Bijlage 1 Rapport rekenkamercommissie Regeling Cultuurpromotie 2016.pdf

RKC Opsterland

subsidies cultuurpromotie Onderzoek van de rekenkamercommissie Opsterland naar het effect van de beleidswijziging voor subsidies cultuurpromotie Maart 2018

RKC Opsterland

Colofon Samenstelling rekenkamercommissie Opsterland Voorzitter Tiny Ruiter Externe leden Barbara IJsselmuiden Frans Haven Secretaris Jellie Rijpma Email: rekenkamercommissie@opsterland.nl

RKC Opsterland Voorwoord Met genoegen bieden wij u hierbij de resultaten aan van ons onderzoek naar de subsidies voor cultuurpromotie in de gemeente Opsterland. In 2015 besloot de raad om geen doorlopende, maar alleen nog eenmalige cultuursubsidies te verstrekken aan koren, toneelgezelschappen en andere culturele verenigingen. De raad hoopte zo op meer culturele activiteiten, ondernemender aanvragers, samenwerking tussen de instellingen, nieuwe activiteiten en meer sturing van de gemeente op de culturele sector, zodat die beter aansluiten op het gemeentelijk cultuurbeleid. Alhoewel het op het eerste gezicht om ‘slechts’ ca. 60.000 euro per jaar gaat dat beschikbaar wordt gesteld voor incidentele subsidies cultuurpromotie, is het maatschappelijk belang van de beleidswijziging om van structurele subsidies naar uitsluitend incidentele subsidieverstrekking over te gaan, groot. Een breed aanbod aan culturele voorzieningen draagt immers bij aan de kracht en leefbaarheid van de gemeenschap. Er leefden bij raadsleden de vraag hoe de beleidswijziging heeft uitgepakt voor culturele instellingen in Opsterland. De rekenkamercommissie vond een onderzoek naar hoe de nieuwe subsidieverordening heeft uitgepakt voor de instellingen en verenigingen die daar gebruik maken, zinvol.

Onafhankelijk onderzoek kan immers bruikbare conclusies en aanbevelingen opleveren waar de gemeente profijt van kan hebben bij de evaluatie die zij zelf voornemens is uit te voeren in 2019. Ons beeld is dat de beleidswijziging over het algemeen positief heeft uitgepakt: het nieuwe beleid leidde tot meer activiteiten én nieuwe aanvragen. Uiteraard zijn wij in ons onderzoek ook enkele verbeterpunten tegen gekomen. U leest er alles over in ons onderzoeksrapport. Graag maak ik op deze plaats gebruik van de gelegenheid om onderzoeksbureau ‘Domenie doelgericht onderzoek’ dank te zeggen voor het verrichte veldwerk en voor de samenwerking. Voor haar onderzoek heeft de rekenkamercommissie veel informatie verzameld. Wij zijn de contactpersonen, de geïnterviewden en de instellingen die hebben mee gewerkt zeer erkentelijk voor hun medewerking.

Tiny Ruiter, voorzitter rekenkamercommissie Opsterland

RKC Opsterland Inhoudsopgave Samenvatting ....................................................................................................... 1 Conclusies en Aanbevelingen ..................................................................................... 4 Bestuurlijke reactie van het college van B&W ................................................................. 7 Nawoord van de Rekenkamercommissie ........................................................................ 8 1

Inleiding ...................................................................................................... 9 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5

2

Aanleiding ......................................................................................... 9 Afbakening van het onderzoek .................................................................... 9 Doel en vraagstelling................................................................................ 9 Onderzoeksverantwoording ....................................................................... 10 Leeswijzer ........................................................................................ 12 Feitenrelaas en bevindingen ............................................................................. 13

2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 2.7

De beoogde effecten van de incidentele subsidies Cultuurpromotie ...................... 13 Rechtmatigheid ..................................................................................... 18 Doeltreffendheid ................................................................................... 21 Doelmatigheid ....................................................................................... 35 Verantwoording aan de raad ..................................................................... 38 Toetsing aan het normenkader................................................................... 40 Beantwoording onderzoeksvragen ............................................................... 44

Bijlage 1: Overzicht gesprekspartners ......................................................................... 47 Bijlage 2: Bronnen ................................................................................................. 48 Bijlage 3: Dossiers ................................................................................................. 49 Bijlage 4: Aankondigingsbrief ................................................................................... 51 Bijlage 5: Achterliggende gegevens grafieken................................................................ 53 Bijlage 6: federaties/koepels en hun leden .................................................................. 55 Bijlage 7: open antwoorden uit de enquête .................................................................. 56

RKC Opsterland Samenvatting De gemeente Opsterland heeft in 2015 besloten te stoppen met het verstrekken van structurele subsidies voor cultuurpromotie en deze alleen nog incidenteel te verstrekken voor culturele activiteiten. De raadsleden van Opsterland willen graag weten hoe de beleidswijziging heeft uitgepakt voor culturele instellingen in Opsterland en voor de activiteiten die in Opsterland worden georganiseerd. De centrale vraag van het onderzoek luidt dan ook: ‘Heeft de overgang van structurele naar incidentele subsidies geleid tot de met het beleid gewenste grotere maatschappelijke effecten?’ Beoogde effecten incidentele subsidie Cultuurpromotie In een aantal stappen is de subsidie Cultuurpromotie veranderd van een vooral structurele subsidie aan verenigingen naar een incidentele subsidie voor activiteiten. Daarbij is de focus verbreed van podiumkunsten naar alle onderdelen van het cultuurbeleid. De beoogde effecten van de wijziging van structurele naar incidentele subsidies staan niet overzichtelijk beschreven. Een reconstructie levert wel een aantal veelgenoemde doelen op. Uit de interviews blijkt dat er consensus is over de te bereiken doelstellingen, maar die worden daarbij breder geformuleerd dan dat in de documenten terug te vinden is.

Binnen de bredere verzameling aan doelen is er tussen raad, college en uitvoerders verschil in focus: raad en college zijn gericht op het aantal en soort activiteiten dat wordt uitgevoerd (effectdoelen) en de uitvoerders leggen meer nadruk op inzicht in besteding en sturing (procesdoelen). Desondanks hebben raad, college en uitvoerders hetzelfde doel voor ogen: samenwerkende, creatieve en ondernemende culturele instellingen zorgen voor een kwalitatief beter en breder aanbod van culturele activiteiten voor zoveel mogelijk inwoners en bezoekers van Opsterland. Meer grip op het proces van subsidiëring, is daarbij een instrument. Rechtmatigheid De subsidieverordening Cultuurpromotie wijkt af van de Algemene Subsidieverordening 2012 in die zin dat voor subsidies vanaf 1.000 euro een vaststellingsbeschikking wordt gevraagd, in plaats van vanaf 5.000 uit de algemene subsidieverordening. De verordeningen en de subsidieplafonds zijn op de juiste wijze vastgesteld en gecommuniceerd. De subsidieverdeling verloopt volgens de verordening, met name door het goed ingerichte digitale werkproces rond de vergunning. Wel blijkt dat de dossiers moeilijk vindbaar zijn. De toetsingscriteria die in 2016 zijn opgesteld worden toegepast, maar de bepaling dat bij het overschrijden van het subsidieplafond vooral vernieuwende activiteiten voorrang krijgen, wordt niet toegepast.

Doeltreffendheid De subsidie die is vrijgekomen door het afbouwen van structurele subsidies is nagenoeg volledig verstrekt als activiteitensubsidie. De activiteitensubsidie wordt verstrekt aan steeds meer verschillende aanvragers. Er kan echter niet opgemaakt worden of er daadwerkelijk meer activiteiten georganiseerd zijn in de gemeente Opsterland sinds de beleidswijziging. Ten eerste worden ook activiteiten georganiseerd zonder subsidie cultuurpromotie en ten tweede is niet bekend hoeveel activiteiten voorheen met behulp van de structurele subsidies werden georganiseerd.

