handreiking ambitiebepaling omgevingswet

Handreiking Ambitiebepaling (Bijlage 2) Onderdeel van Impactanalyse Omgevingswet (H8.2)

Bijlage 2 Impactanalyse Omgevingswet

Gemeente Oost Gelre Deze bijlage is onderdeel van de ‘Impactanalyse Oost Gelre’ (Programma Omgevingswet) van de gemeente Oost Gelre. Dit document dient ter ondersteuning van onze gemeenteraad bij het bepalen van de ambities ten behoeve van het implementatieproces van de Omgevingswet in Oost Gelre.

Auteur Martijn van Loon

m.vanloon@oostgelre.nl

Opdrachtgevers Het Programma Omgevingswet te Oost Gelre kent de volgende opdrachtgevers: Marieke Frank (wethouder) Marjan Nekkers (gemeentesecretaris)

Bestuurlijk opdrachtgever Ambtelijk opdrachtgever

Leden van de Raadswerkgroep Energietransitie & Omgevingswet John Vinke Gerard Klein Gunnewiek Frank Boschker Alfred Wopereis Annelies Donderwinkel Derk Jan Venema Carla Heming Theo Krabben Bas Hooglugt Paul Wallerbos Jerry van der Meulen Jarno Hilge

Raadsgriffier Voorzitter – NLOG VVD VVD PvdA PvdA CDA CDA OOG OOG D66 D66

2

Inhoudsopgave 1. Inleiding________________________________________________________________________________ 4 2. Instrumenten ___________________________________________________________________________ 4 2.1 Omgevingsvisie ______________________________________________________________________ 5 2.2 Omgevingsplan ______________________________________________________________________ 6 Mogelijke scenario’s en ambitie omgevingsplan ___________________________________________ 7 2.3 Technische aspecten instrumentarium __________________________________________________ 7 Mogelijke scenario’s en ambitie omgevingsvergunning ____________________________________ 12 3. Digitalisering en dienstverlening _______________________________________________________ 13 Mogelijke scenario’s en ambitie digitalisering _____________________________________________ 13 Mogelijke scenario’s en ambitie dienstverlening _______________ Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd. 4. Werkwijze _____________________________________________________________________________ 15 5. Participatie ____________________________________________________________________________ 17

3

1. Inleiding De eerste aanbeveling uit de Impactanalyse Omgevingswet (zie 6.1 ‘Bepaal politiek-bestuurlijke ambities en een bijbehorende invoeringsstrategie’) is gericht om één van de doelen van de wetgever, namelijk het creëren van meer lokale bestuurlijke afwegingsruimte, concreet vorm te geven. Deze afwegingsruimte krijgt uiteindelijk gestalte in de (lokale) instrumenten van de Omgevingswet, in het bijzonder de omgevingsvisie en het omgevingsplan, maar ook inhoudelijke / technische aspecten daarvan. Eveneens is het goed om een ambitie te bepalen voor andere belangrijke aspecten van de wet, namelijk digitalisering, werkwijze en participatie. Aangezien de gemeenteraad, het algemeen bestuur van de gemeente, het bevoegd gezag is voor de vaststelling van de gemeentelijke kerninstrumenten, is het helder hebben van het ambitieniveau van groot belang voor het algehele implementatietraject, de uitvoer van de verschillende projecten waarin deze instrumenten (en andere zaken) gerealiseerd moeten worden. Het gekozen ambitieniveau heeft grote invloed op de inhoudelijke totstandkoming van deze instrumenten, maar ook voor verscheidene (werk)processen na het moment van inwerkingtreding van de Omgevingswet. Dit document is een handreiking om tot een concrete ambitiebepaling te komen.

Het is specifiek gericht op keuzemogelijkheden Deze handreiking is puur gericht op een gebaseerd op verschillende benaderingen en dient ter ondersteuning van raadsleden abstracte ambitiebepaling en gaat dus c.q. onze gemeenteraad bij het maken van niet over de inhoudelijke invulling van de specifieke keuzes met betrekking tot de instrumenten of andere concrete implementatie van de Omgevingswet. In aspecten van de Omgevingswet eerste instantie is deze handreiking gericht op de leden van de Raadswerkgroep Energietransitie en Omgevingswet, maar is uiteraard bestemd voor al onze raadsleden. Op basis van de inbreng die hier wordt geleverd zal er uiteindelijk worden toegewerkt naar één of meerdere voorstellen gericht aan de gehele gemeenteraad voor besluitvorming. Aangezien participatie een essentieel onderdeel is van de Omgevingswet, waarbij de gemeenteraad gevraagd wordt om zich te bezinnen op haar eigen positie en rol, is hiervoor een apart hoofdstuk opgenomen. Immers, voor raadsleden is het aspect van “democratische vernieuwing” iets wat extra aandacht verdient. Voor de rest hanteert deze bijlage dezelfde structuur als de impactanalyse: de ambitiebepaling richt zich in eerste instantie op instrumenten, digitalisering en werkwijze. Het laatste hoofdstuk gaat specifiek in op participatieve democratie en participatieprocessen.

2. Instrumenten Zoals uitvoerig besproken in de impactanalyse zijn de omgevingsvisie en het omgevingsplan de belangrijkste . Deze zijn verplicht. Deze instrumenten dienen een aantal doelen waarnaar eerder is verwezen: het bevorderen van onderlinge samenhang, ruimte voor maatwerk en het inzichtelijk maken van regelgeving. De instrumenten lijken enerzijds op bestaande instrumenten zoals het bestemmingsplan en de structuurvisie, maar de nieuwe instrumenten hebben een ruimer bereik. Ze bieden gemeenten kansen om initiatieven op maat te realiseren. We spreken in dit ambitiedocument geen ambities uit over de toekomstige inhoud van de instrumenten, zoals wat onze visie is op de fysieke leefomgeving. Anders gezegd, de ambitiebepaling 4

