ambtiedocument omgevingswet herziening januari 2021

Ambitiedocument Omgevingswet herziening januari 2021

Ambitiedocument Omgevingswet, herziening januari 2021 Leeswijzer Voorliggend document is een herziene versie van het ambitiedocument met betrekking tot de invoering van de Omgevingswet, dat op 17 september 2019 door de raad is vastgesteld.. De reden voor deze herziening ligt in een aantal veranderde omstandigheden. De invoering van de Omgevingswet is een dynamisch proces waarbij o.a. beslissingen vanuit het Rijk, de Provincie en andere instanties invloed hebben op keuzes die wij in de gemeente Oost Gelre moeten maken. De primaire reden voor de herziening is het uitstel van de wet: de invoering van de Omgevingswet is met een jaar uitgesteld tot 1 januari 2022. Daarnaast heeft voortschrijdend inzicht met betrekking tot het niveau van dienstverlening en het proces tot het komen tot een omgevingsplan ertoe geleid dat enkele ambities moeten worden bijgesteld. De nummering van onderstaande ambities is overgenomen uit het oorspronkelijke document. Vandaar dat de nummering begint bij nummer twee. 2. Instrumenten Om de Omgevingswet in de praktijk uit te voeren, kunnen overheden verschillende wettelijke instrumenten inzetten. Oftewel, het gaat hier om onze ambities omtrent de documenten waarin wij als Oost Gelre onze visie, beleid en regels vastleggen. Ambitienummer Onderwerp Ambitievariant

2.1 Omgevingsvisie Maximale variant (“Voortvarend en innovatief –visie in 2021”) Oost Gelre gaat voor een omgevingsvisie in 2021 (gericht op de datum van inwerkingtreding), uiteraard met het doel dat de visie geheel Omgevingswet-proof is. Ons doel is te komen tot één Omgevingsvisie 2035. De integrale visie beschrijft de gewenste ontwikkeling van de fysieke leefomgeving en geeft richting aan gewenste ontwikkelingen en nodigt inwoners, ondernemers en andere partners uit om te investeren in Oost Gelre. Dit is een hele hoge ambitie, maar gezien de huidige situatie en de naderende datum van inwerkingtreding van de Omgevingswet is het wenselijk dat we snel stappen zetten. Immers, Oost Gelre heeft momenteel geen structuurvisie. Daarnaast zijn niet alle andere (onder de Omgevingswet relevante) beleidsstukken onderling en inhoudelijk (d.w.z. integraal) afgestemd. Bepaalde actuele maatschappelijke thema’s, zoals gezondheid, duurzaamheid en veiligheid, zijn op dit moment niet meegenomen (in de wijze waarop de Omgevingswet dat van ons vraagt). Dit betekent dat op korte termijn extra capaciteit, met name op afdeling omgeving, nodig is om dat te halen.

Daarbij is het ook goed om helder te krijgen hoe Oost Gelre het participatieproces voor de omgevingsvisie gaat vormgeven We moeten dan veel organiseren om input van alle stakeholders, zoals inwoners, bedrijven, buurgemeenten, ketenpartners, het college en uiteraard onze voltallige raad, op te halen. 6. Gemeentelijke adviescommissie ruimtelijke kwaliteit ingesteld

Bijbehorende minimale acties

17. Programma luchtkwaliteit vastgesteld (niet van toepassing in OG) 18. Kennis vergaard over kerninstrument programma 19. Omgevingsvisie in voorbereiding

Aanpassingen ambitie

•

Datum veranderen van 2021 naar 2022

Aanpassingen minimale acties

• •

Actie 17 is niet van toepassing op Oost Gelre Actie toevoegen: Omgevingsvisie in 2022

