Rapport rekenkamercommissie

RKC Ooststellingwerf

Aan de Raad van de gemeente Ooststellingwerf (c.c.: college van B&W, gemeentesecretaris)

Betreft:

aanbieden onderzoeksrapport ‘Biosintrum’

Bijlage:

onderzoeksrapport

18 november 2021

Aan de gemeenteraad, Hierbij bieden wij u de resultaten aan van ons onderzoek naar exploitatie en organisatie van het

Biosintrum in de gemeente Ooststellingwerf en de rol van de raad daarbij. Het onderzoeksrapport is geagendeerd voor uw commissievergadering van 14 december a.s. Wij zijn in die vergadering aanwezig om een toelichting te geven en uw vragen te beantwoorden. Indien u voorafgaand aan deze commissievergadering vragen heeft, kunt u deze via de griffie aan ons doorgeven. Wij beantwoorden deze dan vóór de commissievergadering schriftelijk.

Hoogachtend, Rekenkamercommissie Ooststellingwerf,

Mw. T. Ruiter, voorzitter

RKC Ooststellingwerf

Biosintrum in Oosterwolde Onderzoek naar exploitatie, organisatie & rol van de raad november 2021

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar het Biosintrum in Oosterwolde | november 2021

Colofon Samenstelling rekenkamercommissie Ooststellingwerf Voorzitter

Tiny Ruiter

Externe leden

Hanneke Vervoort Frans Haven

Secretaris

Jellie Rijpma

Email: rekenkamercommissie@ooststellingwerf.nl

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar het Biosintrum in Oosterwolde | november 2021

Inhoud

Voorwoord

1

Conclusies en aanbevelingen

2

Bestuurlijke reactie van het college van b. en w.

6

Nawoord van de rekenkamercommissie

7

Samenvatting

8

1

14

2

3

4

5

Aanleiding, doel en vraagstelling 1.1

Verzoek om onderzoek van raad en centrale onderzoeksvraag .................................... 14

1.2

Uitwerking onderzoek naar deelvragen ............................................................................. 15

1.3

Onderzoekverantwoording................................................................................................... 17

1.4

Leeswijzer .............................................................................................................................. 18

Tijdpad besluitvorming en realisatie Biosintrum

20

2.1

Periode 2012 t/m 2015: oppakken thema biobase........................................................... 21

2.2

Sleuteljaar 2016: vaststellen visie, uitvoeringsplan & businessplan .............................. 25

2.3

Periode 2017 t/m 2021: bijstelling businesscase & optuigen samenwerking ............... 27

Oorspronkelijke voorstel en bijstellingen

32

3.1

Investeringsbegroting ........................................................................................................... 32

3.2

Financiering van investering in Biosintrum & risicopositie gemeente ............................ 37

3.3

Exploitatie ............................................................................................................................... 40

3.4

BTW-vraagstuk en overige fiscale aspecten ..................................................................... 43

3.5

Risicoparagraaf en ‘go/no go’-momenten.......................................................................... 44

3.6

Tussentijdse bevindingen .................................................................................................... 45

Uitvoering van het project

49

4.1

Intern-gemeentelijke projectorganisatie ............................................................................. 49

4.2

Relatie tussen gemeente en eigenaar Ecomunitypark .................................................... 53

4.3

Relatie tussen gemeente en stichting Biosintrum ............................................................ 59

4.4

Tussentijdse bevindingen .................................................................................................... 61

Informatievoorziening aan en taakopvatting van de raad

63

5.1

Betrokkenheid raad vóór 2016 ............................................................................................ 63

5.2

Raadscommissie Ruimte d.d. 13 september 2016 .......................................................... 65

5.3

Raadsvergadering d.d. 27 september 2016 ...................................................................... 68

5.4

Raadscommissie Ruimte 31 januari 2017, presentatie architect ................................... 73

5.5

Raadscommissie Ruimte en raadsvergadering september 2017 .................................. 74

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar het Biosintrum in Oosterwolde | november 2021

6

5.6

Raadscommissie Ruimte november/december 2019 en januari 2020 .......................... 78

5.7

Raadsvergadering 25 februari 2020, ‘optimistische motie van treurnis’........................ 80

5.8

Raadsvergadering 1 juli 2020, raad verzoekt RKC onderzoek te doen ........................ 82

5.9

Informele sessie met raadsleden over informatievoorziening & rolopvatting ............... 82

5.10

Tussentijdse bevindingen ............................................................................................... 84

Beantwoording van de onderzoeksvragen

88

6.1

Antwoorden op onderzoeksvragen over ‘project’ (blok I) ................................................ 88

6.2

Antwoorden op onderzoeksvragen over ‘uitvoering’ (blok II) .......................................... 90

6.3

Antwoorden op onderzoeksvragen over ‘informatievoorziening raad’ (blok III) ........... 92

6.4

Antwoorden op onderzoeksvragen over ‘rolopvatting raad’ (blok IV) ............................ 94

Bijlage I: overzicht gesprekspartners

98

Bijlage II: bronnen en literatuur

99

Bijlage III: overzicht technische vragen september 2016

101

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar het Biosintrum in Oosterwolde | november 2021

Voorwoord Op de vraag van uw raad om de gang van zaken rond het Biosintrum te onderzoeken heeft de rekenkamercommissie vooronderzoek gedaan en met uw raad geconcludeerd dat een onderzoek binnen de doelstelling van de rekenkamercommissie valt. Het Bureau voor economische argumentatie (Bea) heeft het onderzoek uitgevoerd. Ondanks corona, het grote aantal documenten en interviews is het gelukt om het onderzoek dit jaar af te ronden. Hierover ben ik verheugd en dank alle bestuurders, ambtenaren, externe partijen en ook voormalige bestuurders en ambtenaren voor hun open en constructieve medewerking. Het project Biosintrum liep vele jaren en is nog niet afgerond. Dit onderzoek is gericht op de periode tot medio 2020 en beschrijft wat heeft geleid tot de beslissing om het Biosintrum te bouwen en wat de gemeente hiervan kan leren. Naar onze mening levert het onderzoek een aantal waardevolle aanbevelingen op waar de gemeente in de toekomst wat aan zal hebben. Het was voor onze rekenkamercommissie een bijzondere klus. Uitgebreid, diepgravend, vele jaren omspannend en het raakte de hele gemeente: het college, de ambtelijke organisatie, de gemeenteraad en inwoners en bedrijven. Het rapport is geschreven voor de gemeenteraad en wij denken dat er voor zowel het college als de raad leerpunten in staan. Tiny Ruiter, voorzitter rekenkamercommissie

1

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar het Biosintrum in Oosterwolde | november 2021

Conclusies en aanbevelingen

Conclusies De rekenkamercommissie deed op verzoek van de gemeenteraad onderzoek naar het proces van de totstandkoming van het Biosintrum. De focus moest daarbij liggen op de wijze waarop de gemeenteraad zijn kaderstellende en controlerende rol heeft (kunnen) uitoefenen. Deze vraag kwam o.a. op nadat de investering van het Biosintrum duurder bleek dan begroot en de exploitatie hiervan geen winst maar een verlies opleverde. De rekenkamercommissie concludeert dat het college en raad in Ooststellingwerf heel graag het Biosintrum wilden bouwen en daardoor te weinig kritische afstand hadden. Door de gemeentelijke organisatie alleen op afroep te gebruiken en geen formele projectorganisatie in te richten werd extra risico gelopen. Door de stichting veel te laat op te richten en op cruciale momenten bedrijven en scholen niet bij beslissingen te betrekken, realiseerde de gemeente een Biosintrum dat niet aan de verwachtingen voldeed. En door de financiering halverwege het project om te gooien kreeg de gemeente alle financiële risico’s. Het college nam te veel risico en de raad controleerde te laat en te weinig.

