Bijlage 2 - Onderzoeksrapportage Biosintrum - eindrapport

BTW-vraagstuk en overige fiscale aspecten Over de fiscale status van de stichting en de hiermee samenhangende btw-aspecten is in 2016 extern advies gevraagd aan Caraad Belastingadviseurs19. Van belang is dat indien de inkomsten van de stichting grotendeels btw-belast zouden zijn, dat dan ook de btw op de nieuwbouw en de exploitatielasten (grotendeels) verrekend kan worden. Indien de inkomsten van de stichting niet btw-belast zouden zijn, is dit niet het geval en nemen de kosten vanwege nieuwbouw en de exploitatielasten aanmerkelijk toe. Wat de nieuwbouw betreft, gaat de gemeente in 2016 uit van een taakstellend budget van € 3 miljoen. Dit is een bedrag exclusief btw. Indien de gemeente toch btw verschuldigd is over deze investering, kunnen de kosten oplopen met maximaal € 630.000 (oftewel met het btw-percentage i.c. 21 procent).

18 Zoals hiervoor opgemerkt, is dan de aflossing meegenomen bij de financieringslasten terwijl aflossing geen kostenpost betreft in tegenstelling tot de rente. Toegespitst op de rentekosten is er geen sprake van een daling van de kosten (de rentevoet daalt wel, maar de omvang van de lening neemt toe). 19 Caraad Belastingadviseurs, Brief aan gemeente Ooststellingwerf, onderwerp: ‘Stichting BioBase Center, btw-advisering’, 12 januari 2016.

43

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar het Biosintrum in Oosterwolde | november 2021

Het btw-advies is helder. Caraad Belastingadviseurs stelt dat er weliswaar vooralsnog vanuit gegaan kan worden dat alle door de stichting te genereren opbrengsten btw-belast zijn, wat betekent dat de stichting alle btw kan verrekenen op zowel de nieuwbouw als op de kosten van exploitatie van het gebouw, maar dat dit een voorlopig standpunt is dat moet worden afgestemd met de relevante partners (met name de onderwijsinstellingen) en met de Belastingdienst. In het businessplan uit 2016 is dit btw-advies verwerkt. Aangegeven is wel dat de voorlopige conclusies ten aanzien van de btw nog met de Belastingdienst moeten worden afgestemd. De btw-kwestie is lang ‘blijven liggen’ maar inmiddels wel aan de Belastingdienst voorgelegd20. Het vraagstuk is ‘open’ voorgelegd, waarbij gemeente en stichting hopen dat de fiscus mee wil denken in hoe een en ander goed kan worden geregeld. Tot op heden heeft de Belastingdienst nog geen uitsluitsel gegeven over hoe hiermee om te gaan. En dan gaat het wel om grote bedragen. 3.5

Risicoparagraaf en ‘go/no go’-momenten Het businessplan dat in 2016 is vastgesteld door de raad bevat geen risicoparagraaf. Wel wordt het nog niet met de Belastingdienst afgestemde btw-vraagstuk expliciet benoemd, overigens zonder de consequenties voor de kosten van nieuwbouw en voor de exploitatielasten kwantitatief uit te werken. Als risico’s worden in het businessplan en het raadsvoorstel van september 2016 benoemd: 

Nog niet bekend zijn, op moment van schrijven, van de bancaire voorwaarden voor de beoogde lening.



Nog geen definitieve afstemming met de Belastingdienst over de btw-problematiek.



Nog geen ondertekende contracten met alle onderwijsinstellingen voor de partnerovereenkomsten en evenmin met alle bedrijven die pakket A of B zullen afnemen21.

20 Caraad Belastingadviseurs heeft het btw-vraagstuk al in september 2016 voorgelegd aan de Belastingdienst Noord, kantoor Groningen. Zie Caraad Belastingadviseurs, brief aan Belastingdienst Noord/kantoor Groningen, betreft: ‘Gemeente Ooststellingwerf; Kenniscentrum Biobased Economy’, september 2016. 21 In het raadsvoorstel is aangegeven dat op het moment van schrijven 12 bedrijven toezeggingen hebben gedaan voor afname van een (A of B) pakket en dat 3 bedrijven nog meer bedenktijd nodig hebben. Van de 12 bedrijven die hebben toegezegd, hebben op het moment van schrijven 4 de overeenkomst ondertekend geretourneerd. Van de onderwijsinstellingen hebben 3 van de 5 toegezegd en 2 van de 5 willen eerst een intentieovereenkomst. Om alle onderwijsinstellingen gelijk te behandelen, besluit de gemeente om alle instellingen een intentieovereenkomst aan te bieden. In het businessplan wordt gerekend met 6 onderwijsinstellingen die een partnerovereenkomst sluiten à € 20.000 per jaar. Wat betreft de partnerovereenkomsten met onderwijsinstellingen is in het raadsvoorstel aangegeven dat met vier onderwijsinstellingen (Stenden Hogeschool, Nordwin College, Friesland College en Hogeschool Van Hall Larenstein) intentieovereenkomsten zijn gesloten. In het businessplan zijn ook inkomsten uit partnerovereenkomsten opgenomen met Noordelijke Hogeschool Leeuwarden en Hanze Hogeschool.

44

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar het Biosintrum in Oosterwolde | november 2021



Er is nog geen zekerheid over de van de provincie verwachte subsidie (ambtelijk was aangegeven dat de besluitvorming pas kon plaatsvinden in september 2016). Aangegeven is dat Provinciale Staten hierover niet meer hoeven te besluiten. Gedeputeerde Staten dienen het besluit te nemen, waarbij dit dan “voor hen makkelijker is omdat de cofinanciering (door de gemeente) dan al definitief geregeld is”. In het raadsvoorstel is wel aangegeven dat “de provincie (…) bereid is € 1 miljoen ter beschikking te stellen”.

De centrale conclusie van het businessplan is dat “op basis van de (..) berekeningen de exploitatie van Ecomunity Center haalbaar is”. Er wordt verder aangevuld dat “de inkomsten uit betere verhuur van congres- en vergaderruimte en het expositiecentrum de exploitatie nog verder kunnen verbeteren”. Er wordt niet benoemd dat de inkomsten ook kunnen tegenvallen. In het businessplan is ook geen gevoeligheidsanalyse opgenomen van de belangrijkste onderliggende aannames en uitgangspunten en er worden ook geen scenario’s uitgewerkt (bijvoorbeeld een ‘goed weer’ en een ‘slecht weer’-scenario). In het businessplan noch in het raadsvoorstel van 2016 worden de volgende risico’s benoemd of uitgewerkt: 

Eventueel stijgende bouwkosten, bijvoorbeeld vanwege in prijs stijgende bouwmaterialen.



Risico’s wat betreft de samenwerking tussen de gemeente en Zwart Beheer BV en Ecomunitypark Ontwikkeling BV over de te ontvangen bijdragen van op het Ecomunitypark te vestigen bedrijven aan het Biosintrum.



In het algemeen de exploitatierisico’s voor de nog op te richten stichting die het Biosintrum moet gaan exploiteren en welke risico’s de gemeente loopt als de stichting uit de exploitatie de verplichtingen ten aanzien van de gemeente wat betreft terugbetalen van de lening niet kan voldoen of als de stichting het gebouw niet wil overnemen.

3.6

Tussentijdse bevindingen De bevindingen ten aanzien van het businessplan worden navolgend weergegeven voor achtereenvolgens de investeringsbegroting en de exploitatieraming.

Investerings-

De aanvankelijk geraamde investeringsbegroting blijkt na een jaar met circa € 0,5 miljoen

begroting

omhoog te moeten worden bijgesteld (15,6 procent hogere kosten; van circa € 3,0 miljoen naar circa € 3,5 miljoen)). Bezien vanuit de door de stichting Biosintrum eind 2019 opgestelde raming, waarin uitgegaan wordt van een investeringsomvang van circa € 3,765 miljoen is sprake van een onderschatting met circa € 725.000 (23,9 procent hogere kosten). Hoofdlijnen: 

De toegenomen kosten vanwege ontwikkeling en realisatie van het Biosintrum overschrijden de aangehouden kostenpost (van 4 procent van de totale investeringsomvang) onvoorzien royaal.

