impactanalyse omgevingswet

6. Ambtelijk advies per keuzescenario Toelichting bij de scenario’s en keuzetabel Groen Oranje Rood Paars 0 + ++ +++ ++++ i s

Goed Matig / neutraal Verontrustend / slecht Advies Budgettair neutraal < €50.000 €50.000 - €100.000 €100.000 - €200.000 €200.000 - €400.000 Incidentele kosten Structurele kosten

Thema / Onderwerp

Scenario’s

Huidige Situatie

Advies

Instrumenten Omgevingsvisie Samenhangende en integrale strategische visie voor de gehele fysieke leefomgeving. De omgevingsvisie wordt vaak getypeerd als een opvolger van de structuurvisie. Dat is een te beperkte omschrijving van de visie. Immers, de Omgevingswet kent een veel bredere reikwijdte. Voor een verdiepende toelichting kunt u hoofdstuk 3.2.1 uit de impactanalyse raadplegen.

Maximale variant

Minimale variant Gezien de huidige situatie en de naderende datum van inwerkingtreding van de Omgevingswet is het wenselijk dat we snel stappen zetten. Ons doel is te komen tot één Omgevingsvisie 2035. De integrale visie beschrijft de gewenste ontwikkeling van de fysieke leefomgeving en geeft richting aan gewenste ontwikkelingen en nodigt inwoners, ondernemers en andere partners uit om te investeren in Oost Gelre.

Bepaalde actuele maatschappelijke thema’s, zoals gezondheid, duurzaamheid en veiligheid, zijn op dit moment niet meegenomen (in de wijze waarop de Omgevingswet dat van ons vraagt).

€ Omgevingsplan Een vertaling van de omgevingsvisie naar algemene regels. Het omgevingsplan is een juridisch plandocument met samengebundelde gemeentelijke regels voor de gehele fysieke leefomgeving.

Gefaseerde ontwikkeling

Oost Gelre heeft momenteel geen structuurvisie. Daarnaast zijn niet alle andere (onder de Omgevingswet relevante) beleidsstukken onderling en inhoudelijk (d.w.z. integraal) afgestemd.

Onze bestemmingsplannen zijn actueel, maar er zijn zeker 24 bestaande beleidsstukken in Oost Gelre welke vertaald kunnen en moeten worden naar het

+++ (i)

++ (i)

+ (i)

Maximale variant

Stapsgewijs ontwikkelen

Minimale variant De totstandkoming van dit product is een flinke klus. Tevens is het zaak, om de samenhang met de omgevingsvisie te borgen, dat beide projecten qua tijdsfasering

Het omgevingsplan omvat alle aspecten van de fysieke leefomgeving. Het gaat dus om een omvangrijk en integraal beleidsdocument, waar veel beleidsterreinen elkaar ontmoeten. Het omgevingsplan moet een evenredige belangenafweging ten goede komen op basis van de integrale benadering. Voor een verdiepende toelichting kunt u hoofdstuk 3.2.2 uit de impactanalyse raadplegen.

omgevingsplan (zie beleidsinventarisatie op 3.2.2).

Om deze doelen te halen bepleit de wetgever om niet langer te werken met (gesloten) ‘ruimtelijk relevante regels’ (in de vorm van een gebod of verbod), maar geformuleerd als een stimulans voor initiatiefnemers. Door geen uitputtende regels te formuleren, maar een open norm te hanteren, zouden burgers en ondernemers meer gelegenheid hebben tot het realiseren van initiatieven. Het leveren van maatwerk wordt dan de norm.

Bij uitnodigingsplanologie bepalen overheden op hoofdlijnen waar wel of geen

++++ (i)

++++ (i)

++ (i)

Maximale variant

Per thema of onderwerp

Minimale variant

Binnen verschillende (momenteel nog sectorale) beleidsterreinen en de desbetreffende beleidsdocumenten, zoals de bestemmingsplannen en de APV, treffen we open normen.

We moeten dus zorgvuldig kijken naar het gebruik van dergelijke regels. Een benadering per thema of onderwerp is daarom wenselijk.

Zodoende zijn open normen mogelijkerwijs onderhevig aan interpretatie en punt van discussie bij besluitvorming of handhaving.

Momenteel wordt in het bestemmingsplan vaak uitputtend beschreven welk gebruik is toegestaan op een bepaalde plek. Dit ligt vervolgens vast voor een planperiode van tien jaar. Dit betekent dat er lastig kan worden geanticipeerd op onvoorziene ontwikkelingen en innovaties.