I – DE WIL BIJ COLLEGE EN RAAD IN 2016 OM HET BIOSINTRUM DOOR TE ZETTEN WAS LEIDEND Sinds 2006 werkte het college, in nauwe samenwerking met een lokale ondernemer en de provincie, aan een plan dat Ooststellingwerf een “motor moet worden om kennis en educatie te verspreiden op het gebied van biobased economy “. Met scholen en bedrijven stelt het college in 2016 een businessplan op waarvan de kosten €3m bedroegen. De provincie heeft aangegeven een subsidie te willen verstrekken van €1m. De gemeente zou zelf €1m bijdragen en voor de resterende €1m werd nog dekking gezocht. Hiervoor zijn meerdere opties de revue gepasseerd zoals een coöperatie, een bancaire lening of een financiele participatie door een commerciële partij. Om verschillende redenen zijn al deze opties niet gerealiseerd. Zo vroeg de bank om stukken zodat ze de aanvraag voor een mogelijke lening kon beoordelen, zoals de oprichtingsakte van de stichting, een taxatierapport van het Biosintrum, partnerovereenkomsten, huurcontracten, subsidiebeschikkingen en het businessplan. De meningen waarom de bancaire lening uiteindelijk niet is doorgegaan lopen uiteen. Wel heeft het college aan de raad medegedeeld dat het goedkoper was als de gemeente zelf geld zou lenen bij de BNG voor de realisatie van het Biosintrum.

Het ontbreken van een uitgewerkte risiconotitie leidde dan wel tot veel kritische vragen van raadsleden, maar uiteindelijk stemde de raad toch in met het raadsvoorstel om het krediet voor de bouw van het Biosintrum te geven. Uit het onderzoek is niet gebleken dat het college de raad bewust voor de besluitvorming belangrijke informatie heeft onthouden. II –HET COLLEGE WERKTE IN EEN OMGEKEERDE VOLGORDE PLANNEN UIT Het verloop van de verschillende stappen in het proces om te komen tot het Biosintrum is niet altijd goed te achterhalen en niet altijd goed te verklaren of te onderbouwen. De professionaliteit van de aanpak en de begeleiding van het proces had beter gekund. Zo is al vrij snel duidelijk dat het college het Biosintrum onder wil brengen in een stichting. Maar die stichting wordt echter pas in juli 2018 opgericht. Ondanks dat

2

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar het Biosintrum in Oosterwolde | november 2021

de stichting nog niet is opgericht worden al wel beslissingen genomen over de na te streven doelstellingen van het Biosintrum, het type gebouw en de inrichting ervan, de wijze van financiering, de samenwerking met andere organisaties zoals onderwijsinstellingen en bedrijven. Inmiddels is het gebouw gerealiseerd en operationeel. Het stichtingsbestuur is dus nooit gesprekspartner bij de plannen geweest. De stichting werd uiteindelijk geconfronteerd met een gebouw dat was gerealiseerd onder de verantwoordelijkheid van de gemeente en waar zij nooit bij was betrokken. Het college verwachtte dat de stichting het gebouw plus bijbehorende lening wel zou overnemen en zou gaan exploiteren. Ook de onderwijsinstellingen en bedrijven blijken slechts in beperkte mate betrokken te zijn geweest bij de realisatie van het gebouw waardoor met de voorwaarden van de instellingen die werden gesteld niet of onvoldoende rekening is gehouden, mede waardoor de exploitatie nu onder druk staat. Het draagvlak is vanaf het allereerste begin groot. Scholen en bedrijven doen enthousiast mee en willen in het Biosintrum gaan vergaderen, lunchen, onderzoek doen en lesgeven. Daarvoor worden al in een vroeg stadium overeenkomsten afgesloten. Met name met de onderwijsinstellingen wordt gesproken over wensen die zij hebben voor het te realiseren Biosintrum.

Gaandeweg de realisatie worden de bouwplannen echter meerdere malen gewijzigd, mede vanwege oplopende kosten, maar dit wordt onvoldoende gecommuniceerd en afgestemd met de onderwijsinstellingen. Hierdoor ontstaat discussie met enerzijds de bedrijven en de onderwijsinstellingen en anderzijds de gemeente. Aan de gestelde eisen en voorwaarden zoals opgenomen in een samenwerkingsovereenkomst zou niet zijn voldaan. Mede hierdoor komt de exploitatie van het gebouw onder druk te staan en is de stichting vooralsnog niet van zin het gebouw over te nemen. Zo voldoet voor de scholen de keukenfaciliteit niet aan de eisen die worden gesteld om hier les te kunnen geven. En het laboratorium verdwijnt ook uit de plannen. Logischer was geweest om eerst een bouwplan te maken, daarover overeenstemming te krijgen met alle partijen en pas daarna contracten met de onderwijsinstellingen en bedrijven te sluiten. Nu staan de inkomsten onder druk en loopt de exploitatie van het gebouw de komende jaren risico. In het plan rekent de gemeente met een laag percentage ‘bijkomende en onvoorziene kosten’ dat ook niet naar rato wordt verhoogd als de bouwkosten stijgen. De bouw overschrijdt de investeringsbegroting uiteindelijk met 24%. Tijdens de bouw blijkt dat bepaalde kostenposten hoger uitvallen dan waarvan werd uitgegaan, zoals de inrichtingskosten en de kosten voor internet en de leges.

Het moge duidelijk zijn dat de hoogte van de lening hierdoor toenam. Het investeringsvoorstel van het college had geen risicoparagraaf. Ofschoon de BTW-kwestie wel wordt genoemd in de risicoparagraaf wordt genoemd, ontbreekt een scenario van de consequenties van een negatief besluit hierover voor de investeringsbegroting en de exploitatie van het Biosintrum. Ook andere risico’s over de inkomsten en uitgaven en de financiering ervan zijn onvoldoende uitgewerkt. In een groot project als Biosintrum mogen een risicoparagraaf en meerdere scenario’s niet ontbreken. Niet alleen de investering werd steeds groter voor de gemeente, ook de exploitatie toonde alsmaar ongunstiger cijfers. Dit heeft er vooral mee te maken dat de eerste exploitatiebegrotingen waren opgesteld door de gemeente. Later stelde de stichting een completere exploitatiebegroting op waarin ontbrekende posten waren opgenomen en andere bedragen realistischer waren ingeschat.

3

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar het Biosintrum in Oosterwolde | november 2021

III – DE GEMEENTELIJKE ORGANISATIE WERD NIET INGEZET EN EEN VEILIGHEIDSVENTIEL ONTBREEKT Het project Biosintrum wordt vooral door de portefeuillehouder en een ambtelijk projectleider getrokken. Deze ambtenaar die eerst onder een afdelingshoofd viel, werd vervolgens rechtstreeks onder de gemeentesecretaris en portefeuillehouder geplaatst. Er was sprake van een weinig formele projectorganisatie. In het onderzoek blijkt de gemeente geen projectarchief te hebben. Dit maakte het onderzoek niet eenvoudiger. Zo kwamen sommige documenten uit de privéverzameling van al jaren geleden vertrokken mensen. Doordat de portefeuillehouder en de projectleider samen veel optrokken, was de rest van de organisatie, inclusief overige projectteamleden, maar deels op de hoogte. Het ontbrak daardoor in de projectorganisatie aan voldoende ‘checks & balances’. Hierin werd ook niet voorzien door bijvoorbeeld een concerncontroller omdat de gemeente deze functie niet kent. Mocht de concerncontroller een risico te groot achten dan is hij of zij verplicht hierover zelfstandig en rechtstreeks de raad informeren zonodig zonder toestemming van directie en college. Dit is een veiligheidsventiel dat bij het Biosintrum ontbrak. Bij de voorbereiding en uitwerking van het plan zijn diverse externe adviseurs betrokken. Van een daadwerkelijke second opinion is echter geen sprake geweest.