45

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar het Biosintrum in Oosterwolde | november 2021



Een kostenpost onvoorzien van 4 procent kan worden gezien als laag. Bij veel bouwprojecten, zowel in de publieke als private sector, is een marge van 10 tot 15 procent voor onvoorziene kosten niet ongebruikelijk. De bouw van het Biosintrum betrof bovendien een innovatief ontwerp, met bijzondere materiaalkeuzes. De bijstelling van de investeringsbegroting in 2017 betreft voornamelijk de bouwkosten (van € 1,4 naar € 1,8 miljoen), waarbij dit grotendeels de consequentie is van de keuze in 2017 voor een meer uitdagend en vernieuwend ontwerp.



De kostenposten die aanvankelijk zijn geraamd als een opslagpercentage op de bouwkosten nemen vervolgens in 2017 niet naar rato toe als de bouwkosten op dat moment hoger worden ingeschat. Het innovatieve ontwerp dat de basis is voor het aangepaste businessplan werkte in principe juist wel risico verhogend.



Dat de aanvankelijk beoogde bancaire lening uiteindelijk niet tot stand komt en de gemeente een lening moet verstrekken aan de stichting (met name vanwege de relatief korte periode van vijf jaar waarover de onderwijsinstellingen een commitment afgeven), wordt niet gezien als een signaal dat de investering risicovol is. Er wordt vooral benadrukt dat dit uiteindelijk voor zowel de stichting als de gemeente goedkoper is, omdat de gemeente goedkoper kan lenen.



In het aangepaste businessplan van 2017 is het uitgangspunt niet langer een bancaire lening maar een lening van de gemeente aan stichting Biosintrum, bedoeld om het pand te kunnen kopen. Het risico dat de stichting nog niet is opgericht en mogelijk het pand niet zal willen overnemen, krijgt weinig tot geen aandacht.



Het nog niet definitief met de Belastingdienst afgestemde btw-vraagstuk betekent dat er nog steeds rekening mee gehouden moet worden dat over de investering ten behoeve van ontwikkeling en realisatie van het pand geen btw verrekend kan worden door de gemeente.



De bijstelling in 2019 van in totaal € 250.000, op basis van een raming door de inmiddels opgerichte stichting Biosintrum, bevat een aantal kostenposten die volledig te voorzien waren, zoals de leges voor de bouwvergunning, of in enige mate, zoals de kosten voor aanleg van internet, installatie van audiovisuele installaties en dergelijke. Voor enkele andere kostenposten geldt dat het de vraag is of deze zouden moeten drukken op een investeringsbegroting (bijvoorbeeld de kosten voor opening van het pand met bijgaande feestelijkheden).

De gemeente heeft de bouwkosten voorzien van externe toetsing, onder andere door het bureau Kamphuis Schaufeli. Exploitatie-

De bijstellingen in de exploitatieraming, in 2017 en 2019, zijn nog ingrijpender. Dit geldt

begroting

met name voor de bijstelling in 2019 die plaatsvindt als de inmiddels opgerichte stichting met een raming komt. De aanvankelijk geraamde ‘plus’ slaat in 2019 om naar een forse ‘min’. De omslag is in belangrijke mate te wijten aan onderschatting van personele kosten, die zowel besproken zijn in de raad als in enige mate vanaf de start te voorzien waren. Daarnaast zijn de kosten vanwege website en PR en (groot) onderhoud onderschat. Aan de inkomstenkant is er verder een tegenvaller vanwege het door fusie van twee onderwijsinstellingen wegvallen van één keer de partnerbijdrage van € 20.000 per jaar. Daarnaast blijken de restaurantvoorzienin-

46

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar het Biosintrum in Oosterwolde | november 2021

gen niet interessant voor de onderwijsinstellingen om te exploiteren en haakt na een korte tijd ook een commerciële cateraar af, waardoor de geraamde inkomsten uit restaurant en catering wegvallen. Bij een voldoende zorgvuldig procesontwerp voor de ontwikkeling en realisatie van het Biosintrum had het niet mogen voorkomen dat er een restaurantvoorziening wordt opgeleverd die niet beantwoord aan de daaraan door de onderwijsinstellingen te stellen eisen. Hoofdlijnen: 

De fusie van twee onderwijsinstellingen (NHL en Stenden), waardoor één van de zes begrote bijdragen vanuit partnerovereenkomsten met onderwijsinstellingen wegvalt, was wellicht niet voorspelbaar. Anderzijds spraken beide onderwijsinstellingen in 2015 al over een fusie.



In de aanvankelijk door de gemeente opgestelde begrotingen uit 2016 en 2017 is uitgegaan van beperkte personele kosten, te weten € 40.000 voor een contentmanager. Dat in de raming van stichting Biosintrum ook kosten worden geraamd vanwege inzet van een boekhouder en aanvullende kosten voor marketing en PR, lijkt realistisch en in ieder geval deels te voorzien. Verder blijkt de stichting Biosintrum in de praktijk niet te kunnen volstaan met een contentmanager, maar is breder een algemeen manager of directeur noodzakelijk die zorgt voor activiteiten (‘content’) en die de relaties onderhoudt met gemeente, onderwijsinstellingen en bedrijfsleven. Een dergelijke functie ingevuld krijgen voor een bedrag van € 40.000 lijkt weinig realistisch.



De uiteindelijk gerealiseerde keuken in de restaurantvoorziening, wordt door de onderwijsinstellingen die de restaurantvoorziening zouden exploiteren, uiteindelijk als onvoldoende interessant gewaardeerd voor hun studenten. Daardoor vallen de aanvankelijk geraamde inkomsten uit verhuur van het restaurant weg (er is geprobeerd hiervoor een private cateraar te vinden maar het contract daarmee is na een half jaar beëindigd). In de fase van planuitwerking hadden de wensen van beide onderwijsinstellingen enerzijds en de mogelijkheden van het te bouwen centrum anderzijds beter op elkaar afgestemd moeten worden.



De stichting raamt geen inkomsten uit bijdragen voor het Biosintrum van op het Ecomunitypark gevestigde bedrijven, door de hierover met Ecomunitypark Ontwikkeling BV ontstane frictie. Ecomunitypark Ontwikkeling BV stelt zich op het standpunt dat de gemeente nog niet voldaan heeft aan haar verplichtingen zoals het realiseren van een laboratoriumfunctie in het Biosintrum (zij heeft zelf een beperkte laboratoriumfunctie gerealiseerd in de door haar op het bedrijventerrein gerealiseerde Ecomunitybox).



Het nauw bij het ontwerp en de uitvoering van een plan betrekken van de eindgebruikers, is van groot belang. Geconstateerd kan worden dat bij zowel onderwijsinstellingen, in ieder geval de instellingen die een rol zouden hebben bij de exploitatie van de horecavoorziening, als de eigenaar van Ecomunitypark, die uitging van een laboratoriumfunctie in het gebouw, dit proces niet optimaal is verlopen.



De aanvankelijk geraamde reservering voor groot onderhoud van € 10.000 per jaar lijkt voor een investering in een pand van € 3,0 miljoen is aan de lage kant.



Het in september 2016 aan de raad voorgelegde businessplan bevatte enkele belangrijke juridische ‘rafelranden’, die ook de exploitatie raken. De belangrijkste betreft de uiteindelijke waardering door de Belastingdienst van de btw. Hierover is door een extern bureau geadvi-

47

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar het Biosintrum in Oosterwolde | november 2021

seerd, met als strekking dat naar verwachting van dit bureau alle btw op nieuwbouw en exploitatiekosten van het gebouw kunnen worden verrekend maar dat dit nog wel definitief afgestemd moet worden met de fiscus. De door de stichting Biosintrum opgestelde begroting lijkt op een aantal punten, zoals hiervoor benoemd, realistischer. Ook bij deze begroting zijn echter kanttekeningen te plaatsen: 

In de door de stichting opgestelde exploitatiebegroting is een congres opgenomen voor € 30.000 in 2020 (met de aanname dat deze activiteit jaarlijks terugkeert). Een dergelijk congres is waarschijnlijk niet per se noodzakelijk en had ook bekostigd kunnen worden uit het programma Biobased van de gemeente Ooststellingwerf.



