Onderzoeksrapport_UvT_-_Vertrouwensexperiment_Oss.pdf

Vertrouwensexperiment Oss Zelf aan het stuur en op maat. Werkt het?

Ruud Muffels (projectleider), Kirsten Blom-Stam (onderzoeker) & Stefan van Wanrooij (student assistent)

Tilburg-Oss, 13 januari 2020

© Tilburg University/Reflect

Tranzo/ReflecT - Research Institute for Flexicurity, Labour Market Dynamics and Social Cohesion, Tilburg University, PO Box 90153, 5000LE Tilburg, Tel.: +31 13 466 2181, reflect@tilburguniversity.edu

Inhoudsopgave 1. 1.1 1.2 1.3

Inleiding (doel concept rapportage; inhoud rapportage, databronnen) Aanleiding voor het onderzoek; beleidsvragen gemeente Theoretisch kader Onderzoeksvragen

2 3 5 13

2. 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5

Opzet onderzoek Experimentgroepen Procedure van random selectie en toewijzing Onderzoekspopulatie Product- en procesevaluatie Dataverzameling product- en procesevaluatie

14 14 15 16 19 20

3 Resultaten 3.1 Productevaluatie op basis van uitkomstmaten 3.1.1 Resultaten 3.1.2 De invloed van duur nader onderzocht: matching modellen 3.1.3 Conclusies 3.1.4 Secundaire uitkomstmaten

22 22 24 30 34 34

3.2 Procesevaluatie: vragenlijst 3.2.1 Gehanteerde uitkomstmaten 3.2.2 Analyse methode 3.2.3 Resultaten analyse procesevaluatievragenlijst 3.2.4 Conclusies

53 53 53 54 72

3.3 Focusgroep gesprekken met consulenten 3.3.1 Topics 3.3.2 Analysemethode 3.3.3 Resultaten 3.3.4 Samenvatting

73 74 74 74 83

4 Samenvattende bevindingen en voorlopige conclusies 4.1 Opzet van het experiment en werving

85 85

Literatuur Bijlagen

91

1

1

Inleiding

Dit concept eindverslag van het Vertrouwensexperiment Oss bespreekt de uitkomsten van het onderzoek naar de effecten van een andere manier van bejegening en ondersteuning van mensen in de bijstand, wat bij aanvang een regelluwe bijstand werd genoemd, vergeleken met de reguliere aanpak. Het onderzoek bestaat uit een product -en een procesevaluatie. De productevaluatie onderzoekt de uitkomsten ofwel effecten van de andere aanpak vergeleken met de standaard aanpak niet alleen op uitstroom naar werk maar ook op welbevinden, gezondheid, keuzevrijheid, sociale participatie en zelfredzaamheid; de procesevaluatie onderzoekt de uitvoering van het experiment door de consulenten bij de sociale dienst van de gemeente Oss. Met andere woorden, hoe verloopt het proces van begeleiding en ondersteuning en wat gebeurt er in de spreekkamers waarin consulenten en bijstandsgerechtigden het experiment vorm geven. Daarbij gaat het onder andere om de vraag wat de andere manier van bejegening in vergelijking met de standaardaanpak doet met de consulenten en de deelnemers met het oog op de ondersteuningstaken.

Dit eindverslag vormt het derde verslag voor de gemeente - eerder zijn twee tussenrapportages uitgebracht in juni 2018 en april 2019 – maar het is wel het eerste verslag waarin de uitkomsten van de twee treatment -of interventiegroepen eigen regie en intensieve begeleiding in vergelijking met de standaard treatment worden gerapporteerd. In de tussentijdse verslagen zijn geen effecten van de afzonderlijke treatments gerapporteerd aangezien dat het experiment zou kunnen beïnvloeden waardoor een zuivere meting van de effecten niet meer mogelijk is. Wel zijn in de tussentijdse verslagen, en met name het tweede tussentijdse verslag, de stand van zaken, voortgang en de wijze waarop het uitvoeringsproces van het experiment verloopt weergegeven. Hierdoor is inzicht ontstaan in de ontwikkeling van het proces van experimenteren met de andere aanpak. Landelijke experiment en LOEP Het onderzoek staat niet op zichzelf maar is onderdeel van een landelijk experiment in de bijstand waarvoor zes gemeenten zich hebben gekwalificeerd. In totaal nemen meer dan 5000 mensen in de bijstand deel aan dit landelijke experiment. Het is daarmede een van de grootste experimenten ooit, niet alleen in Nederland maar wereldwijd. Het landelijke experiment Participatiewet is ook opgenomen in de RCT registry van de American Economic Association (AEA).

De onderzoekers van de zes zogenaamde AMvB-gemeenten in Nederland maar ook de vijf niet-AMvB gemeenten hebben zich verenigd in het Landelijk Overleg Experimenten Participatiewet, LOEP genaamd. In dat overleg heeft tijdens de tweejarige periode voortdurende afstemming plaatsgevonden over de opzet van het onderzoek, de verwerking van de data, de analyses, de rapportages en de uitkomsten. De analyses in dit rapport zijn deels dan ook gebaseerd op een gezamenlijk analyseplan dat door de onderzoekers verenigd in LOEP is opgesteld. Daarnaast zijn aanvullende lokale analyses uitgevoerd onder andere vanwege de specifieke lokale aanpak. In Oss is bijvoorbeeld een procesevaluatie uitgevoerd welke niet in deze vorm is uitgevoerd in de AMvB gemeenten met uitzondering van het onderzoek van de experimenten in Tilburg en Wageningen waarvoor Tilburg University ook verantwoordelijk is.

2

1.1 Aanleiding voor het onderzoek: achtergrond In de tussentijdse verslagen is de geschiedenis en achtergrond van het experiment reeds besproken. Per 1 oktober 2017 is Oss van start gegaan met wat destijds een regelluwe bijstand werd genoemd en daarna het vertrouwensexperiment (Muffels & van der Klink, 2017). Het experiment in Oss betreft evenals die in Apeldoorn en Epe een experiment buiten de AMvB1 om, dus binnen de kaders van de bestaande Participatiewet. De gemeente wilde een nieuwe aanpak waarin wederzijds vertrouwen tussen cliënt en gemeente alsook eigen regie en maatwerk belangrijke uitgangspunten zijn van de begeleiding. Daarom wordt het experiment ook wel “Zelf aan het stuur en op maat” genoemd. Onderdeel van het experiment is om positieve prikkels in te zetten zoals het motiveren en belonen van het eigen initiatief van de deelnemer. Bij de opzet van het experiment is overigens aangesloten bij de opzet van de experimenten in de AMvB gemeenten. Dat zijn er zes: Tilburg, Wageningen, Groningen, Deventer, Nijmegen en Utrecht. Dat betekent dat ook in Oss en de andere niet-AMvB gemeenten is gekozen voor een ‘random control trial’ (RCT) design waarbij deelnemers aselect worden toegewezen aan de ‘treatments’ of behandelingsgroepen (zie onderzoeksvoorstel: Muffels & van der Klink, 2017).

De treatment groepen zijn wel verschillend doordat niet-AMvB gemeenten niet mogen experimenteren met een ruimere vrijlating maar dus wel met versoepeling van de verplichtingen (eigen regie) en een andere bejegening en begeleiding van de cliënt (maatwerk en intensieve begeleiding). Voortrekkersrol Oss was samen met Apeldoorn en Epe een van de eerste gemeenten en daarmee voortrekker in Nederland om te starten met een experiment met regelluwe bijstand in de Participatiewet buiten de kaders van de AMvB om. Niet-AMvB gemeenten hebben meer vrijheidsgraden bij het ontwerp van het experiment dan de AMvB gemeenten doordat zij niet gebonden zijn aan de nogal als beperkend ervaren voorwaarden van artikel 83. Anderzijds hebben zij niet de mogelijkheid om de vrijlatingsbepalingen te verruimen. Nochtans zijn ook de niet-AMvB gemeenten gebonden aan de kaders van de huidige Participatiewet. De toetsing van de rechtmatigheid van de uitkering blijft bestaan en categorale ontheffing van verplichtingen voor specifieke treatment groepen is niet toegestaan. Wetgeving: de invoering van de Participatiewet per 1 januari 2015 Sinds 1 januari 2015 vallen bijstandsuitkeringen onder de regelingen van de Participatiewet (PW), die de oude Wet werk en bijstand (Wwb) heeft vervangen.