is niet gericht op specifieke welke functies we waar toestaan en onder welke voorwaarden; waar we woningen toestaan; welk geluidsniveau we waar toestaan; en wanneer is een vergunning nodig voor het kappen van bomen? Dergelijke vragen worden pas beantwoord doen we pas als we ook met deze instrumenten aan de slag gaan, zoals bij het vaststellen van een omgevingsvisie of omgevingsplan. Dat is het moment waarop we de kaders vaststellen. Ook de bevoegdheidsverdeling komt dan aan bod. De raad kan dan namelijk bepalen in hoeverre hij het college bevoegdheden wil geven om bijvoorbeeld delen van een omgevingsplan uit te werken. We beperken ons hier tot de punten die impact hebben op onze organisatie op processen, financiën en personeelsgebied. We hebben het over het tempo van het maken van de instrumenten en over de algemene keuze over de technische opbouw van visie en plan. Als in de huidige situatie wordt gekeken naar de onderlinge samenhang tussen de thema’s die van belang zijn voor de Omgevingswet (alle elementen van het begrip ‘fysieke leefomgeving’), dan heeft Oost Gelre niet altijd alle beleidsstukken onderling afgestemd. Denk bijvoorbeeld aan de bespreking in de impactanalyse, waarin verschillende maatschappelijke en actuele thema’s als gezondheid, duurzaamheid, veiligheid en Europeanisering nog niet overal zijn meegenomen. In veel gemeenten is dit de huidige praktijk.

Kortom we zijn nog niet “Omgevingswet-proof”. Qua nieuw beleid zijn we onder andere bezig met thema’s als energietransitie, klimaatadaptatie gezondheidsbevordering, landschapsontwikkeling, enzovoort. Dit zijn thema’s die terug moeten komen in de instrumenten van de Omgevingswet, maar in welke mate en op welk moment deze integratie plaats moet vinden staat nog open. Hieronder worden voor de twee kerninstrumenten drie scenario’s geschetst waaruit gekozen kan worden. Daarbij is het eerste geschetste scenario het meest ambitieus, de tweede een gefaseerde variant en de derde de meest minimale implementatievorm denkbaar.

2.1 Omgevingsvisie De bestaande sectorale beleidsstukken geven nu vanzelfsprekend al enige richting en sturing over wat de bestaande ambities van de gemeente zijn op verschillende aspecten van wat straks de fysieke leefomgeving heet. Om meer ruimte te creëren voor activiteiten in de fysieke leefomgeving, oftewel, om het voor initiatiefnemers eenvoudiger te maken om initiatieven te realiseren, is een integrale benadering wenselijk. Mensen zijn zich steeds meer bewust van een goede gezondheid en hebben aandacht voor hun invloed op het klimaat. De integrale benadering van de leefomgeving is niet slechts gericht op nieuwe ontwikkelingen in de maatschappij maar is ook gericht op de inrichting, het beheer en het gebruik van de bestaande leefomgeving. Lokale omstandigheden en context vereisen een eigen aanpak en kaderstelling zijn dan ook noodzakelijk. Er dient een zekere balans te zijn tussen het gebruiken van de leefomgeving en de kwaliteit van de leefomgeving. Een integrale benadering vraagt om veel kennis op de verschillende onderdelen, maar ook van onderlinge verwevenheid hiertussen. De integrale benadering moet terugkomen in de nog op te stellen omgevingsvisie. De wetgever heeft bepaald dat de omgevingsvisie uiterlijk 2024 gereed moet zijn. Echter, veel provincies en gemeenten zijn inmiddels bezig met een (concept-)omgevingsvisie.

5

Mogelijke scenario’s en ambitie omgevingsvisie 1. Maximale variant (“Voortvarend en innovatief – visie in 2021”) In dit scenario streven we naar een omgevingsvisie die op 1 januari 2021 (de datum van inwerkingtreding) welke geheel Omgevingswet-proof is. Dit is een hele hoge ambitie. Dit betekent dat op korte termijn extra capaciteit, met name op afdeling omgeving, nodig is om dat te halen. Daarbij is het ook goed om helder te krijgen hoe Oost Gelre het participatieproces voor de omgevingsvisie gaat vormgeven – dit is namelijk een verplicht onderdeel voor de totstandkoming ervan (zie paragraaf 3.2.5 van de impactanalyse en hoofdstuk 5 van deze bijlage). We moeten dan veel organiseren om input van alle stakeholders, zoals inwoners, bedrijven, buurgemeenten, ketenpartners, het college en uiteraard onze voltallige raad, op te halen. 2. Gefaseerde ontwikkeling (“Gepaste groei tot 2024”) Stapsgewijs werken aan de omgevingsvisie is een andere mogelijkheid. Dit geeft de mogelijkheid om al lopende trajecten geleidelijk te laten vervangen door een omgevingsvisie. Zo kan bijvoorbeeld met kleinere gebieden en beleidsvelden worden geëxperimenteerd en wordt er gewerkt aan afstemming van de daar bestaande kwaliteiten. Door middel van ‘trial and error’, het draaien van pilots, kan het bestaand beleid worden aangepast en bijgesteld waar nodig.

Bestaand beleid dat goed is en goed werkt hoeft vanzelfsprekend niet te wijzigen. Uitvoering van dit scenario vergt extra capaciteit van de verschillende vakdisciplines in beleid en uitvoering. Het betekent niet slechts extra capaciteit maar ook een andere werkwijze en cultuur. 3. Minimale vereisten (“Nietje door de stukken”) Bij een minimale ambitie kunnen alle huidige beleidsstukken, welke van rechtswege geïntegreerd moeten worden, worden samengevoegd. Dit geheel vormt vervolgens de basis voor de omgevingsvisie op 1 januari 2021. Op 1 januari 2021 is dan duidelijk hoe de omgevingsvisie eruit moet komen te zien. Deze handelswijze spreekt naar de toekomst toe geen hoge ambitie uit. De kansen om integraliteit te bewerkstelligen worden dan niet optimaal benut. Het bereiken van onderlinge afstemming tussen de thema’s, het opnemen van de maatschappelijk opkomende thema’s als gezondheid en veiligheid of het benutten van de gegeven ruimte voor maatwerk. Het coalitieakkoord pleit voor een hogere ambitie. Het samen implementeren met inwoners, raad en college van de Omgevingswet staat op de agenda (zie paragraaf 3.1.2 van de impactanalyse).