Hetzelfde geldt voor een in 2020 voorziene bodemmonitor à € 20.000.



De kosten voor een boekhouder van € 25.000 per jaar lijken aan de hoge kant en mogelijk kunnen ook kosten voor bijvoorbeeld de website uiteindelijk lager uitvallen (nu door de stichting geraamd op € 7.500 per jaar).



In de begroting van stichting Biosintrum wordt niet gerekend met bijdragen van op het Ecomunitypark te vestigen bedrijven. Hierover zijn met Ecomunitypark BV wel afspraken gemaakt. Omdat tot dusver nog geen bijdragen van gevestigde bedrijven door Ecomunitypark BV zijn overgemaakt aan de stichting, is de pm-post op dit onderdeel verklaarbaar. Tegelijkertijd zou het uitgangspunt voor de structurele begroting van Biosintrum wel moeten zijn dat (een deel van) deze inkomsten naar de stichting toevloeien.

Tot slot is in de door de stichting Biosintrum opgestelde begroting rekening gehouden met restitutie van vennootschapsbelasting van ruim € 25.000. Dit is echter alleen aan de orde indien verliezen met winsten kunnen worden gecompenseerd. Omdat op basis van de door de stichting gepresenteerde begroting geen winsten te verwachten zijn, is er ook geen mogelijkheid voor compensabele verliezen.

48

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar het Biosintrum in Oosterwolde | november 2021

4 Uitvoering van het project

4.1

Intern-gemeentelijke projectorganisatie

Bestuurlijke &

De gemeentelijke projectorganisatie is in de periode vanaf 2015 tot heden op een aantal

ambtelijke

momenten gewijzigd. De bestuurlijke verantwoordelijkheid lag bij het college van B&W,

trekkers

waarbij binnen het college de burgemeester vanaf het begin trekker en verantwoordelijk portefeuillehouder was voor het dossier Biosintrum in het bijzonder en de Biobased economy in het algemeen. Binnen de ambtelijke organisatie was vanaf het begin een programmamanager Biobased aangesteld die tevens projectleider Biosintrum was. Deze projectleider was tot begin 2020 werkzaam bij de gemeente Ooststellingwerf en ambtelijk de spin in het web op dit dossier tot medio 2019. In 2020 werd de wethouder ‘Duurzaamheid, leefbaarheid en bouwen en wonen’ de verantwoordelijk portefeuillehouder voor het Biosintrum. De aanvankelijke ambtelijk projectleider heeft zijn functie vervuld tot medio 2019. Vanaf eind 2019/begin 2020 werd de Teamleider Bedrijfsvoering projectleider van een tweede projectgroep, gericht op beantwoording van raadsvragen en het opstellen van een procesvoorstel. Medio 2020 is een extern ingehuurde ambtelijk projectleider aangesteld aan de zijde van de gemeente voor het dossier Biosintrum.

Project-

Op basis van de gevoerde gesprekken met direct betrokkenen vanuit de gemeentelijke

organisatie

organisatie, kan als volgt worden toegelicht op de gemeentelijke projectorganisatie: 

Bestuurlijke trekker en portefeuillehouder Biosintrum is aanvankelijk de burgemeester en met de start van het nieuwe college in principe de portefeuillehouder Duurzaamheid, al had in de eerste periode van het nieuwe college de voormalige portefeuillehouder nog actieve betrokkenheid bij discussies in de raad over het Biosintrum. Feitelijk is het dossier Biosintrum na het raadsoverleg van 25 februari 2020, waarin een motie van treurnis werd aangenomen over inschattingsfouten van het college bij de meerkosten en niet tijdig informeren, overgegaan naar de portefeuillehouder Duurzaamheid.



Eindverantwoordelijke in de ambtelijke organisatie was de gemeentesecretaris. De aanvankelijk betrokken gemeentesecretaris vertrok november 2018 waarna een gemeentesecretaris a.i. deze rol vervulde tot de aanstelling van de huidige gemeentesecretaris per oktober 2019. Door de huidige gemeentesecretaris wordt aangegeven dat in het overdrachtsdossier van de interim-gemeentesecretaris aan de huidige gemeentesecretaris het onderwerp Biosintrum niet voor kwam22.



De meest betrokken ambtelijk trekker was programmamanager Biobased en projectleider Biosintrum in de periode van juli 2010 tot medio 2019. Hij was projectleider van een projectteam gericht op de voorbereiding en de begeleiding van de bouw van het Biosintrum. Vanaf begin 2020 neemt de teamleider Bedrijfsvoering de rol van ambtelijk projectleider over waarbij zijn opdracht uitsluitend was uitvoering geven aan de raadsopdracht over de tot-

22 Vlak na het aantreden van de huidige gemeentesecretaris werd het raadsvoorstel besproken voor het verstrekken van een lening van € 1,85 miljoen aan de op te richten stichting Biosintrum (waar tot dan nog werd uitgegaan van € 1,6 miljoen).

49

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar het Biosintrum in Oosterwolde | november 2021

standkoming van het Biosintrum23. Hij geeft aan dat er geen overdracht heeft plaatsgevonden met zijn voorganger omdat deze op moment van overdracht niet meer werkzaam was voor de gemeente. 

Vanaf de start van het denken over het Biosintrum (indertijd nog Ecomunity Center genoemd) rond 2013 was een financieel consulent uit de gemeentelijke organisatie bij het project betrokken. Deze financieel consulent is eind 2017 opgevolgd door een adviseur Planning & Control (overgang ná de beschikbaarstelling van het gevraagde investeringskrediet door de raad op 17 oktober 2017). Zij is vanaf november 2019 vanwege zwangerschap vervangen door een financieel beleidsmedewerker die ook na haar terugkeer bleef participeren in het projectteam.



Het ambtelijke begeleidingsteam voor de voorbereiding en de begeleiding van de bouw van het Biosintrum bestond uit de ambtelijk projectleider Biosintrum, een adviseur Planning & Control, een bouwkundig adviseur en een communicatieadviseur. Dit team heeft het voorstel voorbereid dat in november 2019 naar de raad is gestuurd om de stichting Biosintrum een lening te verstrekken van € 1,85 miljoen om de stichting in de gelegenheid te stellen het pand te kunnen kopen.



Eind 2019/begin 2020 is een nieuw projectteam opgezet onder leiding van de toenmalige teamleider Bedrijfsvoering, met zoals aangegeven een andere focus, namelijk het beantwoorden van raadsvragen en het opstellen van een procesvoorstel. Het nieuwe team bestond uit:  Juridisch adviseur.  Communicatieadviseur.  Bouwkundig adviseur.  Medewerker ambtelijke ondersteuning.  Adviseur Planning & Control.



Dit projectteam heeft eerst de beantwoording van raadsvragen voorbereid en later het procesvoorstel gemaakt voor de toekomst van het Biosintrum.



Het onderzoek heeft geen formeel besluit van het college opgeleverd voor instelling van beide projectorganisaties.



Vanaf juli 2020 is een externe ingehuurd als ambtelijk projectleider Biosintrum namens de gemeente Ooststellingwerf (zij is ingehuurd voor één dag in de week), als opvolger van de teamleider Bedrijfsvoering in deze rol. Bij deze overgang heeft geen overdracht plaatsgevonden.



De gemeentelijke organisatie van Ooststellingwerf kent niet de functie van concerncontroller.

23 De eerste ambtelijk projectleider in de periode tot medio 2019 geeft aan dat hij zich in de periode van medio 2019 tot begin 2020 op verzoek van de gemeente ging toeleggen op het programma Omgevingswet en het programma Duurzaamheid. Vanwege zijn langere betrokkenheid op het dossier Biosintrum kwamen vragen rondom Biosintrum veelal nog wel bij hem terecht.