Doel van de Participatiewet is om zoveel mogelijk mensen naar betaald werk te helpen of, als dat niet kan, op een andere manier te laten participeren. De wet regelt de uitgifte van bijstandsuitkeringen en geeft een kader voor de regels en verplichtingen die bijstandsgerechtigden moeten naleven. Hoewel de wet de nationale kaders vastlegt, ligt de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de wet bij de gemeenten. Het doel van de wet was om meer mensen sneller te laten uitstromen naar betaald werk (zie SCP rapport, 2019). Na invoering van de wet op 1 januari 2015 is bij meerdere gemeenten de behoefte ontstaan om de doeltreffendheid van de nieuwe wet te onderzoeken, met andere woorden of de Participatiewet de gestelde doelen bereikt; werkt het 1 AMvB is een acroniem voor “Algemene Maatregel van Bestuur”, welke nodig was om toepassing van het experimenteerartikel

83 in de Participatiewet door gemeenten mogelijk te maken.

3

goed en zo niet, wat en hoe kan het dan beter werken. Doeltreffendheid richtte zich daarbij zowel op de toeleiding naar betaald werk als ook op de bevordering van de participatie in de samenleving. Bij het tweede doel kan gedacht worden aan vrijwilligerswerk, psycho-sociale of andere hulpverlening zodat mensen beter om kunnen gaan met hun persoonlijke en/of sociale problemen en daardoor beter kunnen participeren. In algemene zin vroegen de gemeenten zich af of de P-wet voldoende is toegerust om ondersteuning te kunnen bieden voor verbetering van de sociale participatie door middel van het bevorderen van de zelfredzaamheid, gezondheid en welbevinden van de bijstandsgerechtigde welke hiervoor bepalende factoren zijn. Bovendien vonden een aantal gemeenten de regelingen en verplichtingen in de Participatiewet niet altijd goed aansluiten bij de huidige praktijk. Het stelsel van regels en verplichtingen in de Participatiewet werd door gemeenten als complex en bureaucratisch ervaren, met weinig ruimte voor maatwerk en vormen van begeleiding waarbij de bijstandsgerechtigde zélf meer regie krijgt. Uiteindelijk zijn 11 gemeenten aan de slag gegaan om te experimenteren met een andere manier van begeleiding waaronder zes gemeenten die na een aanvraagprocedure zijn toegelaten als experiment in het kader van het experimenteer artikel 83 van de Participatiewet.

Wat houdt het onderzoek in? Het onderzoek bestaat zoals eerder opgemerkt uit twee onderdelen: de product –en procesevaluatie (zie Muffels & van der Klink 2017). De productevaluatie is erop gericht na te gaan wat beter werkt voor de cliënt; de nieuwe regelluwe aanpak of de reguliere aanpak die gekenmerkt wordt door een strenge toetsing op de bestaande verplichtingen en de toepassing van maatregelen en kortingen wanneer onverhoopt de bijstandsgerechtigde hieraan niet voldoet. Over een periode van twee aar zijn deelnemers aan het experiment gevolgd. In het onderzoek wordt er niet alleen gekeken naar of mensen eerder betaald werk vinden maar ook wat het met mensen doet, met hun gezondheid, hun welbevinden, hun zelfvertrouwen en hun zelfredzaamheid. Daartoe vullen deelnemers aan het begin van het experiment, na een jaar en na twee jaar een online vragenlijst in. De eerste meting noemen we de nulmeting en de twee anderen, de eerste en tweede vervolgmeting. De procesevaluatie is erop gericht na te gaan hoe de projectleider(s) en de consulenten als professional het proces van implementatie van het experiment in de gemeente percipiëren en waarderen, en welke meer -of minderwaarde de consulenten ervaren van de andere bejegening van de cliënt voor de uitoefening van hun taken in de nieuwe aanpak.

Daartoe zijn om de acht maanden, in totaal vier, focusgroep gesprekken gehouden met de consulenten en de projectleider(s). Ten tweede vult de coach na elke 6-9 maanden op basis van de gesprekken in deze periode voor elk van hen een korte procesevaluatievragenlijst in over de afspraken en bevindingen van de afgelopen periode. In totaal zijn door de coaches drie vragenlijsten per deelnemer ingevuld. Tot slot is aan de consulenten gevraagd een vierde, meer algemene vragenlijst over de bevindingen gedurende de totale looptijd van het experiment voor alle door hen begeleide deelnemers in te vullen. De eerste door hen ingevulde procesevaluatievragenlijst vormt tezamen met het eerste focusgroep gesprek met de consulenten en projectleider(s) de nulmeting van de procesevaluatie. De vier focusgroep gesprekken daarna en de vier ingevulde vragenlijsten zijn onderdeel van de vervolgmetingen van de procesevaluatie. Vanaf 1 oktober 2018 zijn de consulenten vervolgens gestart met de invulling van de procesevaluatie vragenlijsten voor

4

elke deelnemer. De focusgroep gesprekken met de consulenten en de projectleiders van Oss hebben vervolgens op 6 december 2017, 3 oktober 2018, 12 juni 2019 en 30 oktober 2019 plaatsgevonden. Inhoud concept eindverslag Dit eindverslag is als volgt opgezet. In deel 1 wordt de opzet van het experiment en het onderzoek nader toegelicht. Dit houdt in dat de beleidsuitgangspunten en filosofie van het experiment, het theoretisch kader, zowel het wetenschappelijke als het beleidstheoretische kader, de werving van de deelnemers, de keuze voor de treatmentgroepen, de wijze van steekproeftrekking, de gestelde onderzoeksvragen en de manier van dataverzameling wordt toegelicht. Vervolgens worden in hoofdstuk 3 de resultaten besproken van de beschrijvende analyses van de product -en procesevaluatie op basis van de vragenlijsten. Hoofdstuk 4 bespreekt in dit concept summier de belangrijkste voorlopige conclusies van het onderzoek. Gebruik van CBS microdata en planning rapportage Dit eindverslag is een concept eindverslag. Het rapporteert over de effecten van het experiment op basis van de informatie die op lokaal niveau bij de gemeenten is verzameld (vragenlijsten deelnemers en procesevaluatie vragenlijsten consulenten) dan wel beschikbaar is middels de administratie van de gemeente Oss (BUS ofwel bijstandsuitkeringsstatistiek).

In overleg met de projectleider(s) van de gemeente Oss is afgesproken dat een definitieve rapportage volgt nadat de effecten op volledige en gedeeltelijke uitstroom naar betaald werk zijn geanalyseerd gebruik makend van de microdata van het CBS. Deze analyse zal in het voorjaar van 2020 plaatsvinden in gezamenlijk overleg met de onderzoekers verenigd in het landelijk overleg experimenten Participatiewet (LOEP). De rapportage daarvan staat gepland op 1 april 2020. De zes AMvB-gemeenten maken eveneens gebruik van de microdatabestanden van het CBS om de effecten op de zogenaamde primaire uitkomstmaat te analyseren. Deze analyse gebeurt in overleg met het Centraal Planbureau dat door het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid is verzocht om de evaluatie van deze uitkomstmaat voor haar rekening te nemen. Door gebruik te maken van de door het CBS bewerkte microdata en een iets andere analysemethode kunnen de uitkomsten van de beide analyses verschillen. De onderzoekers zullen deze verschillen in kaart brengen en van toelichting voorzien opdat eenduidige beleidsconclusies mogelijk zijn. In het technische deel van de rapportage dat later volgt wordt een meer gedetailleerde en technische toelichting te geven op de manier waarop het onderzoek is uitgevoerd. Dit gedeelte is bedoeld voor lezers die meer achtergrondinformatie willen hebben van het onderzoek.