2.2 Omgevingsplan De concrete vertaling van de omgevingsvisie en bijbehorende kaderstelling vindt plaats in het omgevingsplan. Maar op welke manier gebeurt dit als meer thema’s in een omgevingsvisie worden opgenomen? En hoe vindt die vertaling vervolgens plaats in het omgevingsplan? De bedoeling van de Omgevingswet is om het eenvoudig te maken en het gebruiksgemak te verbeteren voor inwoners en initiatiefnemers. Het plan moet, net als de visie, beter meebewegen met veranderingen in de samenleving. Tegelijkertijd is een omgevingsplan veel ruimer dan een huidig bestemmingsplan (zie paragraaf 3.2.2 van de impactanalyse). Op 1 januari 2021 hoeft er nog geen nieuw omgevingsplan te liggen. De huidige bestemmingsplannen, verordeningen en rijksregels bieden een zekere waarborg. Daarbij komt dat de overgang naar één omgevingsplan omvangrijk is. Daarom heeft de wetgever een ruim overgangstermijn opgenomen. Concreet betekent dit dat de waarborgen op den duur vervallen: uiterlijk 2029 moet er één omgevingsplan zijn vastgesteld. 6

Mogelijke scenario’s en ambitie omgevingsplan 1. Maximale variant (Omgevingsplan gereed in 2021) Het hebben van een omgevingsplan dat op de datum van inwerkingtreding, 1 januari 2021, geheel “Omgevingswet-proof” is. Dat is een zeer hoge ambitie. Dit betekent dat op korte termijn veel extra capaciteit nodig is om dat te halen. Ruimte om experimenten uit te voeren en het omgevingsplan vorm te geven is er dan nauwelijks. Wederom is dit gekoppeld aan de capaciteit bij team ruimtelijke ontwikkeling. Eveneens is er een participatieverplichting bij de totstandkoming van het omgevingsplan. Bovendien is het wenselijk dat voorafgaand een visie wordt vastgesteld. Dat gezegd hebbende, het is wenselijk dat de ontwikkeling van omgevingsvisie en omgevingsplan niet ver uit elkaar lopen, want de inhoud moet natuurlijk op elkaar worden afgestemd. Door gelijktijdig aan beide documenten te werken zal de afstemming tussen beide documenten beter verlopen.

2. Stapsgewijs ontwikkelen (Omgevingsplan gereed circa 2023) Het op- en vaststellen van een omgevingsplan kan gefaseerd. We kunnen in eerste instantie toewerken naar een ‘bestemmingsplan verbrede reikwijdte’, waarbij we gaandeweg steeds meer elementen uit de beleidsinventarisatie integreren (zie paragraaf 3.2.2.1 van de impactanalyse), om vervolgens in stappen toewerken naar één integraal omgevingsplan. Dit geldt ook met betrekking tot het technisch opnemen van regels (bijvoorbeeld met betrekking tot kappen, inritten, kabels, bouwen, enzovoort) het omgevingsplan. Een gefaseerde aanpak, waarbij de ontwikkeling van de omgevingsvisie wordt gevolgd, waarborgt dat eventuele afstemmingsproblemen en inhoudelijke discrepanties tussen visie en plan geminimaliseerd worden.

3. Minimale variant (Omgevingsplan gereed in 2029) Vanwege het ruime overgangsrecht starten we zo laat mogelijk met een nieuw integraal plan. De geldende bestemmingsplannen, samen met enkele gedeelten van de APV, gaan van rechtswege over in één omgevingsplan per 1 januari 2021. Een voordeel van deze minimale ambitie is dat het weinig ambtelijke capaciteit kost. Een groot nadeel is dat een heleboel nieuw beleid niet vertaald wordt in nieuwe regels, waardoor er veel partiële plannen gemaakt moeten worden als we toch mee willen werken aan ontwikkelingen die in het beleid passen. Daarnaast maakt het de afstemming met andere (semi-)overheden erg lastig, omdat deze naar waarschijnlijkheid eerder beginnen met de vertaling naar regels die voor iedereen gelden. Het meest onaantrekkelijke aan dit scenario is dat we kansen en mogelijkheden voor Oost Gelre, dat wil zeggen de gemeentelijke organisatie, maar bovenal onze inwoners en bedrijven, laten liggen.

2.3 Technische aspecten instrumentarium Flexibiliteit versus rechtszekerheid is, zoals besproken in de impactanalyse, een groot punt van aandacht. Dit abstracte vraagstuk kan concreet worden vertaald naar drie praktische vragen met betrekking tot de volgende zaken: ▪ ▪ ▪

Open normen en kwaliteitscriteria (in het omgevingsplan) Uitnodigings- en toelatingsplanologie (in het omgevingsplan) Vergunningplichtige activiteiten (inclusief afwijkingen omgevingsplan) 7

We spreken nu een algemene ambitie uit hoe we om willen gaan met deze mogelijkheden. Pas wanneer de eerste omgevingsvisie en het eerste omgevingsplan vastgesteld worden door de raad, worden de daadwerkelijke bindende keuzes gemaakt.

2.3.1 Open normen en kwaliteitscriteria Er is een duidelijke wisselwerking tussen wat er in de omgevingsvisie staat en wat er in het omgevingsplan staat. De huidige bestemmingsplannen hebben nu voornamelijk concrete normen, zoals bijvoorbeeld een maximale hoogte voor gebouwen. Vrij snel is een mogelijk goed initiatief te hoog is conform bestemmingsplan, ondanks dat het natuurlijk denkbaar is dat een initiatief (ondanks dat het strijdig is met geldende regels) een goede bijdrage zou kunnen leveren aan de fysieke leefomgeving. Zoals bekend in een dergelijk geval een procedure (in de vorm van een bestemmingplanwijziging) nodig. In de loop der jaren is een roep om flexibiliteit ontstaan van initiatiefnemers die hier tegen aan lopen. Omwonenden daarentegen hadden met de gestelde grote mate van rechtszekerheid (door de aanwezigheid van een maximum hoogte). Wij moeten zorgen voor een goede balans tussen de flexibiliteit voor goede initiatieven en rechtszekerheid van omwonenden. Maar hoe gaan we dat regelen onder de Omgevingswet? Bij het maken van de omgevingsvisie moeten we goed nadenken waar kaders moeten worden gesteld en waar deze kunnen worden losgelaten. Het doel dat we willen bereiken moet duidelijk omschreven zijn. Een goede inventarisatie uit de samenleving kan hiertoe bijdragen.