50

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar het Biosintrum in Oosterwolde | november 2021

Het ambtelijk projectteam dat vanaf eind 2017 tot begin 2020 namens de gemeente de betrokkenheid op het dossier Biosintrum vorm gaf, heeft volgens betrokkenen feitelijk niet als een echt projectteam gefunctioneerd. Navolgende beelden illustreren hoe dit projectteam werkte: 

De ambtelijke projectleider en de bestuurlijke trekker hadden nauw contact op het dossier (stuurgroep). De overige ambtelijke betrokkenen hadden niet of nauwelijks een volledig overzicht van de stand van zaken van het dossier, maar brachten op hun eigen onderdeel ondersteuning en expertise in.



Het projectteam had geen formele status, in die zin dat het team als geheel besluiten nam of deze voorbereidde voor bestuurlijke besluitvorming. Taken en verantwoordelijkheden waren onduidelijk. Een duidelijke opdrachtformulering voor het projectteam ontbrak.



De wijze van werken van het projectteam was beperkt planmatig, in die zin dat niet in een duidelijk tijdpad werd toegewerkt naar bepaalde besluitvorming met daarbij tussentijdse beslismomenten en ‘go/no go’-momenten.



Vanuit de gemeente was niet voorzien in projectondersteuning gericht op bijvoorbeeld voorbereiding en verslaglegging van overleggen.



De ambtelijk projectleider viel hiërarchisch onder de manager Ruimte en Samenleving tot de projectleider in 2015 rechtstreeks onder de gemeentesecretaris werd geplaatst. De ambtelijk projectleider had daarvoor ook al een directe werkrelatie met zowel de gemeentesecretaris als de portefeuillehouder.



Van de overleggen van het projectteam werden niet standaard notulen opgesteld en dit gold



Er is regelmatig een beroep gedaan op de inzet van externe adviseurs, om voldoende te

eveneens voor overleggen van de projectleider met de bestuurlijke trekker in de Stuurgroep. kunnen voorzien in de expertise die benodigd was. Het dossier Biosintrum vroeg om expertise die niet of niet voldoende aanwezig was binnen de ambtelijke organisatie. Met name waren er kwetsbaarheden wat betreft het voeren van onderhandelingen met onderwijsinstellingen en bedrijfsleven, het opstellen van juridische contracten, businessplannen en financiele ramingen. De hiervoor toegelichte status en werkwijze van het projectteam, in de verschillende perioden en samenstellingen, wordt door de meeste projectteamleden gezien als onwenselijk. Gesprekspartners die in het projectteam hebben geparticipeerd geven terugkijkend aan dat een meer formele setting, inclusief duidelijke besluitvormingsmomenten en adequate verslaglegging, wenselijk was geweest en dat zij hun rol als projectteamlid beter hadden kunnen vervullen als beschikbare informatie meer was gedeeld. De werkrelatie tussen de aanvankelijke ambtelijk projectleider Biosintrum en zijn hiërarchisch leidinggevende, in casu de manager Ruimte en Samenleving, verliep uiteindelijk stroef. De nauwe relatie van de ambtelijk projectleider met de portefeuillehouder, die als weinig transparant werd ervaren door de manager Ruimte en Samenleving, was daarbij van invloed. Weinig checks

Vastgesteld kan worden dat in de ambtelijke organisatie maar beperkt sprake was van

& balances

‘checks & balances’ op het dossier Biosintrum.

51

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar het Biosintrum in Oosterwolde | november 2021



In de opgetuigde projectteams hadden de ‘overige’ projectteamleden een informatieachter-



De leidinggevende in casu de manager Ruimte en Samenleving had geen optimaal zicht op

stand ten opzichte van de ambtelijk projectleider. de door de ambtelijk projectleider met de portefeuillehouder en externe partijen gevoerde overleggen en gemaakte afspraken. 

Het hiërarchisch plaatsen van de ambtelijk projectleider onder de gemeentesecretaris heeft de directe aansturing niet geïntensiveerd.



In de gemeentelijke organisatie ontbreekt de functie van concerncontroller, met een in de organisatie geborgde onafhankelijke positie en rol om onder meer voor de gemeente relevante risico’s inzichtelijk te maken en zoveel als mogelijk te beheersen.

Verder is er op onderdelen door de gemeente externe ondersteuning in gehuurd, maar er heeft geen projectbrede second opinion op de planvorming plaatsgevonden. Projectadministratie

De kosten en kredieten zijn vanaf 2018 geregistreerd binnen de projectmodule van key2financiën (projectnummer 1700)24. Ook worden kosten rechtstreeks op het investeringskrediet (activanummer 71009) verantwoord. In 2016 is voor € 40.000 en voor 2017 is voor € 373.000 aan kosten geactiveerd welke niet in de projectadministratie zijn geboekt maar wel rechtstreeks op het investeringskrediet. Voor inzicht in de kosten voor het gebouw is dit voldoende. Periodiek wordt een aansluiting gemaakt tussen de projectadministratie en de financiële administratie. De financiële administratie sluit voor elk jaar aan met de projectadministratie. Waar nodig zijn correcties gemaakt. Vanuit de jaarlijkse accountantscontrole zijn geen afwijkingen gebleken ten aanzien van rechtmatigheid of onjuistheid van de kosten welke op het investeringskrediet zijn geboekt. Daarnaast heeft een subsidiecontrole plaatsgevonden voor de € 1.000.000 van de provincie. Ook hieruit zijn geen bijzonderheden gebleken. Er was april 2020 nog geen definitieve vaststelling van de subsidiebeschikking door de Provincie ontvangen. De provinciale subsidie is met een vaststellingsbesluit op 6 juli 2020 bekend gemaakt.

Externe

Voor de gemeente Ooststellingwerf was het project Biosintrum een bijzonder project. Met

inhuur

de voorbereiding en realisatie van een dergelijk innovatief gebouw had men nog geen ervaring. In het projectteam was wel expertise aanwezig met bouwprojecten, maar die hadden vooral betrekking op bijvoorbeeld onderwijshuisvesting maar niet op het realiseren van een dergelijk innovatief bedrijfspand. Om deze reden werd besloten tot externe inhuur voor het bouwmanagement gedurende de ontwerpfase en de fase van het opstellen van de businesscase. Adviesbureau 4THECITY werd hiervoor ingehuurd. In opdracht van de externe adviseur van 4THECITY heeft bureau Kamphuis 24 Financieel consulent gemeente Ooststellingwerf), Onderzoeksopdracht Biosintrum, 28 april 2020.

52

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar het Biosintrum in Oosterwolde | november 2021

Schaufeli geadviseerd over de bouwkosten. De externe adviseur van 4THECITY heeft zorggedragen voor het opstellen en afwikkelen van de getekende aannemingsovereenkomsten met de daarbij behorende financiële kaders. Wat betreft bouwmanagement, is de ambtelijke bouwproces manager in de periode vanaf zomer 2017 als bouwkundig adviseur zijdelings betrokken geweest bij de afronding van de ontwerpfase en de voorbereiding van de realisatiefase. De betrokkenheid had met name betrekking op de technische uitwerking van het plan (materiaalkeuzes en detaillering ten behoeve van de uitvoeringstekeningen). Na afronding van de ontwerpfase was er een formele overdracht tussen de externe adviseur van 4THECITY en de ambtelijk medewerker bouwmanagement ten behoeve van de realisatiefase (dit betrof de contactstukken, de planning en de financiële kaders van zowel de bouw- als alle overige kosten). De bouw van het pand is uiteindelijk volgens plan verlopen en vrijwel binnen de daarvoor geraamde bouwkosten (exclusief inrichtingskosten). Het gebouw is op 5 december 2018 opgeleverd. Op juridisch terrein is er ook gebruik gemaakt van diverse externe adviseurs. De betrokkenheid van het cluster Bestuurlijk Juridische Zaken van de gemeente bij het project Biosintrum is tot 2020 zeer beperkt geweest. De externe juridische advisering had betrekking op: 

Oprichting van de stichting (advisering door Trip Advocaten & Notarissen25). Staatssteun-vraagstuk (advisering door Nysingh in onder andere 2016)26.



Btw-vraagstuk door Caraad Belastingadviseurs in 2016.



Vpb-plicht van de stichting door Caraad Belastingadviseursa27.