Dit deel zal onderdeel uitmaken van het definitieve verslag op 1 april 2020. 1.2

Theoretisch kader

Tegen de achtergrond van de vragen die de gemeenten zich stelden over de doeltreffendheid van de nieuwe Participatiewet die per 1 januari 2015 werd ingevoerd en de wens ook in de gemeente Oss om te onderzoeken of een andere aanpak ‘beter werkt’ zijn door de onderzoekers drie treatments uitgewerkt welke zijn gebaseerd op verschillende theoretische inzichten uit de literatuur (zie Muffels & van der Klink, 2017). Twee daarvan, namelijk eigen regie en intensieve begeleiding zijn ook in de opzet van het experiment in Oss opgenomen. Voor de derde treatment van ‘extra vrijlating van verdiensten’ bestond er geen wettelijke basis, daarvoor moest gebruik worden gemaakt van artikel 83 welke alleen door de AMvB

5

gemeenten gebruikt mag worden. De theoretische begrippen die aan de basis van de ontwikkelde treatments staan zijn: wederkerigheid, vertrouwen, intrinsieke motivatie, keuzevrijheid, belonen (ook niet-financieel door positieve bejegening), zelfredzaamheid en individueel maatwerk (afgestemd op de wensen en mogelijkheden van de bijstandsgerechtigde). Deze begrippen zijn afgeleid uit de gedragseconomie (belonen, vertrouwen, intrinsieke motivatie), psychologische cognitie -en motivatietheorieën (wederkerigheid, zelfredzaamheid en intrinsieke motivatie) en de capability theorie van Amartya Sen (keuzevrijheid en maatwerk) (zie ook Groot, Muffels en Verlaat, 2019). Deze zullen hieronder nader worden toegelicht. Eerst gaan we in op de achterliggende beleidstheorie die aan de basis heeft gestaan van de vragen die de gemeente zichzelf stelde bij aanvang van het experiment. Beleidstheorie In artikel 83 van de Participatiewet wordt als ‘primaire uitkomstmaat’ van het experiment de uitstroom naar voltijd betaald werk genoemd. Dat betekent dat wanneer mensen minimaal 27 uur gaan werken tegen het minimumloon zij volledig onafhankelijk worden van de uitkering en dus uitstromen uit de bijstand die immers voor een alleenstaande 70% van het minimumloon bedraagt.

Het primaire doel van de Participatiewet is zoals opgemerkt om meer mensen sneller naar voltijds betaald werk toe te leiden en daardoor participatie in de samenleving te bevorderen. Lukt dit niet dan zijn tussenstapjes op weg naar dit doel (activering) evenwel ook mogelijk (deeltijdwerk, vrijwilligerswerk, cursussen, training en opleiding, beschut werk, proefplaatsingen, aanpassingen werkplek en loonkostensubsidie voor(gedeeltelijk) arbeidsongeschikten). Loonkostensubsidie en beschut werk zijn nieuw in de P-wet. In de praktijk bleek dit doel zelfs in de herstelperiode van de arbeidsmarkt vanaf 2015 dus na de economische crisis moeilijk haalbaar. De arbeidsmarkt herstelde zich langzaam in de eerste jaren na de ernstigste naoorlogse economische recessie die duurde van 2008 tot einde 2014. Vanaf 2017 ging het beter en veranderde de arbeidsmarkt hetgeen in de jaren 2018 en 2019 leidde tot een erg krappe arbeidsmarkt. Het aantal tijdelijke banen bleef hoog en zelfs stijgen maar tegelijkertijd nam het aantal vaste banen toe. Dit gebeurde in de tijd dat het experiment van start ging. Het experiment vond dus plaats in een gunstig economisch tij waardoor met name jongere bijstandsgerechtigden een plekje konden vinden op de arbeidsmarkt. Voor velen in de bijstand (mensen met slechte gezondheid,ouderen, geen startkwalificatie) was dat ook in deze periode niet mogelijk.

Tussenstapjes op weg naar dit doel zijn evenwel ook mogelijk (deeltijdwerk, vrijwilligerswerk, beschut werk, proefplaatsingen, loonkostensubsidie voor (gedeeltelijk) arbeidsongeschikten). In de praktijk bleek dit doel zelfs in de herstelperiode van de arbeidsmarkt vanaf 2015 dus na de economische crisis moeilijk haalbaar. De arbeidsmarkt herstelde zich langzaam in de eerste jaren na de ernstigste naoorlogse economische recessie die duurde van 2008 tot einde 2014. Vanaf 2017 ging het beter en veranderde de arbeidsmarkt hetgeen in de jaren 2018 en 2019 leidde tot een erg krappe arbeidsmarkt. Het aantal tijdelijke banen bleef hoog en zelfs stijgen maar tegelijkertijd nam het aantal vaste banen toe. Dit gebeurde in de tijd dat het experiment van start ging. Het experiment vond dus plaats in een gunstig economisch tij waardoor met name jongere bijstandsgerechtigden een plekje konden vinden op de arbeidsmarkt. Voor velen in de bijstand (mensen met slechte gezondheid, ouderen, geen startkwalificatie) was dat ook in deze periode niet mogelijk. De meerderheid van de mensen in de bijstand betreft immers een zeer kwetsbare groep waarvan slechts een klein deel kan worden toegeleid naar betaald werk (7,56

10% per jaar in Oss). Bovendien is de kans om in een tijdelijke baan terecht te komen groot (80%) waardoor de kans op terugkeer in de bijstand op korte termijn (binnen 2 jaar) ook groot is. In Oss is deze kans tussen 2017 en 2019 ongeveer 15%. Bijna driekwart van de bijstandsgerechtigde in Oss heeft geen startkwalificatie (MBO-niveau 2) en is daardoor voor de meeste werkgevers onvoldoende geschikt voor een baan. Daarnaast vinden velen een tijdelijke baan maar met een betrekkelijk gering aantal arbeidsuren per week waardoor ze deels afhankelijk blijven van de bijstand. Voor zover mensen gedeeltelijk of volledig uitstromen naar betaald werk lukt dat alleen met (intensieve) persoonlijke begeleiding en maatwerk (zie o.a. Muffels e.a. 2016). De stap naar betaald werk is voor een groot deel van de bijstandsgerechtigden dus te groot; voor velen zijn tussenstapjes nodig voordat een terugkeer in betaald werk mogelijk is, voor anderen in het zogenaamde “granieten bestand” is uitstroom naar betaald werk een onhaalbare kaart zelfs op de wat langere termijn. Zij hebben speciale ondersteuning nodig met een specifieke maatgerichte aanpak in verband met hun persoonlijke en maatschappelijke problemen en problemen met hun fysieke of mentale gezondheid.

Op basis van de informatie in de bijstandsuitkeringsstatistiek (BUS) bleek dat ruim 60% van de mensen in de bijstand in Oss met gezondheidsproblemen kampten. In de eerste tussenrapportage is met behulp van latente klasseanalyse2 een analyse gemaakt van de deelnemers aan het experiment op basis van informatie in de eerste vragenlijst. Het zoek -en sollicitatiegedrag van de deelnemer is geanalyseerd plus de belemmeringen die zij ervaren onder andere vanwege hun gezondheidsproblemen en een laag niveau van arbeidsgeschiktheid (inclusief hun kwalificaties). Destijds was voor 189 mensen informatie beschikbaar. Later is deze analyse herhaald op alle mensen die de nulmeting hebben ingevuld en waarvoor de informatie beschikbaar was (n=248). Het beeld bleef hetzelfde. Zes kenmerken van de deelnemers in Oss zijn gebruikt om de profielen te maken. Deze hebben allen te maken met het zoeken naar werk en de perceptie van de mate van arbeidsgeschiktheid inclusief de fysieke en mentale beperkingen die mensen ervaren om te gaan werken. De beste oplossing uit de analyse was een indeling in drie groepen. De eerste groep noemen we de ‘actief op zoek, arbeidsgeschikte’ groep en bestaat uit mensen die aan het werk willen en actief op zoek zijn. Dat is het geval voor een op de twee deelnemers. Zij zijn actief op zoek naar betaald werk (54%) en zien daar ook nog mogelijkheden voor.

Dan zijn er twee groepen die ofwel berustend en ontmoedigd zijn (16%) ofwel vanwege gezondheidsproblemen passief zijn en nog weinig kansen zien voor het vinden van betaald werk (30%). Deze tweede, passief, arbeidsongeschikte groep kenmerkt zich doordat ze weinig solliciteren en ook niet actief meer zoeken maar bovenal aangeven een slechte fysieke gezondheid (26%) en vooral een slechte mentale gezondheid (69%) te hebben. De eerste berustende, ontmoedigde groep zijn ‘willers’ 2Latente klasse analyse probeert aan de hand van een aantal waargenomen variabelen (bevraagd in de nulmeting) een

achterliggende) niet waargenomen variabele te vinden (zie https://nl.wikipedia.org/wiki/Latenteklassemodel). Minimaal bestaat deze variabele uit twee categorieën verwijzend naar twee latente klassen. Een latente klasse wordt in de analyse weergegeven door voorwaardelijke kansen die voor iedere mogelijke score op de waargenomen variabelen wordt berekend. Deze kans geeft aan hoe waarschijnlijk een deelnemer die tot een van de klassen behoort een bepaalde score heeft op de waargenomen variabelen. De oplossing is technisch gezien uitstekend: er is een sterk onderscheid tussen de klassen en het aantal classificatiefouten is gering (6%). De analyses zijn uitgevoerd met het programma Latent Gold 5.1.