Ook zijn geen scenario’s ontwikkeld en aan de raad voorgelegd. IV – DE GEMEENTERAAD GAF VOORAF WEINIG TEGENWICHT EN WERD ACHTERAF KRITISCH Uit het onderzoek blijkt dat intern te weinig sprake was van checks & balances door de weinig formele projectorganisatie. Een belangrijke externe toets op het plan had kunnen komen van partijen die risicodragend mee willen doen en van banken als kredietverstrekker. Uiteindelijk participeert geen van de externe partners risicodragend in het project en wordt ook geen lening gevraagd van een bank, waardoor een ‘markttoets’ op het plan ontbreekt. Hierdoor was de raad nog het enige orgaan dat tegenwicht kon geven. Tot de financiële tekorten zichtbaar werden, steunde de gemeenteraad minus één fractie vrijwel onverkort de plannen van het college. Tijdens de vergaderingen stelden raadsleden wel veel kritische vragen. Over de stichting, de investering en over de exploitatie stelde de raad tientallen indringende vragen. Maar op een enkele fractie na, nam iedereen genoegen met de gegeven antwoorden. Terwijl de raad het besluit aan had kunnen houden en aangepaste voorstellen had kunnen eisen. Op het moment dat het college voorstelde van de banklening af te zien en als gemeente zelf het geld uit te lenen, had de raad door moeten vragen. Een bank haakt immers niet zomaar af. Externe partijen zijn vaak een graadmeter voor de kwaliteit van de plannen.

Daar had de raad onvoldoende oog voor. Door zelf een lening van €1m aan de stichting te willen verstrekken, nam het risico voor de gemeente met dat bedrag toe tot in totaal €2m. De raad had in de ogen van de rekenkamercommissie hierop door moeten vragen en het besluit uit kunnen stellen. Dat dan het project dreigde niet door te gaan, had voor het college ook een aansporing kunnen zijn de puntjes wél op de i te zetten. Wanneer de financiële tegenvallers bij de bouw en inrichting aan de raad worden gemeld, worden de debatten in de raad feller. Als dan aan het einde van 2017 weer extra geld nodig is, wordt de raad erg kritisch. En na de verkiezingen in 2018 neemt de raad alsnog het heft in handen. Maar dan is het Biosintrum al opgeleverd en lopen de kosten steeds verder op. De controlerende taak heeft de raad in de ogen van de rekenkamercommissie pas uitgevoerd toen het al te laat was.

4

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar het Biosintrum in Oosterwolde | november 2021

Aanbevelingen De rekenkamercommissie komt tot de volgende aanbevelingen voor de gemeenteraad van Ooststellingwerf: 1 – MAAK GEBRUIK VAN DE GEMEENTELIJKE ORGANISATIE EN NEEM EEN CONTROLLER AAN Geef het college opdracht om bij grote projecten volgens een vast stramien een projectorganisatie in te richten. Maak gebruik van de kennis en ervaring van de mensen in de organisatie. Vraag altijd een externe partij een markttoets (zoals een oordeel van een bank ), handhaaf de gewone hiërarchie en maak formele notulen met vastlegging van beslissingen, richt een projectadministratie in en leg een projectarchief aan. Stel een concerncontroller aan en een controlstatuut op. De concerncontroller is o.m. verantwoordelijk om deze procedures te toetsen en heeft een vaste plek in de auditcommissie. 2 – LAAT HET COLLEGE AFSTAND HOUDEN TOT DE PROJECTORGANISATIE BIJ GROTE PROJECTEN Geef het college opdracht bij grote projecten niet zelf het project te leiden maar dat aan een ambtenaar of externe inhuurkracht over te laten. Vanzelfsprekend blijft het college bestuurlijk betrokken en verantwoordelijk. Laat ruim voor beslissingen van grote projecten door het college drie alternatieve scenario’s doorrekenen, waaronder een ‘worst-case’ scenario met alle financiële risico’s voor de gemeente. Ook een risicoparagraaf mag in het projectplan niet ontbreken.

3 – LAAT DE RAAD GOED GEÏNFORMEERD DE KADERS STELLEN EN CONTROLEREN Geef het college opdracht de onafhankelijke controller een kritische beoordeling over alle risico’s van

het plan naar de raad te sturen wanneer de raad beslissingen moet nemen. Budgetteer jaarlijks voor de raad een apart bedrag voor het inhuren van een extern bureau voor een eventuele ‘second opinion’ als onzekerheid blijft bestaan over risico’s. Hiermee heeft de raad extra mogelijkheden de kaderstellende en controlerende taak uit te voeren. Laat voor grote projecten die over verkiezingsgrenzen heen gaan een overzichtelijk dossier opstellen voor nieuwe raadsleden en actualiseer dit regelmatig.

5

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar het Biosintrum in Oosterwolde | november 2021

Bestuurlijke reactie van het college van b. en w.

6

Contactpersoon Telefoonnummer Ons kenmerk

: : :

W. Mutter 14 0516 0085131164

Onderwerp: Bestuurlijke reactie rekenkamerrapport Biosintrum Oosterwolde Oosterwolde, 16 november 2021

Geachte leden van de Rekenkamercommissie,

Het college heeft het rapport ´Biosintrum Oosterwolde; onderzoek naar exploitatie, organisatie en rol van de raad’ met belangstelling gelezen. U heeft gevraagd om een bestuurlijke reactie op het rapport. In deze brief ontvangt u de reactie van het college van B&W. Het college is van mening dat het traject tot realisatie van het Biosintrum leerpunten bevat. Leerpunten waar binnen het college aandacht voor was en is en waarvoor al acties in werking zijn gezet. De Rekenkamercommissie concludeert dat het college en de raad te weinig kritische afstand hadden tijdens het proces van de totstandkoming van het Biosintrum. Gezien de complexe opgaven waar we voor staan, is het van belang dat college en raad een goede rolverdeling hebben. De kaderstellende rol van de gemeenteraad is daarbij een belangrijk uitgangspunt, dat in dit proces meer aandacht had kunnen krijgen. Het college ziet enkele duidelijke leerpunten voor zichzelf, zo ook voor de organisatie. In uw aanbevelingen komen een aantal punten naar voren. Per aanbeveling geven we onze reactie.

1. Maak gebruik van de gemeentelijke organisatie en neem een controller aan Het college onderkent dat het bij grote projecten met een politiek-bestuurlijke complexiteit belangrijk is dat er een goed geordende projectorganisatie wordt ingericht, met een adequate structuur en voldoende mensen met relevante kwaliteit. Een samenwerkend team, waarin ruimte is voor tegenspraak, een kritische blik en dat met een duidelijke opdracht aan de slag kan. Voor dergelijke projecten zijn wij serieus aan de slag met het beter vormgeven van een projectorganisatie. We zorgen er daarbij voor dat de ambtelijke en bestuurlijke inrichting duidelijk vastligt, met helderheid over rollen, taken, verantwoordelijkheden en verantwoording. Binnen een goed geordende projectorganisatie hoort voldoende tegenmacht. Wat betreft de aanbeveling over een controller heeft het college inmiddels eerste stappen gezet door in de begroting middelen te reserveren voor een kwaliteitsimpuls van concern-control. Dat een onafhankelijke positie in de organisatie extra bijdraagt aan het doel om tegenspraak of een zogenoemd veiligheidsventiel te creëren, zien wij niet als vanzelfsprekend. Daarom laten we goed onderzoeken wat voor onze organisatie wenselijk en passend is. De positionering van concern-control hangt samen met de uitkomsten van de lopende benchmark en de organisatiescan en eerdere adviezen op dit vlak.

Te overwegen valt om periodiek de bestuurlijk complexe projecten, op gebied van financiën en risicobeheer, te bespreken met de auditcommissie in aanwezigheid van de concern-controller.