4.2

Relatie tussen gemeente en eigenaar Ecomunitypark In de planvorming is het Ecomunity Center, of later het Biosintrum, steeds het hart geweest van het Ecomunitypark. Het is de plek waar op het park te vestigen partijen en hun medewerkers elkaar zouden ontmoeten en waar deze partijen met het lokale bedrijfsleven en onderwijsinstellingen komen tot innovatieve samenwerking. Behalve dat het Biosintrum vanuit dit concept belangrijk is, is de realisatie van het Biosintrum ook voor de verdere ontwikkeling van het Ecomunitypark van groot belang omdat stichting Biosintrum in beginsel een jaarlijkse bijdrage ontvangt van op het bedrijventerrein gevestigde bedrijven voor een aantal centrale voorzieningen. Een goede samenwerking tussen gemeente en de parkeigenaar is daarmee van groot belang.

25 Zie bijvoorbeeld Trip Advocaten & Notarissen, Akte van oprichting, betreft: Stichting Biosintrum, 20 juli 2017 (concept). 26 Een lid van het projectteam 2020, gericht op beantwoording van raadsvragen en opstellen van een procesvoorstel, geeft aan dat Nysingh in het advies uit 2016 aan het projectrealisatieteam over staatssteun de suggestie doet om de staatssteun-implicaties voor Ecomunitypark Ontwikkeling BV nader te onderzoeken. Dit onderzoek heeft, voor zover hij weet, niet plaatsgevonden. 27 Caraad Belastingadviseurs, brief aan gemeente Ooststellingwerf, betreft: Beoordeling belastingplicht vennootschapsbelasting Stichting BioBase, 22 februari 2016.

53

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar het Biosintrum in Oosterwolde | november 2021

Samenwerkings- In de door de gemeente met Zwart Beheer B.V. en Ecomunitypark Ontwikkeling B.V. overeenkomst

gesloten samenwerkingsovereenkomst zijn diverse afspraken opgenomen om de onderlinge relatie te voorzien van een goed fundament. De samenwerkingsovereenkomst is uiteindelijk ondertekend door de portefeuillehouder namens de gemeente Ooststellingwerf op 19 oktober 2017 en door de directeur van Zwart Beheer BV en Ecomunitypark Ontwikkeling BV.

Afspraken

De rol van gemeente respectievelijk Zwart Beheer BV en Ecomunitypark Ontwikkeling BV zijn als volgt uitgewerkt:

Tabel 4.1

Rol van de gemeente

Rol van Zwart Beheer BV en Ecomunitypark Ontwikkeling BV

De gemeente is verantwoordelijk voor het

Zwart Beheer BV en Ecomunitypark Ontwik-

realiseren van het Biosintrum op het Ecomuni-

keling BV zijn verantwoordelijk voor het reali-

typark, door:

seren van het Ecomunitypark en in dit kader



Oprichten van de Stichting Biosintrum.

voor:



Realisatie van het Biosintrum, zijnde het



gebouw c.a. waarin het kenniscentrum zal zijn gevestigd. 

Verlening van een subsidie door de Pro-



Het investeren van eigen middelen in de

vincie Fryslân tot een bedrag van € 1 mln.

aanpassen van een acquisitieplan. 





instellingen. 



De aanleg en het onderhoud en het be-

heid ten behoeve van de gemeente een

heer van het Ecomunitypark, waaronder

recht van eerste hypotheek zal worden

begrepen de infrastructuur zoals fietspa-

gevestigd.

den, wandelpaden en gemeenschappelij-

Het op nader te bepalen wijze en onder nader te bepalen voorwaarden ter be-



Het bedingen en zekerstellen van de afdracht van de bijdragen bedoeld in artikel 3.8.28

ting Biosintrum tot een bedrag van maxi-



De uitgifte van grond aan de op het Ecomunitypark te vestigen ondernemingen en

Het verstrekken van een lening aan Stichmaal € 1,5 mln (…) en waarbij als zeker-

De acquisitie van ondernemingen die zich op het Ecomunitypark zullen vestigen.

realisatie van het Biosintrum tot een bedrag van € 1 mln.

Het opstellen dan wel actualiseren en

ke voorzieningen. 

Een duurzaam parkmanagement, met een

schikking stellen van het Biosintrum aan

kostenstructuur die is gebaseerd op het

Stichting Biosintrum.

“niet meer dan anders” principe.

Het initiëren en waar nodig faciliteren van contacten tussen Stichting Biosintrum en instellingen van onderwijs en onderzoek.



Het verlenen van publiekrechtelijke me-

28 Artikel 8.3 behelst dat conform het Businessplan BIOBASE Center, zoals vastgesteld door de raad van de gemeente Ooststellingwerf op 27 september 2016, ieder bedrijf zich dat zich op het Ecomunitypark vestigt een financiële bijdrage dient te betalen ten behoeve van het BIOBASE Center, thans genaamd Biosintrum. Deze bijdrage wordt gesteld op € 1,25 per m2 bvo kantoor en € 0,35 per m2 bedrijfshal. Het betalen van deze bijdrage zal door Zwart Beheer BV contractueel worden afgedwongen bij de uitgifte van grond aan derden. De bijdrage zal door of namens Zwart Beheer BV worden afgedragen aan de gemeente dan wel, op aanwijzing van de gemeente, aan stichting Biosintrum.

54

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar het Biosintrum in Oosterwolde | november 2021

dewerking, waaronder op planologisch gebied, met inachtneming van het gemeentelijk beleid. Aanloop naar

Verder is vastgelegd dat, bij de uitgifte van grond aan derden, Zwart Beheer BV mede ten

samenwerking

behoeve van de exploitatie van het Biosintrum in de door haar te sluiten (ver-) koopovereenkomsten de volgende bepalingen opneemt: 

In de door derden te realiseren gebouwen zullen geen eigen lunchvoorziening, keuken of kantine, anders dan een kleine pantry, worden gerealiseerd en de lunch zal worden gebruikt in de daarvoor in het Biosintrum aanwezige voorziening.



In de door derden te realiseren gebouwen zal geen voorziening worden gerealiseerd voor bijeenkomsten, grote vergaderingen, presentaties en dergelijke en dat voor het houden van bijeenkomsten, grote vergaderingen, presentaties en dergelijke gebruik zal worden gemaakt van de daarvoor in het Biosintrum aanwezige voorziening.

Voorafgaand aan het opstellen van deze samenwerkingsovereenkomst hebben gemeente Ooststellingwerf en Zwart Beheer BV en Ecomunitypark Ontwikkeling BV nauw samengewerkt in de ontwikkeling van een ecologisch werklandschap en daarbinnen het uiteindelijke Biosintrum. De samenwerking begon rond 2007 toen het bedrijf ECOstyle BV, dat gevestigd was in Appelscha, zocht naar een nieuwe vestigingslocatie met meer ontwikkelmogelijkheden. De eigenaar van het bedrijf werd gebeld door de contactambtenaar Economische Zaken van de gemeente Ooststellingwerf dat een agrariër voornemens was zijn grond nabij de kern Oosterwolde te verkopen en dat de gemeente geen interesse had in deze grond. Het gebied van 17 hectare was veel te groot voor ECOstyle, maar de portefeuillehouder zag voor zich dit gebied te ontwikkelen tot een ecologisch werklandschap met een nadrukkelijk duurzaam karakter en groene uitstraling door maar een beperkt deel van het terrein te bebouwen (in een verhouding van circa 50/50). De verdere gang van zaken laat zich als volgt kenschetsen: 

De eigenaar van het bedrijf ECOstyle BV heeft voor de verdere ontwikkeling van het terrein contact gezocht met de directeur Vastgoedontwikkeling van Triodos Bank omdat hij eerder met hem had samengewerkt. Die wilde graag bij het initiatief betrokken zijn en bracht zijn kennis van projectontwikkeling in, een terrein waar niet de specifieke expertise lag van de eigenaar van het bedrijf ECOstyle BV.