2

Ambitienummer Onderwerp Ambitievariant

2.2 Omgevingsplan Stapsgewijs ontwikkelen (“Omgevingsplan gereed circa 2023) Het Omgevingsplan vormt straks het kerninstrument van de Omgevingswet, waarin alle regels over de fysieke leefomgeving samenkomen als toetsingskader voor initiatieven en vergunningsaanvragen. De totstandkoming van het Omgevingsplan vindt plaats in twee fasen, met als eerste op 1 januari 2022 de afronding van de eerste fase (het Omgevingsplan van rechtswege) en vervolgens vanaf 2022 de doorontwikkeling tot een volwaardig eindproduct: het definitieve Omgevingsplan. De wetgever geeft ons hiervoor tot uiterlijk 2029 de tijd. De eerste fase van het project heeft als doel ons voor te bereiden op het werken met het Omgevingsplan vanaf 2022. Dit betekent dat we in aanloop naar de invoering medewerkers moeten opleiden. Maar ook dat we klaar moeten staan om na 1 januari 2022 Omgevingsplanwijzigingen te kunnen behandelen. Dit vergt van ons dat we voor die tijd alle huidige regelgeving hebben vertaald naar een set planregels die we bij een Omgevingsplanwijziging direct kunnen invoegen. Deze vertaling is nog beleidsneutraal. Pas in de tweede fase, vanaf het verschijnen van de Omgevingsvisie in 2022, zullen we stap voor stap steeds meer nieuw gemeentelijk beleid en regelgeving in het Omgevingsplan integreren.

De Omgevingsvisie, als ‘moederdocument’ van het fysieke leefomgeving beleid in onze gemeente, vormt hierbij het vertrekpunt. Zodoende kan de fase van beleidsintegratie in het Omgevingsplan pas aanvangen nadat de Omgevingsvisie is vastgesteld. In de vorige versie van dit Ambitiedocument hebben we ingezet op een afronding van het Omgevingsplan rond 2023. Voortschrijdend inzicht leert ons echter dat hiervoor veel meer tijd moet worden genomen. Hiervoor zijn een aantal redenen: a. Het op gedegen wijze integreren van alle beleid uit de Omgevingsvisie en de diverse sectorale visies (tenminste 24 stuks) kost meer tijd. b. Daarnaast zijn er ook recente en lopende beleidsontwikkelingen welke een plek moeten krijgen in het omgevingsplan. Denk hierbij bijvoorbeeld aan beleid t.b.v. de gezonde leefomgeving, energietransitie en klimaatadaptatie. Een al te gehaaste aanpak zou onvermijdelijk leiden tot een gebrekkige integratie van beleid in het Omgevingsplan, met als gevolg het ontbreken van het wettelijk kader om beleid in de praktijk te kunnen uitvoeren, afdwingen en handhaven. Een uiterst ongewenst resultaat met langdurige negatieve effecten. c. De Omgevingswet is een nieuwe wet die een fundamentele stelselwijziging inhoudt en die pretendeert de planwetgever een grote mate van “vrijheid” te geven bij zowel de structuur als de inhoud van het omgevingsplan.

De grote vraag zal zijn in hoeverre de rechtspraak (bijvoorbeeld onder invloed van Europese regelgeving) meegaat in deze “vrijheid”. Waar uiteindelijk de piketpaaltjes in de relatie “vrijheid van de planwetgever” en “rechtszekerheid” geslagen gaan worden is nog onduidelijk. Het zal uiteindelijk nog jaren duren voor de jurisprudentie inzake alle nieuwe (plan-)instrumenten duidelijkheid biedt en tot die tijd is voorzichtigheid en zorgvuldigheid geboden. d. Het proces van voorbereiding (inventariseren, inspraak, etc.) en vaststelling van integrale bestemmingsplanwijzigingen (bijvoorbeeld voor het buitengebied) is onder de huidige wetgeving al een proces van jaren en dit zal onder de Omgevingswet niet anders zijn. In combinatie met het hiervoor onder c genoemde probleem van het ontbreken van een uitgekristalliseerd juridisch kader, is de verwachting dat dit proces eerder meer dan minder tijd gaat vergen. Mede door de bovengenoemde afhankelijkheid van diverse externe factoren is het zeer lastig vooraf te bepalen hoeveel tijd nodig is om tot een volledig integraal Omgevingsplan

3

te komen. Tevens zijn we voor een snelle afronding afhankelijk van de beschikbare capaciteit na het aflopen van het programma Omgevingswet. Mits voldoende capaciteit wordt vrijgemaakt verwachten wij ruim voor de wettelijke deadline van 2029 klaar te zijn. Bijbehorende minimale acties

14. Kunnen wijzigen omgevingsplan 15. Kunnen werken met tijdelijk omgevingsplan 16. Plan(ning) gemaakt voor een nieuw omgevingsplan • •

Jaartal 2023 verwijderen en volstaan met “Stapsgewijs ontwikkelen” Aanpassingen in tekst hierboven