Postadres Postbus 38, 8430 AA Oosterwolde Bezoekadres ‘t Oost 11 Telefoon 14 0516 E-mail gemeente@ooststellingwerf.nl Internet www.ooststellingwerf.nl - Wij zijn Fair Trade

-2-

2. Laat het college afstand houden tot de projectorganisatie bij grote projecten Het college onderschrijft de aanbeveling dat een collegelid geen projectleider moet zijn. Maar de portefeuillehouder moet per definitie betrokken en geïnformeerd zijn. Een collegelid blijft bestuurlijk opdrachtgever. Qua aanpak en structuur zien we een voorbeeld in onze programmatische aanpak van opgaven. Daarin werken we in de driehoek bestuurlijk opdrachtgever, ambtelijk opdrachtgever en programmamanager. Eenzelfde vertaling naar grote projecten zou goed passend zijn. Het college ziet een stevige rol voor zichzelf als bestuurlijk opdrachtgever en maakt uit uw conclusies en aanbevelingen op dat er geïnvesteerd moet worden in ambtelijke tegenkracht. Wij onderkennen deze aanbeveling waar het gaat om de werkwijze rond het Biosintrum. Uw aanbeveling zien wij als een bevestiging van hetgeen wij in gang hebben gezet en steunt ons in de verdere ontwikkelingen op dat vlak. 3. Laat de raad goed geïnformeerd de kaders stellen en controleren Bij grote projecten met een politiek-bestuurlijke complexiteit is het college het met u eens dat de kaderstellende en controlerende taak van de raad goed gefaciliteerd moet worden. Dat begint met een duidelijke opdracht en adequate informatievoorziening naar de raad, passend bij vooraf gemaakte procesafspraken.

Grote projecten met een politiek-bestuurlijke complexiteit beginnen we inmiddels met een startdocument. Daarin staat onder meer hoe en onder welke voorwaarden het project uitgevoerd wordt. De door u aanbevolen (markt)toets zullen we daar bij voorkomende projecten ook in opnemen en laten uitvoeren. Ook zaken als een risicoparagraaf, vaste evaluatiemomenten, stappenplannen en toegankelijkheid in de organisatie nemen we daarin nadrukkelijk op. Inmiddels werken we al aan een overzichtelijk overdrachtsdossier voor een soepele overgang voor een nieuwe raad en college in 2022. Tot zover de inhoudelijke bestuurlijke reactie. Het college is blij met de constructieve wijze waarop we met u hebben kunnen spreken over het rapport en uw aanbevelingen.

Met vriendelijke groet, het college van burgemeester en wethouders

Drs. W. Mutter secretaris

Mr. S.E. Korthuis burgemeester

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar het Biosintrum in Oosterwolde | november 2021

Nawoord van de rekenkamercommissie De rekenkamercommissie is blij met de bestuurlijke reactie waaruit blijkt dat het college de conclusies in grote lijnen onderschrijft en onze aanbevelingen overneemt. Wij onderschrijven het belang van voldoende ‘tegenmacht’ binnen de organisatie en zien dat het college hiervoor de eerste stappen heeft gezet. Ook de opmerking van het college dat in projecten meer structuur wordt aangebracht door een programmatische aanpak is een goede stap in de door ons gewenste richting. De aanbevelingen zijn niet alleen op het college gericht maar ook op uw raad. We hopen dat uw raad na lezing van ons rapport onze conclusies deelt en de aanbevelingen overneemt.

7

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar het Biosintrum in Oosterwolde | november 2021

Samenvatting Op 1 juli 2020 is door de gemeenteraad van Ooststellingwerf een motie aangenomen om de rekenkamercommissie (RKC) Ooststellingwerf te verzoeken onderzoek te doen naar het proces van de totstandkoming van het Biosintrum, met de focus op de wijze waarop de gemeenteraad zijn kader stellende en controlerende rol heeft (kunnen) uitoefenen. De intentie is om te leren van het verleden en lessen te trekken voor de toekomst. Dit onderzoek is in de periode van februari tot september 2021 uitgevoerd en de belangrijkste bevindingen worden navolgend samengevat. In lijn met de door de RKC geformuleerde vraagstelling voor het onderzoek wordt daarbij achtereenvolgens ingegaan op: 1.

Het oorspronkelijke voorstel (het ‘plan’).

2.

De uitvoering van dit plan (het ‘project’) en de daarvoor benodigde samenwerking.

3.

De informatievoorziening aan de raad.

4.

De taakopvatting van de raad.

In aanvulling hierop wordt vervolgens ingegaan op de procesgang en de fasering van de besluitvorming, mede in het licht van hoe een en ander in de regel en ‘volgens het boekje’ bij een complex project wordt vormgegeven. Ad 1. Het ‘plan’, investeringsbegroting en exploitatie Het businessplan ‘Ecomunitycenter’, dat op 27 september 2016 wordt vastgesteld door de raad en waarbij op dat moment ook een investeringskrediet van € 1 miljoen ter beschikking wordt gesteld, levert het onderzoek de volgende bevindingen op: 

Het opgestelde businessplan is op een aantal aspecten (te) optimistisch. Dit betreft zowel de ge-

raamde investeringsomvang als de verwachte exploitatie. 

De aanvankelijke investeringsbegroting van circa € 3,0 miljoen is uiteindelijk met circa 24 procent

overschreden (tot € 3,765 miljoen in 2019). Dit is aanzienlijk meer dan de in het businessplan opgenomen kostenpost onvoorzien van 4 procent. Bij een complex en innovatief project, zoals het Biosintrum naar aard en uitwerking is, is een kostenpost onvoorzien van 15 tot 20 procent meer gepast. In dit perspectief is de uiteindelijke overschrijding niet zeer groot. Geconstateerd kan wel worden dat de gehanteerde omvang van de kostenpost onvoorzien duidelijk te laag was en dat voor een aantal kostenposten waar uiteindelijk overschrijdingen bleken (eerst in 2017 en vervolgens in 2019) geldt dat deze in enige mate te voorzien waren. 

De bijstelling in 2017 betreft voornamelijk de bouwkosten (van € 1,4 naar € 1,8 miljoen), waarbij dit

grotendeels de consequentie is van de keuze in 2017 voor een meer uitdagend en vernieuwend ontwerp. Daarnaast wordt het noodzakelijk geacht € 100.000 extra investeringsbudget te ramen voor communicatie en PR. Hoewel in 2017 wordt gekozen voor een meer uitdagend en vernieuwend, en dus qua bouwkosten meer risicovol project, worden kostenposten, die aanvankelijk werden geraamd als een opslag op de bouwkosten, niet proportioneel verhoogd. 

De bijstelling in 2019 van in totaal € 250.000, op basis van een raming door de inmiddels opgerichte

stichting Biosintrum, bevat een aantal kostenposten die volledig te voorzien waren, zoals de leges voor de bouwvergunning, of in enige mate, zoals de kosten voor aanleg internet, installatie van audiovisuele installaties en dergelijke. Voor enkele andere kostenposten geldt dat het de vraag is of deze zouden moeten

8

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar het Biosintrum in Oosterwolde | november 2021

drukken op een investeringsbegroting (bijvoorbeeld de kosten voor opening van het pand met bijgaande feestelijkheden). 

De bijstellingen in de exploitatieraming die gaandeweg, respectievelijk in 2017 en 2019, plaatsvon-

den zijn nog ingrijpender. Dit geldt met name voor de bijstelling in 2019 die plaatsvindt als de inmiddels opgerichte stichting met een raming komt. De aanvankelijk geraamde ‘plus’ slaat in 2019 om naar een forse ‘min’. De omslag is in belangrijke mate te wijten aan onderschatting van personele kosten, die zowel besproken zijn in de raad als in enige mate vanaf de start te voorzien waren. Daarnaast zijn de kosten vanwege website en PR en (groot) onderhoud onderschat. Aan de inkomstenkant is er verder een tegenvaller vanwege het door fusie van twee onderwijsinstellingen wegvallen van één keer de partnerbijdrage van € 20.000 per jaar. Daarnaast blijken de restaurantvoorzieningen niet interessant voor de onderwijsinstellingen om te exploiteren en haakt na een korte tijd ook een commerciële cateraar af, waardoor de geraamde inkomsten uit restaurant en catering wegvallen. Bij een voldoende zorgvuldig procesontwerp voor de ontwikkeling en realisatie van het Biosintrum had het niet mogen voorkomen dat er een restaurantvoorziening wordt opgeleverd die niet beantwoord aan de daaraan door de onderwijsinstellingen te stellen eisen. Het nauw betrekken bij het ontwerp en de uitvoering van een plan van de eindgebruiker, behalve de onderwijsinstellingen met name ook de beoogde stichting Biosintrum die de exploitatie ter hand dient te nemen, is van groot belang.