7

die ook wel ‘kunnen’, ze zijn arbeidsgeschikt, maar zoeken niet meer omdat ze ontmoedigd zijn vanwege het zoeken naar werk maar geen werk kunnen vinden. Vanuit dit besef hebben de gemeenten bij aanvang van het experiment de wens geuit om naast de primaire uitkomstmaat van volledige uitstroom naar betaald werk ook een aantal secundaire uitkomstmaten te gebruiken om te bepalen of het experiment al dan niet werkt voor de deelnemers. Juist voor mensen waarvoor de stap naar betaald werk te groot is kunnen deze secundaire uitkomsten van groot belang zijn om later ook ander stappen te kunnen zetten. De uitkomstmaten die de gemeente Oss heeft gekozen zijn: vertrouwen, keuzevrijheid, bevordering van zelfredzaamheid, subjectief welbevinden, gezondheid (fysiek en mentaal) en sociale participatie. Daarnaast werd belang gehecht aan een betere relatie tussen burger en overheid door een andere bejegening van de burger uitgaande van vertrouwen, maatwerk en aandacht in plaats van ‘loslaten’, ‘weinig of geen contact’ en wantrouwen welke begrippen in de ogen van de gemeenten aan de basis staan van de reguliere aanpak. Veel gemeenten die vanaf de invoering van de nieuwe P-wet werden geconfronteerd met de volledige verantwoordelijkheid voor de financiering van de bijstandsuitkeringen middels de BUIG-middelen zochten een weg om de wet doeltreffender uit te voeren.

Een stringente toetsing op verplichtingen en voorwaarden was een van de manieren om dat te doen. Sommige gemeenten zijn die weg op gegaan, anderen zochten juist naar mogelijkheden om de effectiviteit van de re-integratie te verbeteren middels een minder strikte toepassing van de arbeids- en re-integratieplicht en meer ruimte voor eigen regie van de deelnemer. Die weg is Oss opgegaan in de vorm van het inrichten van het vertrouwensexperiment waarin naast eigen regie en het minder stringent toepassen van de verplichtingen een intensievere en meer op maat gesneden begeleiding en ondersteuning wordt aangeboden vooral ook aan mensen in het zogenaamde “granieten” bestand. Daarom wordt het experiment ook wel aangeduid met ‘zelf aan het stuur’ en ‘begeleiding op maat’. Wetenschappelijk kader Het experiment is theoretisch ontleend aan een viertal inzichten, die ontleend zijn aan een brede onderzoeksliteratuur in de gedragseconomie, de empirische sociologie en de cognitie -en motivatiepsychologie (zie Groot, Muffels en Verlaat, 2018): •

Het eerste inzicht gaat over recente onderzoeksresultaten over de invloed van armoede op de ‘mindset’ ofwel geestesgesteldheid van mensen. Onderzoek in dit relatief nieuwe onderzoeksgebied laat zien dat (financiële) schaarste en stress door armoede de cognitieve hulpbronnen van mensen verminderen (Manietal, 2013; Mullainathan en Shafir, 2013). Men heeft alle energie, geestkracht en inventiviteit nodig om de eindjes voor henzelf, eventuele partner en kinderen aan elkaar te knopen door het ontwikkelen van zogenaamde huishoudbezuinigingsstrategieën om in de eigen behoeften en die van het huishouden te kunnen voorzien. Indien financiële schaarste en het voldoen aan bijstandsverplichtingen een groot deel van de cognitieve hulpbronnen van mensen innemen, is er weinig ruimte voor belangrijke en cognitief uitdagende taken, zoals het bijscholen voor een andere baan, het onderhouden van het sociaal netwerk of het actief zoeken naar betaald werk (Groot, Muffels en Verlaat, 2019).

8

•

•

•

Het tweede inzicht is afkomstig uit de gedragseconomie en gaat over de invloed van instituties op de arbeidsmarkt en in de sociale zekerheid alsmede de impliciete waarden die zij vertegenwoordigen op het gedrag van mensen. De impliciete waarden die ten grondslag liggen aan deze instituties en die tot uiting komen in uitkeringsvoorwaarden, regels en verplichtingen beïnvloeden het gedrag van de gebruikers in de vorm van bijvoorbeeld het zoekgedrag op de arbeidsmarkt, maar ook de keuze tussen werken en vrije tijd in de vorm van bijvoorbeeld het aantal uren dat men wil werken. Daarnaast beïnvloeden zij andere economische beslissingen in de sfeer van consumptie en bestedingen, huisvesting, onderwijs en gezondheid niet alleen van henzelf maar ook van anderen in het huishouden waaronder ook eventuele kinderen. Onderliggende waarden zijn bijvoorbeeld reciprociteit (wederkerigheid, ‘tit for tat’) en vertrouwen. Reciprociteit betekent dat individuen een goede behandeling of het ontvangen van vertrouwen (een investering in sociale relaties), belonen door bijvoorbeeld zich extra in te spannen (positieve reciprociteit), terwijl ze het omgekeerde doen als ze slecht worden behandeld of op basis van wantrouwen worden bejegend (negatieve reciprociteit) (Fehr en Schmidt, 2003).

Negatieve prikkels, zoals opgelegde financiële sancties en kortingen zijn niet noodzakelijkerwijze de beste manier om mensen te prikkelen mee te werken en zich aan de regels te houden. Economisch en sociologisch onderzoek laat zien dat er weliswaar bescheiden korte termijn effecten optreden (men accepteert sneller werk ook al is de ‘fit’ minder) maar dat de effecten op de langere termijn onzeker zijn bijvoorbeeld doordat een slechte ‘fit’ tussen mens en werk op de iets langere termijn welbevinden, gezondheid en de loopbaan negatief beïnvloeden (zie SCP, 2019; Blonk, 2018). Bevindingen uit de experimentele economie laten ook zien dat mensen in ruil voor het vertrouwen dat zij ontvangen extra gemotiveerd zijn en meer hun best doen voor hun taak en daarmee dus ook degene die hen vertrouwt beloont (Groot, Muffels en Verlaat, 2019). Op deze manier leidt vertrouwen dus tot gevoelens van positieve reciprociteit en daardoor ook tot blijvende inzet en toegenomen productiviteit (Bohnet et al., 2001). Het derde inzicht is afkomstig uit de psychologische motivatie theorie en leert ons dat extrinsieke prikkels de intrinsieke motivatie kunnen wegnemen (Frey en Jegen, 2001).

De zelfbeschikkingstheorie (Deci en Ryan, 1985) stelt dat intrinsiek gemotiveerde mensen een activiteit ondernemen omdat ze het plezierig en interessant vinden, waardoor ze meer effectiviteit en volharding laten zien in hun gedrag en een verbeterd welbevinden (Ryan et al., 1997). Deze theorie stelt ook dat het geven van vertrouwen aan mensen een gevoel van zelfsturing oplevert, die weer effect heeft op het werkzoekgedrag en duurzame werkgelegenheid. Voorgaand onderzoek wijst ook uit dat de intrinsieke motivatie kan worden versterkt door een activiteit als keuze aan te bieden in plaats van als controlemiddel (Groot, Muffels en Verlaat, 2019). Het laatste inzicht gaat over ‘vrije keuze’ en komt voort uit Sen’s ‘capability theorie’. Binnen deze theorie zijn ‘capabilities’ de keuze opties die mensen worden aangeboden om de dingen te doen die zij belangrijk vinden in hun eigen leven. Op deze manier krijgen mensen kansen aangeboden waardoor ze persoonlijke autonomie en zelfvertrouwen ontwikkelen en daarmee hun welbevinden kunnen vergroten (Sen, 2004; 2009). Op basis van de inzichten van Sen wordt in recente theorievorming rond duurzame inzetbaarheid het waarde-aspect van werk benadrukt

9

alsook het belang van eigen regie (Van der Klink et al., 2016). De focus op keuzemogelijkheden en eigen regie vergroot dus ook de intrinsieke motivatie om te gaan werken. Deze vier inzichten vormen de uitgangspunten voor de manier waarop de eerder genoemde alternatieve interventie-benaderingen (of treatments) zijn vormgegeven binnen het vertrouwensexperiment. Tevens zijn ze inspiratiebron geweest voor het opstellen van vragen in de vragenlijsten aan de deelnemers en de coaches. De inzichten zijn niet alleen relevant voor de productevaluatie waarin het effect wordt onderzocht op arbeidsinschakeling en op welbevinden, gezondheid en sociale participatie maar ook voor de procesevaluatie omdat de procesevaluatie onderzoekt in hoeverre sturing op zelfredzaamheid, intrinsieke motivatie en keuzevrijheid ook beter werkt in de uitvoering. We hebben aan het begin devolgende hypothesen geformuleerd. Hypothesen • Op grond van gedragseconomische inzichten verwachten we dat positieve prikkels in de vorm van bijvoorbeeld een andere, positievere en meer ondersteunende bejegening met minder verplichtingen en gebaseerd op vertrouwen leidt tot een grotere motivatie en tot meer coöperatief gedrag bij de cliënten hetgeen zich uit in een grotere bereidheid tot deelname alsook inzet om de re-integratie tot een succes te maken.