1

RKC Opsterland In 2015, 2016 en 2017 was er te weinig activiteitensubsidie beschikbaar om alle aanvragen die aan de criteria voldeden toe te wijzen. In 2018 was er voldoende subsidie, omdat er bovenop de subsidie cultuurpromotie 80.000 euro subsidie beschikbaar was voor culturele activiteiten in het kader van Culturele Hoofdstad. Voor 2019 wordt een tekort verwacht, omdat de subsidie voor Culturele Hoofdstad komt te vervallen. Door de beleidswijziging is met meer instellingen contact en meer zicht op het soort activiteiten dat georganiseerd wordt. Aan zowel het activiteitenplan (vooraf) als aan de verantwoording (achteraf) werden tot 2017 geen inhoudelijke eisen gesteld en vanaf 2017 voor subsidies vanaf 1.000 euro. De gemeente heeft daardoor beperkt zicht op de doelgroep, het aantal bezoekers et cetera van de activiteiten. Het is daardoor ook lastig om te toetsen of de activiteit vernieuwend is (geweest) en of de gewenste maatschappelijke effecten worden bereikt. Culturele instellingen zoeken naar andere geldbronnen om hun activiteiten te bekostigen. Entreegelden en andere subsidies en fondsen zijn daarbij het belangrijkst. Verder hebben veel instellingen die voorheen een structurele subsidie ontvingen ingeteerd op hun reserves. Omdat de structurele subsidie pas in 2018 volledig is afgebouwd, is het lange termijn effect nog niet bekend.

Bijna tweederde van de culturele instellingen werkt samen met andere instellingen en/of met scholen, ondernemersverenigingen en lokale overheden. Bijna de helft van de instellingen is in de afgelopen jaren meer gaan samenwerken. De instellingen willen met de samenwerking hun aanbod verbreden en vernieuwen, het draagvlak vergroten en een breder publiek bereiken. Daarnaast willen de instellingen elkaar versterken en ondersteunen (kennis delen) en in een aantal gevallen blijkt het (ook) financieel aantrekkelijk om samen te werken. Culturele instellingen hebben behoefte aan contact met de gemeente, maar slechts een klein deel heeft baat bij hoe het contact op dit moment plaatsvindt. De onderzoekers kunnen niet vaststellen of de activiteiten beter aansluiten bij de doelen van de beleidswijziging omdat niet wordt gerapporteerd naar aanleiding van de toetsingscriteria waaraan toegekende aanvragen voldoen. Op basis van de subsidieverstrekkingen kan ook niet geconcludeerd worden of de activiteiten vernieuwend zijn, omdat dit criterium in de praktijk niet wordt toegepast. Uit de enquête en de verdiepende interviews valt op te maken dat de culturele instellingen bezig zijn met vernieuwing en verbreding, ook ongeacht de koers van de gemeente daarin. Doelmatigheid Elke subsidieaanvraag wordt getoetst aan de verordening.

De inhoudelijke toetsing vindt plaats bij de subsidieaanvraag: dan wordt beoordeeld of de activiteit aansluit bij de beleidsdoelen en of de begroting voldoet aan de voorwaarden voor subsidiëring. Bij onjuiste, onvolledige of onduidelijke aanvragen wordt aanvullende informatie gevraagd. Wanneer de subsidiepot nog niet leeg is, wordt flexibel omgegaan met aanvraagtermijnen. Voor subsidies vanaf 1.000 euro wordt een aanvraag tot vaststelling vereist met een verslag en een financiële verantwoording. Deze verantwoording wordt getoetst.

2

RKC Opsterland De medewerkers zijn, zoals werd verwacht, meer tijd kwijt met de afhandeling van de subsidieaanvragen, maar zijn van mening dat dit nadeel opweegt tegen de opbrengsten van de beleidswijziging, hoewel wellicht nog tijd te winnen valt door de toetsing achteraf steekproefsgewijs uit te voeren. De instellingen zelf zijn over het algemeen tevreden over het proces van aanvragen en verantwoorden. Wel blijkt er een kennisverschil te zijn tussen kleine, culturele instellingen en de grote, meer ervaren aanvragers. De eerste groep weet niet goed hoe vrijwilligersuren ingezet kunnen worden in de begroting en de laatste groep wil graag eerder duidelijkheid over het al dan niet toegekend krijgen van de subsidie. Verantwoording aan de raad In de Nota Puur Cultuur kondigt het college aan jaarverslagen op te stellen om de raad te informeren over de ontwikkelingen binnen het cultuurbeleid. De Notitie Beleidskeuzes is een concretisering van de Nota Puur Cultuur en per beleidsveld zijn uitkomsten en kengetallen geformuleerd. Voor deze Notitie is geen nulmeting uitgevoerd van deze uitkomsten en kengetallen. Het college heeft tweemaal gerapporteerd over de resultaten van het cultuurbeleid, in 2014 met een rapportage en in 2017 met een brief. Beide keren is per beleidsveld kwalitatief verantwoord wat de ontwikkelingen zijn geweest.

Er wordt geen gebruik gemaakt van de uitkomsten en kengetallen die in de Notitie Beleidskeuzes zijn geformuleerd. Na de vaststelling van de subsidieverordening cultuurpromotie 2015 is aan de raad een evaluatie toegezegd die in juni 2016 aan de raad is toegezonden door middel van een brief. In de subsidieverordening cultuurpromotie 2016 is aangekondigd dat begin 2019 een nieuwe evaluatie van de verordening zal worden toegezonden. De raad ontvangt, zoals afgesproken, een jaarlijks overzicht als bijlage bij de begroting. Op het overzicht staan alle organisaties die een subsidie van de gemeente hebben ontvangen, voor welke activiteit en voor welk bedrag. Raadsleden zijn vooral geïnteresseerd in de maatschappelijke effecten van de beleidswijziging: zijn de inwoners tevreden met het aanbod van activiteiten en worden succesvolle activiteiten herhaald? De raad ontvangt geen informatie over het bereiken van maatschappelijke effecten, ook al is het allemaal wel smarter gemaakt na de nota Puur Cultuur en de Notitie Beleidskeuzes.

3

RKC Opsterland Conclusies en Aanbevelingen 1. Conclusies In dit onderzoek stond de volgende vraag centraal:

Heeft de overgang van structurele naar incidentele subsidies geleid tot de met het beleid gewenste grotere maatschappelijke effecten? Op basis van de documentenstudie, de gevoerde gesprekken, de beantwoording van de deelvragen en de toetsing aan het normenkader komen wij tot de volgende conclusies: 1. De beleidswijziging om cultuurpromotie activiteiten en projecten incidenteel in plaats van structureel te subsidiëren, pakt goed uit, echter enkele aanpassingen van het beleid kunnen de effectiviteit vergroten. De doelstellingen van de beleidswijziging (meer culturele activiteiten, betere sturing op resultaten, instellingen worden ondernemender en zoeken creatief naar meerdere geldbronnen, er ontstaat synergie in het culturele veld, de activiteiten) sluiten beter aan bij de doelstellingen van het cultuurbeleid en er vinden nieuwe of vernieuwende activiteiten plaats. De criteria waarop de subsidieaanvragen worden beoordeeld, worden bijna allemaal toegepast. Elk jaar subsidie aanvragen voor specifieke activiteiten en/of projecten, die moeten voldoen aan minimaal 2 criteria, stimuleert de cultuurinstellingen om bewust met het doel van hun activiteiten om te gaan. 2.

De gesubsidieerde instellingen zijn creatiever geworden in het vinden van andere financieringsbronnen zoals andere subsidies en fondsen, maar uitgedaagd worden door de gemeente om ondernemender of vernieuwend te zijn, vindt onvoldoende plaats. Een aantal instellingen streeft er wel naar activiteiten te organiseren zonder subsidie, maar vele geven aan dat dit niet haalbaar is, o.a. omdat dan mogelijk het bestaan van de instelling zelf onder druk komt te staan. Zij teren in op reserves die opgebouwd zijn ten tijde van de structurele subsidies en die reserves zullen wel een keer op raken. Al zijn de instellingen zelf al wel bezig met vernieuwing en verbreding, de gemeente stimuleert dit niet. Pas als blijkt dat het subsidieplafond wordt overschreden, kunnen activiteiten die vernieuwend en/of niet eerder of minder vaak hebben plaatsgevonden, voorrang krijgen. Toepassing van dit criterium lukt niet omdat de definitie ervan ontbreekt. 3. De cultuurinstellingen hebben behoefte aan een wat andere rol van de gemeente in het gehele subsidieproces. Kleine wat onervaren instellingen willen meer ondersteund en gefaciliteerd worden bij hun subsidieaanvragen. De grotere instellingen verlangen een meer regisserende rol van de gemeente.