In een stapsgewijze aanpak werken we (via beleidsneutrale omzetting) naar één bestemmingsplan, één verordening, om vervolgens overig beleid te integreren.

De verhouding tussen flexibiliteit en rechtszekerheid staan ter discussie bij het gebruik van open normen. Dat is een zeer fundamenteel vraagstuk, wat aan de kerntaken van de overheid raakt: het stimuleren en faciliteren van initiatiefnemers en innovatieve projecten enerzijds, maar ook het beschermen van derden belanghebbenden anderzijds.

De ervaring met dergelijke open normen of kwaliteitscriteria zijn wisselend per beleidsterrein.

€ Uitnodigings- en toelatingsplanologie Dit sluit aan bij het adagium “Ja, mits (..)” (uitnodigen) in plaats van “Nee, tenzij (..)” (toelaten). Als we volledig inzetten op uitnodigingsplanologie wordt het systeem volledig omgedraaid. Het zou betekenen, soortgelijk aan open normen, dat we niet van te voren (limitatief) benoemen wat mag en wat niet, maar juist niets op voorhand uitsluiten.

Zodoende adviseren wij een gefaseerde ontwikkeling, zodat er ruimte is voor experimenten, maar de aansluiting met de visie blijft.

Daarnaast zijn er ook recente en lopende beleidsontwikkelingen welke plek moeten krijgen in het omgevingsplan. Denk hierbij bijvoorbeeld aan beleid t.b.v. de gezonde leefomgeving, energietransitie en klimaatadaptatie.

€ Technische aspecten Open normen en kwaliteitscriteria De wetgever bepleit dat het omgevingsplan werkt met doelregelgeving, oftewel beleid specifiek gericht op (het behalen van) maatschappelijk doelen; denk hierbij bijvoorbeeld aan de energiedoelstellingen.

niet te ver uit elkaar gaan lopen.

+++ (i)

++ (i)

0

Maximale variant

Per locatie of activiteit

Minimale variant Sommige gebieden in Oost Gelre willen we beschermen in plaats van benutten. Dat betekent dat we als gemeente sterk toezien of er geen belangen (onevenredig) geschonden worden. Een breed geformuleerde afwegingsruimte biedt dus mogelijkheden voor burgers en ondernemers, maar heeft

veranderingen gewenst zijn. Dit moet deugdelijk gemotiveerd worden op basis van lange termijn prognoses en waarden die we willen beschermen, zoals cultuurhistorie en landschap.

Daarnaast krijgen we natuurlijk van doen met een integratie van (delen van) ander beleidsterreinen, waar het werken met ‘uitnodigende regelgeving’ al gangbaar is. Een goed voorbeeld hiervan is ons huidige evenementenbeleid.

€ Vergunningplichtige activiteiten De wetgever beoogt het realiseren van initiatieven, uiteraard met inbegrip van de vergunningprocedure, te versimpelen en versnellen. Zodoende stimuleert de wetgever een stuk deregulering, maar laat dit voor een deel aan de lokale overheden. Vanaf 2021 hebben we één vergunning voor aanvragen met betrekking tot de fysieke leefomgeving (met een standaard termijn van 8 weken). In principe zullen algemene rijksregels minder vergunningplichten voor activiteiten bevatten. Voor de meest voorkomende activiteiten, zoals milieubelastende activiteiten en bouwactiviteiten, geldt nog steeds een plicht om een omgevingsvergunning aan te vragen. Voor een verdiepende toelichting kunt u hoofdstuk 3.2.3 uit de impactanalyse raadplegen.

Eén van de doelen van de Omgevingswet is om de dienstverlening van de gemeente te optimaliseren, zodat zoveel mogelijk initiatieven een kans van slagen hebben.

+++ (i)

++ (i)

0

Maximale variant

Per activiteit of aanvraag

Minimale variant

Onder de Omgevingswet krijgen we met een volledig nieuwe situatie te maken, namelijk één vergunning: de omgevingsvergunning.

Als Oost Gelre hebben we een noemenswaardige digitale huishouding: we hebben onze basisregistraties op orde. Daarnaast werken we reeds zaakgericht – iets wat de norm zal worden onder de Omgevingswet.