We verwachten positieve effecten op motivatie en daarmede op participatie en arbeidsinschakeling in deze groepen in vergelijking met de controlegroep. • Omgekeerd verwachten we op grond van het wetenschappelijk empirische onderzoek dat een systeem van strenge handhaving, monitoring en sanctionering zoals bij de controle –en referentiegroep positieve effecten kan hebben op inschakeling in werk maar dat de vraag is of deze effecten korte termijn effecten zijn en dat duurzame uitstroom mogelijk minder zal zijn bij deze groep dan bij de treatment groepen • Een streng systeem van controle en handhaving kan negatieve effecten hebben op de motivatie(motivatietheorieën) en de mentale belasting en stress die het systeem van controle en straffen met zich meebrengt met negatieve gevolgen voor welbevinden en de (mentale) gezondheid. • In overeenstemming met de uitkomsten van het Fit4Work programma en de uitkomsten van review studies naar de effecten van IPS (individual placement support) en ES (‘employment support’) interventies verwachten we sterke effecten van intensieve begeleiding op maat op de arbeidsinschakeling van vooral de meest kwetsbare groepen in de bijstandspopulatie (het granieten bestand). • De focus op eigen regie en zelfredzaamheid geeft mensen handelings- en keuzevrijheid terwijl intensieve begeleiding en maatwerk hen extra keuzemogelijkheden en kansen biedt.

Hierdoor neemt hun zelfvertrouwen en welbevinden toe waardoor het zoekgedrag toeneemt alsook de intrinsieke motivatie om te gaan werken hetgeen uiteindelijk ook de arbeidsinschakeling bevordert. Dit verwijst naar Sen’s ‘capability’ theorie en Ryan en Deci’s zelfdeterminatie theorie.

10

Procesevaluatie De procesevaluatie beoogt inzicht te krijgen in hoe het proces van experimenteren verloopt in de spreekkamer van de professional waar de ontmoeting met de burger plaatsvindt. Hoe vertaal je de treatments naar de uitvoeringspraktijk; wat betekent eigen regie en hoe intensief is intensief in de treatment intensieve begeleiding? Hoe worden de treatments uitgevoerd, op welke manier wordt een vertrouwensband met de deelnemer opgebouwd, welke condities belemmeren een goede uitvoering van de treatments etc.? De beschikbare wetenschappelijke literatuur over ‘wat en waarom werkt’ in het rentegratie beleid is beperkt. In de oratie van Blonk (2018) wordt gesteld dat de meeste studies gericht zijn op beleid en beleidsevaluatie meer dan op het begrijpen van de individuele gedragsverandering en het bieden van handvatten aan de professional. Evaluatiestudies van re-integratie beleid laten zien dat de effecten van dat beleid (bemiddeling, werkcreatie, loonkostensubsidies) niet erg groot zijn, en veelal korte termijn effecten laten zien (zie de overzichtsstudies van Card, Kluve en Weber, 2010; 2015). De effecten van het activerend arbeidsmarktbeleid bedragen gemiddeld over alle studies voor de middellange termijn (12 tot 24maanden) 11,5%. Voor experimenteel onderzoek bedraagt het gemiddeld percentage 5,6%.

Dit betreft het gemiddelde van begeleiding bij het zoeken naar werk, werk creatie in publieke sector, controle/sancties, subsidies voor private werkgelegenheid en training. Dit betreft dus zowel mensen in de werkloosheidsverzekering als in de bijstand. De studies tonen wel aan dat training en ontwikkeling dus investeren in menselijk kapitaal effectiever is dan de andere instrumenten voor de wat langere termijn. Een recente studie van een soortgelijk 2-jarig experiment met intensieve begeleiding en maatwerk in Lausanne in Zwitserland tussen 2015-2017 laat zien dat het effect op uitstroom naar werk gemidddeld zo’n 9% bedraagt over de gehele periode (Bigotta, Bonoli, Fossati, Lalive, and Oesch 2018). Internationaal onderzoek toont ook aan dat Intensieve begeleiding van mensen met een psychische beperking werkt en effectief om deze mensen naar werk toe te leiden. De effecten hiervan zijn groter dan de hierboven genoemde effecten en variëren gemiddeld tussen 10 tot 25% (gemiddeld 15%). De meest sprekende voorbeelden van succesvolle begeleiding naar werk van mensen met (mentale en fysieke) gezondheidsbeperkingen komen dan ook uit de psychologische literatuur rond “Individual Placement Support” en “Employment Support” (zie Bond et al. 2010; Marshall et al. 2014).

Daarin wordt specifiek en gericht individueel maatwerk geboden (zowel aan de aanbod als de vraag -of werkgeverskant) welke leidt tot de genoemde additionele uitstroompercentages. Blonk (2018) stelt in zijn oratie daarom het volgende: “Je moet dus investeren in mensen en dat vooral volhouden. Dat is het beste dat je kunt doen. Maar we weten ook dat niet elke training helpt en ook niet voor iedereen in gelijke mate. Om daar meer grip op te krijgen is inzicht nodig in de werkzame bestanddelen van en de condities rond een training. Niet alleen wat werkt, maar waarom, zodat de professional onderbouwde keuzes kan maken wat wordt ingezet. Die kennis is nog maar beperkt beschikbaar. Er is wat dat betreft nog steeds een hoog ‘black box’ gehalte. Om dat op te lossen zijn meer studies nodig waarin naar gedragsaspecten wordt gekeken. Aspecten zoals kwaliteit van zoekgedrag, naar de intensiteit daarvan en de focus, naar vertrouwen in eigen in dat zoekgedrag en naar vaardigheden die zelfregie ondersteunen en hoe op deze aspecten te interveniëren. Wat dat betreft zijn we nog maar net begonnen.” (citaat oratie Blonk, 2018). Vervolgens verwijst Blonk naar studies van Liu, Wang en Huang uit 2014 waarin wordt onderzocht wat werkt bij een aantal specifieke solicitatietrainingen die hebben geleid tot een driemaal grotere kans om werk te vinden voor de deelnemers.

Het is volgens Blonk de combinatie 11

van motivatie en gedrag die bepalend zijn voor het succes van deze trainingen. Deze overwegingen hebben aan de basis gestaan van de procesevaluatie en de invulling van de ‘skills’ training die aan consulenten is gegeven om deelnemers te leren zelfredzaam te zijn of te worden. De basis van de training wordt gevormd door de theorie van ‘planned behavior’ ofwel het integratieve gedragsmodel van Fishbein & Ajzèn (2010). In het model (Fig. 1.1) staat zoekgedrag naar werk centraal. Het gaat om intenties ofwel motivatie en vaardigheden. De. motivatie is afhankelijk van het belang van het te bereiken doel, de ervaren druk van de omgeving en joe je daarmee omgaat en de verwachting dat je het doel kunt halen. Bij vaardigheden gaat het om vaardigheden die je ten dienste staan bij het eigen regie nemen en houden over je leven, over zelfredzaamheid, volhouden en niet bij de pakken te gaan neerzitten ondanks je belemmeringen. Deze vaardigheden zijn te leren. De laatste component in het model zijn de mentale en fysieke beperkingen maar ook kenmerken zoals leeftijd, nationaliteit of culturele achtergrond. Het omgaan met deze beperkingen en kenmerken is onderdeel van zelfredzamheid en eigen regie.De training is een aantal keer in Oss gegeven. In de focusgroepgesprekken met de consulenten is de betekenis en rol van de training in het uitvoeringsproces voortdurend besproken.