Zij geven hiervoor een aantal suggesties zoals een activiteitenkalender, een overzicht van het culturele speelveld of bijeenkomsten waarop de instellingen elkaar kunnen ontmoeten. De beleving van de gemeentelijke organisatie en die van de instellingen verschilt nogal als het gaat om contact. Slechts een klein deel van de instellingen geeft aan baat te hebben bij hoe het contact op dit moment plaats vindt.

4

RKC Opsterland 4. De maatschappelijke effecten van de beleidswijziging zijn niet bekend omdat zij niet benoemd zijn. De vraag of het beleid heeft geleid tot grotere maatschappelijke effecten kan daardoor niet beantwoord worden. Het onderzoek laat wel zien welke veranderingen door de beleidswijziging hebben plaatsgevonden, maar wat de inwoners van Opsterland ervan zouden moeten merken is niet bekend. Hiervoor is nodig om per doelstelling met bijhorend toetsingscriterium een zo concreet mogelijk gewenst effect te benoemen. 5. De gewenste sturing op resultaten is zeer beperkt. Bij de toekenning van de subsidies is er sprake van enige sturing door toepassing van de toetsingscriteria. Maar om “meer te doen met dezelfde middelen”, één van de doelen van de subsidiebeleid cultuurpromotie, is het belangrijk inzicht te hebben in de resultaten en effecten van de verstrekte subsidies. Die informatie wordt niet bijgehouden.

6. De raad kan niet bijsturen en invulling geven aan haar controlerende taak. Ten behoeve van het jaarlijks vaststellen van het totale subsidiebedrag voor cultuurpromotie bij de begroting ontvangt de raad een overzicht van de instellingen met de activiteit(en) en het subsidiebedrag. Informatie over resultaten en effecten van de subsidies Cultuurpromotie wordt in de jaarlijkse Verantwoording niet verstrekt.

7. Het nieuwe beleid geeft de gemeentelijke organisatie wel meer werk. Het aantal aanvragen dat beoordeeld moet worden is gestegen, maar de extra tijd dat het kost is dat waard, volgens de ondervraagden, omdat deze werkwijze meer contact met aanvragers en grip op de subsidie oplevert. Over de administratieve last voor de instellingen is een meerderheid van de instellingen tevreden. Het subsidieproces kan doelmatiger verlopen wanneer subsidiedossiers beter toegankelijk zijn, dossiers compleet zijn en correct zijn gearchiveerd.

5

RKC Opsterland 2.

Aanbevelingen

Voorgaande leidt tot de volgende aanbevelingen aan de gemeenteraad van Opsterland:

1. Benoem per doelstelling van het cultuurpromotiebeleid de gewenste maatschappelijke effecten en pas de toetsingscriteria hierbij aan. 2. Definieer wat onder de toetsingscriterium “vernieuwend” wordt verstaan en geef in de verordening Cultuurpromotie een prioritering van de criteria aan. 3. Verzoek het college: 3a. om bij de verantwoording van de subsidies bij te houden in welke mate voldaan is aan de subsidiecriteria 3b te inventariseren op welke manier de gemeente de cultuurinstellingen nog beter kan ondersteunen en faciliteren. 3c. de raad jaarlijks te informeren over de behaalde resultaten en effecten van de subsidies voor cultuurpromotie. 4. Laat het college onderzoeken hoe het subsidieproces efficiënter kan verlopen.

6

RKC Opsterland Bestuurlijke reactie van het college van B&W

7

RKC Opsterland Nawoord van de Rekenkamercommissie De rekenkamercommissie dankt het college van b. en w. voor zijn reactie op het rapport ‘subsidies cultuurpromotie’ en de waardering die in de reactie wordt uitgesproken. De rekenkamercommissie constateert dat het college met de belangrijkste aanbevelingen aan de slag wil gaan. De rekenkamercommissie is het met het college eens dat de beoogde doelen gemaakt zijn op het niveau van het cultuurbeleid en dat het aandeel van het onderdeel cultuurpromotie daarin moeilijk te meten is. Desalniettemin is het wel degelijk mogelijk om de raad te voorzien van betere sturingsinformatie dan hen slechts te informeren met een overzicht van verstrekte subsidies. Immers, het college geeft in zijn reactie op aanbeveling 3 aan dat subsidieaanvragen voor- en achteraf getoetst worden op de toetsingscriteria. Het rapporteren hierover geeft de raad inzicht in een aantal belangrijke maatschappelijke effecten (uit de verordening subsidies cultuurpromotie):

De mate waarin de activiteit aandacht besteedt aan lokale kunstuitingen en/of lokale kunstenaars – amateurs dan wel professionals (versterking); De mate waarin de activiteit een positieve bijdrage levert aan cultuureducatie en/of artistieke ontwikkeling van deelnemers en/of publiek (educatie); De mate waarin de activiteit samenwerking tussen verschillende (lokale) partijen bewerkstelligt in de organisatie en/of uitvoering van de activiteit (samenwerking); De mate waarin de activiteit een positieve bijdrage levert aan het behouden en promoten van cultuurhistorie en cultureel erfgoed van en in de Gemeente Opsterland (erfgoed); De mate waarin de activiteit inwoners van de Gemeente Opsterland in aanraking brengt met hoogwaardige kunst- en cultuuruitingen (van professioneel niveau)(promotie); De mate waarin de activiteit een positieve bijdrage levert aan het bevorderen en behouden van de Friese taal en cultuur (Fries). Gelet op bovenstaande adviseert de rekenkamercommissie de raad om de conclusies van het onderzoek te onderschrijven en de aanbevelingen middels besluitvorming over te nemen.

8

RKC Opsterland 1

Inleiding

De gemeenteraad van Opsterland heeft in 2015 besloten te stoppen met het verstrekken van structurele subsidies voor cultuurpromotie en deze alleen nog incidenteel te verstrekken voor culturele activiteiten. In het Coalitieakkoord 2014 – 2018 “De krêft fan de mienskip” geeft het college aan niet te willen bezuinigen op het programma Cultuur. Het college wil wel meer mogelijk maken met dezelfde middelen binnen het cultuurbeleid. De incidentele subsidies moeten zorgen voor een betere sturing op resultaten in de vorm van activiteiten en projecten. Door het steunen van activiteiten en projecten moeten culturele verenigingen en stichtingen gestimuleerd worden om ondernemender te worden en creatief naar meerdere geldbronnen te zoeken. Zo kan er ook synergie ontstaan door activiteiten en projecten met elkaar te verbinden.

1.1

Aanleiding

De raadsleden van Opsterland willen graag weten hoe de beleidswijziging heeft uitgepakt voor culturele instellingen in Opsterland en voor de activiteiten die in Opsterland worden georganiseerd.

1.2

Afbakening van het onderzoek

Het onderzoek gaat over subsidie cultuurpromotie. De onderzoeksperiode is afgebakend op de periode 2013 tot begin 2018.