•

Actie toevoegen: Omgevingsplan stapsgewijs ontwikkelen

Aanpassingen ambitie

Aanpassingen minimale acties

2.3 Technische aspecten instrumentarium De komst van de Omgevingswet moet het omgevingsrecht inzichtelijker maken voor burgers, ondernemers en overheden. Wat de wetgever betreft zijn er straks minder regels en er is meer ruimte voor initiatieven. Om die regeldruk te verminderen en ruimte te creëren om de fysieke leefomgeving te benutten kunnen we bijvoorbeeld vergunningplicht afschaffen en gebruik maken van open normen en uitnodigingsplanologie Ambitienummer Onderwerp Ambitievariant

2.3.1 Ambitie open normen en kwaliteitscriteria / omgevingsplan Afhankelijk per thema of onderwerp (“Alleen wanneer open normen en kwaliteitscriteria leiden tot aantoonbare meerwaarde”) We streven ernaar om in het omgevingsplan te werken met doelregelgeving, oftewel beleid specifiek gericht op (het behalen van) maatschappelijk doelen; denk hierbij bijvoorbeeld aan de energie doelstellingen. Om dergelijke doelen te halen kan het werken met (gesloten) ‘ruimtelijk relevante regels’ (in de vorm van een gebod of verbod) vertragend of belemmerend werken. Door geen uitputtende regels te formuleren, maar een open norm te hanteren, hebben burgers en ondernemers meer gelegenheid tot het realiseren van initiatieven. Het leveren van maatwerk wordt dan de norm. Indien mogelijk en van meerwaarde gaan we werken met open normen. Tegelijkertijd realiseren we ons dat het onwaarschijnlijk is dat we overal open normen en kwaliteitscriteria kunnen of willen hanteren. De verhouding tussen flexibiliteit en rechtszekerheid staan ter discussie bij het gebruik van open normen. Dat is een zeer fundamenteel vraagstuk, wat aan de kerntaken van de overheid raakt: het stimuleren en faciliteren van initiatiefnemers en innovatieve projecten enerzijds, maar ook het beschermen van derden belanghebbenden anderzijds. We moeten dus zorgvuldig kijken naar het gebruik van dergelijke regels.

Een benadering per thema of onderwerp is daarom wenselijk. Het te behalen doel moet dan voldoende concreet omschreven worden, waarna de manier waarop dit doel bereikt wordt, losgelaten kan worden.

Bijbehorende minimale acties

Geen minimale acties aan toe te wijzen. Raad moet besluit nemen op welke thema's of onderwerpen dit van toepassing is. (na 1-1-2022)

4

Aanpassingen ambitie

Niet van toepassing

Aanpassingen minimale acties

Niet van toepassing

Ambitienummer Onderwerp Ambitievariant

2.3.2 Uitnodigings-en toelatingsplanologie Afhankelijk per locatie of activiteit (“Alleen uitnodigingsplanologie wanneer er sprake is van aantoonbare meerwaarde”) Als Oost Gelre willen we aansluiten op één van de gevleugelde motto’s van de Omgevingswet, namelijk “Ja, mits (..)” (uitnodigen) in plaats van “Nee, tenzij (..)” (toelaten). Dat is dus anders dan de huidige praktijk, omdat in een bestemmingsplan vaak uitputtend beschreven staat welk gebruik is toegestaan op een bepaalde plek, wat vervolgens vast ligt voor een planperiode van tien jaar. Dit betekent dat er lastig kan worden geanticipeerd op onvoorziene ontwikkelingen en innovaties, maar als we volledig inzetten op uitnodigingsplanologie wordt het systeem volledig omgedraaid. Dat kan onwenselijke gevolgen hebben, want sommige gebieden in Oost Gelre willen we beschermen in plaats van benutten voor nieuwe/andere activiteiten. Een breed geformuleerde afwegingsruimte biedt dus mogelijkheden voor burgers en ondernemers, maar heeft mogelijkerwijs een keerzijde. Om te voorkomen dat bepaalde kostbare gebieden te maken krijgen met ongewenste activiteiten is het verstandig om per locatie of activiteit te bezien waar ‘(meer) uitnodigende’ regelgeving van meerwaarde is. Dit moet deugdelijk gemotiveerd worden op basis van lange termijn prognoses en waarden die we willen beschermen, zoals cultuurhistorie en landschap.

We gaan dus kijken in welke gebieden of thema’s meerwaarde valt te behalen door uitnodigingsplanologie in te zetten.