De eigenaar van het bedrijf ECOstyle BV en de voormalige directeur Vastgoedontwikkeling bij de Triodos bank, inmiddels in zijn rol als adviseur bij 4THECITY, hebben vanaf 2008 nauw samengewerkt en frequent afgestemd met de gemeente. Bestuurlijk en ambtelijk was er vaak 2 à 3 keer per maand overleg, op piekmomenten in de conceptontwikkeling voor het terrein en bijvoorbeeld ter voorbereiding van contacten met provincie of onderwijs- en kennisinstellingen vaker. De achtergrond van de eigenaar van het bedrijf ECOstyle BV als voorzitter van de KvK Fryslân, met als gevolg een groot en nuttig netwerk in de regio, was daar-

55

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar het Biosintrum in Oosterwolde | november 2021

bij waardevol. Ook de gemeenteraad werd 2 à 3 keer per jaar geïnformeerd over de voortgang. 

Vervolgens is in een “sfeer van vertrouwen” toegewerkt naar realisatie van het ecologisch werklandschap, met als naam Ecomunitypark. Vanuit de gemeente waren zowel college als ambtelijke organisatie nauw betrokken, in de persoon van de ambtelijke trekker en de portefeuillehouder als bestuurlijke trekker, en ook de raad werd in het traject meegenomen. Belangrijke beslissingen werden gezamenlijk genomen en ook door alle fracties in de raad gesteund. In de woorden van de eigenaar van het bedrijf ECOstyle BV: “het was “een tocht die we samen gingen”.

De samenwerking die werd gesmeed betrof een Triple Helix-samenwerking29, met zowel overheden (gemeente en provincie), het lokale bedrijfsleven als onderwijs- en kennisinstellingen. Gezamenlijk is besloten om voor het op het Ecomunitypark te realiseren centrale gebouw het BREEAM-certificaat te behalen. Om te laten zien dat het plan geen luchtkasteel was, heeft Zwart Beheer BV besloten om alvast een tijdelijk gebouw neer te zetten, de zogeheten ‘Ecomunitybox’, ook wel aangeduid als ‘De Keet’. In deze accommodatie konden colleges worden gegeven voor studenten, konden werkgroepen samenkomen en konden gasten worden ontvangen. Het Ecomunitypark heeft op 16 september 2013 het BREEAM-certificaat ontvangen, met als kwalificatie ‘outstanding’. Het was op dat moment het eerste bedrijvenpark in Nederland dat deze rating ontving. Op woensdag 4 maart 2015 is het Ecomunitypark officieel van start gegaan met het slaan van de eerste paal van ECOstyle BV en de opening van de ‘Ecomunitybox’ door de gedeputeerde Duurzame Ontwikkeling van de Provincie Fryslân. Twee visies op

Op enig moment is de intensieve samenwerking tussen Zwart Beheer BV / Ecomunitypark

niet doorgaan

Ontwikkeling BV (verder Zwart Beheer BV) en de gemeente van karakter veranderd.

PPS

Aanvankelijk leek er sprake te zijn van het idee om als gemeente, provincie en Zwart Beheer BV elk voor 1/3 te investeren in het beoogde Ecomunity Center. Uiteindelijk is een dergelijke publiek-private samenwerking niet van de grond gekomen. De portefeuillehouder ging er vanuit dat Ecomunitypark Ontwikkeling BV financieel zou participeren. Dat dit uiteindelijk niet gebeurde, heeft de gemeente volgens de portefeuillehouder verbaasd. Tegelijkertijd werd door de ambtelijke projectleider gewerkt aan een businessplan waarbij Ecomunitypark Ontwikkeling BV volgens de eigenaar niet betrokken was. Uiteindelijk participeert Zwart Beheer BV niet in de realisatie van het Ecomunity Center. De portefeuillehouder namens de gemeente en de directeur van Zwart Beheer BV geven elk een andere visie op hoe een en ander zo is gelopen. De portefeuillehouder geeft aan dat de belangrijkste reden was dat de directeur van Zwart Beheer BV niet én eigenaar van het park kon zijn én zitting kon hebben in het bestuur omdat hij dan twee petten op zou hebben.

29 Een ‘Triple Helix’-samenwerking is sinds enige tijd een gangbare term voor een samenwerking tussen Overheid, Ondernemingen en Onderwijs met als essentie dat deze drie ‘werelden’ zich met elkaar verknopen om tot innovatieve oplossingen en aanpakken van bijvoorbeeld maatschappelijke vraagstukken te komen.

56

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar het Biosintrum in Oosterwolde | november 2021

Anderzijds geeft de directeur van Zwart Beheer BV aan dat gebieds- en projectontwikkeling weliswaar voor hem geen corebusiness is maar dat hij een publiek-private samenwerking voor ogen had en dat de gemeente dit uiteindelijk te ingewikkeld vond en besloten heeft “wij doen het zelf”. Wantrouwen

Omdat Zwart Beheer BV niet financieel wilde participeren, was dit voor de portefeuille-

i.p.v. vertrouwen houder een doorslaggevende overweging om de directeur van Zwart Beheer BV dan ook niet op te nemen in het bestuur van de op te richten stichting. Zeggenschap dient volgens de portefeuillehouder ook gebaseerd te zijn op financiële inbreng. De relatie is mede hierdoor bekoeld. Uiteindelijk maakt de directeur van Zwart Beheer BV wel deel uit van de opgerichte Adviesraad voor bestuur en directie van het Biosintrum. Het pand dat gerealiseerd werd was in de ogen van de directeur van Zwart Beheer BV relatief duur, onder andere vanwege de ongunstige verhouding tussen bruto vloeroppervlak en verhuurbaar vloeroppervlak, en het ontbrak aan een laboratoriumfunctie. Door de directeur van Zwart Beheer BV is aangegeven dat in de samenwerkingsovereenkomst door Ecomunitypark Ontwikkeling BV bepaalde garanties zijn afgegeven, maar “dat daar ook iets tegenover hoort te staan” en dat een en ander ook is vastgelegd. Dit heeft volgens hem betrekking op de volgende aspecten: 

In de samenwerkingsovereenkomst wordt uitgegaan van een ontwerp van het Biosintrum met een ruimte voor een laboratoriumfunctie30. Deze is er uiteindelijk niet gekomen. Zwart Beheer BV heeft daarom zelf een beperkt laboratorium ondergebracht in zijn Ecomunitybox.



Ook de ideeën over het restaurant in het Biosintrum zijn bijgesteld. Conform de samenwerkingsovereenkomst mogen op het park gevestigde bedrijven geen eigen restaurantvoorziening hebben. Maar in het Biosintrum zijn ook maar beperkte voorzieningen. Zwart Beheer BV zag een voorziening voor zich waar medewerkers van bedrijven voor € 4 een gezonde, biologische maaltijd konden gebruiken met een eigen bijdrage van € 2 en de rest gedekt uit de bijdragen van bedrijven aan het Biosintrum. Bij Triodos Bank werkte het ook zo. De te betrekken onderwijsinstellingen zouden zorgen voor studenten die konden werken in het restaurant, om daar ervaring op te doen en stages te lopen en dergelijke. Uiteindelijk is er gekozen voor het gunnen aan een cateraar, waarmee na korte tijd de samenwerking weer is beëindigd.

30 Een In de samenwerkingsovereenkomst is in artikel 1, lid 2, expliciet vastgelegd dat Partijen een aantal documenten in acht nemen, waaronder het businessplan Biobase Center, zoals vastgesteld op 27 september 2016. In deze versie van het businessplan wordt op drie manieren verwezen naar de laboratoriumruimte: (1) bij de beschrijving van het ‘onderwijspakket’ dat onderwijsinstellingen afnemen, is als eerste opgenomen “continu gedeeld gebruik laboratoriumruimte”, (2) bij de toelichting op de layout van het gebouw is aangegeven dat op de eerste verdieping aan de oostzijde een ‘onderwijs/laboratoriumruimte’ is ingericht en (3) in het hoofdstuk financiën is een bedrag van € 200.000 opgenomen voor ‘extra inrichting laboratoriumruimte’ bij de raming van de stichtingskosten, als onderdeel van de totale stichtingskosten van € 3.038.000.