Hoe meer een integrale afweging goed en scherp plaatsvindt in de visie, des te meer een omgevingsplan flexibel kan worden opgesteld. Een gedetailleerde regeling zoal we nu treffen in een bestemmingsplan (bijvoorbeeld nokhoogte) kan dan meer worden losgelaten. Denk dan aan het opnemen van een regel waarbij gezegd wordt dat het gebouw landschappelijk moet worden ingepast of passend moet zijn op het erf. Of een regel waarbij we zeggen dat de parkeerruimte “voldoende” moet zijn. Dit noemen we open normen of kwaliteitscriteria. Wanneer we hier voor kiezen, moet er in de omgevingsvisie zijn aangegeven wat we waar als ‘passend’ of ‘voldoende’ beschouwen. Des te meer sturing in de visie wordt gegeven en opgehaald uit de samenleving, des te minder concrete regels in een omgevingsplan kunnen worden gezet. Als open normen niet of niet duidelijk in een visie worden vastgelegd dan wordt in zowel het omgevingsplan als de omgevingsvisie geen vorm van rechtszekerheid gegeven. Zowel initiatiefnemers als omwonenden weten dan niet waar ze aan toe zijn; er kunnen onverwachte activiteiten worden toegelaten in de fysieke leefomgeving. We kunnen he dan ook samenvatten als volgt: een voordeel van kwaliteitscriteria en open normen is dat er meer flexibiliteit ontstaat voor initiatieven en meer maatwerk mogelijk is.

Een voordeel van gesloten normen is dat het toekomstige omgevingsplan, net als de huidige bestemmingsplannen, rechtszekerheid biedt voor omwonenden. Meer flexibiliteit betekent wel dat we sneller en beter kunnen anticiperen op snel wisselende maatschappelijke tendensen en de daaruit voortvloeiende initiatieven.

Scenario’s en ambitie open normen en kwaliteitscriteria 1. Maximale variant (“Zoveel mogelijk open normen en kwaliteitscriteria”) We geven het omgevingsplan zo vorm dat er zo veel mogelijk open normen in staan. Alleen daar waar het niet anders kan, werken we met gesloten normen. De flexibiliteit is hierbij groot. Rechtszekerheid is dan een aandachtspunt. 8

2. Afhankelijk per thema of onderwerp (“Alleen wanneer open normen en kwaliteitscriteria leidt tot aantoonbare meerwaarde”) Het kan zijn dat kwaliteitscriteria en open normen gewenst zijn omdat het bijvoorbeeld niet mogelijk is om voor heel Oost Gelre dezelfde (gesloten) norm op te leggen. Denk aan de eerder genoemde landschappelijke inpassing. Dit kan per locatie verschillend zijn. Wanneer een beleidsstuk (zoals een landschapsontwikkelingsplan dat opgenomen wordt in de omgevingsvisie) voldoende concreet is, zou een open norm gewenst kunnen zijn. Het te behalen doel moet dan voldoende concreet omschreven worden, waarna de manier waarop dit doel bereikt wordt losgelaten kan worden. 3.

Minimale variant (“Geen open normen en kwaliteitscriteria”)

Uitgangspunt is dat we zo min mogelijk werken met open normen en kwaliteitscriteria. Dit zorgt voor meer duidelijkheid en rechtszekerheid. De flexibiliteit is echter aanzienlijk minder dan in de twee andere scenario’s.

2.3.2 Uitnodigings- en toelatingsplanologie De wetgever stuurt aan op ‘uitnodigingsplanologie’ in het omgevingsplan. Dit werd ook uitdrukkelijk onder de aandacht gebracht door Pascale Georgopoulou bij de Themabijeenkomst “Omgevingswet: de raad aan zet” van 26 november 2018. De afgelopen jaren zijn termen als ‘uitnodigingsplanologie’ en ‘organische gebiedsontwikkeling’ steeds vaker te horen in de wereld van de ruimtelijke ordening. In de Omgevingswet beoogt de wetgever om uitnodigingsplanologie een plek te geven. In de ‘traditionele ruimtelijke ordening’ wordt in het bestemmingsplan uitputtend beschreven welk gebruik is toegestaan op een bepaalde plek. Dit ligt vervolgens vast voor de komende tien jaar. Men ziet, in de strikte zin van het woord, niet vooruit op deze planperiode in het bestemmingsplan Dit betekent dat er niet kan worden geanticipeerd op nog niet te voorziene ontwikkelingen en innovaties. De wetgever beargumenteert daarom dat uitnodigingsplanologie wordt bemoeilijkt door het huidige stelsel. Denk bijvoorbeeld aan de verplichte onderzoeken die dienen uit te gaan van de maximale mogelijkheden die het plan biedt. De haalbaarheid van de gehele reikwijdte van de ontwikkeling moet eerst worden aangetoond. Dit kan een enorme (kosten)last met zich meebrengen voor initiatiefnemers.

Daarnaast stelt de wetgever dat er bij de overheid een wantrouwen bestaat jegens projectontwikkelaars. De wetgever wilt dat hier verandering inkomt met de invoering van de Omgevingswet. Dit sluit aan bij het adagium “Ja, mits (..)” (uitnodigen) in plaats van “Nee, tenzij (..)” (toelaten). Als we volledig inzetten op uitnodigingsplanologie wordt het systeem volledig omgedraaid. Het zou betekenen, soortgelijk aan open normen, dat we niet van te voren (limitatief) benoemen wat mag en wat niet, maar juist niets op voorhand uitsluiten. Bij uitnodigingsplanologie bepalen overheden op hoofdlijnen waar ruimtelijk wel of geen veranderingen gewenst zijn. Dit moet deugdelijk gemotiveerd worden op basis van lange termijn prognoses en waarden die we willen beschermen, zoals cultuurhistorie en landschap. Het is nauw gekoppeld aan onze werkwijze, waarbij overheden zich uitnodigend en faciliterend opstellen tegenover initiatiefnemers. Dat vergt een andere houding van alle spelers in het veld van de ruimtelijke ordening, niet alleen de ambtenaar. Burgers en ondernemers zijn dan namelijk zelf aan zet. Het initiatief, evenals het maken van de plannen, wordt in bij een maximale ambitie voor uitnodigingsplanologie meer aan de markt overgelaten. 9