In de verslaglegging van deze geprekken wordt hier nader op ingegaan.

Fig. 1.1. Het integratieve gedragsmodel van Fishbein & Ajzèn (2010 ). Bron: Oratie Blonk (2018): Vanuit wetenschappelijk oogpunt is nu vooral van belang om te toetsen of als de uitvoering niet tot het gewenste resultaat leidt dit het gevolg is een ‘theory failure’, de uitgangspunten zijn niet goed gefomuleerd of een ‘uitvoeringsfailure’, de treatments zijn niet conform de onderliggende uitgangspunten uitgevoerd. De vragenlijsten bij de coaches en de focusgroepgesprekken hebben tot doel

12

om hier meer inzicht in te krijgen. Daarbij analyseren we in samenhang de invloed van contextuele factoren (politiek, gemeentelijke uitvoering), het gedrag van de coaches en deelnemers, de bedoelde en onbedoelde effecten van de treatments, en de uitkomsten en effecten. 1.2

Onderzoeksvragen en hypothesen

Het doel van het onderzoek is om te achterhalen wat het effect is van de twee alternatieve interventies of aanpakken op de gekozen uitkomstmaten in vergelijking met de standaard aanpak. Het idee is dat door een andere meer positieve bejegening (inhoudende eerder belonen dan straffen) en een andere manier van het ‘gesprek’ aangaan, meer vanuit intrinsieke motivatie en vertrouwen dan vanuit extrinsieke prikkels en wantrouwen, het gedrag positief wordt beïnvloed in de richting van meer eigen initiatief en zelfredzaamheid. Uiteindelijk wordt daarmede ook het hoofddoel van de P-wet om meer mensen sneller toe te leiden naar betaalde arbeid beter bereikt. Wetenschappelijk gezien zijn de experimenten interessant omdat er nog weinig bekend is over de effectiviteit van een alternatief beleid van motiveren en belonen (positieve prikkels) in plaats van een beleid van straffen en sanctioneren (negatieve prikkels). De doeltreffendheid van het beleid is voor dit onderzoek breed gedefinieerd. Dat houdt in dat er wordt gekeken naar effecten op vijf domeinen: (1) arbeidsparticipatie, (2) sociale participatie en vertrouwen, (3) gezondheid en welbevinden en (5) de financiële situatie van de deelnemers. De doeltreffendheid wordt vastgesteld door de twee alternatieve interventies te vergelijken met de standaardaanpak.

Hieruit resulteren een aantal beleids-en onderzoeksvragen: Beleids -en onderzoeksvragen • In het experiment worden de verplichtingen, die gekoppeld zijn aan de inspanningen die van cliënten worden verwacht om te participeren en re-integreren, bijvoorbeeld de sollicitatie -en reintegratieplicht versoepeld (met name ook in de eigen regiegroep). De vraag voor beleid is dan wat is het effect van deze ontheffingen op de gekozen uitkomstmaten? • Een tweede beleidsvraag betreft het effect op de arbeidsinschakeling wanneer mensen op een positieve vraaggerichte manier worden ondersteund en intensiever en op maat worden begeleid (met name intensieve begeleidingsgroep). • Een derde beleidsvraag voor de gemeente was of mensen die deelnemen aan het experiment meer ruimte ontwikkelen om eigen initiatief te ontplooien, meer in brede zin gaan participeren, en wat het effect hiervan is op de arbeidsinschakeling (eigen regie, intensieve begeleiding). • Een belangrijke vraag voor de gemeente was wat de neveneffecten zijn van de ruimere handelingsvrijheid op maatschappelijke participatie, maar ook op zelfredzaamheid, welbevinden en gezondheid (eigen regie, intensieve begeleiding). • In het experiment wordt onderzocht wat de uitkomsten over de tijd gezien zijn van meer handelingsvrijheid en een intensievere begeleiding op maat.

Dat vraagt een andere manier van ondersteuning en andere kwalificaties van de consulenten. De consulenten krijgen ook meer tijd (lagere caseload) om de deelnemer te begeleiden. De gemeente wil graag weten hoe dit proces

13

verloopt. Worden de treatments uitgevoerd zoals beoogd en in welke mate zijn ze onderscheidend? Hoe verloopt de interactie met de deelnemer? Wat werkt in de uitvoering, in de spreekkamers beter en wat werkt niet ook vanuit het perspectief van de deelnemer? Welke condities, aspecten maken het verschil en wat betekent dit voor de implementatie van de uitkomsten (procesevaluatie).

2 Opzet van het onderzoek 2.1

Experimentgroepen

Oss kent evenals de andere niet-AMvB gemeenten waarvoor Tilburg University de evaluatie verricht drie treatment of interventiegroepen: 1. Eigen regie; 2. Maatwerk/intensieve begeleiding en 3. De reguliere ofwel standaard aanpak. 1. Eigen regie of ‘zelf aan het stuur’. Dit is de groep waarbij de focus ligt op het minder stringent toepassen van de verplichtingen en mensen wordt geleerd zelfredzaam te zijn en zelf de regie te nemen om de problemen aan te pakken. Van deze groep wordt verwacht dat zij zelfredzaam zijn of worden om terugkeer naar werk te realiseren, door de deelnemers te leren hoe ze proactief en met zelfvertrouwen (en dus zelfsturend) moeten handelen. Bij deze groep zijn de verplichtingen van de sollicitatie en re-integratieplicht minder strikt toegepast, om zo meer ruimte te laten voor eigen regie van de deelnemer. Sancties worden in deze groep slechts in uitzonderlijke gevallen toegepast. Voor het overige blijft alles zoals in het normale regime, bijvoorbeeld bijverdiensten worden hetzelfde behandeld als voor bijstandsgerechtigden die niet deelnemen aan het experiment. 2. Op maat: dit is de groep die individueel maatwerk ontvangt en extra persoonlijke begeleiding krijgt. Bij de intensiveringsgroep blijven alle regels en regelgeving van het bestaande bijstandsregime gelden, waaronder de toepassing van de re-integratieplicht.

Wel ontvangt deze groep extra hulp en/of meer contact door middel van op maat gemaakte begeleiding en intensieve bemiddeling van de gemeente. Gemiddeld hebben deze deelnemers twee keer zoveel contactmomenten met de gemeente dan de deelnemers in de controlegroep. 3. Regulier: dit is de groep die de standaard aanpak krijgt. Voor hen gelden de bestaande strenge aanvraag- en re-integratieverplichtingen.

‘Hawthorne’ effecten De reguliere/standaardaanpak kan in de loop van de tijd veranderen omdat er in de gemeentelijke organisatie uitstralingseffecten van het experiment zijn op de begeleiding van de bijstandscliënten in de reguliere aanpak (zogenaamde ‘Hawthorne’ effecten). Dit heeft uiteraard in dat geval invloed op het onderzoek naar de effecten van het experiment. Om die reden is ook nog een referentiegroep onderscheiden waarin alle tot de populatie behorende bijstandsgerechtigden die niet aan het experiment deelnemen zijn vertegenwoordigd. Deze worden administratief gevolgd. De onderzoekers zullen uiteraard in het onderzoek met deze verandering in de standaardtreatment sinds de start van het experiment per 1 oktober 2017 rekening houden. Van belang is dat ook de overige ‘treatments’ zoveel als mogelijk is in stand worden gehouden en niet veranderen maar ook dat is niet vanzelfsprekend aangezien beleid

14

voortdurend verandert en het experiment invloed heeft op de begeleiding door de consulenten in de treatmentgroepen. In de praktijk blijkt dit een lastige opgave omdat er experiment -en leereffecten optreden bij de consulent waardoor de treatment zich wijzigt. De vergelijking met de referentiegroep is daardoor erg belangrijk vooropgesteld dat de treatmentgroepen en de referentiegroepen wat samenstelling betreft vergelijkbaar zijn. Deze vergelijking met de referentiegroep is overigens alleen mogelijk bij de uitkomstmaat uitstroom naar werk, maar niet bij de overige uitkomstmaten van welbevinden, gezondheid, zelfredzaamheid, keuzemogelijkheden en sociale participatie. Daarvoor ontbreekt een referentiegroep omdat over deze uitkomstmaten geen administratieve data beschikbaar zijn. 2.2 Procedure en werving Voor het onderzoek is er gebruik gemaakt van een RCT design, dat wil zeggen een gerandomiseerd experiment met een controlegroep3, waarbij deelnemers aselect worden toegewezen aan de ‘treatments’ of behandelingsgroepen. De doelgroep omvatte alle bijstandsgerechtigden in Oss met uitzondering van enkele specifieke groepen die zijn uitgesloten van deelname aan het experiment omdat ze niet voldeden aan de uitsluitingscriteria.