57

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar het Biosintrum in Oosterwolde | november 2021

De gewijzigde planuitvoering is voor Zwart Beheer BV reden om tot heden de in de samenwerkingsovereenkomst opgenomen door Zwart Beheer BV te innen bijdrage van op het Ecomunitypark gevestigde bedrijven aan het Biosintrum niet te innen en dus ook niet af te dragen aan de Stichting Biosintrum. De keuken die nu is gerealiseerd is naar de mening van Zwart Beheer BV geen volwaardige kantine en de laboratoriumruimte is helemaal niet gerealiseerd. In de samenwerkingsovereenkomst zijn geen ‘boetebedingen’ of soortgelijke bepalingen vastgelegd over het niet nakomen van afspraken door één van beide contractpartijen. Dit sluit aan bij de “sfeer van vertrouwen” waarin de samenwerking tussen gemeente en Zwart is gestart. Wel kunnen beide partijen bij geschillen een bindend adviseur inschakelen. In een conceptversie van de samenwerkingsovereenkomst (versie van 29 september 2017) was een bepaling opgenomen, die in de uiteindelijke versie niet is gehandhaafd, die als volgt luidde: 

“Zwart Beheer staat voorts in voor de nakoming door de Stichting Biosintrum van haar financiële verplichtingen uit hoofde van de door de gemeente aan haar te verstrekken lening (…).”

Deze garantstelling wordt als volgt beperkt: 

Voorts geldt dat  Zwart Beheer slechts tot betaling aan de gemeente zal zijn gehouden indien Zwart Beheer een of meerdere op haar uit hoofde van deze overeenkomst rustende verplichtingen niet, niet volledig of niet tijdig is nagekomen.  Zwart Beheer niet tot betaling aan de gemeente gehouden zal zijn indien het niet nakomen van Stichting Biosintrum van haar financiële verplichtingen uit hoofde van de door de gemeente aan haar te verstrekken lening uitsluitend het gevolg is van wanbestuur of wanbeleid van Stichting Biosintrum en Zwart Beheer ter zake geen verwijt kan worden gemaakt.

De ambtelijk projectleider heeft intern richting gemeentesecretaris aangegeven moeite te hebben met het schrappen van het artikel waarin de ruime garantstelling van Zwart Beheer was vastgelegd en de introductie van een door beide partijen bij geschillen mogelijk in te roepen bindend adviseur31 32. De garantstelling van Zwart Beheer BV is uiteindelijk beperkt tot een bedrag van € 30.000 (voorzien van indexatie, oftewel het bedrag waarmee uiteindelijk in de exploitatieopzet van Biosintrum is gerekend vanaf jaar 21 vanaf de start.

31 Ambtelijk projectleider, e-mail aan gemeentesecretaris , onderwerp: Enige zorgpunten, 5 oktober 2017 . 32 Het is de vraag hoe realistisch deze inzet was omdat op deze manier het volledige exploitatierisico voor het Biosintrum op het bordje komt van Zwart Beheer BV zonder dat Zwart Beheer BV zelf bepalend is voor de wijze waarop het Biosintrum wordt geëxploiteerd .

58

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar het Biosintrum in Oosterwolde | november 2021

4.3

Relatie tussen gemeente en stichting Biosintrum De Stichting Biosintrum is opgericht per 16 juli 2018 en op die datum ook ingeschreven in het handelsregister. Dit betekent dat de stichting, hoewel beoogd ‘eindgebruiker’, niet betrokken is bij de door de gemeente verzorgde uitwerking van de businesscase voor het Biosintrum. De Stichting Biosintrum heeft het college van B&W van Ooststellingwerf per brief van 29 januari 202033 laten weten dat zij “gezien de risico’s die langzamerhand zichtbaar en concreter worden die het eigenaarschap van het gebouw met zich meeneemt, vindt dat het niet verantwoord is het eigenaarschap van het gebouw de komende periode op ons te nemen”. De stichting verwijst met name naar de volgende risico’s: 

Onvoorziene onvolkomenheden, onder meer resulterend in grote waterschade in december 201934.



De afronding van de BREEAM-certificering.



De afronding van het contract over de zonnepanelen35.



De mogelijke gevolgen van de finale oplevering

Hiermee is de ontwikkeling van het Biosintrum in een impasse verzeild verzeild geraakt, met name waar het de overdracht betreft van het pand aan de Stichting Biosintrum. Als gevolg daarvan beraadt het college zich momenteel op enkele toekomstscenario’s voor (haar betrokkenheid bij) de exploitatie van Stichting Biosintrum en de positionering van de stichting ten opzichte van de gemeente. Een complicerende factor hierbij is de hiervoor in paragraaf 4.2 toegelichte fricties tussen Zwart Beheer BV / Ecomunitypark Ontwikkeling BV enerzijds en de gemeente Ooststellingwerf anderzijds, als gevolg waarvan Stichting Biosintrum tot mei 2021 nog geen bijdragen van bedrijven voor de centrale voorzieningen in het Biosintrum had ontvangen36.

33 Namens bestuur en directie van Stichting Biosintrum, Brief aan college van B&W van de gemeente Ooststellingwerf, 29 januari 2020. 34 De stichting heeft in een brief van 29 januari 2020 de waterschade genoemd als een illustratie van de aan het eigendom van het pand verbonden risico’s. Dat de schade is vergoed door de verzekeraar laat onverlet dat de waterschade ‘an sich’ het vertrouwen van de stichting in een probleemloos gebruik van het pand niet vergroot heeft. Een en ander is voor de stichting mede reden geweest om in haar begroting een hogere kostenpost voor groot onderhoud op te nemen. 35 In 2019 heet Installatiebedrijf Bakker BV een voorstel tot lease van de zonnepanelen gedaan. Het projectteam 2020 heeft het voorstel beoordeeld en niet aanvaardbaar bevonden. Er is geen overeenkomst tot stand gekomen volgens het projectteam 2020. In de daaropvolgende onderhandelingen met Installatiebedrijf Bakker BV is voor jaar 2021 als variant een aankoopconstructie uitgewerkt. Het college heeft op 18 mei 2021 de raad om krediet voor de aanschaf van de zonnepanelen gevraagd. 36 Ecomunitypark Ontwikkeling BV heeft mei 2021 een bedrag van € 14.000 aan de gemeente betaald, dat de gemeente heeft overgemaakt aan de stichting.

59

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar het Biosintrum in Oosterwolde | november 2021

De relatie tussen gemeente Ooststellingwerf en Stichting Biosintrum kan als volgt worden toegelicht: 

De gemeente had voorzien dat Stichting Biosintrum uiteindelijk het pand zou overnemen en de kosten daarvan zou dragen vanuit de exploitatie, waarbij de stichting met behulp van een door de gemeente te verstrekken lening het pand zou kunnen aankopen.



Omdat de Stichting Biosintrum de exploitatiemogelijkheden van Biosintrum anders en negatiever beoordeelt dan de gemeente deed in het (in 2017) bijgestelde businessplan van 2016, heeft zij zoals aangegeven per brief van 29 januari aan het college van B&W laten weten dat overname van het pand niet verantwoord is.



Omdat het pand nog niet is overgedragen en de stichting overdracht van het pand financieel onverantwoord acht, is de beoogde lening van de gemeente aan de stichting Biosintrum ook nog niet verstrekt.



Op het moment van schrijven van het voorliggende rapport is daarom sprake van een tussensituatie, waarbij de rolverdeling tussen gemeente en Stichting Biosintrum in grote lijnen als volgt is:  De gemeente is nog steeds eigenaar van het pand.  De stichting Biosintrum heeft in 2019 en 2020 volgens de stichting zo goed als alle gebouw gebonden kosten aan de gemeente betaald. Het gaat daarbij om de kosten van energie, water, licht, afvalverwerking en dergelijke, feitelijk alle regulier aan een huurder toe te rekenen kosten37.  Er is tussen de stichting en de gemeente Ooststellingwerf geen huurcontract gesloten. Wel heeft de stichting in de jaren 2019 en 2020 de aan haar toe te rekenen gebouwgebonden kosten betaalt aan de gemeente.  De stichting acht een sluitende exploitatie met doorbelasting van de kosten van het pand (via huur dan wel door overname van het pand waarna de stichting rente en aflossing moet betalen) op dit moment niet mogelijk.



De stichting heeft geen overeenkomst met Zwart Beheer BV dan wel Ecomunitypark Ontwikkeling BV over de door laatsten af te dragen bijdragen welke worden geínd bij op het park gevestigde bedrijven ten behoeve van de exploitatie van het Biosintrum. De stichting is afhankelijk van het verdere verloop van onderhandelingen tussen gemeente Ooststellingwerf en Zwart Beheer BV over ontstane geschillen.