Dit proces is niet goed verlopen. Dat geldt allereerst voor de beoogde exploitant, maar ook voor de onderwijsinstellingen die de horeca zouden exploiteren en voor de eigenaar van Ecomunitypark die uitging van een laboratoriumfaciliteit en adequate horecavoorzieningen. Het in september 2016 aan de raad voorgelegde businessplan bevatte verder nog enkele belangrijke ‘rafelranden’. De belangrijkste betreft de uiteindelijke waardering door de Belastingdienst van de btw. Hierover is door een extern bureau geadviseerd, met als strekking dat naar verwachting van dit bureau alle btw op nieuwbouw en exploitatiekosten van het gebouw kunnen worden verrekend maar dat dit nog wel definitief afgestemd moet worden met de fiscus. Dit laatste is lang blijven liggen, waarbij de weinig formele projectorganisatie en de procesgang en fasering van relevante besluitvorming een rol speelden. Ad 2. Het ‘project’, uitvoering en daarvoor benodigde samenwerking De door de gemeente Ooststellingwerf ingerichte projectorganisatie was vanaf het begin weinig formeel en smal van opzet. De ingestelde ambtelijke projectgroep (in casu het projectrealisatieteam dat tot en met 2019 functioneerde, gericht op voorbereiding en begeleiding van de bouw van het Biosintrum) functioneerde niet echt als een projectgroep, waarbij alle leden betrokken worden bij voor te bereiden keuzes en beslissingen.

De bestuurlijke trekker en de ambtelijke projectleider beschikten binnen de organisatie over het volledige overzicht van voorliggende uitdagingen en te maken keuzes; de overige ambtelijke projectteamleden naast de ambtelijke projectleider droegen vanuit hun specifieke expertise bij aan besluitvorming maar hadden geen overzicht over stand van zaken in het besluitvormingstraject en alle voorliggende uitdagingen en te maken keuzes. In het besluitvormingstraject waren verder weinig formele beslismomenten, buiten de aan de raad voor te leggen besluiten. In het onderzoek zijn bijvoorbeeld geen formele besluitvormingsmomenten gevonden, in het projectteam of anderszins, over zaken als 

Welke rol de gemeente wel en welke rol de gemeente niet wil vervullen.



De keuze om een coöperatie op te richten of uiteindelijk een stichting.



Het al dan niet risicodragend participeren van de eigenaar van het Ecomunitypark.



Het al dan niet verkrijgen van een bancaire lening.

9

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar het Biosintrum in Oosterwolde | november 2021



De vraag of onderwijsinstellingen risicodragend zouden moeten participeren.



De vraag of relevante fiscale aspecten voldoende geregeld waren.

Nu heeft in september 2016 besluitvorming in de raad plaatsgevonden over al deze aspecten, waarbij één kant-en-klaar (business-)plan werd voorgelegd. In het projectplan met procesvoorstel dat de raad februari 2020 vaststelt, is wel voorzien in een zorgvuldige stapsgewijze inrichting van de besluitvorming over (de toekomst van) het Biosintrum. In dit plan wordt achtereenvolgens ingegaan op de huidige situatie, de te ontwikkelen oplossingsscenario’s (met aandacht voor relevante randvoorwaarden en uitgangspunten), besluitvorming en uitvoering. De raad krijgt meerdere scenario’s voorgelegd en heeft een actieve rol bij de besluitvorming over relevante randvoorwaarden daarbij. Een belangrijke bron van problemen blijkt uiteindelijk dat het college een (business-)plan voorbereidt voor een gebouw dat geëxploiteerd moet worden door een stichting die uiteindelijk pas wordt opgericht nadat het plan gereed is. Dit heeft als risico in zich dat de op te richten stichting, zoals later ook de situatie was, zich onvoldoende kon vinden in het plan en de exploitatieprognoses. Een ander belangrijk organisatorisch risico betrof de wijze waarop een aantal belangrijke ‘eindgebruikers’ betrokken waren bij het ontwerp van het Biosintrum.

Met name met betrekking tot de gerealiseerde keukenfaciliteit (van belang voor enkele onderwijsinstellingen) en de niet gerealiseerde laboratoriumvoorziening (van belang voor Ecomunitypark Ontwikkeling BV) heeft dit uiteindelijk tot problemen geleid. De relatie tussen enerzijds de gemeente en anderzijds de eigenaar van Ecomunitypark stond al eerder onder druk. Aan de zijde van het colllege bestond lang de indruk dat gemeente, provincie en Ecomunity Ontwikkeling BV elk zouden participeren in de realisatie van het Biosintrum. Tegelijkertijd werd door de ambtelijke projectleider gewerkt aan een businessplan waarbij Ecomunitypark Ontwikkeling BV volgens de eigenaar niet betrokken was. Uiteindelijk participeert Ecomunitypark Ontwikkeling BV niet in de realisatie van het Biosintrum. De portefeuillehouder namens de gemeente en de eigenaar van Ecomunitypark Ontwikkeling BV geven elk een andere visie op hoe een en ander zo is gelopen. De portefeuillehouder geeft aan teleurgesteld te zijn dat de parkontwikkelaar niet mee wil doen. Anderzijds geeft de laatste aan dat gebieds- en projectontwikkeling weliswaar voor hem geen corebusiness is maar dat hij een publiek-private samenwerking voor ogen had en dat het college dit uiteindelijk te ingewikkeld vond en besloten heeft “wij doen het zelf”. Mede hierdoor is de aanvankelijke sfeer van vertrouwen omgeslagen in onderling wantrouwen.

In een zorgvuldige procesgang is het lang boven de markt zweven van de vraag of een belangrijke beoogde partner (risicodragend) mee wil doen, niet mogelijk. Bij het al dan niet verkrijgen van een bancaire lening is de procesgang weinig helder en expliciet. Nog tot begin 2017 wordt door de ambtelijk projectleider uitgedragen dat er met meerdere banken contacten zijn over een lening. In diverse gesprekken is echter aangegeven dat een bancaire lening nooit echt een serieuze optie was omdat het commitment van de partners maar beperkt was tot een korte periode (van respectievelijk 5 jaar voor de onderwijsinstellingen en 3 jaar voor de bedrijven waarmee een partnerovereenkomst is gesloten). Ad 3 en 4. Informatievoorziening aan en taakopvatting van de raad De vraag of de raad altijd tijdig relevante informatie ontving, is lastig volledig dekkend te beantwoorden. Geconstateerd kan worden dat door de ambtelijke projectleiding en de bestuurlijke verantwoordelijken op enige momenten is geworsteld met de vraag wanneer dreigende tegenvallers aan de raad gemeld moeten worden. Het beeld dat ontstaat is dat het college de raad op enkele momenten informatie verstrekt heeft

10

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar het Biosintrum in Oosterwolde | november 2021

die achteraf onjuist bleek. Dit betreft met name inschattingen over de exploitatie van het Biosintrum en de voor realisatie benodigde investeringen. Het onderzoek vindt geen onderbouwing voor de stelling dat het college de raad bewust informatie onthouden heeft die voor de besluitvorming door de raad belangrijk was. Wel biedt het procesverloop in combinatie met hierover met betrokkenen gevoerde gesprekken (zowel bestuurlijk als ambtelijk) aanknopingspunten te veronderstellen dat het college in de periode van medio 2016 tot eind 2019 op enkele momenten heeft gewacht met het delen met de raad van bijgestelde inzichten over met name exploitatie en omvang van benodigde investeringen in het Biosintrum. Gepoogd is om tegenvallers eerst op te vangen door elders op de begroting ruimte te vinden. Indien dit echt niet lukt, wordt de raad geïnformeerd over de tegenvallers. Het college heeft voor het procesverloop, waarin niet altijd juiste en tijdige informatie is verschaft, excuses aangeboden aan de raad en ook actie ondernomen om de informatievoorziening te verbeteren (vanaf begin 2020 wordt de raad maandelijks geïnformeerd over de stand van zaken rondom Biosintrum). Met het in de raad van 25 februari 2020 aangenomen projectplan hebben raad en college een gezamenlijke route gevonden om het dossier-Biosintrum weer positief op te pakken.