Uitgesloten zijn mensen die geen recht (meer) hebben op een uitkering Participatiewet, mensen die in een inrichting verblijven, dak -en thuislozen, mensen die gedurende het experiment met pensioen gaan (>65 jaar), mensen die de Nederlandse taal niet machtig zijn, mensen die volledig arbeidsongeschikt zijn en mensen die andere regelingen zitten (IOAW, IOAZ, BBZ) bij aanvang van het experiment. Steekproef en werving In Oss is besloten om de (gestratificeerde) steekproef voor de helft te trekken uit het zittende bestand en voor de helft uit de “nieuwe instroom”. Daarbij werden alle mensen met een lopende uitkering op 1 juni 2016 beschouwd als mensen uit het zogenaamde zittende bestand en alle mensen die op de peildatum van 1 juni 2017 na 1 juni 2016 zijn ingestroomd, of nog instromen na 1 juni 2017, als nieuwe instroom. Op deze manier zou volgens berekening de helft van de populatie bestaan uit het zittende bestand en de helft uit nieuwe instroom. De verwachting was dat bij een streefgetal van 300 deelnemers en dus 150 nieuwe instromers er 6-9 maanden van werving van deelnemers nodig zijn om dit streefgetal te bereiken. Dit is ook gelukt. De laatste instromer dateert van 25 juni 2018. Deze deelnemer kan dus slechts 15 maanden meedoen aan het experiment terwijl de deelnemers uit het zittende bestand die op 1 oktober 2017 zijn ingestroomd de volle twee jaar deelnemen.

Op 1 juni 2017 bestond de totale doelpopulatie, dus voor toepassing van de uitsluitingscriteria, uit 1726 mensen met een lopende uitkering in de Participatiewet. Door toepassing van de uitsluitingscriteria werden 255 bijstandsgerechtigden (15%) niet toegelaten tot het experiment. Het resterende bestand van lopende bijstandsuitkeringen aan het begin van het experiment kwam daarmede in totaal per 1 juni 2017 op 1471 bijstandsgerechtigden. Deze zijn vervolgens benaderd om mee te doen aan het experiment. Vanaf 1 oktober 2017, de startdatum van het experiment, zijn ook 3 Engels: Randomised Controlled Trial (RCT).

15

nieuwe instromers gevraagd mee te doen aan het experiment. De deelname van mensen uit het zittende bestand was belangrijk omdat bekend is op basis van de literatuur dat het grootste effect van de andere bejegening juist verwacht mocht worden bij deze groep (zie Muffels & Klink, 2017). Uit de bijstandspraktijk is immers bekend dat na verloop van tijd het aantal contacten met de cliënten met mensen uit het ‘granieten bestand’ erg gering is. Juist deze cliënten blijken baat te hebben bij ‘extra aandacht’. Om het gewenste aantal deelnemers te bepalen is in maart 2017 een poweranalyse uitgevoerd4. Daarbij is uitgegaan van een power van 95%. De uitkomst daarvan was dat een aantal van 100 deelnemers per treatment groep gewenst was, dus bij drie groepen 300 in totaal. In totaal hebben zich tot 25 juni 2018, de dag waarop de laatste deelnemer is geworven, 380 mensen aangemeld waarvan 345 voldeden aan de toelatingscriteria maar waarvan 44 zich weer hebben afgemeld. Deze 44 afmelders deden zich uitsluitend voor bij het zittende bestand. Dat zijn alle mensen met een uitkering die is gestart voor 1 oktober 2017 waardoor er netto 301 deelnemers zijn waarvan 44% afkomstig is uit het zittende bestand (131) en 56% (170) uit de nieuwe instroom.

Afmeldingen De deelnemers worden aselect toegewezen aan de drie groepen, maar deelnemers mogen na indeling alsnog weigeren deel te nemen aan het experiment. Ze kunnen dan echter niet worden geplaatst in een andere groep. Uiteindelijk zijn er 79 afmeldingen geregistreerd in Oss hetgeen 21% van het aantal aanmeldingen is (N=380). De meeste afmeldingen (drie van de vijf) komen uit het zittende bestand. Steeds is door de gemeente de reden van afmelding geregistreerd. Nadere analyse van de 79 afmeldingen leerde dat 35 aangemelde deelnemers bij aanmelding niet voldeden aan de toelatingscriteria zodat het aantal afmeldingen uitkomt op 44 bij een aantal van 345 aanmeldingen die voldoen aan de criteria, dat is 13%. Slechts 16 deelnemers hebben mogelijk afgezien van deelname vanwege de indeling in de groep of omdat men het nut van deelname niet in zag. Dat is slechts 4,2% van het totaal van 380 aanmeldingen. De andere afmeldingen zijn ontstaan doordat men uiteindelijk toch geen uitkering heeft gekregen (n=14 of 3,7%) of dat men niet tot de doelpopulatie behoorde doordat men taalproblemen of ernstige fysieke en mentale gezondheidsproblemen had (n=23 ofwel 6%). Daarover was op voorhand geen of onvoldoende informatie beschikbaar en kon slechts worden vastgesteld tijdens het eerste gesprek met de cliënt.

Het resterende deel is uitgestroomd vanwege uitstroom naar betaald werk voordat de toestemmingsverklaring was getekend (n=14), studie (n=4), of vanwege detentie, verhuizing (n=2) of stopzetting van de uitkering door toepassing van de rechtmatigheidstoets (n=4). Soms belden mensen zelf om die reden af. 2.3 Onderzoekpopulatie: deelnemers in de verschillende treatments In Tabel 2.3.1 wordt weergegeven in hoeverre de afmeldingen al dan niet gelijkelijk zijn verdeeld over de treatments. Tevens geeft de tabel de bereikte aantallen weer voor elk van de drie groepen inclusief en exclusief de 44 afmelders. De verwachting was dat het meer moeite kost om mensen in de 4 De power geeft eenvoudig gezegd de kans weer dat een werkelijk verschil tussen de interventiegroepen ook daadwerkelijk

wordt gevonden. Een poweranalyse is dus bedoeld om na te gaan welke aantallen deelnemers nodig zijn in een experiment om met een bepaalde kans een werkelijk verschil te vinden. Deze kans hebben we op 95% gesteld. Dat betekent dat we met deze aantallen met 95% betrouwbaarheid of zekerheid een verschil vinden als dat verschil in werkelijkheid ook bestaat.

16

standaardgroep te krijgen en te behouden aangezien zij in beginsel weinig baat hebben bij deelname. Dit bleek uiteindelijk erg mee te vallen. De netto aantallen, dus na aftrek van de afmeldingen, zijn goed gespreid over de drie interventiegroepen. Tabel 2.3.1: Deelnemers Oss per 'treatment groep', afmeldingen en type uitstroom per 1 oktober 2019 Deelnemers

afmeldingen 13 14

netto aantal 98 101

Uitstroom werk 38 (32,2%) 33 (28,7%)

Uitstroom overig 24 (21,6%) 39 (33,9%)

Zelf aan het stuur (eigen regie) Op maat/intensieve begeleiding

111 115

Standaardgroep

119

17

102

35 (29,4%)

30 (25,2%)

Totaal

345

44

in %

100.0%

12.7%

301 (100%) 87.0%

106 (30,7%) 31.0%

93 (27.0%) 27.0%

Bron: Gegevens gemeente Oss, Tilburg University controlebestand en BUS-gegevens, 1 oktober 2019 Het succes van de start van het experiment en de werving kan voor een belangrijk deel verklaard worden door de persoonlijke motivatie, enthousiasme en inzet van de medewerkers van de gemeente Oss (projectleiders, procesanalist, consulenten, afdelingshoofd, programmamanager, politieke steun vanuit college i.c. de wethouder). Wat goed heeft gewerkt is een intensieve persoonlijke benadering waarin de cliënt persoonlijk werd geënthousiasmeerd voor deelname hetgeen vanuit het gezichtspunt van het aanwezige ‘wantrouwen’ van de cliënt ten opzichte van de gemeente geen sinecure is. Representativiteit Doordat de deelnemers aselect zijn toegewezen aan de drie interventiegroepen verwachten we geen grote verschillen tussen de deelnemers en de doelpopulatie waaruit de steekproef is getrokken. Mensen moeten zich evenwel aanmelden waardoor er zelfselectie zou kunnen ontstaan. Daarnaast kan zelfselectie ontstaan doordat mensen met bepaalde kenmerken zich na de aanmelding alsnog afmelden dan andere. Het zou kunnen zijn dat lager opgeleiden of ouderen boven 55 jaar doordat ze meer moeite hebben met invulling van online vragenlijsten ondervertegenwoordigd zijn.