1.3

Doel en vraagstelling

De doelstelling van het onderzoek is tweeledig: § In beeld brengen hoe het beleid en de uitvoering is van de verstrekking van incidentele subsidies in het kader van cultuurpromotie en in hoeverre deze bijdragen aan het cultuurbeleid van de gemeente Opsterland. § Inzicht verkrijgen in de maatschappelijke effecten van de beleidswijziging. Om de doelstelling te behalen zijn onderstaande centrale vraag en deelvragen geformuleerd. De centrale vraag van het onderzoek luidt:

Heeft de overgang van structurele naar incidentele subsidies geleid tot de met het beleid gewenste grotere maatschappelijke effecten? De centrale vraag is vertaald naar de volgende onderzoeksvragen: 1. Welke doelen streeft de gemeente Opsterland na met het instellen van de incidentele cultuursubsidies? 2. Is de verstrekking van incidentele cultuursubsidies rechtmatig? 3. Is de verstrekking van incidentele cultuursubsidies doelmatig? a. Hoe verloopt in de praktijk het proces van toekenning van subsidies? b. Hoe ervaren de medewerkers de doelmatigheid van nieuwe werkwijze? c. Hoe ervaren de aanvragers de doelmatigheid van de nieuwe werkwijze? 4. Is de verstrekking van incidentele cultuursubsidies doeltreffend? a. Welke maatregelen hebben de organisaties genomen om zich aan te passen aan de verandering in subsidieverstrekking?

9

RKC Opsterland b. Heeft de beleidswijziging geleid tot een grotere en een bredere groep aanvragers? c. In hoeverre dragen de incidentele cultuursubsidies bij aan de doelstellingen van het cultuurbeleid van de gemeente Opsterland? d. Welke maatschappelijke effecten zijn aan de beleidswijziging toe te schrijven? 5. Krijgt de raad voldoende concrete informatie over de incidentele cultuursubsidies om te beoordelen of deze bijdragen aan het cultuurbeleid en hoe gebruikt de raad deze informatie?

1.4

Onderzoeksverantwoording

Tijdens de eerste fase van het onderzoek heeft de rekenkamercommissie vooronderzoek gedaan. Nadat het onderzoeksplan en het normenkader door de rekenkamercommissie zijn vastgesteld, is het onderzoek van start gegaan met een startbijeenkomst voor de rekenkamercommissie, de portefeuillehouder en ambtelijk betrokkenen. Het rekenkameronderzoek is uitgevoerd in samenwerking met onderzoeksbureau Domenie Doelgericht Onderzoek. Het onderzoeksrapport is conform het onderzoeksprotocol van de rekenkamercommissie voorgelegd aan de ambtelijke organisatie van de gemeente Opsterland om na te gaan of de feiten zoals beschreven in die nota in het licht van de onderzoeksdoelstelling en –vraagstelling, juist en volledig zijn. Op- of aanmerkingen als gevolg van dit ambtelijk hoor en wederhoor zijn, na zorgvuldige afweging van de rekenkamercommissie, verwerkt. De wijze waarop de rekenkamercommissie dit gedaan heeft is middels een memorie van antwoord teruggekoppeld aan de gemeentelijke organisatie. Vervolgens zijn de conclusies en aanbevelingen geschreven. Het onderzoeksrapport is voor bestuurlijk wederhoor voorgelegd aan het college van B&W (conform artikel 7, lid d-e, onderzoeksprotocol van de rekenkamercommissie d.d. 7 december 2018). De bestuurlijke reactie van het college is opgenomen in het onderzoeksrapport, evenals het nawoord van de rekenkamercommissie.

Om de onderzoeksvragen te kunnen beantwoorden, zijn onderstaande onderzoeksmethoden ingezet. ● ● ● ●

●

Bestandsanalyse van alle subsidieaanvragen in de periode 2013-2017. Startbijeenkomst met de verantwoordelijke wethouder, adviseur cultuur en de teamleider. Documentenanalyse van alle relevante beleidsdocumenten (zie bijlage 2). Dossieranalyse van tweeëndertig dossiers. Van de dossiers zijn de aanvraag met bijlagen, de toekennings- of weigeringsbeschikking, de aanvraag tot vaststelling met bijlagen (indien relevant) en de vaststellingsbeschikking opgevraagd. Daarbij is gestreefd naar een evenwichtige verdeling over de jaren, structurele en activiteitensubsidies, grote en kleine aanvragen, geweigerde en toegekende subsidies. Het bleek erg lastig om de gevraagde dossiers aan te leveren. Het zoeksysteem van de gemeente Opsterland is niet toereikend om een dergelijke uitvraag vlot af te handelen. De uitvraag heeft niet geleid tot een compleet, geordend en volledig overzicht van de dossiers. Dertien dossiers waren niet compleet en één dossier werd niet aangeleverd (zie bijlage 3). Interviews met de verantwoordelijke adviseur cultuur en teamleider, de verantwoordelijke portefeuillehouder, ondersteund door de adviseur cultuur en een vertegenwoordiging van raadsleden (zie bijlage 1). Van elk interview is een verslag gemaakt dat ter verificatie is voorgelegd aan de geïnterviewden. 10

RKC Opsterland ●

Normenkader Op basis van de documentenanalyse en de interviews, is een normenkader vastgesteld door de rekenkamercommissie. De bevindingen worden aan dit normenkader getoetst (zie verder paragraaf 2.6). ● Enquête onder culturele instellingen Om te onderzoeken wat het effect is van het nieuwe beleid op de culturele instellingen zelf, is een digitale enquête uitgezet onder alle instellingen die in de periode 2013 – 2017 één of meerdere keren subsidie cultuurpromotie hebben aangevraagd. Daarbij zijn ook instellingen aangeschreven die uitsluitend structurele subsidie cultuurpromotie hebben ontvangen en instellingen die wel subsidie cultuurpromotie hebben aangevraagd, maar geen subsidie hebben ontvangen. Met behulp van de bestandsanalyse is een adressenbestand samengesteld. Het adressenbestand is vervolgens opgeleverd aan de ambtelijke organisatie van de gemeente Opsterland met de vraag om het adressenbestand te completeren met e-mailadressen en telefoonnummers. Dit bleek niet mogelijk te zijn. De gemeente Opsterland beschikt niet over een systeem waarmee deze gegevens (eenvoudig) uit het archief op te vragen zijn. De onderzoeker heeft in samenwerking met een medewerker van de gemeente Opsterland handmatig e-mailadressen en telefoonnummers verzameld. Dit resulteerde in een nagenoeg compleet adressenbestand: er misten twee e-mailadressen en drie telefoonnummers.

De rekenkamercommissie heeft per post een aankondigingsbrief verstuurd naar zesenzeventig aanvragers. Vijf brieven bleken onbezorgbaar te zijn. De rekenkamercommissie heeft naar deze vijf aanvragers een digitale aankondigingsbrief gestuurd. De aankondigingsbrief is opgenomen in bijlage 4. De onderzoekers hebben twee enquêtes ontwikkeld, voor structurele subsidieontvangers en voor ontvangers van activiteitensubsidie. De enquêtes zijn geprogrammeerd in de beveiligde omgeving van SurveyMonkey. Hierbij is de huisstijl van het onderzoeksbureau gehanteerd. Alle 76 personen in het adressenbestand hebben een gepersonaliseerde e-mail met een link naar de enquête ontvangen. Op deze manier is gegarandeerd dat per rij in het adressenbestand slechts één enquête kon worden ingevuld. Na twee weken is een reminder gestuurd naar alle respondenten die de enquête niet of niet volledig hadden ingevuld. Vervolgens zijn alle aanvragers die niet gereageerd hebben op de uitnodigingen opgebeld om te vragen of zij de enquête alsnog wilden invullen. Dit leidde tot een respons van 53% (zie tabel 1). Gezien het hoge responspercentage mogen de resultaten van de enquête als veelzeggend worden geïnterpreteerd.

Tabel 1 respons structureel

incidenteel

geweigerd*

totaal

aantal adressen

15

53

8

76

aantal geannuleerd**

2

2

0

4

Totaal bestand

13

51

8

72

1

10

0

Respons e-mail begonnen

11

RKC Opsterland afgemaakt

1

9

0

10

begonnen

3

23

1

afgemaakt

3

21

0

24

begonnen

8

35

4

47

afgemaakt

7

30

1

38

54%

59%

13%

53%

Respons na reminder e-mail

Respons na telefonische reminder

Respons% (afgemaakt)

* instellingen die nooit subsidie cultuurpromotie toegewezen hebben gekregen ** instelling opgeheven en/of aanvrager niet opgevolgd

Verdiepende interviews Na afloop van de enquête zijn acht instellingen geselecteerd om telefonisch verdiepende gesprekken mee te voeren. Vijf van de acht respondenten zijn bereikt. Het gaat om bestuursleden van de twee grootste federaties: de federatie van Opsterlandse Muziekverenigingen en van de Opsterlandse Zangkoren. Daarnaast is een aanvrager van Cultbee geïnterviewd, een aanvrager van J&M Teaterwurk en een bestuurslid van een lid van de Federatie van Opsterlandse Muziekverenigingen (Fanfare Ureterp). De geïnterviewden hebben een verslag van het telefoongesprek ter verificatie ontvangen.