Geconstateerd kan worden dat de raad met het februari 2020 opgestelde en aangenomen projectplan in positie wordt gebracht om zijn kaderstellende rol beter in te vullen. Dit projectplan kent een gefaseerde opzet, waarbij vanuit een analyse van de huidige situatie en een inventarisatie van relevante uitgangspunten daarop te baseren oplossingsscenario’s worden ontwikkeld, waarbij de raad ook tussentijds een rol heeft. Een dergelijke gefaseerde aanpak had ook meerwaarde kunnen hebben, voor de kwaliteit van de kaderstelling door de raad, bij de uiteindelijke vaststelling door de raad van het businessplan in 2016. Het college heeft de raad toen geen scenario’s voorgelegd bij de van de raad gevraagde besluitvorming over investeringsomvang en exploitatie. Deze keuze beperkte de kaderstelling van de raad op dit punt tot het akkoord gaan met het ingediende plan, eventueel na aanpassing via bijvoorbeeld moties, of niet. Ten aanzien van de controlerende rol van de raad kan worden vastgesteld dat de raad op diverse momenten een groot aantal kritische vragen heeft gesteld aan het college over zowel oplopende investeringskosten, als te rooskleurig ervaren prognoses over de exploitatie en ook andere aspecten (waaronder de juridische optuiging van de stichting, met wat de raad betreft bij voorkeur een RvT).

Het beeld is dat enkele fracties in de periode 2016 t/m 2017 weinig vragen stelden bij de door het college voorgelegde besluitvormingsdocumenten en andere fracties meer en ook fundamentele vragen stelden. Op één fractie na heeft dat in deze periode niet geleid tot het tegen een collegevoorstel over het Biosintrum stemmen. Zeker met de kennis van nu, maar gelet op de aanwezige rafelranden (financieel en juridisch) die kleefden aan de in deze periode opgestelde businessplannen, waarbij met name relevante kostenposten laag werden geraamd, was het passend geweest als meerdere fracties de aanwezige twijfels en kritische kanttekeningen hadden omgezet in een pleidooi voor uitstel van besluitvorming of, indien dat niet mogelijk zou zijn, een tegenstem. Op de in het hoofdrapport beschreven sleutelmomenten in de besluitvorming over het Biosintrum is er uitgebreid en op bepaalde momenten heftig gedebatteerd. Op deze momenten is gebleken dat de raadsfracties de ambities van het college met het Biosintrum onderschrijven, wat er aan kan hebben bijgedragen dat ook aanwezige vragen en kritische kanttekeningen bij ingediende voorstellen niet zijn omgezet in het verwerpen van deze voorstellen. Door het college gedane toezeggingen spelen op enkele momenten hierbij ook een rol.

11

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar het Biosintrum in Oosterwolde | november 2021

Geconstateerd kan worden dat de raad aanvankelijk vooral positief en meegaand was in de door het college voorgelegde voorstellen voor het Biosintrum, maar dat dit na de tegenvallers eind 2019 bij het benodigde investeringskrediet omslaat in een kritischer houding bij diverse fracties. Per saldo blijft ook daarna voor de meeste fracties gelden dat zij het project Biosintrum op zich positief waarderen en dus geneigd zijn om vooral mee te denken met het college hoe dit project haalbaar gemaakt kan worden. Ad 5. Procesgang en fasering van besluitvorming, toegespitst op ‘go-no go’-momenten Het onderzoek levert op dat er twee majeure formele besluitvormingsmomenten zijn geweest ten aanzien van de voorbereiding en realisatie van het Biosintrum: 

September 2016, over businessplan en investeringskrediet van € 1 miljoen.



Oktober 2017, over aangepast businessplan en verhoogd investeringskrediet (€ 3,5 miljoen).

Vóór september 2016 vindt geleidelijke en niet formele besluitvorming plaats over het verlaten van de gedachte over de oprichting van een coöperatie en het idee dat bedrijfsleven en/of maatschappelijke partners risicodragend bijdragen aan het plan. Tussen beide formele besluitvormingsmomenten wordt de gedachte verlaten van een bancaire lening en wordt verder een ander ontwerp gekozen voor het te realiseren gebouw. Over de procesgang constateert het onderzoek dat deze anders is geweest dan bij een complex project ‘volgens het boekje’ het geval zou zijn. Dan zou de procesgang meer stapsgewijs zijn vormgegeven, met meer expliciete aandacht voor relevante randvoorwaarden en een toets op de vraag of (in voldoende mate) voldaan is aan deze randvoorwaarden.

12

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar het Biosintrum in Oosterwolde | november 2021

Het onderzoek levert de volgende inzichten op: 

De verkenningsfase voor het Biosintrum is niet formeel doorlopen en afgesloten (met besluitvorming

in de raad over ambitie, publieke beperkingen, uitgangspunten et cetera). Een en ander was wel het geval voor het programma Biobased Economy, maar niet voor het Ecomunitycenter, later Biosintrum als concept en gebouw. 

In de niet formele verkenningsfase waren de ambities dominant boven de randvoorwaarden en het

nadenken over de rol die de gemeente wel dan wel niet wil vervullen ten aanzien van realisatie en exploitatie van het Biosintrum. 

In de onderzoeksfase is vervolgens niet traceerbaar gedacht in planvarianten en er zijn geen alterna-

tieven voorgelegd aan de raad. 

De formele toets op interesse van marktpartijen blijkt weinig formeel te zijn georganiseerd, waarbij

betrokkenen uiteenlopende beelden hebben over met welke banken bijvoorbeeld contact is geweest en of sprake was van een concreet aanbod. 

Onderwijsinstellingen en bedrijfsleven zijn actief betrokken bij de voorbereiding van het Biosintrum,

maar te realiseren concept en pand wordt niet expliciet voorgelegd, evenmin als latere bijstellingen het ontwerp. De procesgang heeft er mede toe bijgedragen dat diverse relevante ‘go-no go’-momenten zijn gepasseerd zonder dat deze expliciet zijn besproken in de raad: 

Moment waarop duidelijk is dat de provincie niet de volledige financiële dekking voor de investering

in het Biosintrum wil dragen. 

Moment waarop het oprichten van een coöperatie met maatschappelijke partners en bedrijfsleven

niet realistisch blijkt. 

Moment waarop de ontwikkelaar van het Ecomunitypark wegvalt als partner die mee-investeert in het

Biosintrum. 

Moment waarop blijkt dat een bancaire lening niet realistisch is.



Constatering dat je als gemeente een plan voorbereidt voor een stichting die nog niet is opgericht.



Moment waarop besloten wordt dat het aanvankelijke uitgangspunt van een traditioneel rechthoekig

ontwerp wordt ingeruild voor een meer uitdagend en innovatief ontwerp. 

Ook het moment van formele besluitvorming over het Biosintrum met een niet volledig afgerond btw-

dossier, bevat een belangrijk go-no-go moment.