Het is aan ons, de gemeente, om te bepalen welke delen van ons grondgebied gedetailleerde regels vereisen; denk dan aan de verschillen tussen een landschappelijk of stedenbouwkundig waardevol gebied, of een rustig woongebied. Anders gezegd, welke delen van het grondgebied kunnen globaler worden gereguleerd? Daarbij wordt vooraf planologische zekerheid en op hoofdlijnen inzicht in de grondexploitatie geboden. De wetgever stelt dat, dankzij die zekerheid, het waarschijnlijk is dat initiatiefnemers makkelijker investeringsbeslissingen zullen nemen en bouwplannen realiseren. In de Memorie van toelichting worden vier elementen genoemd die uitnodigingsplanologie zouden moeten stimuleren: 1. Het schrappen van de actualiseringsverplichting die nu geldt voor bestemmingsplannen en de verplichting om aan te tonen dat nieuwe functies binnen tien jaar worden verwezenlijkt. 2. Het aanpassen van de regels rondom grondexploitatie, zodat de verplichting tot het vaststellen van de grondexploitatieregeling kan doorschuiven naar de concrete aanvraag van een omgevingsvergunning voor de bouwactiviteit. 3. Het verminderen van de onderzoekslasten door deze zoveel mogelijk te verschuiven naar en te reduceren tot de concrete aanvraag van een omgevingsvergunning voor de bouwactiviteit. 4. De mogelijkheid om onbenutte gebruiksruimte na een bepaalde termijn zonder planschadegevolgen te kunnen afnemen.

Zoals besproken in paragraaf 3.3.2 van de impactanalyse betekent dit concreet dat nieuwe ontwikkelingen mogelijk gemaakt worden door middel van één omgevingsvergunning en dat de gemeente, binnen vijf jaar na het onherroepelijk worden van die vergunning, het omgevingsplan moet worden gewijzigd. Een algehele herziening van het omgevingsplan eens in de tien jaar, zoals we dat kennen bij bestemmingsplannen, is niet meer aan de orde. Met onderdeel drie (doorschuiven onderzoeken naar omgevingsvergunning) wordt daadwerkelijk invulling gegeven aan uitnodigingsplanologie. Concreet moet men dan denken aan alle relevante haalbaarheidsonderzoeken die worden uitgevoerd bij een bestemmingsplanherziening, waarbij het vergunningentraject later volgt. Onder de Omgevingswet kunnen die onderzoeken later worden uitgevoerd en worden beperkt tot de scope van de concrete vergunning. Dit betekent dat er geen toekomstige mogelijke scenario’s onderzocht worden, maar alleen de initiatieven waarvoor daadwerkelijk interesse bestaat. Door deze versobering en het hergebruik van onderzoeksgegevens kan worden bespaard op onderzoekskosten. Een voorbeeld, zoals door wetgever genoemd, is het doorschuiven van een akoestisch onderzoek naar het moment dat zich een concreet initiatief aandient.

Door het opnemen van een geluidsnorm als regel in het omgevingsplan kan een eventuele nieuwe woning wel alvast worden toegestaan. Het akoestisch onderzoek wordt pas uitgevoerd bij de vergunningaanvraag. Daarbij dient te worden opgemerkt dat, als de haalbaarheidsonderzoeken nog niet zijn uitgevoerd is er nog geen zicht is op alle mogelijke onderzoeks- en saneringskosten, het ook nog niet zeker dat de vergunning de eindstreep wel haalt. De roept de vraag op hoe uitnodigend dit vervolgens is voor een initiatiefnemer en/of investeerder.

Scenario’s en ambitie uitnodigings- en toelatingsplanologie 1. Maximale variant (“Zoveel mogelijk uitnodigingsplanologie”) We geven het omgevingsplan zo vorm dat we op zoveel mogelijke locaties de samenleving uitnodigen om te komen met plannen. Alleen daar waar we als overheid veel grip willen hebben op 10

het een specifieke gebied werken we met toelatingsplanologie. Dit betekent dat als er initiatiefnemers zich melden met een plan, wij als gemeente ons maximaal dienstverlenend opstellen en onze kennis en expertise volledig inzetten om het plan te realiseren. Dit betekent dat we een open houding aannemen, meedenken, samenwerken en proactief derden betrekken in het proces. 2. Afhankelijk per locatie of activiteit (“Alleen wanneer uitnodigingsplanologie wanneer er sprake is van aantoonbare meerwaarde”) Het kan zijn dat kwaliteitscriteria en open normen gewenst zijn omdat het bijvoorbeeld niet mogelijk is om voor heel Oost Gelre het omgevingsplan op een manier te formuleren dat initiatiefnemers worden uitgenodigd om activiteiten in de fysieke leefomgeving te voltrekken. Dit kan per locatie verschillend zijn. Afhankelijk van de locatie en/of activiteit ondersteunen we het initiatief, of stellen we ons juist kritisch op. In sommige gevallen zullen we als gemeente sterk toezien of er geen belangen van derden (onevenredig) geschonden worden en toetsen we aan ‘echte regels’ in plaats van een breed geformuleerde afwegingsruimte. 3.

Minimale variant (“Geen uitnodigingsplanologie”)

Uitgangspunt is dat we niet of zo min mogelijk werken met uitnodigingsplanologie. Dit betekent dat we niet zondermeer met alle initiatiefnemers om de tafel gaan om ze te helpen bij het ontwikkelen en realiseren van de plannen die ze hebben. De samenleving (en belanghebbenden) zijn namelijk niet gewend aan de principes van uitnodigingsplanologie. Toelatingsplanologie is de bekende manier van denken en handelen vanuit de overheid, en we willen als gemeente vasthouden aan de bekende ‘spelregels’.