Om te voorkomen dat bepaalde kostbare gebieden te maken krijgen met ongewenste ontwikkelingen is het verstandig om per locatie of activiteit te bezien waar ‘(meer) uitnodigende’ regelgeving van meerwaarde is. Vanaf inwerkingtreding komen (bijna) alle aanvragen bij ons binnen, ondanks dat ze ‘meervoudig’ zijn (gemeente als coördinerend bevoegd gezag). Dit zal naar waarschijnlijkheid extra druk leggen op onze vergunningverleners vanwege noodzakelijke afstemming met ketenpartners.

Momenteel kennen we meerdere vergunningen en zijn er verscheidene vormen van vergunningplichtige activiteiten. Soms moet een initiatiefnemer langs meerdere overheden, zoals Rijk, waterschap en gemeente. Straks zal de gemeente ‘coördinerend bevoegd gezag’ zijn. Maar, over de rijksregels omtrent vergunningplicht, evenals ‘wateractiviteiten’, gaan wij als gemeente niet.

€ Digitalisering en dienstverlening Digitalisering en informatie-uitwisseling Bij een aanvraag houden we rekening met alle mogelijke kanalen (het fysieke loket, onze website, e-mail, telefoon, het toekomstige Digitaal Loket Omgevingswet) die gebruikt kunnen worden om een aanvraag in te dienen.

mogelijkerwijs een keerzijde.

Soortgelijk aandachtspunt als bij uitnodigingsplanologie (bescherming v/d omgeving); deregulering is zodoende geen doel op zichzelf. Minder toetsing aan de voorkant is – naar alle waarschijnlijkheid – meer toezicht en handhaving aan de achterkant.

+++ (i + s)

++ (i + s)

+ (s)

Maximale variant

Gefaseerde ontwikkeling

Minimale variant De ervaring leert dat grootschalige en ambitieuze ICT-projecten op rijksniveau erg moeizaam verlopen. Eerder verschenen er al kritische rapporten vanuit Binnenlandse Zaken over het DSO. Desondanks adviseren wij om (tijdig) te anticiperen, waarbij we inzetten op de minimale

vereisten: wij willen op 1 januari 2021 kunnen aansluiten op én werken met het nieuwe stelsel.

Voor een verdiepende toelichting kunt u hoofdstuk 3.3 uit de impactanalyse raadplegen.

€ Werkwijze en dienstverlening De invoering van de Omgevingswet vraagt volgens het Rijk een andere cultuur binnen de gemeentelijke organisatie. Dat is conform de door onze raad aangenomen motie in 2016, waarbij de implementatie van de Omgevingswet wordt gekoppeld aan het Ambtelijk Vakmanschap 3.0. Een dergelijke verandering raakt de manier waarop wij als gemeente naar buiten treden. De richting die het Rijk geeft, bestaat uit begrippen als ‘proactief zijn’, ‘flexibiliteit’, ‘denken in mogelijkheden’, ‘cocreatie’ (samenwerken met burgers en bedrijven), toekomstgericht en vraaggericht. Dat betekent dat het fysieke domein, soortgelijk aan het sociaal domein, naar een meer (onafhankelijke) adviseursrol beweegt, waarbij we initiatiefnemers faciliteren bij planvorming en vergunningaanvragen. Voor een verdiepende toelichting kunt u hoofdstuk 3.4 uit de impactanalyse raadplegen.

€ Participatie

++++ (i + s)

+++ (i + s)

++ (i + s)

Sterk veranderend

Gepaste groei

Consoliderend

In Oost Gelre zijn we, op basis van het Organisatieplan 2018-2021 reeds aan de slag gegaan met de organisatiecultuur. Daar worden normen en waarden genoemd die we met zijn allen nastreven, waarvan sommigen, zoals denken uit de bedoeling van regels, al behoorlijk in lijn liggen met wat de Omgevingswet van ons vraagt.

Er zijn verschillende competenties en manieren van denken die van ons allen gevraagd worden. Om hier gericht mee aan de slag te gaan, is het van belang dat iedereen gemotiveerd wordt om deze gevraagde competenties in de praktijk te brengen. Dat is natuurlijk afhankelijk per functie of per cluster. Het is goed om ons te realiseren dat een deel van de nieuwe werkwijze samenhangt met de keuzes omtrent omgevingsvisie en het omgevingsplan. Dat heeft namelijk invloed op de mate waarin / de manier waarop vakspecialisten “toetsen vanaf het bureau”, of het “keukentafelgesprek” aangaan met de initiatiefnemer.