***

13

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar het Biosintrum in Oosterwolde | november 2021

1 Aanleiding, doel en vraagstelling Van feestelijke

Op 1 december 2017 ging de eerste schop de grond in voor de realisatie van het

start…

Biosintrum op het Ecomunitypark in Oosterwolde. In eendrachtige samenwerking verrichtten gedeputeerde De Rouwe, burgemeester Oosterman en de directeur van het Ecomunitypark deze feestelijke handeling. Met het Biosintrum, als focuspunt van het recent bouwrijp gemaakte Ecomunitypark, wil de gemeente inspelen op de maatschappelijk gewenste transitie naar een circulaire economie en daar ook economisch van profiteren. Een bijkomend doel is dat met de te creëren hoogwaardige banen en hoger onderwijsvoorzieningen de jongeren in Ooststellingwerf beter vastgehouden kunnen worden1. Deze visie is vanaf 2012 door de gemeente ontwikkeld, met als ultiem toetsmoment op haalbaarheid, het opstellen van de businesscase in 2016.

… naar motie

Ruim drie jaar later is de stemming rondom het Biosintrum omgeslagen. Er is sprake van

van treurnis

een aanzienlijk exploitatietekort van het Biosintrum en het project blijkt voor de gemeente grote financiële risico’s op te leveren. Een en ander heeft in februari 2020 geleid tot een door de raad gesteunde motie van treurnis.

1.1 Motie raad:

Verzoek om onderzoek van raad en centrale onderzoeksvraag Op 1 juli 2020 stond het Biosintrum weer op de agenda van de gemeenteraad. In deze

onderzoek RKC vergadering werd een motie aangenomen waarin de rekenkamercommissie (RKC) van de gemeente Ooststellingwerf wordt gevraagd onderzoek te verrichten naar het Biosintrum en in het bijzonder de gemeentelijke betrokkenheid daarbij. De motie luidt als volgt: Overwegende 

dat de gemeenteraad behoefte heeft aan informatie over het proces van de totstandkoming van het Biosintrum,



dat de gemeenteraad in staat gesteld dient te worden zijn kaderstellende en controlerende rol uit te oefenen,



dat de gemeenteraad in de toekomst niet bezwaard wil worden door mogelijk in het verleden gemaakte fouten en/of gebrek aan informatie,

spreekt uit dat er een verzoek wordt gedaan aan de RKC om in de loop van 2021 een onderzoek in te stellen naar de opzet en exploitatie van het Biosintrum. De RKC Ooststellingwerf heeft deze handschoen opgepakt. Eerst heeft zij de onderzoekbaarheid van het onderwerp getoetst in een vooronderzoek en mede op basis daarvan heeft de RKC een onderzoeksvraagstelling geformuleerd. Deze vraagstelling is besproken met de raadsfracties op 14 januari 2021. Het onderzoek kan, na beperkte aanscherping van de vraagstelling, rekenen op een groot draagvlak in de raad. De RKC heeft vervolgens meerdere bureaus gevraagd een voorstel in te dienen voor de uitvoering van het onderzoek en uiteindelijk Bureau

1 Gemeente Ooststellingwerf, Beleidsvisie Biobased Economy Ooststellingwerf, februari 2016; Gemeente Ooststellingwerf, Uitvoeringsprogramma Biobased Economy 2016-2020, 19 augustus 2016.

14

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar het Biosintrum in Oosterwolde | november 2021

voor Economische Argumentatie (BEA) geselecteerd. Centrale vraag

De centrale onderzoeksvraag voor het onderzoek is door de RKC Ooststellingwerf als volgt geformuleerd: Centrale onderzoeksvraag “Heeft het college van Ooststellingwerf de raad volledig, juist en tijdig geïnformeerd over het oprichten van het Biosintrum in Oosterwolde? Hoe heeft de gemeenteraad hierbij zijn kaderstellende en controlerende taken uitgevoerd?”

1.2 Vier lijnen

Uitwerking onderzoek naar deelvragen Deze centrale onderzoeksvraag is uitgewerkt langs vier lijnen: I.

Deelvragen over het oorspronkelijke voorstel.

II. Deelvragen over de uitvoering van het project. III. Deelvragen over informatievoorziening aan de raad. IV. Deelvragen over taakopvatting van de raad. Beantwoording van de centrale vraag vraagt om een adequate beoordeling van het oorspronkelijke voorstel (en uiteindelijk met name ook hoe de raad daarover is geïnformeerd): I. Deelvragen over het oorspronkelijke voorstel 1. Waarom koos de gemeente voor het zelf ontwikkelen van het Biosintrum en welke plannen, risicobeheersing, projectorganisatie, bedrijfseconomische afwegingen, externe expertcontroles en haalbaarheidsonderzoeken zijn hiervoor opgesteld? 2. Hoe, wanneer en door wie is de beslissing genomen om niet langer een dergelijk project te faciliteren maar zelf te realiseren en uiteindelijk te exploiteren? 3. Wat was de kwaliteit van de plannen die de raad in 2016 kreeg in het licht van een project van € 3 miljoen? 4. Hoe kwam de businesscase met de externe partijen van het Biosintrum tot stand en wat was de juridische kwaliteit van de afspraken met de scholen, bedrijven en uitbater van het Ecomunitypark? Specifiek aandacht voor: 

Was de kwaliteit van de investeringsanalyse, btw- en fiscale aspecten, exploitatiebegroting, balans en risicoafweging in lijn met de eisen die aan een dergelijk project mogen worden gesteld?



Hoe was de overdracht van het eigendom van het Biosintrum juridisch en financieel in de plannen voorzien? Wat is hier nu de status van?

5. Welke stappen zijn voor de lening aan het Biosintrum in de jaren 2016-2019 gezet en welke externe partijen zijn hierover geraadpleegd? Zijn externe deskundigen ingezet? Welke offertes lagen op tafel voordat werd besloten niet bij een bank te lenen?

15

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar het Biosintrum in Oosterwolde | november 2021

Behalve de onderbouwing van het project vormen ook de opzet en organisatie van het project en de uitvoering daarvan een belangrijk onderdeel van het onderzoek: II. Deelvragen over de uitvoering van het project 6. Wie was bij de gemeente gedurende het moment van goedkeuring door de raad in september 2016 tot december 2019 verantwoordelijk voor de uitvoering van het project? Hoe stak de projectorganisatie in elkaar en hoe was de projectcontrol en –boekhouding belegd? Welke mandaten zijn intern vastgelegd om de uitvoering ter hand te nemen? 7. Hoe zijn de interne en externe kosten in de jaren 2016 – 2020 in de boekhouding van de gemeente verwerkt? Welke bedragen zijn overgemaakt aan externe partijen en wat is op de balans geactiveerd en nog niet in de begroting opgenomen? 8. Welke interne rapportages over de voortgang en de financiële gang van zaken heeft het college gekregen? Hoe heeft het college hiermee gestuurd? 9. Zijn bij de uitvoering van het project Biosintrum nieuwe risico’s door de gemeente aangegaan of kosten gemaakt die in december 2020 niet aan de raad zijn medegedeeld? De rol van de raad is uitgewerkt in de onderzoekslijnen gericht op de informatievoorziening aan de raad (III) en de taakopvatting van de raad (IV): III. Deelvragen over de informatievoorziening aan de raad 10.

Kan de informatie aan de raad in een tijdlijn worden gezet waarbij per gebeurtenis staat wanneer het college over die informatie beschikte? Kreeg de raad tijdig informatie? Neem hierbij ook de informeel en in werkvergaderingen verstrekte informatie en presentaties door externen mee. 11. Heeft het college de raad informatie onthouden die voor het nemen van de beslissing toepasselijk was? Of heeft de raad informatie gekregen die achteraf onjuist was? Is dit door het college rechtgezet? 12. Is alle vertrouwelijke informatie die de raad had moeten weten voor een besluit op adequate wijze met de raad gedeeld?