11

2.3.3 Vergunningplichtige activiteiten De Omgevingswet maakt het mogelijk om te werken met algemene regels en voor de “omgevingsplantoets” geen vergunning meer te eisen. Dit betekent dat er bij een bouwaanvraag dan niet meer getoetst wordt aan het omgevingsplan, maar alleen getoetst wordt aan de technische eisen. Als gemeente controleren we dan dus niet meer vooraf of het daadwerkelijk volgens het omgevingsplan gebouwd en zodanig gebruikt mag worden. Dit leidt tot tijdwinst. De controle en het toezicht vinden dan plaats nadat het initiatief is gerealiseerd. Het verminderen van vergunningplicht bij bepaalde activiteiten, in essentie deregulering, is (naast een faciliterende werkwijze) een manier om uitnodigingsplanologie concreet vorm te geven. Het zou betekenen dat er meer nadruk komt te liggen op toezicht en handhaving, in plaats van op vergunningverlening. De relatie met onze dienstverleningsconcept is hier dus zeer wezenlijk.

Hoever gaan we met uitleg geven over onze regels? Gaan we om de tafel om tekst en uitleg te geven, of verwijzen we initiatiefnemers naar het digitale plan en laten we het aan henzelf om te bepalen of iets wel of niet is toegestaan? En controleren we vervolgens ‘aan de achterkant’ of men zich aan de regels heeft gehouden, in plaats van ‘aan de voorkant’? Bij het beantwoorden van deze vragen is het goed om te weten welke werkwijze initiatiefnemers doorgaans prettig vinden. Hebben ze liever vergunning die snel verleend wordt maar vervolgens onzekerheid met zich meebrengt over het wel of niet passen binnen het omgevingsplan? Of wil de klant liever zekerheid, terwijl dit wellicht meer tijd kost?

Mogelijke scenario’s en ambitie omgevingsvergunning 1. Maximale variant (“Zoveel mogelijk dereguleren”) Dit scenario maakt goed gebruik van de nieuwe mogelijkheden van de Omgevingswet. Organisatorisch heeft dit veel effect omdat we de focus verleggen van vergunningverlening naar handhaving en toezicht. Dit heeft logischerwijs financiële consequenties, omdat er minder legesopbrengsten binnen komen. Er is wellicht wel extra capaciteit benodigd bij handhaving in dit scenario. 2. Per activiteit bekijken (“Vergunningplicht afschaffen met oog op efficiëntie”) Er zijn bepaalde vergunningen die vrijwel altijd verleend worden. Daar waar de kaders zo duidelijk geformuleerd kunnen worden, kan het afschaffen van de vergunningplicht tot tijdwinst leiden voor initiatiefnemers en voor de gemeentelijke organisatie. 3. Minimale variant (“Huidige situatie in stand houden”) We maken hierbij weinig gebruik van de mogelijkheden die de Omgevingswet biedt. We sluiten aan bij de bestaande situatie en behouden de vergunningplicht voor alle activiteiten die momenteel ook vergunningsplichtig zijn.

12

3. Digitalisering en dienstverlening Dienstverlening is een kerntaak van de gemeente. De gemeente is verantwoordelijk voor het verlenen van diensten en producten aan haar klanten (burgers, bedrijven, instellingen en andere organisaties). Omdat elke gemeente heel veel verschillende diensten en producten levert, is dienstverlening daarom ook een breed begrip. Bij de invoering van de Omgevingswet bedoelen we met de dienstverlening het hele proces van verkenning (informatieverstrekking), de aanvraag van een initiatief, tot en met de voorbereiding en de realisatie van dit initiatief, inclusief toezicht (en eventueel handhaving) bij de uitvoering. Bij een aanvraag houden we rekening met alle mogelijke kanalen (het fysieke loket, onze website, email, telefoon, het toekomstige Digitaal Loket Omgevingswet) die gebruikt kunnen worden om een aanvraag in te dienen. Eén van de doelen van de Omgevingswet is om de dienstverlening van de gemeente te optimaliseren, zodat zoveel mogelijk initiatieven een kans van slagen hebben, rekening houdend met de belangen van derden en (het creëren van) draagvlak middels participatie. Hoe onze dienstverlening eruit moet zien onder het stelsel van de Omgevingswet zegt de wet niet.

Om keuzes te kunnen maken is het van wezenlijk belang om je als gemeente de vraag te stellen: wat voor gemeente willen we zijn? Faciliterend, regisserend, sturend? Dit sluit nauw aan bij de vraag naar uitnodigingsplanologie. Gaan we te allen tijde met initiatiefnemers om de tafels? Of verwijzen we door naar onze website of het digitaal loket? Ook in het geval van digitale dienstverlening kunnen we de klant bedienen, bijvoorbeeld door te werken met ‘toegepaste regels’ en vraagbomen. Als we streven naar het verbeteren van onze dienstverlening is het zaak om het goede te behouden en gericht te verbeteren.

Mogelijke scenario’s en ambitie digitalisering en dienstverlening 1. Maximale variant (“Zoveel mogelijk digitale functionaliteiten en ondersteuning”) Een maximum-variant waarbij we alle beschikbare middelen maximaal inzetten om de dienstverlening te perfectioneren en de klant optimaal faciliteren. Ook in deze variant hoort de genoemde, verbeterde intake waarbij snel de gewenste duidelijkheid gegeven wordt, maar het verschil zit hem in de maximale ondersteuning en facilitering van de initiatiefnemers. We zetten in op maximale ontsluiting van alle informatie, we werken met toepasbare regels en vraagbomen op het digitale loket en de gemeente participeert zelf in het (externe) initiatief. Dit betekent dat we een partner worden van de initiatiefnemer. 2. Gefaseerde ontwikkeling (“Gepaste groei”) Gericht verbeteren en daarbij de mogelijkheid krijgen voor extra geld en personeel, mocht dat nodig zijn. Wanneer andere ambities dit nodig maken, zal het dienstverleningsconcept hier op worden aangepast. Denk aan bijvoorbeeld de relatie met vergunningverlening, toelichting of voorlichting geven over het gemeentelijk standpunt, meedenken met initiatiefnemers in een vroegtijdig stadium, enzovoort. Indien realistisch en efficiënt zetten we in op toepasbare regels of vraagbomen op het digitale loket. 3.