1.5

Leeswijzer

Hoofdstuk 2 bevat het feitenrelaas en de bevindingen van het onderzoek. In paragraaf 2.1 worden de beoogde effecten van de beleidswijziging beschreven. In paragraaf 2.2 wordt het beleid getoetst op rechtmatigheid. In paragraaf 2.3 wordt de doeltreffendheid van het beleid beschreven aan de hand van de beoogde effecten uit paragraaf 2.1. Paragraaf 2.4 gaat over de doelmatigheid van het beleid voor zowel de gemeentelijke organisatie als de culturele instellingen. Paragraaf 2.5 gaat over de verantwoording van het beleid en de sturingsmogelijkheden van de gemeenteraad. In paragraaf 2.6 worden de bevindingen getoetst aan het normenkader. Paragraaf 2.7 tenslotte bevat de antwoorden op de centrale onderzoeksvraag en de deelvragen.

12

RKC Opsterland

2

Feitenrelaas en bevindingen

2.1

De beoogde effecten van de incidentele subsidies Cultuurpromotie

Het subsidiëren van culturele verenigingen en activiteiten is een instrument in het cultuurbeleid van de gemeente Opsterland, zoals beschreven in de Nota Puur Cultuur 2012-2022. In de Nota Puur Cultuur (februari 2012) wordt de ambitie beschreven om ‘cultuur toegankelijker te maken en te houden voor alle bewoners en bezoekers van de gemeente’.1 De subsidie cultuurpromotie wordt in de Nota Puur Cultuur genoemd in hoofdstuk 3: Kunsten.

‘Opsterland kent een subsidieregeling ter bevordering van culturele activiteiten binnen haar gemeente. De subsidieregeling cultuurpromotie is gericht op "activiteiten en projecten die bijdragen aan de versterking en promotie van kunst en cultuur binnen de gemeente Opsterland". Voorbeelden hiervan zijn dansvoorstellingen, concerten, kunstmanifestaties en kunststimulaties alsmede cultuurprojecten waarbij specifiek een bijdrage wordt gegeven voor het verwezenlijken van het gemeentelijk cultuurbeleid.’ De kadernota Puur Cultuur is verder uitgewerkt in de Notitie beleidskeuzes Cultuurnota 2012-2022. Zowel in de Nota Puur Cultuur als in de Notitie Beleidskeuzes wordt het subsidiëren van culturele activiteiten gezien als instrument om meer culturele activiteiten te organiseren en het ondernemerschap bij culturele instellingen te stimuleren. Een duidelijke opsomming van beoogde effecten is moeilijk uit de Notitie Beleidskeuzes te achterhalen, omdat meerdere instrumenten worden gekoppeld aan meerdere gewenste uitkomsten. De beoogde uitkomsten zijn veelal indicatief en kwalitatief uitgewerkt. De Notitie Beleidskeuzes geeft aan dat het SMART uitwerken meer kost dan dat het oplevert en dat het om moeilijk meetbare gegevens gaat.2 Wel wordt duidelijk dat als het gaat om het subsidiëren, de insteek zal zijn om meer te focussen op incidentele en minder op structurele subsidies.

Bij het verschijnen van de Notitie Beleidskeuzes is de praktijk op dat moment anders. De subsidieverordening Cultuurpromotie 2012 kent zowel structurele als incidentele subsidies. Er worden vooral structurele subsidies cultuurpromotie verstrekt aan telkens dezelfde culturele instellingen. Er is daarnaast beperkt ruimte voor incidentele subsidies. De insteek naar meer incidentele subsidies zoals die uit de Notitie Beleidskeuzes blijkt is daarmee een koerswijziging. De ingezette nieuwe koers krijgt vorm in het coalitieakkoord 2014-2018. Tijdens het interview met raadsleden werd duidelijk dat er aan het einde van de vorige coalitieperiode een gedeeld gevoel was dat er vernieuwing in de cultuursector nodig was: nieuwe doelgroepen, nieuwe aanvragers en meer variatie in activiteiten. Deze wens van de raad is opgenomen in het coalitieakkoord. In het Coalitieakkoord 2014-2018 - De krêft fan de mienskip - wordt over cultuur geschreven3: 1

Hoofdstuk 1.2 van de Nota Puur Cultuur 2012-20122 De vorige Rekenkamercommissie had in het rapport over subsidies in de gemeente Opsterland een aanbeveling gedaan om de te bereiken doelen en effecten rond subsidies zo SMART mogelijk te formuleren. 3 Programma 6 Ontspannen 2

13

RKC Opsterland

‘Opsterland onderscheidt zich door een rijk cultureel aanbod. Hier wordt niet verder op bezuinigd. Door het beleid met betrekking tot het verstrekken van cultuursubsidies (van structureel naar incidenteel) te wijzigen, wordt meer mogelijk gemaakt met dezelfde middelen. Een goede (structurele) basisstructuur voor bibliotheken en cultuuronderwijs moet er blijven. Daarnaast moeten de incidentele subsidies zorgen voor een betere sturing op resultaten in de vorm van activiteiten en projecten. Door het steunen van projecten worden culturele verenigingen en stichtingen gestimuleerd ondernemender te worden en creatief naar meerdere geldbronnen te zoeken. Zo kan synergie ontstaan door projecten met elkaar te verbinden. Daarbij verdienen projecten die aansluiten bij Leeuwarden als Culturele Hoofdstad 2018 steun van de gemeente.’ Uit deze tekst kunnen de volgende beoogde effecten van de overgang naar incidentele subsidies worden afgeleid: ● betere sturing op resultaten in de vorm van activiteiten en projecten; ● door het steunen van activiteiten en projecten moeten culturele verenigingen en stichtingen gestimuleerd worden om ondernemender te worden en creatief naar meerdere geldbronnen te zoeken; ● zo kan er ook synergie ontstaan door activiteiten en projecten met elkaar te verbinden.

Naar aanleiding hiervan heeft het college de raad per brief geïnformeerd over het afbouwen van de structurele subsidies door aanpassing van de subsidie Cultuurpromotie (brief van 9 juli 2014). Op 25 november 2014 volgt vervolgens een voorstel voor aanpassing van de subsidieverordening Cultuurpromotie 2015. In deze verordening komt de structurele subsidie niet meer voor. De basis voor de toewijzing van de subsidie is in de verordening van 2015 de volgorde van binnenkomst van de aanvragen: wie het eerst komt, die het eerst maalt (artikel 5 lid 2). Onder verwijzing naar het coalitieakkoord wordt bij de introductie van de aangepaste subsidieverordening als beoogd effect genoemd: ● het stimuleren van meer activiteiten binnen het culturele veld. Na de eerste ervaringen met de nieuwe verordening is de raad per brief geïnformeerd (14 juni 2016). Uit de evaluatie komen de volgende aanbevelingen naar voren: - de aanvraagtermijnen zouden aangepast kunnen worden om betere spreiding te organiseren; - de criteria voor toewijzing zouden inhoudelijk aan het cultuurbeleid gerelateerd moeten worden; - door meer cofinanciering te vragen ontstaat er ruimte voor meer activiteiten; - de weigeringsgronden zouden vooraf geformuleerd kunnen worden.

Op basis hiervan heeft het college in het najaar van 2016 een nieuw voorstel geformuleerd voor de subsidieverordening Cultuurpromotie, overigens onder verwijzing naar dezelfde onderdelen uit het coalitieakkoord. In de verordening van 2016 is de tekst van artikel 3 (Doelstelling van de verordening) gewijzigd.

