwen.
zijn daarom robuust, hebben voldoende kritische massa
De Omgevingswet gaat uit van vertrouwen. Bij vertrouwen
en beschikken over de benodigde professionele afstand tot
hoort het nemen van verantwoordelijkheid. De overheid wil
het politiek-bestuurlijke gezag. Ook is het belangrijk dat er
erop kunnen vertrouwen dat burgers en bedrijven zich houden
ruimte is voor medewerkers om hun professionele mening
aan de voor hen geldende regels. Burgers en bedrijven moeten
naar voren te brengen. Alle bevoegde bestuursorganen
er op kunnen vertrouwen dat de overheid degenen die regels
en handhavingsorganisaties dragen hier aan bij. Indien
overtreden daarop aanspreekt. Het spreekt vanzelf dat burgers
en voor zover omgevingsdiensten met de uitvoering van
en bedrijven erop kunnen vertrouwen dat de overheid ook zelf
handhavingstaken op grond van de Omgevingswet zijn belast,
de regels naleeft. En de instanties die met de uitvoering en
verstrekken de bevoegde bestuursorganen deze diensten een
handhaving van het omgevingsrecht zijn belast, handelen op
duidelijke opdracht en een ruim mandaat om die opdracht op
basis van onderling vertrouwen en respect.
professionele wijze uit te kunnen voeren.
7
Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht (LHSO)
E. Loyale samenwerking.
2.2 Beginselen
Met het oog op effectieve handhaving werken de met handhaving belaste bestuurlijke, politiële en justitiële
A. Handhaving van het omgevingsrecht is
autoriteiten loyaal met elkaar samen, hebben ze regelmatig
gelijkwaardig, doeltreffend, afschrikwekkend en
overleg en handelen ze op basis van vertrouwen en
evenredig om een goede naleving te bereiken.
respect. Ze wisselen waar mogelijk en noodzakelijk
Het Unierecht normeert een steeds groter deel van het
informatie met elkaar uit en delen kennis met elkaar.
omgevingsrecht en in toenemend detail. Dat betekent dat
Ze stemmen hun handhavingsprogramma’s op elkaar af
de nationale handhaving aan unierechtelijke kwaliteitseisen
om planmatig effectief en integraal te handhaven en ze
moet voldoen. De handhaving van unierechtelijke regels dient
stemmen hun handhavingsactiviteiten af om te komen tot
gelijkwaardig te zijn aan die van nationale regels, en ze dient
passende interventies en de gekozen interventies effectief
doeltreffend, afschrikwekkend en evenredig te zijn. Deze
te doen zijn. Ze beseffen dat het delen van beschikbare
algemene, op artikel 4, derde lid, van het Verdrag betreffende
informatie een noodzakelijke voorwaarde is voor een
de Europese Unie gebaseerde eisen horen daarom thuis in de
toereikende informatiepositie en effectieve handhaving.
Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht.
De handhavingspartners voldoen zo aan de verplichtingen uit het Unierecht die zijn neergelegd in vele richtlijnen en
Het evenredigheidsbeginsel brengt met zich dat de
verordeningen en worden afgeleid uit de algemene verplichting
herstelsancties, bijvoorbeeld de hoogte van de dwangsom,
tot loyale samenwerking bij handhaving. Ook de aangifteplicht
evenredig zijn aan het doel ervan en dat bij bestuurlijke
uit artikel 162 Sv en de voorlegplicht bij bestuurlijke boetes
boetes maatwerk wordt betracht. Bij de strafrechtelijke
op grond van artikel 5:44 Awb zijn invulling van loyale
handhaving geldt het opportuniteitsbeginsel en is het
samenwerking.
evenredigheidsbeginsel beter bekend als beginsel van proportionaliteit en subsidiariteit.
F. Adequate overlegstructuur. Effectieve handhaving gaat uit van een adequate
B. Beginselplicht tot handhaving.
overlegstructuur waarin de bevoegde instanties en de bij hen
Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving,
werkzame toezichthouders en opsporingsambtenaren elkaar
zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift
op het juiste moment informeren, overleg hebben en de
het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder
vereiste loyale samenwerking tot stand brengen. De LHSO
bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze
gaat uit van het bestaan van deze adequate overlegstructuur op
bevoegdheid gebruik moeten maken (of een handhavingstraject
zowel zaaksniveau als op meer algemeen, strategisch en beleid
in gang moeten zetten dat tot het gebruiken van die
vaststellend niveau, met inachtneming van organisatorische
bevoegdheid zal of kan leiden). Slechts onder bijzondere
verschillen per regio. Met deze overlegstructuur wordt ook de
omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren dit te doen.
samenwerking tussen het bestuur en de politie en het openbaar
Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering
ministerie loyaal en effectief gemaakt.
bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van
G. Dienstbaar.
optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
Het tot handhaving bevoegde bestuurlijk gezag verwacht van zijn bestuurders en medewerkers dat zij handelen in het
Het bevorderen van normconform gedrag staat bij handhaving
algemeen belang en dat zij zich dienstbaar opstellen en rolvast
centraal. In het omgevingsrecht is vaak herstel van de
zijn richting betrokken burgers en bedrijven, verzoekers om
rechtmatige situatie mogelijk. Voor herstelsancties geldt de
handhaving en overtreders.
beginselplicht tot handhaven. Het overheidsoptreden is erop gericht dat eenieder zich uit eigen beweging normconform
H. Transparant.
gedraagt. De beginselplicht tot handhaving biedt in veel
Het tot handhaving bevoegde gezag is transparant over zijn
gevallen ruimte om eerst te waarschuwen. Een bepaald
afwegingen, beleid, prioriteiten, activiteiten en resultaten.
gedrag of de aard van de overtreding kan echter aanleiding zijn om niet te waarschuwen, en dan wordt normconform gedrag in beginsel afgedwongen door de inzet van steviger handhavingsinstrumenten.