Minimale variant (“Wettelijke eisen”) Een minimum-variant waarbij we de dienstverlening uitgaan van de huidige situatie, maar het op het niveau brengen van het voldoen aan alle wettelijke (minimum) eisen. Bij deze minimum-variant hoort echter ook een verbeterde intake van aanvragen/initiatieven. We geven de klanten snel 13

duidelijkheid over het proces, de actuele status en wat kan en wat niet kan (op integrale wijze) en een advies hoe dit het best aangepakt kan worden (rekening houdend met de gewenste participatie). De uitvoering of aanpak van het initiatief blijft een verantwoordelijkheid van de initiatiefnemer. Verder leveren digitaliseren we de omgevingsvisie en het omgevingsplan conform wettelijke eisen, maar bieden geen extra functionaliteiten op het digitale loket.

14

4. Werkwijze De invoering van de Omgevingswet vraagt volgens het Rijk een andere cultuur binnen de gemeentelijke organisatie. Een duidelijke definiëring van het begrip cultuur ontbreekt, maar voor het invullen van deze opgave gaan we er vanuit dat de som van de houding en het gedrag van elke individu in de gemeentelijke organisatie samen de organisatiecultuur bepaalt. Dat betekent dat als we de organisatiecultuur willen wijzigen, dat we onze aandacht moeten richten op ieder zijn houding en gedrag. En met een ieder bedoelen we dan ook iedereen binnen de gemeentelijke organisatie: raadsen commissieleden, collegeleden en alle ambtenaren (van manager tot en met de werkvloer). De richting die het Rijk geeft, bestaat uit begrippen als proactief zijn, flexibel, denken in mogelijkheden, samenwerken met burgers en bedrijven, toekomstgericht, vraaggericht, enzovoort. Er zijn verschillende competenties en manieren van denken die van ons allen gevraagd worden. Om hier gericht mee aan de slag te gaan, is het van belang dat iedereen gemotiveerd wordt om deze gevraagde competenties in de praktijk te brengen. In Oost Gelre zijn we, op basis van het Organisatieplan 2018-2021 reeds aan de slag gegaan met de organisatiecultuur.

Daar worden normen en waarden genoemd die we met zijn allen nastreven, waarvan sommigen, zoals denken uit de bedoeling van regels, al behoorlijk in lijn liggen met wat de Omgevingswet van ons vraagt. De doelstellingen op hoofdlijnen zijn duidelijk, alleen de vertaalslag naar ontbreekt vaak nog. Het vertrouwen in de medewerker wordt hoog gewaardeerd en dit geldt in dezelfde mate voor de korte lijnen tussen medewerker-management-bestuur. Er is een duidelijke vraag naar het coachen op competenties, vaardigheden en aandacht voor persoonlijke ontwikkeling, evenals sturen op projectmatig en integraal werken. We zijn behoorlijk extern gericht, proactief en denken met de klant mee, maar het kan natuurlijk altijd beter. En als we een betere dienstverlening nastreven, met een duidelijke en stevige plek voor participatie, moeten we gericht verbeteren.

Mogelijke scenario’s en ambitie werkwijze 1. Sterk veranderend (“Eenieders rol verandert, dus iedereen moet anders werken”) De organisatie gaat een hele nieuwe richting in. Dit zal een grote impact hebben op de organisatie en ook grotere financiële gevolgen dan de andere scenario’s. Als we de cultuur willen veranderen, moeten we bewustwording krijgen bij alle betrokkenen en vervolgens bepalen hoe we (doelgroep)gericht werken naar verbetering. Zelfreflectie is onmisbaar in dit traject. Cultuur is iets wat we bespreekbaar moeten maken en waar iedereen aan bijdraagt. We moeten de gewenste houding en het gedrag beschrijven en duidelijk maken hoe we hiermee aan de slag gaan. De sturing hierop en ook de coaching en begeleiding van de medewerkers zijn belangrijke taken voor het management, in het bijzonder met betrekking tot vraagstukken die afdelingsoverstijgend zijn. Maar ook het bestuur (gemeenteraad, commissies en college) is onderdeel een intrinsiek onderdeel van de gemeentelijke organisatie en draagt op verschillende manieren bij aan de heersende organisatiecultuur en bijbehorende werkwijze. Politiek en bestuur staan in constant contact met burgers en bedrijven (en andere externe partijen). Ook zij bepalen ‘het gezicht van de gemeente’, en gezien de veranderende rolverdeling moet eenieder zich bezinnen op zijn of haar positie in het geheel van onze gemeentelijke organisatie.

15

2. Gepaste groei (“Veranderen in navolging van maatschappelijke opgaven”) We gaan aan de slag met een ontwikkeltraject voor de organisatie, waarbij we ons richten op het fysieke domein (reikwijdte Omgevingswet). We doen dit “organisch”. De boel hoeft niet helemaal op de kop, maar we ondernemen geleidelijk stappen. Gaandeweg verkennen we wat de samenleving van ons verlangt en passen indien nodig onze organisatiecultuur en werkwijze aan. We zetten niet proactief in op een verdere doorvoering van het dualisme, ondanks dat de verhoudingen tussen B&W en raad veranderen wat betreft sturing middels het omgevingsplan. De huidige manier van verwachtingsmanagement en belangenbehartiging zijn niet noodzakelijkerwijs aan verandering toe. 3. Consoliderend (“Huidige werkwijze en cultuur voorzetten”). We zetten niet actief in op een verdere cultuurwijziging dan momenteel het geval is. We ontwikkelen door op basis van de opbrengsten uit de ontwikkelteams welke zijn voortgekomen uit het Organisatieplan, maar leveren geen extra inspanningen en doen geen extra investeringen in het kader van de implementatie van de Omgevingswet (bijvoorbeeld op basis van de aanbevelingen in de impactanalyse).

16

5. Participatie en democratische vernieuwing Participatie is een belangrijke pijler onder de Omgevingswet. Vroegtijdig samenwerken vergroot de kwaliteit van oplossingen en zorgt ervoor dat verschillende perspectieven, kennis en creativiteit direct op tafel komen. De Omgevingswet schrijft echter niet voor hoe participatie moet plaatsvinden, omdat de wetgever van mening is dat dit per gemeente kan verschillen. Immers, elke gemeente (of wellicht zelfs kern en buurt) hebben een eigen demografische opbouw, eigen cultuur, eigen maatschappelijke vraagstukken en opgaven, enzovoort. Anders gezegd, de wetgever stelt dat participatie maatwerk is. Ondanks dat de precieze invulling en organisatie van participatie(trajecten) afhankelijk is van de lokale context, is participatie met de Omgevingswet niet vrijblijvend. De Omgevingswet omschrijft participatie als volgt: “Het in een vroegtijdig stadium betrekken van belanghebbenden (..) bij het proces van de besluitvorming over een project of activiteit”. Belanghebbenden in de Omgevingswet moet breed begrepen worden. We kunnen dan dus denken aan burgers, (vertegenwoordigers van) bedrijven, (professionals van) maatschappelijke organisaties en (bestuurders van) overheden. Dit betekent dat wij, als gemeente, in de totstandkoming van de omgevingsvisie en het omgevingsplan, verplicht zijn tot participatie.