Bijbehorende minimale acties

Geen minimale acties aan toe te wijzen. Raad moet besluit nemen of bepaalde locaties en activiteiten geschikt zijn voor uitnodigingsplanologie. (na 1-1-2022)

Aanpassingen ambitie

Niet van toepassing

Aanpassingen minimale acties

Niet van toepassing

Ambitienummer Onderwerp Ambitievariant

2.3.3 Vergunningplichtige activiteiten Per activiteit bekijken (“Vergunningplicht afschaffen met oog op efficiëntie”) Als Oost Gelre willen we aansluiten op één van de gevleugelde motto’s van de Omgevingswet, namelijk “Ja, mits (..)” (uitnodigen) in plaats van “Nee, tenzij (..)” (toelaten). Dat is dus anders dan de huidige praktijk, omdat in een bestemmingsplan vaak uitputtend beschreven staat welk gebruik is toegestaan op een bepaalde plek, wat vervolgens vast ligt voor een planperiode van tien jaar. Dit betekent dat er lastig kan worden geanticipeerd op onvoorziene ontwikkelingen en innovaties, maar als we volledig inzetten op uitnodigingsplanologie wordt het systeem volledig omgedraaid. Dat kan onwenselijke gevolgen hebben, want sommige gebieden in Oost Gelre willen we beschermen in plaats van benutten voor nieuwe/andere activiteiten. Een breed geformuleerde afwegingsruimte biedt dus mogelijkheden voor burgers en ondernemers, maar heeft mogelijkerwijs een keerzijde. Om te voorkomen dat bepaalde kostbare gebieden te maken krijgen met ongewenste activiteiten is het verstandig om per locatie of activiteit te bezien waar ‘(meer) uitnodigende’ regelgeving van meerwaarde is.

5

Dit moet deugdelijk gemotiveerd worden op basis van lange termijn prognoses en waarden die we willen beschermen, zoals cultuurhistorie en landschap. We gaan dus kijken in welke gebieden of thema’s meerwaarde valt te behalen door uitnodigingsplanologie in te zetten. 11. Snelle dienstverlening voor topactiviteiten ingericht Bijbehorende minimale acties

Optie binnen deze minimale actie: “De wet biedt kansen om (…) initiatieven vergunning-vrij te maken (via Algemene Regels)” - niet verplicht. Kan eventueel na 1-12022

Aanpassingen ambitie

Niet van toepassing

Aanpassingen minimale acties

Ambitienummer Onderwerp Ambitievariant

•

Actie toevoegen: keuze vergunningsvrij na 1-1-2022

3 Ambitie digitaliseringen informatie-uitwisseling Minimale variant (“Wettelijke eisen”) Het digitaal stelsel Omgevingswet is het digitale loket waar initiatiefnemers, overheden en belanghebbenden snel kunnen zien wat is toegestaan in de fysieke leefomgeving. Het digitaal stelsel Omgevingswet vervangt bij de inwerkingtreding van de wet de bestaande toepassingen: het Omgevingsloket Online (OLO), de Activiteitenbesluit Internet Module (AIM) en Ruimtelijkeplannen.nl. Hiervoor in de plaats komt 1 centrale ingang: één nieuw Omgevingsloket. Als gemeente moeten wij aansluiten op dit nieuwe stelsel, zodat wij aanvragen en meldingen kunnen ontvangen en dat burgers en ondernemers een vergunningcheck kunnen doen. Dat betekent natuurlijk ook dat wij onze plannen en regels beschikbaar moeten stellen op het nieuwe loket. Aangezien er kritische geluiden zijn over de ontwikkelingen van het stelsel, gecombineerd met het feit dat we alle andere kanalen ook willen ophouden (balie, receptie, telefoon, e-mail, enzovoort), gaan we voor een minimum variant waarbij we voor de digitale dienstverlening in het kader van de Omgevingswet uitgaan van de huidige situatie. We moeten alles naar het niveau brengen om te voldoen aan alle wettelijke (minimum) eisen. Bij deze minimum variant hoort echter ook een verbeterde intake van aanvragen/initiatieven.

We geven de klanten snel duidelijkheid over het proces, de actuele status en wat kan en wat niet kan (op integrale wijze) en een advies hoe dit het best aangepakt kan worden (rekening houdend met de gewenste participatie). De uitvoering of aanpak van het initiatief blijft een verantwoordelijkheid van de initiatiefnemer. Verder digitaliseren we de omgevingsvisie en het omgevingsplan conform wettelijke eisen, maar bieden geen extra functionaliteiten op het digitale loket.