8
Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht (LHSO)
Indien de geconstateerde overtreding nog voortduurt, is het
D. Verdedigingsbeginsel
handhavend optreden in ieder geval gericht op het beëindigen
De persoon of onderneming die als overtreder of als klager
van de overtreding, herstel van de rechtmatige situatie (het
te maken krijgt met handhavend overheidsoptreden moet
naleven van de norm) en het voorkomen van herhaling,
in de gelegenheid worden gesteld haar of zijn zienswijzen
en bestraffing. Het bevoegd gezag beziet in voorkomende
kenbaar te maken, en daarvoor een redelijke termijn te krijgen.
gevallen of er aanleiding is om ook een bestuurlijke boete op
Bij bestuursrechtelijke handhaving heeft dit beginsel mede
te leggen aan de overtreder of om in nauw overleg met het
uitwerking gekregen in de hoorplicht van art. 4:7 en 4:8
openbaar ministerie strafrechtelijk te reageren. Bestraffende
Awb (spoedeisende gevallen uitgezonderd). In voorkomend
sancties en herstelsancties kunnen immers naast elkaar voor
geval betekent dit dat de verklaring van een deskundige of
dezelfde overtreding worden opgelegd. Met algemene kaders
getuige moet kunnen worden ingebracht. Het draagvlak van
of in een concreet geval moet dan ook steeds worden bezien
de handhaving wordt versterkt door een overheid die recht
of er aanleiding is voor strafrechtelijke of bestuursrechtelijke
doet aan de beginselen van behoorlijk bestuur, waaronder het
bestraffing.
verdedigingsbeginsel. Dat beginsel is ook neergelegd in tal van verdragsbepalingen (zoals artikel 6 EVRM) en in het Unierecht.
C. Gelijkheidsbeginsel
In het strafrecht wordt de verdachte (onderneming) ook
De overheid behoort gelijke gevallen gelijk te behandelen.
beschermd door zijn verdedigingsrechten.
Voor het bestuurlijk bevoegd gezag vloeit dat voort uit de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Het waarborgen van een level playing field is daarvan een onderdeel. Bij handhaving is dat van zo mogelijk nog groter belang. Dit
E. Respect voor fundamentele rechten
vergt van de handhavende instanties dat zij stelselmatig en
Het spreekt vanzelf, en het staat zeker niet op de laatste plaats:
consistent handelen. Het uitgangspunt van transparantie
respect voor fundamentele rechten. Juist bij handhaving –
en het gelijkheidsbeginsel betekenen dat het bestuursorgaan
waar veel handelen inbreuk (kan) maken op deze rechten - is
voorspelbaar handelt bij overtredingen. Het Openbaar
dat respect van groot belang. Er moet daarbij in het bijzonder
Ministerie weegt bij zijn strafrechtelijke beslissingen het
worden gedacht aan fundamentele rechten zoals het recht op
opportuniteitsbeginsel met het gelijkheidsbeginsel af. De
bescherming van de persoonlijke levenssfeer, het huisrecht en
werking van dat beginsel is in het strafprocesrecht niet
het zwijgrecht.
altijd gelijk aan de werking in het bestuursrecht. Onderlinge afstemming en overleg is van groot belang om recht te doen aan zowel de bestuursrechtelijke als de strafrechtelijke invulling van het gelijkheidsbeginsel met het oog op effectieve handhaving en naleving.
9
Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht (LHSO)
HOOFDSTUK 3
Visie op een passende interventie De LHSO zet in op een passende interventie bij iedere
Dit zijn twee vragen met gelijk belang. Positieve beantwoording
overtreding. Handhavers hanteren de strategie bij iedere
van de één betekent niet dat beantwoording van de andere
constatering van een overtreding en maken daarbij gebruik
hoofdvraag achterwege zou moeten worden gelaten. De
van de daarin aangegeven instrumenten. Dit waarborgt een
vragen zijn nevengeschikt. Het zijn vragen die zowel door de
effectieve en doelmatige handhaving. Het draagt bij aan
bestuurlijke als door de strafrechtelijke handhavingspartners
passend en eenduidig optreden. Het waarborgt rechtszekerheid
behoren te worden gesteld. In combinatie met het beginsel
en rechtsgelijkheid.
van loyale samenwerking betekent dit bijvoorbeeld ook dat het Openbaar Ministerie zich dient af te vragen of er
Een passende interventie is een interventie die is gebaseerd
herstel mogelijk is met bevoegdheden van de bestuurlijke
op de verzamelde feiten en op een beoordeling van de aard en
handhavingspartners, en deze laatste partners of er bestraffende
ernst van de overtreding en van de omstandigheden waaronder
interventies kunnen zijn aangewezen waar het Openbaar
de overtreding is gepleegd, en die zo effectief en efficiënt
Ministerie een taak heeft. Loyale samenwerking betekent
mogelijk leidt tot spoedig herstel van de rechtmatige toestand,
onder meer ook dat waar mogelijk tijdig informatie wordt
verdere naleving waarborgt, herhaling voorkomt en/of straft
gewisseld om het beantwoorden van deze hoofdvragen op
indien dit passend of noodzakelijk is om de normadressaat
het juiste moment mogelijk te maken voor de ander in de
tot naleving te bewegen dan wel om de norm te bevestigen
handhavingssamenwerking.
(speciale en generale preventie).