Dit is vastgelegd in de relevante wetsartikelen, als gemeente geven we bij het besluit aan hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen zijn betrokken bij de voorbereiding en wat de resultaten daarvan zijn. Met oog op democratische vernieuwing die de Omgevingswet beoogt, namelijk een aanvulling op de representatieve democratie, met oog op goed verwachtingsmanagement, is het goed om een aantal cruciale vragen te stellen alvorens we participatietrajecten ingaan. Daarbij hanteren we de onderliggende methode van de “THiNK Participatie Versneller-app”, welke is ontwikkeld door Binnenlandse Zaken, de Vereniging Projectmanagement Nederlandse Gemeenten (VPNG) en Gemeente Kampen. Deze applicatie en onderliggende willen we inzetten in de Raadswerkgroep Energietransitie & Omgevingswet om de ambitiebepalen, maar we geven hier alvast op hoofdlijnen de onderliggende methode weer.

Vragen bij participatietrajecten en veranderingen in ons democratische bestel Vaak wanneer er over participatie gesproken wordt, dan is men geneigd om te zeggen dat het moet plaatsvinden. De besluiten die de gemeente neemt hebben per slot van rekening invloed op de fysieke leefomgeving van onze burgers en ondernemers, dus het zou raar zijn om hen niet te betrekken bij het besluit – al zou men natuurlijk kunnen beargumenteren dat ze reeds betrokken zijn, omdat men in de gelegenheid was om zijn of haar stem uit te brengen. Oftewel, de invloed op besluitvorming loopt via de verkiezingen, dus waarom participatie wanneer er al sprake is van representatie? Het moge duidelijk zijn dat dit zeer fundamentele vragen zijn, waarop de wetgever zelf geen antwoord geeft. We mogen dan ook zelf bepalen in welke vorm we participatie vormgeven in Oost Gelre. We kennen in Oost Gelre een cultuur waarin participatie al plaats heeft: soms met groot succes, soms met teleurstellend resultaat. Ondanks de wisselende uitkomsten van participatietrajecten lijkt de vraag “Willen we participatie?” vaak met een volmondig “Ja!” beantwoordt te worden in Oost Gelre. Participatie willen is één ding, maar het traject zorgvuldig vormgeven is iets volstrekt anders.

Aangezien participatie verplicht is onder de Omgevingswet, is het goed om samen enkele kritische vragen te stellen, waarbij we indirect antwoord geven op welke positie en rol we willen innemen als overheid onder het stelsel van de Omgevingswet. Daarbij staan de volgende vier vragen centraal: 1. Wat willen we ophalen? 17

Een participatietraject kan dienen om verschillende dingen op te halen uit de samen. Zijn we louter geïnteresseerd om belangen te inventariseren? Zodat we inzicht krijgen welke bestaande belangen worden geraakt door een bepaalde activiteit in de fysieke leefomgeving? Of willen we juist ophalen wat de wensen zijn ten aanzien van een toekomstige ontwikkeling? Willen we kijken hoe we tegemoet kunnen komen aan diezelfde belangen en wensen? Of willen we deskundigheid en expertise ophalen? Of is participatie een middel om draagvlak te peilen, al dan niet betrokkenheid en eigenaarschap te creëren? Al deze vragen kunnen natuurlijk verschillend beantwoord worden bij verschillende soorten activiteiten. Sommige activiteiten hebben namelijk een grotere impact dan anderen en bij weer een andere activiteit bestaat reeds draagvlak (of is het misschien onmogelijk om deze te verkrijgen). 2. Wie willen we betrekken? Welke doelgroepen of partijen betrokken moeten worden bij een participatietraject is altijd punt van discussie.

Trekken we een cirkel van een x aantal meter om het initiatief (geografische afbakening)? Of willen we alleen inhoudelijk belanghebbenden aan tafel? Ligt de focus alleen op stemgerechtigde inwoners, of ook inwoners onder de 18 jaar (zie aanbeveling 6.3.2 van de impactanalyse)? Zijn we geïnteresseerde in de mening van individuele inwoners, of juist van georganiseerde verbanden en belangengroepen? Wederom kan dit per casus verschillen. Voor de komst van een speelplaats is het waarschijnlijk goed om ook minderjarigen te betrekken, maar voor andere vraagstukken waarschijnlijk niet. Onder de Omgevingswet is het goed om te bepalen, per locatie of activiteit, wie we moeten of willen betrekken. 3. Wie is verantwoordelijk voor het proces? Deze vraag hangt nauw samen met de participatieverplichting bij de instrumenten en ons ambitieniveau met betrekking tot onze dienstverlening. Als gemeente moeten we participatie organiseren bij de totstandkoming van onze instrumenten, maar zoals besproken is participatie straks onderdeel van de omgevingsvergunning. Afhankelijk van onze ambitie met betrekking tot uitnodigingsplanologie en dienstverlening is het goed om ons af vragen wie wat doet in een participatietraject: de initiatiefnemer, de samenleving, wijk, buurt, of de gemeente? 4.

Wat doen we met de opbrengst? Als het participatietraject is afgerond, wat doen we vervolgens met de opbrengsten? Dit is misschien wel dé belangrijkste vraag. Gebruikt het gemeentebestuur de input voor eigen oordeelsvorming (klassiek representatief democratiemodel)? Moet de initiatiefnemer aantonen rekening te houden met ingebrachte belangen en wensen (inclusief democratiemodel)? Gaan we uit van een meerderheidsvoorkeur uit het participatieproces welke het besluit bepaalt (directe democratie)? Of gebruiken we ‘slechts’ de kennis en ervaring voor een verbetering van het initiatief?

18