Voorts verwachten we dat mensen met weinig kansen op de arbeidsmarkt minder genegen zijn zich aan te melden, veelal betreft dat mensen die reeds lang in de bijstand zitten en tot het zogenaamde ‘granieten bestand’ behoren. In de volgende drie tabellen worden de deelnemers vergeleken met de referentiegroep (dat is de populatie van bijstandsgerechtigden die voldoet aan de toelatingscriteria minus degenen die zich hebben aangemeld als deelnemer). Daarbij hebben we gebruik gemaakt van de BUS gegevens op individueel niveau bij de start van het experiment. Voor het zittende bestand zijn dat gegevens per 30 september 2017. Voor de nieuwe instromers zijn dat de gegevens ultimo van de maand die zo dicht mogelijk ligt bij de start van het experiment veelal de maand ervoor. De informatie beschikbaar in de BUS betreft gegevens zoals geslacht, leeftijd, hoogst afgeronde opleidingsniveau, duur uitkering, nationaliteit, leefvorm en huisvestingssituatie. De referentiegroep omvat 1503 mensen waartoe mensen behoren met een lopende uitkering per 1 oktober 2017 of mensen die tussen 1 oktober en 1 juli 2018 zijn ingestroomd in de bijstand maar hebben besloten niet deel te nemen aan het experiment. De drie treatment groepen betreffen alle

17

345 mensen die zich hebben aangemeld voor het experiment dus inclusief de afmeldingen. Voor 2 aanmeldingen ontbraken BUS gegevens. Nadere analyse (zie Tabel 2.3.2) laat zien dat er weinig verschillen zijn tussen de twee treatment groepen en de standaardgroep. Vanwege het RCT design zijn deelnemers aselect toegedeeld aan deze drie groepen juist om de groepen qua samenstelling zoveel mogelijk vergelijkbaar te maken. Dat wordt randomisatie genoemd. Deze lijkt dus redelijk goed gelukt te zijn. Tabel 2.3.2 Representativiteit onderzoekspopulatie (inclusief afmelder) naar achtergrondkenmerken bij start van experiment, Oss, 2017-2018 (in %) Achtergrondkenmerken bij start (BUS) Geslacht Leeftijd

Opleidingsniveau

Migratieachtergrond

Leefvorm

Bijstandsduur Aantal

-1

-2

-3

-4

-5

Categorie

Deelnemers

Eigen regie

Man Vrouw gemiddeld <27 jaar 27-34 jaar 35-44 jaar 45-54 jaar

50.6 49.4 40.3 14.6 25.2 19.6 25.4

47.8 52.2 40.5 14.4 25.2 18.9 24.3

Intensieve begeleiding 51.8 48.2 40.5 14.9 28.1 20.2 25.4

55 jaar (tot 65)

15.2

17.1

11.4

17.1

26.9

Laag

Standaard- Referentiegroep groep 52.1 49 47.9 51 42.5 43.5 14.5 16.3 22.2 13.5 19.7 18.7 26.5 24.7

50.1

50

57.4

43.2

49.3

Midden

26.6

29.6

24.1

26.1

16.8

Hoog

10.1

9.9

8.1

8.7

4

Geen opl/onbekend

13.2 7

13

10.4

16.2

29.8

Buitenlands Nederlands Alleenstaande ouder

93 20.8

4.5 95.5 22.5

9.7 90.3 21.2

6.8 91,2 18.8

19.4 80.6 15.4

Alleenstaande

69

70.3

67.5

69.2

67.1

Samenwonend

10.2

7.2

11.4

12

17.5

Tot 1 jaar 1 tot 3 jaar 3 jaar of meer

48.1 29.9 22

50.5 30.6 18.9

50.4 28.7 20.9

43.7 30.3 26.1

26.8 25.5 47.8

343

111

115

117

1503

Bron: BUS-gegevens Oss, 1 oktober 2019 Noot: Achtergrondkenmerken van deelnemers in de onderzoeksgroep (kolom 4) en in de twee experimentgroepen (kolom 2-3). T1: Eigen regie-Zelf aan het stuur; T2: Intensieve begeleiding-Op maat; Controlegroep=Standaardgroep; Referentiegroep (niet-deelnemers).

Door selectie (toelatingscriteria) en zelfselectie in het experiment (wie melden zich aan en wie melden zich af) zijn er evenwel verschillen ontstaan tussen de experimentgroepen en de referentiegroep, alle mensen die niet zich niet hebben aangemeld of deelnemen aan het experiment. Verschillen blijken te zijn ontstaan in verband met de duur van de uitkering, enigszins met leeftijd (in de drie treatmentgroepen zijn ouderen ondervertegenwoordigd en jongeren oververtegenwoordigd), mannen zijn licht oververtegenwoordigd evenals mensen met een academische opleiding. Vooral naar duur is echter

18

sprake van een sterke oververtegenwoordiging van korte duren en ondervertegenwoordiging van lange duren (>3 jaar). De bijstandsgerechtigden met duren van 1-3 jaar blijken daarentegen evenredig te zijn vertegenwoordigd in de treatment groepen Dit betekent dat een vergelijking van de uitkomstmaten en zeker ook de uitstroomkansen naar werk tussen de vier groepen die sterk afhankelijk is van de duur van de uitkering, rekening moet houden met deze onder -en oververtegenwoordiging naar vooral duur van de uitkering maar ook naar nationaliteit voorafgaand aan het experiment. Dit hebben we gedaan met behulp van logistische regressie en matching technieken. In de logistische regressie voor de uitstroomkans naar betaald werk corrigeren we voor verschillen in duur door de duur bij de start van het experiment op te nemen in de regressievergelijking. In de matching procedure gaan we op zoek naar mensen in de bijstandspopulatie van niet-deelnemers die zoveel mogelijk lijken op mensen die aan het onderzoek deelnemen en dus ook qua duur uitkering, leeftijd, geslacht, nationaliteit en dergelijke vergelijkbaar zijn. 2.4 Product- en procesevaluatie Het voorliggende onderzoek bestaat zoals eerder aangegeven twee onderdelen: de product –en procesevaluatie (zie Muffels & van der Klink 2017).

De productevaluatie is erop gericht na te gaan wat beter werkt voor de cliënt; de nieuwe regelluwe aanpak of de standaardaanpak met een strenge toetsing van verplichtingen en de toepassing van maatregelen en kortingen. Over een periode van 2 jaar zijn deelnemers aan het experiment gevolgd. In het onderzoek wordt niet alleen gekeken naar of mensen eerder betaald werk vinden maar ook wat het met mensen doet, met hun vertrouwen, gezondheid, hun welbevinden, hun zelfvertrouwen en hun zelfredzaamheid. Daartoe vulden cliënten aan het begin van het experiment, na 1 jaar en na 2 jaar een online vragenlijst in. De eerste noemen we de nulmeting en de laatste de eindmeting. De uitkomsten van de analyses op deze vragenlijsten zullen een antwoord geven op eerder gestelde onderzoeksvragen. Wanneer deelnemers uitstromen naar werk of bijvoorbeeld verhuizen, blijven ze deelnemer en worden ze gevraagd de vragenlijsten in te vullen. De bereidheid om dat te doen zal evenwel naar verwachting geringer zijn bij de uitstromers waardoor de non-response naar verwachting zal toenemen naarmate meer mensen uitstromen. In het onderzoek worden degenen die zich hebben afgemeld na de start van het experiment ook na afmelding administratief gevolgd. Dat gebeurt via de gemeentelijke administratie (BUS) alsook door koppeling van de gegevens van deze oorspronkelijke deelnemers aan de bestanden van het CBS.