IV. Deelvragen over de taakopvatting van de raad 13. Heeft de raad bij de verschillende besluiten zijn kaderstellende en daarna controlerende rol uitgevoerd? 14. Hoe volgde de raad de uitvoering van het project in de jaren na het besluit? Stelde de raad proactief vragen of reactief? 15. Hoe waren de debatten tussen raad en college tussen 2016 en 2020 in aantal, in lengte en intensiteit in het licht van de controlerende en kaderstellende taken van de raad? 16. Hoe was de taakopvatting van de raad, de voorzitter van de raad, de portefeuillehouder(s) en het college gedurende de onderzoeksperiode? 17. Welke invloed had de wisseling van raadsleden en de nieuwe coalitie na de verkiezingen in 2018 op de standpunten over en aanpak van het project?

16

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar het Biosintrum in Oosterwolde | november 2021

1.3 Vooronderzoek

Onderzoekverantwoording Tijdens de eerste fase van het onderzoek heeft de rekenkamercommissie vooronderzoek gedaan. Daarna zijn de bevindingen uit het vooronderzoek en de voorlopige onderzoeksvragen met raadsleden van de gemeente Ooststellingwerf besproken. Raadsleden konden input leveren voor de definitieve onderzoeksvragen. Nadat de onderzoeksopzet door de rekenkamercommissie is vastgesteld, is het onderzoek van start gegaan met een startbijeenkomst voor de rekenkamercommissie, de portefeuillehouders, ambtelijk betrokkenen en de onderzoekers. Het rekenkameronderzoek is uitgevoerd in samenwerking met onderzoeksbureau BEA, Bureau voor Economische Argumentatie.

Wederhoor

Het onderzoeksrapport is conform het onderzoeksprotocol van de rekenkamercommissie voorgelegd aan gemeentesecretaris van de gemeente Ooststellingwerf om na te gaan of de feiten zoals beschreven juist en volledig zijn. Op- of aanmerkingen als gevolg van dit ambtelijk hoor en wederhoor zijn, na zorgvuldige afweging van de rekenkamercommissie, verwerkt. De wijze waarop de rekenkamercommissie dit gedaan heeft is middels een memorie van antwoord teruggekoppeld aan de gemeentesecretaris. Vervolgens is een analyse gedaan en zijn een samenvatting en de conclusies en aanbevelingen geschreven. Het onderzoeksrapport is voor bestuurlijk wederhoor voorgelegd aan het college van B&W (conform artikel 7, lid d-e, onderzoeksprotocol van de rekenkamercommissie d.d.18 oktober 2021. De bestuurlijke reactie van het college is opgenomen in het onderzoeksrapport, evenals het nawoord van de rekenkamercommissie.

Deskresearch

Het voorliggende onderzoek is met name gebaseerd op een combinatie van uitgebreide

& interviews

deskresearch en interviews met bij de voorbereiding, opzet en exploitatie van het Biosintrum betrokken actoren vanuit zowel de gemeente Ooststellingwerf als vanuit betrokken partners. Er zijn interviews gevoerd met: 

Drie (voormalige) bestuurders van de gemeente.



Drie ambtelijke projectleiders die achtereenvolgens vanuit de gemeente het project Biosintrum trokken.



Vier ambtelijke medewerkers die in bepaalde perioden hebben geparticipeerd in de twee ingestelde ambtelijke projectgroepen  het projectrealisatieteam dat tot en met 2019 werkte aan de voorbereiding en de begeleiding van de bouw van het Biosintrum  en een projectteam dat in 2020 is ingesteld om raadsvragen te beantwoorden en een procesvoorstel uit te werken.



Een betrokken beleidsadviseur (in de periode tot juli 2016), de manager Bedrijfsvoering (in de periode tot augustus 2020) en de manager Ruimte en Samenleving (in de periode tot juni 2018).



Drie vertegenwoordigers van samen twee bij het Biosintrum betrokken onderwijsinstellingen.



De eigenaar van Zwart Beheer B.V. en Ecomunitypark Ontwikkeling BV.



De in de periode tot november 2018 betrokken gemeentesecretaris en de huidige gemeen-

17

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar het Biosintrum in Oosterwolde | november 2021

tesecretaris. 

De huidige voorzitter van het bestuur van de Stichting Biosintrum en de directeur van de stichting.



Een extern adviseur die in de periode 2012-2014 in opdracht van Zwart Beheer BV betrokken was bij de ontwikkeling van het Ecomunitypark en daarna voor de gemeente Ooststellingwerf in de periode 2015-2018 betrokken was bij het opstellen van de businesscase.

Van deze gesprekken zijn verslagen gemaakt, die in concept aan de betreffende gesprekspartner zijn voorgelegd voor een check op de correcte weergave van wat besproken is. Sessie met

Daarnaast heeft een informele sessie plaatsgevonden met raadsleden op 10 juni 2021,

raadsleden

waarin met name is ingegaan op hoe de raadsleden de informatievoorziening vanuit het college aan de raad hebben ervaren, hoe actief de raad was bij het kaders stelen voor het Biosintrumproject en het controleren op de voortgang in de uitvoering en welke taakopvatting de raad had en hoe daar achteraf op teruggekeken wordt. Een conceptverslag van deze sessie is voorgelegd aan de raadsleden. Voor de deskresearch die is uitgevoerd, vormde een door de gemeente via de gemeentesecretaris aangeleverd bestand met circa 225 documenten de basis. De onderzoekers hebben daarnaast nog enkele tientallen andere documenten gevonden of aangereikt gekregen.

Afbakening

De focus in de gevoerde interviews en in de deskresearch lag op de periode vanaf begin 2016 tot medio 2020 (het moment dat de raad de RKC Ooststellingwerf verzoekt om onderzoek te doen naar het Biosintrum-dossier). De periode daarvoor is globaal in beeld gebracht. Het onderzoek richt zich verder niet op de vraag hoe de gemeente in de komende jaren bij het Biosintrum betrokken kan of zou moeten zijn en evenmin op de vraag hoe de levensvatbaarheid van het Biosintrum kan worden bevorderd. 1.4

Leeswijzer De structuur van het voorliggende onderzoeksrapport volgt de structuur van de vraagstelling, zoals die is geformuleerd door de RKC. Concreet betekent dit het volgende: 

In hoofdstuk 3 wordt ingegaan op het oorspronkelijke voorstel, en hoe dit voorstel daarna is aangepast, en de onderbouwing daarvan. Aandachtspunten zijn  Investeringsbegroting, inclusief aanpassingen daarin (paragraaf 3.1).  Financiering van de investering (paragraaf 3.2).  Exploitatie (paragraaf 3.3).  Fiscale aspecten, waaronder het btw-vraagstuk (paragraaf 3.4).  Risicoparagraaf en ‘go/no go’-momenten (paragraaf 3.5). Hoofdstuk 3 richt zich daarmee op ‘blok I’ van de onderzoeksvragen, zoals toegelicht in hoofdstuk 1.



In hoofdstuk 4 wordt ingegaan op de uitvoering van het project, met specifiek aandacht voor:  De intern-gemeentelijke projectorganisatie (paragraaf 4.1).

18

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar het Biosintrum in Oosterwolde | november 2021

 De relatie tussen de gemeente en de eigenaar van Ecomunitypark (paragraaf 4.2).  De relatie tussen de gemeente en de stichting Biosintrum (paragraaf 4.3). Hoofdstuk 4 richt zich daarmee op ‘blok II’ van de onderzoeksvragen uit hoofdstuk 1. 

In hoofdstuk 5 wordt in chronologische volgorde ingegaan op de belangrijkste besluitvormingsmomenten waarbij de raad betrokken was (paragraaf 5.1 tot en met paragraaf 5.8), waarna een weergave volgt van de opbrengst van een informele sessie met raadsleden (paragraaf 5.9).

Deze hoofdstukken worden voorafgegaan door een chronologisch overzicht van relevante besluitvormingsmomenten en datum van publicatie of vaststelling van voor het onderzoek relevante beleids- en sturingsdocumenten in hoofdstuk 1. De beantwoording van de door de RKC geformuleerde onderzoeksvragen is te vinden in hoofdstuk 6.