De stichting opteert momenteel voor het aangaan van een overeenkomst met de gemeente waarin rekening gehouden wordt met een aantal jaren (gedacht wordt aan vijf jaar) ‘aanlooptijd’ om het concept Biosintrum volledig op de rails te krijgen. Concreet voorziet de stichting dan dat zij het pand gedurende deze periode huurt van de gemeente en daarna (mogelijk) alsnog over-

37 De kosten voor (groot) onderhoud vallen hier buiten. Deze worden momenteel nog gedragen door de gemeente als eigenaar van het pand. Het voorliggende onderzoek heeft geen eenduidig beeld opgeleverd of in de periode tot een eventuele overdracht van de gemeente aan de stichting door de gemeente gedragen onderhoudskosten bij een overdracht met terugwerkende kracht door de stichting aan de gemeente worden vergoed of niet.” .

60

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar het Biosintrum in Oosterwolde | november 2021

neemt. De stichting heeft niet doorgerekend of de exploitatie eventueel wel zou kunnen sluiten indien de gemeente huur berekent. Een en ander is dan uiteraard ook afhankelijk van het niveau van de te rekenen huur. De stichting houdt er verder uiteraard rekening mee dat zij nog maar kort bestaat en nog niet beschikt over substantiële eigen reserves waarmee de gesignaleerde risico’s in de exploitatie zouden kunnen worden opgevangen. De wensen van de te bedienen doelgroep van onderwijs- en kennisinstellingen en de te betrekken bedrijven zijn niet of nauwelijks meegenomen in het opgestelde businessplan en in het gerealiseerde ontwerp van het Biosintrum. Op de volgende aspecten is deze aansluiting niet optimaal volgens de Stichting Biosintrum: 

Het door de gemeente bedachte concept van een tweetal werkpakketten voor te betrekken bedrijven (pakket A en pakket B) bleek uiteindelijk te rigide. De stichting heeft inmiddels een nadere verfijning uitgewerkt, waardoor bedrijven meer maatwerk kan worden geboden.



De gerealiseerde keukenfaciliteit was niet waar enkele onderwijsinstellingen behoefte aan hadden. De opgeleverde keuken blijkt niet voldoende aan te sluiten op de behoefte van het praktijkonderwijs dat Stenden Hogeschool en Friesland College daar aan studenten wilden geven. Omdat Stenden zich als exploitant voor het cateringdeel terugtrok en een alternatief met een commerciële cateraar (SAB) niet bleek te werken, is het restaurantgedeelte in de exploitatie omgeslagen van een inkomstenbron naar een kostenpost.



Het Biosintrum biedt nu geen laboratoriumfaciliteiten. De in het oorspronkelijke ontwerp van het Biosintrum voorziene laboratoriumfunctie was eenvoudig van opzet en daardoor onvoldoende interessant voor de relevant onderwijsinstellingen. De laboratoriumfunctie is uiteindelijk geschrapt uit het ontwerp, met als gevolg dat Zwart Beheer BV hun wensen niet meer volledig gehonoreerd zagen.

4.4

Tussentijdse bevindingen Uit de hiervoor weergegeven toelichting op de projectorganisatie voor het Biosintrum blijkt dat deze aan de zijde van de gemeente een weinig formele structuur kende. Het ingestelde ambtelijke projectteam functioneerde niet echt als een projectteam, waarbij alle leden betrokken worden bij voor te bereiden keuzes en te nemen beslissingen. De bestuurlijke trekker en de ambtelijke projectleider beschikten binnen de organisatie als enige over het volledige overzicht van voorliggende uitdagingen en te maken keuzes; de overige ambtelijke projectteamleden droegen vanuit hun specifieke expertise bij aan besluitvorming maar hadden geen overzicht over stand van zaken in het besluitvormingstraject en alle voorliggende uitdagingen en te maken keuzes. In het besluitvormingstraject waren verder weinig formele beslismomenten, buiten de aan de raad voor te leggen besluiten. Er heeft ten aanzien van het Biosintrum bijvoorbeeld geen formele besluitvorming in het projectteam plaatsgevonden over zaken als 

Welke rol de gemeente wel en welke rol de gemeente niet wil vervullen.



De keuze om een coöperatie op te richten of uiteindelijk een stichting.



Het al dan niet risicodragend participeren van de eigenaar van het Zwart Beheer BV.



Over het al dan niet proberen aan te gaan van een bancaire lening.

61

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar het Biosintrum in Oosterwolde | november 2021



De vraag of onderwijsinstellingen risicodragend zouden moeten participeren.



De vraag of relevante fiscale aspecten voldoende geregeld waren.

Een meer stapsgewijze inrichting van de besluitvorming over het Biosintrum, met eerst besluitvorming over door de gemeente te hanteren ambities en daarbij te hanteren uitgangspunten en vervolgens besluitvorming over de wijze waarop deze uitgangspunten het beste kunnen worden ingevuld, bijvoorbeeld door enkele varianten uit te werken in scenario’s, en vervolgens één of meer scenario’s uit te werken, was raadzaam geweest. Nu heeft in september 2016 besluitvorming in de raad plaatsgevonden over al deze aspecten, waarbij één kant-en-klaar (business)plan werd voorgelegd. Een belangrijke bron van problemen blijkt uiteindelijk dat de gemeente een (business-)plan voorbereidt voor een gebouw dat geëxploiteerd moet worden door een stichting die uiteindelijk pas wordt opgericht nadat het plan gereed is. Dit heeft als risico in zich dat de op te richten stichting, zoals later ook de situatie was, zich onvoldoende kon vinden in het plan en de exploitatieprognoses. Een ander belangrijk organisatorisch risico betrof de wijze waarop een aantal belangrijke ‘eindgebruikers’ betrokken waren bij het ontwerp van het Biosintrum. Met name met betrekking tot de gerealiseerde keukenfaciliteit en de niet gerealiseerde laboratoriumvoorzieningen heeft dit uiteindelijk tot problemen geleid. De relatie tussen enerzijds de gemeente en anderzijds de eigenaar van Ecomunitypark stond al eerder onder druk.

Aan de zijde van de gemeente bestond lang de indruk dat gemeente, provincie en Ecomunity Ontwikkeling BV elk zouden participeren in de realisatie van het Biosintrum. Tegelijkertijd werd door de ambtelijke projectleider gewerkt aan een businessplan waarbij Ecomunitypark Ontwikkeling BV volgens de eigenaar niet betrokken was. Uiteindelijk participeert Ecomunitypark Ontwikkeling BV niet in de realisatie van het Ecomunity Center. De portefeuillehouder namens de gemeente en Zwart geven elk een andere visie op hoe een en ander zo is gelopen. De portefeuillehouder geeft aan verbaasd te zijn dat de eigenaar van Ecomunitiypark niet mee wil doen. Anderzijds geeft Zwart aan dat gebieds- en projectontwikkeling weliswaar voor hem geen corebusiness is maar dat hij een publiek-private samenwerking voor ogen had en dat de gemeente dit uiteindelijk te ingewikkeld vond en besloten heeft “wij doen het zelf”. Mede hierdoor is de aanvankelijke sfeer van vertrouwen omgeslagen in onderling wantrouwen. In een zorgvuldige procesgang is het lang boven de markt zweven van de vraag of een belangrijke beoogde partner (risicodragend) mee wil doen niet mogelijk. Ook over het al dan niet verkrijgen van een bancaire lening is de procesgang weinig helder en expliciet. Nog tot begin 2017 wordt door de ambtelijk projectleider uitgedragen dat er met meerdere banken contacten zijn over een lening.

In diverse gesprekken is echter aangegeven dat een bancaire lening nooit echt een serieuze optie was omdat het commitment van de partners maar beperkt was tot een korte periode (van respectievelijk 5 jaar voor de onderwijsinstellingen en 3 jaar voor de bedrijven waarmee een partnerovereenkomst is gesloten).

62

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar het Biosintrum in Oosterwolde | november 2021