Ad 1a en 1b (inzake herstel) Om in het omgevingsrecht tot een passende interventie te
Centrale doelstelling van het omgevingsrecht is het bereiken
komen, zijn de volgende twee hoofdvragen leidend:
en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit. Dit betekent dat bij de handhaving van het omgevingsrecht herstel van de
Inzake herstel
rechtmatige toestand altijd het eerste doel moet zijn, indien
1a. Is herstel mogelijk? Zo ja, dan is in elk geval
herstel uiteraard mogelijk is. Herstel wordt hier ruim opgevat:
bestuursrechtelijk optreden aangewezen en is de
het beëindigen van de overtreding, het wegnemen of beperken
vervolgvraag:
van de gevolgen van de overtreding en/of het voorkomen
1b. Welke bestuursrechtelijke interventie is in dit geval het meest geschikt?
van herhaling van de overtreding. Het aansturen op herstel ligt primair op de weg van het bestuur, dat zo nodig namelijk een herstelsanctie (last onder bestuursdwang of last onder
Inzake bestraffing
dwangsom) kan opleggen en effectueren. Dit volgt ook uit de
2a. Is er aanleiding voor bestraffing? Zo ja, dan is de
beginselplicht tot handhaving. Welke bestuurlijke interventie
vervolgvraag: 2b. Welke weg (bestuursrechtelijk of strafrechtelijk) is het meest passend?
het meest passend is, hangt af van de omstandigheden van het geval, zoals de aard en ernst van de overtreding, kenmerken van de overtreder en de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd of ontstaan. De keuze vindt plaats aan de hand van het stappenplan en de interventiematrix uit hoofdstuk 4.
10
Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht (LHSO)
Ad 2a en 2b (inzake bestraffing)
Zo zal de doeltreffendheid bij de bestuursrechtelijke handhaving
In het kader van integrale handhaving moet steeds worden
meer gewicht hebben, en afschrikwekkendheid meer bij de
beoordeeld of er aanleiding is om de overtreder te bestraffen.
strafrechtelijke handhaving. De scherpte van de sancties
Redenen voor bestraffing worden ontleend aan de feiten
in het strafrecht en de kracht van de strafprocesrechtelijke
en omstandigheden rond de overtreding, de overtreder of
bevoegdheden en methoden voor waarheidsvinding
een combinatie daarvan. Het kan bijvoorbeeld zijn dat de
onderscheiden zich van bestuursrechtelijke handhaving. Dat
overtreder al eerder in de fout is gegaan (recidive) of dat de
betekent vaak dat bestuursrechtelijke handhaving sneller en
overtreder de overtreding calculerend of welbewust heeft
breder effect kan hebben, terwijl strafrechtelijke handhaving
gepleegd. Ook de ernst van de overtreding, de wens om
dieper kan en moet gaan, en mede daardoor in voorkomend
wederrechtelijk genoten economisch voordeel af te romen, het
wat meer tijd kan vergen. Dit zijn factoren die bij de keuze
belang van ontmoediging, normbevestiging, individuele en
tussen bestuursrechtelijke en strafrechtelijke bestraffing en bij
algemene preventie etc. kunnen dergelijke redenen vormen.
de daarover te maken afspraken een rol zullen (moeten) spelen.
Strafrechtelijke handhaving is vaak aangewezen bij overtreding
OM, politie en andere opsporingsdiensten evenals het bestuur
van de regels door een bepaalde functionaris of onderneming
werken in voorkomende gevallen loyaal samen om tot een
die in ethisch opzicht of in verband met het bijzondere
passende bestraffing te komen.
vertrouwen dat in haar of zijn nastreven van normconform gedrag wordt gesteld een voorbeeldrol heeft. Dit kan per geval en ook per domein verschillen en wordt beoordeeld aan de hand van het stappenplan en de toepasselijke interventiematrix alsmede aan de hand van tussen de betrokken handhavingspartners gemaakte (afgestemde) afspraken. Als herstel niet meer mogelijk is, kan geen herstelsanctie worden opgelegd. Dat kan een indicatie zijn om een bestraffende sanctie op te leggen. Zie verder hoofdstuk 4 van deze strategie. Indien in een concreet geval aanleiding bestaat voor bestraffing en het bestuursrecht voor de betrokken overtreding een bestraffende sanctie mogelijk maakt (bestuurlijke boete), moet worden bekeken welke weg in dat geval het meest passend is: de bestuursrechtelijke of de strafrechtelijke. Dit kan per geval en per domein verschillen. Het OM en het bestuur zullen hierover afspraken moeten maken. Bij deze afspraken zal in de eerste plaats rekening moeten worden gehouden met de wens van de wetgever in het betrokken domein over de verhouding tussen de bestuurlijke of strafrechtelijke bestraffing.
Juist waar de wetgever bepaalde overtredingen niet uitsluitend beboetbaar heeft gesteld, maar zowel strafbaar als beboetbaar kan de wens van de wetgever over de keuze tussen strafrechtelijke en bestuursrechtelijke bestraffing per domein of zelfs per (soort) overtreding uiteenlopen. Ook bij de inzet van het strafrecht is de effectiviteit in relatie tot de inzet van andere instrumenten leidend (optimum remedium in plaats van ultimum remedium). Doeltreffendheid, afschrikwekkendheid en evenredigheid zijn eisen die aan zowel de bestuursrechtelijke als de strafrechtelijke handhaving worden gesteld. Echter, het accent van deze eisen ligt bij strafrechtelijke handhaving iets anders dan bij bestuursrechtelijke handhaving.
11
Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht (LHSO)
HOOFDSTUK 4
Stappenplan om te komen tot een passende interventie Dit hoofdstuk geeft een stappenplan voor het toepassen
Het stappenplan bestaat uit de volgende vijf stappen:
van de visie uit hoofdstuk 3. Startpunt van het stappenplan zijn de bevindingen van het toezicht (al dan niet na een melding of aangifte): de constatering van feiten en
Stap 1:
positionering van de bevindingen in de basisinterventiematrix.
omstandigheden en het oordeel van de toezichthouder, boa of handhaver daarover (de vaststelling dat sprake is van
Stap 2: bepalen van de verzwarende aspecten die aanleiding
een overtreding). Het stappenplan is een hulpmiddel om de
kunnen geven voor een ingrijpender herstelsanctie
juiste afwegingen te maken en moet in geen geval als een
of voor strafrechtelijk onderzoek of bestraffing.
rigide beslisboom worden beschouwd. De LHSO is immers vooral een afwegingsinstrument voor uitvoerders en richt zich tot hen. Aan de hand van het stappenplan, waartoe de
Stap 3: optreden aan de hand van de [algemene of domeinspecifieke] interventiematrix.
hierna weer te geven interventiematrix behoort, kan worden gekomen tot onderling afgestemd en effectief handelen van
Stap 4: bepalen of afstemmingsoverleg nodig is
de handhavingspartners.