14

RKC Opsterland 1. Het college kent aan aanvragers subsidie toe voor activiteiten die bijdragen aan de versterking en promotie van kunst en cultuur binnen de gemeente Opsterland, en die daarmee bijdragen aan de doelstellingen van het gemeentelijk cultuurbeleid. 2. Of en in welke mate de ingediende aanvragen voldoen aan de doelstelling van deze verordening wordt beoordeeld aan de hand van de in artikel 9 genoemde toetsingscriteria. Het beoogd effect van deze wijziging is om activiteiten en evenementen binnen het culturele veld blijvend te stimuleren en beter aan te sluiten bij de doelstellingen van het cultuurbeleid en de behoeftes van de betrokken partijen. Dit beter aansluiten op het cultuurbeleid krijgt vorm door concrete toetsingscriteria die aansluiten bij de inhoudelijke doelen van het cultuurbeleid in artikel 9 van de verordening. Op zes inhoudelijke thema’s uit de Nota Puur Cultuur wordt een criterium geformuleerd (versterking, promotie, educatie, samenwerking, erfgoed en Fries). Daarmee wordt de incidentele cultuursubsidie een instrument onder alle doelen van het cultuurbeleid, waar het voorheen vooral gericht was op de podiumkunsten. Ook de toewijzing is aangepast: het idee is dat als een aangevraagde subsidie meer aan de criteria voldoet, hij hoger gerangschikt wordt en de kans op toekenning groter wordt.

Daarmee is het ‘wie het eerst komt’ criterium vervangen door inhoudelijke criteria. Ook wordt een nieuw criterium geïntroduceerd: als het plafond wordt overschreden, dan hebben activiteiten die vernieuwend zijn en/of nog niet eerder (dan wel minder vaak) hebben plaatsgevonden voorrang. Daarnaast is het proces van aanvragen iets veranderd, om tegemoet te komen aan de wensen van partijen. De beoogde effecten die met deze laatste aanpassing van het instrument incidentele subsidie cultuurpromotie worden genoemd zijn daarmee: ● activiteiten stimuleren die inhoudelijk beter aansluiten bij de doelen van het cultuurbeleid; ● en die nieuw of vernieuwend zijn. De reconstructie van de door de gemeente Opsterland gemaakte beleidskeuzes rond het instrument van de subsidie Cultuurpromotie laat zien dat op verschillende momenten, verschillende beoogde effecten en doelen worden genoemd. In een aantal stappen is de subsidie Cultuurpromotie veranderd van een vooral structurele subsidie aan verenigingen naar een incidentele subsidie voor activiteiten. Daarbij is de focus verbreed van podiumkunsten naar alle onderdelen van het cultuurbeleid. In de figuur hieronder worden de verschillende stappen in de beleidskeuzes in de tijd geordend (zie figuur 1).

15

RKC Opsterland Figuur 1 Tijdlijn beleidskeuzes

De beoogde effecten zijn uit verschillende documenten gehaald: nergens staat overzichtelijk beschreven wat de doelen of gewenste effecten zijn. Wel komt een aantal doelstellingen en beoogde effecten regelmatig terug in de beleidsdocumenten, het coalitieakkoord en de motivering bij de voorgestelde verordeningen. De reconstructie levert de volgende doelstellingen van de ingreep in het subsidiebeleid op: 1. er vinden meer culturele activiteiten plaats; 2. er ontstaat betere sturing op resultaten; 3. instellingen worden ondernemender en zoeken creatief naar meerdere geldbronnen; 4. er ontstaat synergie in het culturele veld; 5. de activiteiten sluiten beter aan bij de doelstellingen van het cultuurbeleid; 6. er vinden nieuwe of vernieuwende activiteiten plaats. Uit de interviews is gebleken dat raad, college en uitvoerders dezelfde maatschappelijke doelen voor ogen hebben met de beleidswijziging, maar dat de focus op net iets andere tussendoelen ligt. De ambtelijke organisatie noemt als belangrijkste tussendoelen de betere sturing op resultaten, meer ondernemerschap van culturele instellingen, nieuwe aanvragers en de synergie. Dit komt grotendeels overeen met de doelen uit het Coalitieakkoord. De wethouder noemt als voornaamste

16

RKC Opsterland tussendoel dat er veel, diverse activiteiten worden georganiseerd waardoor zoveel mogelijk inwoners en bezoekers van Opsterland de gelegenheid krijgen om cultuur te beleven. Dit komt overeen met de doelstelling in de Nota Puur Cultuur. Na doorvragen noemt de wethouder als doelen van de beleidswijziging ook nog dat de gemeente meer grip krijgt op de besteding van de subsidies en dat de groep aanvragers diverser wordt. De raadsleden noemden in het interview als belangrijkste doel van de beleidswijziging een vernieuwing van het aanbod, waardoor ook de doelgroep van de activiteiten verbreed wordt en zo veel mogelijk inwoners van Opsterland kunnen genieten van culturele activiteiten, zoals beschreven in de Nota Puur Cultuur. Daarnaast wil de raad dat instellingen (om dit te bereiken) meer gaan samenwerken met elkaar en de overige maatschappelijke organisaties in Opsterland.

17

RKC Opsterland 2.2

Rechtmatigheid

De rechtmatigheid van de subsidieverstrekking door de gemeente Opsterland in het algemeen is in 2011 door de vorige Rekenkamercommissie onderzocht4. Op dat moment moest geconstateerd worden dat zowel voor het beleid als de uitvoering de rechtmatigheid verbeterd kon worden. Een belangrijke stap daarin was het opstellen van de Algemene Subsidieverordening in 2012. Daarmee is aan een belangrijke aanbeveling uit 2011 voldaan. Over de rechtmatigheid van de uitvoering gaf de vorige Rekenkamercommissie als aanbevelingen mee om de subsidieplafonds op de juiste wijze vast te stellen, tijdig te beslissen op aanvragen, aanvragen volgens de eisen van de Algemene wet bestuursrecht te motiveren, de rol van de subsidiecoördinator meer bekend te maken en de dossiervorming te verbeteren. Inmiddels is de praktijk rond het vaststellen van de subsidieplafonds aangepast en daarmee is ook aan die aanbeveling voldaan. Dit onderzoek beperkt zich tot de subsidieverordening Cultuurpromotie en brengt in kaart of de subsidieverstrekking volgens de verordening verloopt en of er heldere toetsingscriteria zijn die ook correct worden toegepast.

Verloopt de subsidieverstrekking volgens de verordening? Voor de subsidie Cultuurpromotie zijn van belang: de Algemene Subsidieverordening en de subsidieverordening Cultuurpromotie 2016. De beide verordeningen zijn conform de formele besluitvormingsprocedure door de raad vastgesteld en gepubliceerd. Bij de begroting wordt ook het subsidieplafond voor het komende jaar vastgesteld. De subsidieverordening Cultuurpromotie vraagt, in afwijking van de Algemene Subsidieverordening, om een vaststellingsbeschikking bij subsidies vanaf 1.000 euro, bij de Algemene Subsidieverordening is dat vanaf 5.000 euro. Voor een oordeel over de rechtmatigheid is van belang of de afhandeling van de aanvragen conform de verordening heeft plaatsgevonden. Voor de subsidies op basis van de huidige regeling houdt dat in dat: - aan de inhoudelijke voorwaarden uit artikel 4 moet worden voldaan; - dat de hoogte van de subsidie conform artikel 5 uit de stukken blijkt; - dat het plafond niet wordt overschreden (artikel 6); - dat de aanvraag volgens de procedure en binnen de termijn is verlopen (artikel 8 en 9) ; - dat voor een inhoudelijk beoordeling de toetsingscriteria van artikel 9 worden toegepast of de weigeringsgronden van artikel 10; - dat vaststelling en verantwoording volgens de procedure van artikel 11 en 12 verloopt.