Toch is er ruimte voor verbetering. Immers, degene die het eerste contact met burgers of ondernemers legt is vaak (maar niet altijd) een projectleider, maar zelden een vakspecialist. Dit zorgt voor afstemmings- en coördinatieproblemen, zowel intern en extern.

++++ (i + s)

+++ (i + s)

++ (i)

Gemeente als initiatiefnemer De gemeente is veelal de onafhankelijke partij welke toeziet op een evenredige belangafweging. Tegelijkertijd kan de gemeente ook de rol van initiatiefnemer hebben, namelijk bij activiteiten in of omtrent het eigen vastgoed, openbare voorzieningen en de openbare ruimte, enzovoort. Maar ook beleidsontwikkelingen (zoals de totstandkoming van de omgevingsvisie en het omgevingsplan) worden getypeerd als ‘initiatieven vanuit de overheid’. De Omgevingswet geeft de verplichting om als overheid participatie te organiseren en te motiveren bij zaken die zich voltrekken in de fysieke leefomgeving waarbij de gemeente de regie heeft. In Oost Gelre zijn we al behoorlijk thuis in de participatieve aanpak. Bij bestaande (beleids)ontwikkelingen en projecten, zoals voor de Strategienota 2020, Leefbaarheidsvisie kleine kernen, energietransitie, Stad Groenlo en Geef Lichtenvoorde Kleur, enzovoort, gaan we altijd aan tafel met alle betrokken stakeholders en actoren. Desondanks bestaan er momenteel geen heldere kaders of procesinrichtingen voor participatietrajecten. Aangezien de Omgevingswet een focus heeft op ‘participatieve democratie’ betekent dit niet alleen iets voor ambtenaren, maar voor iedereen binnen de gemeentelijke organisatie: B&W, maar ook raads- en commissieleden. Het betekent een nieuwe rolverdeling tussen overheid en samenleving.

Immers, vroegtijdig naar buiten treden om in dialoog te gaan met de omgeving schept verwachtingen. Het is goed om vooraf helderheid te hebben om teleurstellingen of onduidelijkheden te voorkomen. Het is van belang om tot heldere kaders te komen voor dergelijke trajecten. Dit is iets wat we verder willen oppakken in de Raadswerkgroep. Voor een verdiepende toelichting kunt u hoofdstuk 3.2.5 uit de impactanalyse raadplegen. Initiatief vanuit de samenleving In principe is deze werkwijze volledig nieuw onder de Omgevingswet. Onder het regime van de Omgevingswet moeten initiatiefnemers zelf participatie organiseren als onderdeel van de

aanvraag van de omgevingsvergunning. De initiatiefnemer/aanvrager heeft zelf de verantwoordelijkheid om belanghebbenden, zoals omwonenden, vroegtijdig te informeren en te betrekken. De ervaring leert dat veel initiatiefnemers handvatten zoeken voor het organiseren van participatie. Daarnaast willen wij - als gemeente- de informatie die bij de participatie is verkregen betrekken bij de belangenafweging. Daarom lijkt het goed om kaders of regels mee te geven of op te leggen aan initiatiefnemers. Als gemeente willen we natuurlijk dat bij de aanvraag meteen duidelijk is of belanghebbenden echt vroegtijdig betrokken zijn bij een initiatief. Anders kunnen we participatie niet meewegen. Verder hangt de veel af van de maatschappelijke belangen en belangen van derden. Heldere kaders en richtlijnen voor initiatiefnemers zullen wenselijk zijn, evenals criteria op basis waarvan we de zorgvuldigheid van het traject toetsen. Tegelijkertijd willen we voorkomen dat het participatietraject een simpel afvinklijstje wordt, zodat we ook maatwerk kunnen blijven leveren. In de afgelopen twee jaar is er tijdens verschillende themabijeenkomsten stilgestaan bij het participatie in het kader van de Omgevingswet, en hebben wij uw voorkeuren op hoofdlijnen verkend tijdens de Raadswerkgroep.

Daarbij kwam naar voren dat de initiatiefnemers zelf de boer op moeten met de eigen plannen om draagvlak te peilen - natuurlijk in relatie tot de aard van de activiteit. Dit zullen we verder verdiepen in de komende raadswerkgroepen. Voor een verdiepende toelichting kunt u hoofdstuk 3.2.5 uit de impactanalyse raadplegen.