4
Stap 5: vastleggen stappen en beslissingen. Het stappenplan wordt hieronder per stap toegelicht. Het begrip ‘handhaver’ ziet op iedere functionaris – toezichthouder, opsporingsambtenaar, handhavingsjurist – die binnen de betrokken organisatie (een of meer onderdelen van) het stappenplan doorloopt.
4
12
Dit is ook de reden waarom de LHSO – evenals haar voorgangster – niet als recht in de zin van artikel 79 RO kan worden beschouwd (zie onder meer HR 17 maart 2020, ECLI:NL:HR:2020:436 en Hof Arnhem-Leeuwarden 7 juli 2021, ECLI:NL:G HARL:2021:640). Uit rechtspraak vloeit voort dat op het openbaar ministerie niet de verplichting rust om in individuele, concrete gevallen te motiveren waarom de omstandigheden van die zaak het OM tot afwijking van de LHSO deden besluiten.
Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht (LHSO)
4.1 Stap 1: positionering van de bevindingen in de basisinterventiematrix
overheid of voor het systeem van ordening- of normering van de betrokken bedrijfstak als zodanig. Bij gevolgen is sprake van een glijdende schaal en het verschilt per (type) overtreding wat de gevolgen kunnen zijn en hoe ernstig die kunnen zijn.
De handhaver bepaalt in welk segment van de in
In zijn algemeenheid gaat het bij categorie 1 en 2 om lichte
figuur 1 opgenomen matrix (de basisinterventiematrix) hij
overtredingen. Het onderscheid tussen gevolgen van belang
zijn bevindingen positioneert door (1) het beoordelen van de
(categorie 3) en aanzienlijke gevolgen (categorie 4) zit vooral
gevolgen van de overtreding voor de fysieke leefomgeving,
in de ernst en omvang van de (dreigende) schade. Schade van
zoals milieu, erfgoed, natuur, water, ruimtelijke ordening,
enige omvang die onomkeerbaar is, wordt in beginsel ingedeeld
veiligheid, gezondheid e.d., en (2) het typeren van de
in categorie 4.
5
(vermeende) overtreder.
6
Voor specifieke domeinen of specifieke (bijvoorbeeld 4. Aanzienlijk
A4
B4
C4
D4
3. Van belang
A3
B3
C3
D3
2. Beperkt
A2
B2
C2
D2
1. Vrijwel nihil
A1
B1
C1
D1
[gevolgen ↑/
A.
B.
C.
D.
en/of onom
veelvoorkomende) overtredingen kan de kwalificatie van de gevolgen van een geconstateerde overtreding nader worden uitgewerkt om de handhavers houvast te bieden.
keerbaar
De handhaver baseert zijn kwalificatie van de gevolgen op de
overtreder →]
Figuur 1
Goed
Onver
Calcu
Notoir/
willend
schillig
lerend
crimineel
Basisinterventiematrix voor het positioneren van de overtreding naar gevolgen en typering overtreder
bevindingen van het toezicht. Als duidelijk is dat de overtreding nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving heeft of kan hebben maar de precieze omgeving daarvan nog niet kan worden vastgesteld, hanteert hij als uitgangspunt dat er gevolgen van belang zijn.
Ad 2 Typering van (het gedrag van) de overtreder De handhaver typeert de overtreder aan de hand van zijn gedrag als:
Ad 1 Typering van de gevolgen voor de fysieke leefomgeving
A. Goedwillend (indien de overtreder proactief is, geneigd
De handhaver beoordeelt de gevolgen van de geconstateerde
is om de regels te volgen en/of de overtreding het gevolg
overtreding voor de fysieke leefomgeving als:
is van onbedoeld handelen); of B. Neutraal/onverschillig (indien de overtreder passief of
1. (vrijwel) nihil; of
reactief is, een houding van ‘moet kunnen’ heeft en/of
2. beperkt; of
de bevinding en de gevolgen van zijn handelen hem
3. van belang; of
koud laten); of
4. aanzienlijk en/of onomkeerbaar.
C. Calculerend/opportunistisch (indien de overtreder wist of moest weten wat de gevolgen van de bevinding
Onder gevolgen worden ook dreigende gevolgen verstaan, dat
zouden zijn en die op de koop toe neemt, alleen tot
wil zeggen als de overtreding (mogelijk) leidt tot (bij categorie 3
normconform gedrag overgaat indien de toezichthouder
en 4: aanmerkelijke) nadelige gevolgen van belang (of het risico
daar uitdrukkelijk op wijst (of daarvoor een sanctie laat
daarop) voor de fysieke leefomgeving, zoals hinder, schade
opleggen of oplegt), bewust risico(’s) op overtreding
aan beschermde waarden (zoals milieu, natuur of erfgoed),
neemt); of
verontreiniging, zieken, gewonden of doden (mens, plant en
D. Notoir/crimineel (indien de overtreder bewust en
dier). Ook kunnen daaronder de gevolgen van een overtreding
structureel de regels overtreedt, controle bewust
worden verstaan die de mogelijkheden van controle beperken
belemmert, criminele activiteiten ontplooit en/of deel
of onmogelijk maken, en de gevolgen of verstorende effecten
uitmaakt van een criminele organisatie, sprake is van
die de overtreding heeft of kan hebben voor het gezag van de
fraude, oplichting of witwassen).
5 6
13
Afhankelijk van de organisatie of het complexe karakter van de betrokken kwestie kan dit positioneren door twee (of meer) handhavers plaatsvinden. Uit een oogpunt van duidelijkheid wordt de term overtreder gebruikt, ook al kan in de praktijk op enig moment in een procedure blijken dat betrokkene toch niet als overtreder kan worden aangemerkt (bijvoorbeeld – vgl. bij rechts personen – omdat de overtreding hem/haar niet kan worden toegerekend of omdat er achteraf beschouwd geen sprake was van een overtreding).
Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht (LHSO)
Van professionele marktpartijen en ervaren personen of
herstel kan worden volstaan. Bij sommige aspecten is sowieso
bedrijven mag worden verwacht dat zij de regels kennen en
strafrechtelijke handhaving geïndiceerd.
streven naar de naleving daarvan. En voor de overheid als 7
overtreder geldt hier dat voor de kennis over en de naleving van
In zijn algemeenheid geldt dat de keuze voor de soort bestraffing
regels gelet op haar voorbeeldfunctie strenge maatstaven gelden.
afhankelijk is van de wens van de wetgever in het betrokken
Dat betekent dat een geconstateerde overtreding al snel wijst op
domein. De wens van de wetgever over de keuze tussen
een onverschillige houding of zelfs aanknopingspunt kan zijn
strafrechtelijke en bestuursrechtelijke bestraffing loopt per
voor het aannemen van calculerend gedrag. Dat geldt sterker
domein of zelfs per (soort) overtreding uiteen. Zoals hiervoor
indien een overtreding (steeds) pas ongedaan wordt gemaakt
is toegelicht, zal de doeltreffendheid bij de bestuursrechtelijke
nadat een toezichthouder erop heeft gewezen.
handhaving met bestraffende sancties meer gewicht hebben, en afschrikwekkendheid meer bij de strafrechtelijke handhaving.
De handhaver baseert de typering op de bevinding van het
De scherpte van de sancties in het strafrecht en de kracht van
toezicht en neemt daarbij het gedrag van de overtreder en de
de strafprocesrechtelijke bevoegdheden en methoden voor
toezicht- en handhavingshistorie mee in de beschouwing. De
waarheidsvinding onderscheiden zich van bestuursrechtelijke
typering van de overtreder moet objectief en controleerbaar zijn
handhaving. Dit zijn factoren die bij de keuze tussen bestuurs
en mag niet zijn gebaseerd op ‘onderbuikgevoelens’.
rechtelijke en strafrechtelijke bestraffing en bij de daarover te maken afspraken in zijn algemeenheid een rol zullen (moeten)
Als de handhaver niet in staat is om de overtreder te typeren,
spelen.
dan is typering A het uitgangspunt bij overtredingen waarvan de gevolgen vrijwel nihil zijn (categorie 1) en typering B het
De volgende aspecten worden in elk geval meegewogen bij
uitgangspunt bij overtredingen met beperkte gevolgen, gevolgen
de keuze voor strafrechtelijke bestraffing:
van belang of aanzienlijke/onomkeerbare gevolgen (categorie 2, 3 en 4).
A. Onomkeerbare gevolgen/geen herstelsanctie mogelijk: de overtreding heeft nadelige gevolgen voor de fysieke
4.2 Stap 2: bepalen van de verzwarende aspecten die aanleiding kunnen geven voor een ingrijpender herstelsanctie of voor strafrechtelijk onderzoek of bestraffing
leefomgeving die niet (meer) kunnen worden weggenomen, zoals onherstelbare milieuschade, of de normadressaat heeft het anderszins niet (meer) in zijn macht om de rechtmatige toestand te herstellen. Hoe groter en/of ernstiger de schade, hoe eerder strafrechtelijke handhaving is geïndiceerd. Een overtreding met onomkeerbare gevolgen zal overigens veelal al meteen bij het indelen in de basisinterventiematrix (stap 1) in de zwaardere interventiecategorie vallen.
De handhaver bepaalt of er verzwarende aspecten zijn die
B. Recidive: de normadressaat was al eerder in de fout gegaan
aanleiding geven voor een meer ingrijpende op herstel gerichte
en eerdere herstelsancties en/of een bestuurlijke boete
interventie of voor bestraffing. Bij de op herstel gerichte
hadden een onvoldoende preventief effect. Omdat het
interventie hangen de verzwarende aspecten samen met de mate
hier een beleidsmatige afweging betreft, zijn (algemene of
waarin er op feiten en omstandigheden gebaseerd vertrouwen is
domeinspecifieke) afspraken mogelijk over wat onder recidive
dat de overtreder terugkeer naar normconformiteit nastreeft en
wordt verstaan: herhaling van dezelfde overtreding, van
herstel. Dat vertrouwen is bijvoorbeeld geschonden wanneer er
eenzelfde type overtreding (en wat dat dan is) of van een
sprake is van recidive. (hoofdvragen 1a en 1b)
overtreding in het betrokken domein – en alles daartussen. Bij het bepalen van recidive worden ook overtredingen
De handhaver bepaalt of er aspecten zijn die aanleiding geven
meegenomen uit andere regio’s, ook overtredingen uit
voor bestraffing (hoofdvraag 2a), hetzij, - indien wettelijk mogelijk
aangrenzende landen of het verdere buitenland kunnen
- met een bestuursrechtelijke bestraffing (bestuurlijke boete),
worden meegenomen.
hetzij met een strafrechtelijke bestraffing (strafbeschikking of strafvervolging). Hieronder valt ook de beslissing dat (nader) strafrechtelijk onderzoek aangewezen lijkt. De uitkomst van beantwoording van de hiervoor beschreven twee hoofdvragen (herstel of bestraffing) kan in veel gevallen zijn dat met 7
14
Dit neemt uiteraard niet weg dat van de overheid kan worden verwacht dat burgers en bedrijven goed worden voorgelicht over nieuwe regels en wijzigingen van regels. Goede voorlichting en transparantie draagt bij aan grotere naleving.
Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht (LHSO)
C. Verkregen financieel voordeel (winst of besparing): de normadressaat heeft door zijn handelen of nalaten
4.3 Stap 3: optreden aan de hand van de algemene of domeinspecifieke interventiematrix
financieel voordeel behaald en/of het behalen van financieel voordeel was het doel. Als het voordeel (substantieel) hoger
De LHSO heeft als uitgangspunt om de meest effectieve
is dan de maximale bestuurlijke boete die voor het betrokken
interventie in te zetten. Dat betekent in veel gevallen dat kan
feit kan worden opgelegd of als er helemaal geen bestuurlijke
worden volstaan met een lichte interventie. In andere gevallen
boete kan worden opgelegd, is strafrechtelijke handhaving
brengt de situatie mee dat zo’n lichte interventie geen recht
aangewezen.
doet, en moet een zwaardere, meer ingrijpende interventie
D. Combinatie met andere relevante strafbare feiten:
worden gekozen. Per situatie wordt deze ‘interventieladder’
de normadressaat heeft andere strafbare feiten gepleegd
beoordeeld met de vraag wat de meest effectieve interventie is
om de in het omgevingsrecht geconstateerde overtreding
in het concrete geval. Daarbij speelt ook het maatschappelijk
te verhullen, zoals valsheid in geschrifte of omkoping,
draagvlak voor handhaving een belangrijke rol. Zo zal bij een
of de geconstateerde overtreding is gepleegd in het kader
goedwillende overtreder die een lichte overtreding zonder
van andere strafbare feiten, zoals witwassen. Een zeer
nadelige gevolgen heeft gepleegd (positionering in segment A1)
belangrijke indicator is ook het vermoeden van het bestaan
in eerste instantie kunnen worden volstaan met aanspreken,
van een criminele organisatie.
informeren of waarschuwen.8 Moet die overtreder (beperkte)
E. Medewerking van malafide deskundigen (“facilitators”):
maatregelen treffen om de overtreding op te heffen en
De normadressaat is bij zijn handelen ondersteund door
laat hij dat na of gaat hij anderszins weer in de fout, dan
malafide deskundigen, zoals malafide vergunningverlenende
wordt opgeschaald naar bijvoorbeeld het opleggen van een
of certificerende instellingen, keuringsinstanties en
herstelsanctie of een bestuurlijke boete.
brancheorganisaties. Het gaat hier om de inschakeling van ‘facilitators’, dat wil zeggen sleutelfiguren in een branche
De handhaver gebruikt bij stap 4 de algemene of, indien
die niet-naleving bewust faciliteren. Het ligt voor de
beschikbaar en van toepassing, de domeinspecifieke
hand dat het strafrecht zich in het bijzonder juist op deze
interventiematrix. Dit werkt als volgt:
facilitators zal richten. Loyale samenwerking tussen het OM en het bestuur is hier van groot belang alleen al gelet op de
1. De handhaver kijkt naar de interventies in het segment van
taken en bevoegdheden van het bestuur bij het verlenen en
de toepasselijke interventiematrix waarin hij de bevinding
intrekken van vergunningen, certificaten en dergelijke.
eerder met behulp van stap 1 (paragraaf 4.1) in de
F. Waarheidsvinding: soms is strafrechtelijke handhaving
basisinterventiematrix heeft gepositioneerd.
aangewezen vanwege de mogelijkheid van het toepassen
2. De handhaver kiest voor de minst zware (combinatie) van
van opsporingsbevoegdheden waarover de bestuurlijke
de bij het betreffende segment behorende interventies,
organisaties niet beschikken. Strikt genomen gaat het hier
tenzij de handhaver motiveert dat een andere (combinatie
niet om een verzwarende omstandigheid maar om de inzet
van) interventie(s) in de betreffende situatie passender is.
van onderzoeksbevoegdheden die alleen in het strafrecht
Daarbij maakt hij gebruik van zijn bevindingen bij stap 2
voorhanden zijn. Die bevoegdheden kunnen veelal alleen
(inzake eventuele verzwarende aspecten; paragraaf 4.2).
worden ingezet bij zwaardere feiten.
3. De handhaver zet de betreffende (combinatie van)
G. Normbevestiging: het strafrecht is het meest indringende
interventie(s) in totdat sprake is van naleving. Als naleving
corrigerende systeem. Juist door zijn expressieve kracht is
binnen de door de handhaver bepaalde termijn uitblijft,
het bij uitstek geschikt om het belang van regels en de ernst
pakt de handhaver direct door via het inzetten van een
van niet-naleving te agenderen bij politiek, publiek
zwaardere (combinatie van) interventie(s).
en branche. In aanvulling op deze algemene verzwarende aspecten kunnen per domein domeinspecifieke verzwarende aspecten worden geformuleerd.
8
15
Dit is ook de bedoeling van de wetgever (MvT Omgevingswet, Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 48): “Wanneer de gevolgen van een overtreding beperkt zijn en de overtreder normaal gesproken de regels naleeft en de betreffende overtreding onbedoeld heeft begaan, zal kunnen worden volstaan met een lichte interventie, zoals een waarschuwing.”
Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht (LHSO)
De (mogelijke) gevolgen: 4. Aanzienlijk en/of onomkeerbaar
Interventiematrix Strafrecht BSB (indien mogelijk)/PV
Strafrecht BSB (indien mogelijk)/PV
Strafrecht BSB (indien mogelijk)/PV/ nader strafr. onderzoek
Bestuursrecht bestraffend Bestuurlijke boete (indien mogelijk)
Bestuursrecht bestraffend Bestuurlijke boete (indien mogelijk)
Bestuursrecht bestraffend Bestuurlijke boete (indien mogelijk)
Strafrecht PV/nader strafr. onderzoek
Bestuursrecht ingrijpend Exploitatieverbod/sluiting Schorsen/intrekken vergunning, erkenning of certificaat Bestuursrecht ingrijpend Exploitatieverbod/sluiting Schorsen/intrekken vergunning, erkenning of certificaat
3. Van belang
Bestuursrecht herstellend LOD/LOB (incl. tijdelijk stilleggen) Verscherpt toezicht
Bestuursrecht herstellend LOD/LOB (incl. tijdelijk stilleggen) Verscherpt toezicht
Bestuursrecht herstellend LOD/LOB (incl. tijdelijk stilleggen)
Bestuursrecht herstellend LOD/LOB (incl. tijdelijk stilleggen)
Strafrecht BSB (indien mogelijk)/PV
Strafrecht BSB (indien mogelijk)/PV
Strafrecht BSB (indien mogelijk)/PV/ nader strafr. onderzoek
Strafrecht PV/nader strafr. onderzoek
Bestuursrecht bestraffend Bestuurlijke boete (indien mogelijk)
Bestuursrecht bestraffend Bestuurlijke boete (indien mogelijk)
Bestuursrecht bestraffend Bestuurlijke boete (indien mogelijk)
Bestuursrecht bestraffend Bestuurlijke boete (indien mogelijk) Bestuursrecht ingrijpend Exploitatieverbod/sluiting Schorsen/intrekken vergunning, erkenning of certificaat
Bestuursrecht herstellend Bestuurlijk gesprek/ waarschuwing
2. Beperkt
Bestuursrecht herstellend Aanspreken/informeren
Bestuursrecht herstellend LOD/LOB (incl. tijdelijk stilleggen). Verscherpt toezicht
Bestuursrecht herstellend LOD/LOB (incl. tijdelijk stilleggen). Verscherpt toezicht
Bestuursrecht herstellend LOD/LOB (incl. tijdelijk stilleggen)
Strafrecht BSB (indien mogelijk)/PV
Strafrecht BSB (indien mogelijk)/PV
Strafrecht PV
Bestuursrecht bestraffend Bestuurlijke boete (indien mogelijk)
Bestuursrecht bestraffend Bestuurlijke boete (indien mogelijk)
Bestuursrecht herstellend LOD/LOB (incl. tijdelijk stilleggen). Verscherpt toezicht
Bestuursrecht herstellend LOD/LOB (incl. tijdelijk stilleggen)
Strafrecht BSB (indien mogelijk)/PV
Strafrecht PV
Bestuursrecht bestraffend Bestuurlijke boete (indien mogelijk)
Bestuursrecht bestraffend Bestuurlijke boete (indien mogelijk)
Bestuursrecht herstellend Bestuurlijk gesprek/ waarschuwing
1. Vrijwel nihil
Het gedrag van de overtreder is:
16
Bestuursrecht herstellend Aanspreken/informeren
Bestuursrecht herstellend Aanspreken/informeren
Bestuursrecht herstellend Bestuurlijk gesprek/ waarschuwing
Bestuursrecht herstellend Bestuurlijk gesprek/ waarschuwing
A. Goedwillend, proactief (dwz beëindigt overtreding eigener beweging)
B. Onverschillig
C. Calculerend
D. Notoir/crimineel
Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht (LHSO)
In aanvulling op de LHSO kunnen er handhavings- of
Aan overleg is meer behoefte als voor de betrokken situatie
sanctiestrategieën zijn voor specifieke deelterreinen van
geen standaard afspraken over de afstemming tussen
het omgevingsrecht vergelijkbaar met de aanvulling voor
bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving gelden.
Seveso-overtredingen (Brzo) uit 2012.
De standaardafspraken voor de betrokken situatie kunnen voorzien in overleg of overleg wordt gezocht als de handhaver
Maatvoering (termijnen)
in de bevindingen van het concrete geval aanleiding ziet om
In algemene zin geldt voor het stellen van termijnen het
van de standaard afspraken af te wijken. Uit een oogpunt van
volgende:
doelmatige handhaving wordt zoveel mogelijk gehandhaafd op basis van algemene afspraken tussen bestuur, politie en justitie
•
Gedragsvoorschriften dienen direct in acht te worden
over afstemming en keuzes voor afdoening.
genomen. Hiervoor moet geen of hooguit een zeer korte termijn te worden gesteld om de overtreding te beëindigen
Als de handhaver in een concreet geval concludeert dat
en/of herhaling ervan te voorkomen.
overleg over de afstemming en inzet van bestuurs- en/ of strafrecht nodig is, wordt gehandeld op basis van vooraf
In alle andere gevallen, waaronder ook situaties waarin voor
tussen bestuursrechtelijke handhavingsinstanties, bijzondere
het treffen van herstelmaatregelen (al dan niet aanzienlijke)
opsporingsdiensten, politie en OM gemaakte algemene
investeringen moeten worden gedaan, geldt: hoe urgenter de
afspraken over hun inzet en samenspel (afstemming). Alleen
situatie des te korter de termijn. De termijn moet altijd worden
zo kan in voorkomende gevallen accuraat en effectief optreden
afgestemd op de tijd die redelijkerwijs nodig is om de benodigde
worden gewaarborgd, vooral als sprake is van spoed en/of
herstelmaatregelen te treffen, dus rekening houdend met de
heterdaad. Situaties waarin de vooraf gemaakte afspraken niet
technische en organisatorische uitvoerbaarheid.
voorzien, zullen apart door de betrokken instanties worden beoordeeld, in een regulier overleg of in ad hoc overleg als snelheid is vereist. Uit het overleg volgt hoe de betreffende
4.4 Stap 4: bepalen of afstemmingsoverleg nodig is
overtreding verder wordt opgepakt. Ten slotte wordt, ongeacht de positionering van overtreding en overtreder, standaard aangifte bij het OM gedaan als
Indien er aan de hand van stap 1 en stap 2 wordt vastgesteld
toezichthouders de volgende ernstige bevindingen doen:
dat er aanleiding is voor bestraffing, beziet de handhaver bij stap 3 of er overleg met andere handhavende instanties
•
Het toezicht wordt bewust onmogelijk gemaakt,
is afgesproken of om andere redenen nodig is. Indien er is
bijvoorbeeld door het onterecht weigeren van toegang,
afgesproken dat de bestraffende interventie een strafrechtelijke
intimidatie, geweldsdreiging, fraude, vernietiging van bewijs
is, dan wordt die weg ingezet. Indien er sprake is van opzettelijk
en/of poging tot omkoping.