Aan de inhoudelijke voorwaarden van artikel 4 wordt voldaan, doordat deze in het aanvraagformulier als voorwaarden voor afronding van de aanvraag zijn opgenomen. De hoogte van de subsidie wordt beoordeeld door de ambtelijke organisatie op basis van de aangeleverde documenten bij de aanvraag. Alle aanvragen worden beschikt, ook de op inhoudelijke gronden geweigerde aanvragen. Een belangrijke reden daarvoor is het werken met het digitale aanvraagformulier. Pas als via het formulier wordt aangevraagd, wordt iets gezien als een aanvraag. Omdat het formulier buiten de aanvraagperiode dicht staat, komen weigeringen op formele gronden nauwelijks voor. Alleen als niet via het formulier wordt aangevraagd is er ruimte voor de ambtelijke organisatie om zelf te interpreteren of iets een aanvraag is. Met aanvraagtermijnen wordt flexibel omgegaan als het subsidieplafond voor de betreffende periode nog niet bereikt is. Uit het interview blijkt dat de ambtelijke organisatie hier klantvriendelijk en 4

Subsidiebeleid in Opsterland, Rekenkamercommissie Opsterland 2011. Het rapport bespreekt subsidieverstrekking op alle beleidsterreinen.

18

RKC Opsterland transparant mee omgaat. Mocht er na een aanvraagperiode nog geld zijn, dan wordt alsnog het aanvraagformulier toegezonden en wordt ook dat beschikt. Is er geen geld meer, dan volgt er geen aanvraag en dus ook geen weigering en wordt de aanvrager gewezen op de eerstvolgende mogelijkheid. Voor het beoordelen of de aanvragen volgens de procedure verlopen en alle vereiste documenten aanwezig zijn, is een dossieranalyse gedaan (bijlage 3). Van de geselecteerde dossiers is gecheckt of alle verplichte documenten aanwezig waren. Er zijn zes dossiers bestudeerd van aanvragers van een structurele subsidie, achttien dossiers van aanvragers van een incidentele subsidie en acht geweigerde aanvragen. In een enkel geval zijn er verkeerde stukken geleverd. In de dossiers van de vaste aanvragers ontbreekt bij ongeveer de helft van de aanvragers een onderdeel, zoals de begroting of de vaststellingsaanvraag, verantwoording en vaststellingsbeschikking. Bij de incidentele subsidies is dat het geval bij ongeveer een kwart van de dossiers. Het gaat dan vooral om de verantwoording achteraf en het aantonen dat de activiteit daadwerkelijk heeft plaatsgevonden. Uit de beschikkingen kunnen we meestal opmaken dat deze stukken wel door de aanvragers zijn aangeleverd.5

Hoe worden de toetsingscriteria toegepast? Pas bij de wijziging van de verordening in 2016 zijn inhoudelijke toetsingscriteria geformuleerd. Op basis van deze criteria wordt de aanvraag toegewezen of afgewezen. Uit de dossieranalyse blijkt dat in de beschikking de motivering is opgenomen. De basistekst hiervoor is veelal gelijk, tot 2016 wordt opgenomen: uw activiteit past binnen het cultuurbeleid. Als er reden is om af te wijken, bijvoorbeeld doordat het bereik meer regionaal dan lokaal is, of er een bredere doelstelling is (cultuurhistorie), wordt ook dat in de motivering benoemd. Als het bedrag is aangepast wordt ook dat in de meerderheid van de gevallen gemotiveerd, in drie gevallen is dat niet gemotiveerd. Vanaf 2017 (na invoering van de nieuwe verordening) verandert de motivering, dan wordt aangegeven dat de aanvraag aan alle toetsingscriteria voldoet of in hoge mate bijdraagt aan een aantal toetsingscriteria (die dan ook worden benoemd). Ook bij de geweigerde aanvragen wordt gemotiveerd waarom de aanvraag is geweigerd en wordt het artikel uit de verordening genoemd op basis waarvan geweigerd wordt. Wordt een bezwaar ingediend, dan wordt de zaak besproken door afdeling juridische zaken, samen met een collega van degene die de aanvraag heeft afgehandeld (een onafhankelijke medewerker). Daarna wordt er telefonisch contact gezocht en een toelichting gegeven.

Vaak blijkt het om een misverstand te gaan en wordt het bezwaar ingetrokken. Interessant is dat de toetsingscriteria (sinds de verordening van 2016) nog enige ruimte laten aan de adviseur cultuur in het beoordelen van de aanvragen. Als er voor een hoger bedrag wordt aangevraagd dan het plafond omvat, dan kan de ambtelijke organisatie selecteren. Dan telt naast de toetsingscriteria lid 2 van artikel 9, dat zegt dat activiteiten die vernieuwend zijn en/of nog niet eerder (dan wel minder vaak) hebben plaatsgevonden voorrang krijgen. In de praktijk blijkt dat dit criterium nog niet is toegepast. In de twee rondes van 2017 was het totaalbedrag aan aanvragen hoger dan het plafond en is besloten voor de laatste aanvragers een verdeelsleutel toe te passen: de aanvragers met ‘gelijke geschiktheid’ kregen allemaal een gelijk deel van het overgebleven 5

Tijdens de dataverzamelingsfase is gebleken dat het verzamelen van contactgegevens en volledige dossiers van aanvragers, ondanks alle inspanning en medewerking, zeer moeizaam verliep. Het archiefsysteem van de gemeente Opsterland werkt voor deze toepassing niet optimaal.

19

RKC Opsterland budget (en minder dan was aangevraagd). Toen is dus niet het criterium ‘nieuw of vernieuwend’ toegepast zoals in de verordening opgenomen. Uit de interviews blijkt ook dat dit criterium, omdat het niet gedefinieerd is, als niet toepasbaar wordt ervaren.

20

RKC Opsterland 2.3

Doeltreffendheid

Uit paragraaf 2.1 blijkt dat de doelstellingen van de beleidswijziging samengevat kunnen worden met: (1) er vinden meer culturele activiteiten plaats, (2) er ontstaat betere sturing op resultaten, (3) instellingen worden ondernemender en vinden meerdere geldbronnen voor hun activiteiten, (4) subsidies sluiten beter aan bij de doelstellingen van het cultuurbeleid, (5) er ontstaat synergie in het culturele veld en (6) er vinden nieuwe of vernieuwende activiteiten plaats. In de volgende paragrafen wordt per doelstelling beschreven in hoeverre deze behaald zijn.

2.3.1 Vinden meer culturele activiteiten plaats? Om te bereiken dat meer culturele activiteiten plaatsvinden, wil de raad dat meer instellingen de kans krijgen om activiteitensubsidie aan te vragen. In deze paragraaf wordt eerst onderzocht of door de beleidswijziging meer geld beschikbaar is voor activiteitensubsidie. Vervolgens wordt in kaart gebracht of meer activiteitensubsidies zijn aangevraagd en verstrekt. Als laatste wordt onderzocht of meer culturele instellingen deze activiteitensubsidie hebben aangevraagd.

Is er meer subsidie beschikbaar voor activiteiten? Met de beleidswijziging is besloten om de subsidie die vrij viel met het afbouwen van de structurele subsidies beschikbaar te stellen voor activiteitensubsidies. In figuur 2 is te zien dat het vrijgevallen bedrag (grotendeels) is verstrekt als activiteitensubsidie en dat het aandeel structurele subsidie steeds kleiner is geworden. Figuur 2 verhouding structurele en activiteitensubsidie*6

Bron: bestand subsidie cultuurpromotie, aangeleverd door gemeente Opsterland, bewerking Domenie doelgericht onderzoek * in bijlage 5.1 zijn de achterliggende gegevens opgenomen. 6

De Afûk (voor taalcursussen), de bibliotheek (voor het Tomke-project) en de Tropische kas hebben ook structurele subsidie cultuurpromotie ontvangen, maar worden in dit onderzoek buiten beschouwing gelaten. Deze subsidies vallen buiten de afbouwregeling en het is onbekend waarom deze subsidies uit het budget voor cultuurpromotie worden betaald.

21

RKC Opsterland

Worden meer activiteitensubsidies verstrekt? In figuur 3 is te zien dat het aantal aangevraagde en toegekende activiteitensubsidies in 2015 sterk is toegenomen ten opzichte van 2014. In 2016 loopt het aantal toegekende activiteitensubsidies iets terug en in 2017 blijft het op nagenoeg gelijk niveau. Figuur 3 aantal toegekende en geweigerde activiteitensubsidies*

Bron: bestand subsidie cultuurpromotie, aangeleverd door gemeente Opsterland, bewerking Domenie doelgericht onderzoek * in bijlage 5.2 zijn de achterliggende gegevens opgenomen. Opvallend is het aantal geweigerde subsidies in 2015 en 2016. Uit een nadere bestandsanalyse blijkt dat in 2015 elf keer een aanvraag is geweigerd omdat het subsidieplafond was bereikt. In 2016 gebeurde dat vier keer (zie tabel 2). Andere aanvragen worden geweigerd op basis van procedurefouten en op basis van inhoudelijke gronden. Procedurefouten betreffen meestal aanvragen die buiten de aanvraagtermijn om zijn ingediend, aanvragen voor activiteiten die buiten Opsterland plaatsvinden of aanvragen voor activiteiten die al via een structurele subsidie ondersteund worden. Inhoudelijke afwijzingen hebben te maken met de aard van de activiteit: er wordt subsidie aangevraagd voor materiaal of de activiteit heeft te weinig met cultuur te maken. In de evaluatie subsidieverordening Cultuurpromotie 20157 is een tabel opgenomen van het aangevraagde subsidiebedrag en het verstrekte subsidiebedrag in de jaren 2013 - 2015 en de eerste helft van 2016. Uit deze tabel kan opgemaakt worden dat het aangevraagde subsidiebedrag veel hoger is dan het subsidieplafond.

Het college concludeert: ‘in 2013 en 2014 werd er iets meer dan 50% meer subsidie aangevraagd dan het beschikbare budget, in 2015 werd er bijna 100% meer subsidie aangevraagd dan het beschikbare budget, en in [de eerst helft van] 2016 is al meer dan 100% meer subsidie aangevraagd dan het beschikbare budget.’

7

2016-20481 - evaluatie subsidieverordening cultuurpromotie 2015 22

RKC Opsterland In het aangeleverde bestand zijn de bedragen van de geweigerde subsidies niet opgenomen, waardoor deze cijfers niet aangevuld kunnen worden voor de tweede helft van 2016 en 2017. Over het aantal aanvragen en weigeringen zijn wel gegevens aangeleverd. In 2017 was het aantal weigeringen op basis van het bereiken van het subsidieplafond één keer. In het interview is uitgelegd uit dat het aantal aanvragen ook in 2017 het subsidieplafond overschreed. Aanvragen zijn gerangschikt op basis van de toetsingscriteria. Aanvragen die aan alle toetsingscriteria voldeden zijn gehonoreerd. De subsidie die daarna overbleef is verdeeld over aanvragers die aan enkele toetsingscriteria voldeden. Uit het bestand kan opgemaakt worden dat de resterende subsidie is verdeeld over acht aanvragers. Tabel 2 Redenen weigering aanvraag activiteitensubsidie. 2013

2014

2015

2016*

2017*

subsidieplafond bereikt

4

1

11

4

1

afgewezen om inhoudelijke redenen

4

5

3

6

3

afgewezen om procedurele redenen

1

3

5

9

3

1

1

1

1

1

1

anders gesubsidieerd onbekende reden

1

* geen gegevens bij de gemeente bekend, cijfers zijn samengesteld op basis van de herinnering van een medewerker Bron: bestand subsidie cultuurpromotie, aangeleverd door gemeente Opsterland, bewerking Domenie doelgericht onderzoek Tijdens de uitvoering van dit onderzoek waren de cijfers over 2018 nog niet bekend. In de interviews is wel gesproken over 2018. In 2018 was het subsidieplafond toereikend om twee redenen. De eerste reden is dat het subsidieplafond aanzienlijk hoger was dan in 2015, 2016 en 2017 omdat geen structurele subsidie meer werd verstrekt, waardoor het beschikbare bedrag voor activiteitensubsidies met ongeveer 20.000 euro toenam tot ongeveer 58.000 euro. De tweede reden is dat instellingen in 2018 subsidie aan konden vragen voor ‘activiteiten in het kader van Leeuwarden-Fryslân Culturele Hoofdstad, Opsterland 2018’ via een aparte regeling. Hiervoor was 80.000 euro subsidie beschikbaar. Dit betekent dat in 2018 138.000 euro beschikbaar was voor culturele activiteiten.

Worden door meer en andere culturele instellingen activiteitensubsidie aangevraagd? Uit figuur 4 blijkt dat het aantal culturele instellingen dat subsidie cultuurpromotie ontvangt is toegenomen ten opzichte van 2014. In 2014 werd aan veertien instellingen een structurele subsidie verstrekt en daarnaast werden aan zeventien culturele instellingen één of meerdere activiteitensubsidies verstrekt. In 2015 werden twaalf instellingen structureel gesubsidieerd en werd aan dertig instellingen activiteitensubsidie verstrekt. In 2016 en 2017 werden aan vierentwintig respectievelijk zesentwintig instellingen activiteitensubsidies verstrekt.

23

RKC Opsterland

Figuur 4 Aantal ontvangers structurele subsidie en activiteitensubsidie*

Bron: bestand subsidie cultuurpromotie, aangeleverd door gemeente Opsterland, bewerking Domenie doelgericht onderzoek * in bijlage 5.3 zijn de achterliggende gegevens opgenomen. Onderdeel van de afbouwregeling was dat ontvangers van structurele subsidie, bovenop hun structurele subsidie, ook een activiteitensubsidie mochten aanvragen. Interessant om te weten is of de toename van het aantal activiteitensubsidies verklaard wordt doordat structurele subsidieontvangers deze subsidies aan zijn gaan vragen of dat (ook) andere culturele instellingen activiteitensubsidie hebben aangevraagd. In 2015 werd een structurele subsidie cultuurpromotie verstrekt aan twaalf culturele instellingen in Opsterland, waaronder vijf federaties/koepels van verenigingen: de Federatie van Opsterlandse Muziekverenigingen, de Federatie van Opsterlandse Zangkoren, de Federatie van Opsterlandse Gospelkoren, de Stichting Stipe federaasje Opsterlân8 en de Stichting Culturele Activiteiten Opsterland (verder genoemd: federaties). In tabel 3 valt af te lezen dat op 1 januari 2015 in totaal tweeënveertig verenigingen door de vijf federaties vertegenwoordigd werden.

De zeven andere instellingen zijn: Opsterlands Strijkersensemble, Feestcommissie Jonkerslân, Stichting Willedei Wynjewâld, Stichting Dorpsactiviteiten Lippenhuizen, Stichting Dorpsfeesten Wijnjewoude, Stichting Muziekpodium Bakkeveen en Stichting Festival 316. De leden van de Federaties van Opsterlandse Muziekverenigingen en Zangkoren zijn inderdaad meer activiteitensubsidies aan gaan vragen (derde en vierde kolom van tabel 3). Opvallend is dat de federaties van Gospelkoren en Toneelverenigingen nagenoeg geen activiteitensubsidie aan hebben

8

In de aangeleverde bestanden is de aanvrager de ‘Stichting Stipe federaasje Opsterlân’. Uit emailcontact hierover met de ambtelijke organisatie blijkt dat de subsidie werd verstrekt aan de Toanielfederaasje Opsterlân, die nauwe banden onderhield met de Stichting Stipe federaasje Opsterlân. Het is niet bekend waarom de aanvraag op naam van de Stichting Stipe federaasje staat. 24

RKC Opsterland gevraagd. Aan de twee leden van de Stichting Culturele Activiteiten Opsterland (Spijkerpakkenband en Gouden Spiker festival) werd zowel voor als na de beleidswijziging activiteitensubsidie verstrekt. Van de zeven overige instellingen die een structurele subsidie ontvingen, hebben drie instellingen minstens éénmaal een activiteitensubsidie aangevraagd in de periode 2015-2017. Tabel 3 Federaties en hun leden, 1 januari 2015*

Federatie

Aantal aangesloten vereniginge n

Aantal leden dat activiteitensubsidie heeft aangevraagd in 2013-2014