of zeer nalatig veroorzaken van gevaar aan personen en/of
•
De toezichthouder constateert dat er opzettelijk mensen
milieu wordt steeds overleg met het OM gevoerd. Afhankelijk
in gevaar worden gebracht, door onder andere sabotage,
van de afspraken vindt er nadere afstemming plaats of niet. De
vernieling of het bewust verstrekken van verkeerde
gemaakte afspraken en de afstemming kunnen betekenen dat er
informatie.
een gezamenlijke interventie plaatsvindt. Bij deze vormen van niet-medewerking aan het toezicht wordt Deze stap beoogt het faciliteren van goede afstemming en
tevens bestuursrechtelijk opgetreden met het opleggen van
weloverwogen inzet van het handhavingsinstrumentarium.
een last onder dwangsom of een last onder bestuursdwang
Het betreft daarom tweerichtingsverkeer: bestuursrechtelijke
(artikel 5:20, derde lid, en 5:32 Awb).
handhavers zoeken indien nodig en volgens de (algemene of domeinspecifieke) gemaakte afspraken het overleg op met politie en OM en omgekeerd. Samen met tijdige informatieuitwisseling is dit tweerichtingsverkeer een uitwerking van het beginsel van loyale samenwerking.
17
Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht (LHSO)
4.5 Stap 5: vastlegging stappen en beslissingen De doorlopen stappen en genomen beslissingen worden systematisch, verifieerbaar en transparant vastgelegd, zodanig dat hieruit kan worden afgeleid dat is voldaan aan het motiveringsbeginsel, het zorgvuldigheidsbeginsel, het verbod van willekeur en het verbod van misbruik van bevoegdheid. De handhaver neemt hierbij in aanmerking dat handhavingsbeleid, waartoe naar vaste rechtspraak ook een handhavingsstrategie en/of interventieladder behoort, in de regel moet worden gevolgd en dat handelen in afwijking van het beleid zorgvuldig moet worden afgewogen en deugdelijk moet worden gemotiveerd. Ook wordt zo inzichtelijk op welke wijze verzwarende en verzachtende omstandigheden een rol hebben gespeeld bij de keuze, wat bijdraagt aan een consistent overheidshandelen. Het verdient aanbeveling om te werken met een vast model voor verslaglegging dat zoveel mogelijk landelijk wordt gehanteerd en in de gebruikte ICT systemen is ingebouwd.
18
Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht (LHSO)
HOOFDSTUK 5
Randvoorwaarden voor werken met de LHSO Eventuele vaststelling en bekend making als beleid(sregel)
Organisatorische borging Niet alleen op papier, maar ook organisatorisch moet uitvoering van de LHSO en in het bijzonder de afstemming
De LHSO kan elektronisch worden bekendgemaakt als
en samenwerking geborgd zijn. Dat betekent dat de betrokken
beleidsregel. Vaak zal er daarnaast een beleidsregel moeten
instanties ervoor zorgen dat relevante functies (zoals
worden vastgesteld waarin duidelijk wordt gemaakt dat en hoe
contactpersonen en specialisten) structureel bemenst zijn.
de LHSO wordt gevolgd in het eigen beleid. Er is daarvoor een model-vaststellingsbesluit beschikbaar dat door het betrokken bestuursorgaan kan worden gebruikt.
Model verslaglegging stappen Afstemming met ander handhavingsbeleid
Het verdient aanbeveling om te werken met een vast model
Het bestaande handhavingsbeleid dient waar nodig te
voor verslaglegging van de stappen en beslissingen in
worden afgestemd op de LHSO. De betrokken handhavende
handhavingstrajecten dat zoveel mogelijk landelijk wordt
instantie is verplicht om een handhavingsstrategie vast te
gehanteerd en in de gebruikte ICT systemen is ingebouwd.
stellen en kan hierbij gebruik maken van de LHSO. Voor bepaalde beleidsterreinen zullen daarvoor naar verwachting in de toekomst modellen worden ontwikkeld die kunnen worden overgenomen of waarbij aansluiting kan worden gezocht. Om recht te doen aan het uitgangspunt van een transparante overheid zouden deze keuzestrategieën ook als beleidsregel moeten worden vastgesteld die elektronisch wordt bekendgemaakt. Het model-vaststellingsbesluit gaat uit van deze mogelijkheid.
Overlegstructuur Het is voor een effectieve handhaving van groot belang dat er effectief en loyaal wordt samengewerkt tussen alle betrokkenen (bevoegde bestuursorganen, toezichthouders en opsporingsambtenaren, politie en openbaar ministerie). Deze samenwerking moet zo zijn georganiseerd dat de juiste personen op het juiste moment structureel of juist ad hoc en zaakgericht overleggen en informatie uitwisselen. Structureel afstemmingsoverleg en overleg over signalen of concrete zaken met het OM en de politie dient te zijn gewaarborgd.
19
Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht (LHSO)
BIJLAGE 1
Concept Model vaststellingsbesluit handhavingsstrategie Omgevingsrecht Beleidsregel Handhavingsstrategie Omgevingsrecht provincie xxx/ Waterschap xxx/ Gemeente xxx Het college van Gedeputeerde Staten/het college van dijkgraaf en heemraden/het college van Burgemeester en wethouders (en de burgemeester) Gelet op: -
Artikel 18.1 en 18.20, eerste lid, Omgevingswet;
-
Artikel 13.5 Omgevingsbesluit;
-
Artikel xx Verordening Kwaliteit, toezicht en handhaving Omgevingsrecht xx
Besluit vast te stellen: +
Beleidsregel Handhavingsstrategie omgevingsrecht en de Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht
+ +
De handhavingsstrategie Bouwen (bij wijze van voorbeeld) De handhavingsstrategie Cultureel Erfgoed (bij wijze van voorbeeld)
+
De handhavingsstrategie Horeca ((bij wijze van voorbeeld van een optioneel lokaal geformuleerde strategie)
Het verdient aanbeveling om in het vaststellingsbesluit (of in de daarmee vast te stellen besluiten) voorzieningen op te nemen van overgangsrecht, en een uitdrukkelijke bepaling die de citeertitel voorschrift.
20