Bijbehorende minimale acties

2. 5. 10.

Aanpassingen ambitie

Kunnen ontvangen aanvragen en meldingen Kunnen aanleveren indieningsvereisten Kunnen opstellen en aanleveren vragenbomen vergunningcheck De gestelde ambitie gaat uit van de minimale variant. Hierbij is geen rekening gehouden met de ontwikkeling van toepasbare regels of vraagbomen op het digitale loket. We stellen voor dit wel toe te voegen. We zien deze regels als noodzakelijk om het huidige dienstverleningsniveau te waarborgen. Zonder deze toepasbare regels moeten klanten zelf de indieningsvereisten bepalen op basis van

6

juridische teksten en vragen aan het omgevingsloket en medewerkers van de gemeente. Dit kan extra werk veroorzaken voor medewerkers en zal leiden tot ongestructureerde en ontbrekende informatie in meldingen en vergunningsaanvragen. Toevoegen van deze regels levert extra werk op, maar zorgt op langere termijn voor minder werk. Eventueel kan het meerwerk worden beperkt door de samenwerking in de regio. We schatten in dat dit voor 2021 100 uur extra werk oplevert. Aanpassingen minimale acties

Niet van toepassing

7

Ambitienummer Onderwerp Ambitievariant

4 Werkwijze en dienstverlening Gepaste groei (“Veranderen in navolging van maatschappelijke opgaven”) Naast kennis over wet- en regelgeving en uitleg over het digitaal stelsel, vraagt de Omgevingswet om een nieuwe manier van samenwerken. Een andere manier van werken die wensen uit de samenleving begeleidt en uitgaat van samenwerking met alle betrokken partijen. Het gaat om integraal: dat gaat over het bijeen brengen van allerlei verschillende onderwerpen, perspectieven en belangen om daar vervolgens in samenhang een afweging in te maken. Dat vraagt om een manier van werken waarbij open blik, ontschotten van beleid en samenwerken belangrijk zijn. We gaan aan de slag met een ontwikkeltraject voor de organisatie, waarbij we ons richten op het fysieke domein (reikwijdte Omgevingswet). We doen dit “organisch”. De boel hoeft niet helemaal op de kop, maar we ondernemen geleidelijk stappen. Gaandeweg verkennen we wat de samenleving van ons verlangt en passen indien nodig onze organisatiecultuur en werkwijze aan. Daarbij staat participatie natuurlijk ook centraal: als Oost Gelre hebben we al veel ervaring, maar onder de Omgevingswet krijgt het samenspel met bewoners, bedrijven en andere belanghebbenden nóg meer nadruk. Op deze manier zorgen we dat goede ideeën meteen op tafel komen, bestuurders betere besluiten kunnen nemen en initiatieven uit de samenleving een plek krijgen.

Bijbehorende minimale acties

3. 4. 7. 8. 12. 13. 20.

Proces behandelen vergunningaanvragen en meldingen ingericht Kunnen beoordelen vergunningaanvragen Vergunningverlening aangepast op de Wkb Proces verkennen initiatief ingericht Toezicht en Handhaving ingericht Toezicht en handhaving aangepast aan de Wkb Monitoring en evaluatie ingericht

Aanpassingen ambitie

Niet van toepassing

Aanpassingen minimale acties

Niet van toepassing

8

Ambitienummer Onderwerp Ambitievariant

5 Participatie en democratische vernieuwing Participatie is een belangrijke pijler onder de Omgevingswet. De Omgevingswet schrijft echter niet voor hoe participatie moet plaatsvinden, omdat de wetgever van mening is dat dit per gemeente kan verschillen. De precieze invulling en procesinrichting van participatie(trajecten) is dus afhankelijk van onze lokale context. Om straks onder het stelsel van de Omgevingswet eenduidig naar buiten te treden als gemeente, evenals initiatiefnemers te kunnen ondersteunen bij het ontplooien van activiteiten, moet Oost Gelre zich bezinnen op een zogenaamde ‘participatieaanpak’ evenals een ‘handreiking participatie’. Immers, participatie met de Omgevingswet is niet vrijblijvend. De participatie verplichtingen zijn juridisch verankerd in de wet. Daarom is het goed om heldere processen en methoden te formuleren die wij als gemeente willen doorlopen, al dan niet processen die burgers en ondernemers straks moeten organiseren om een vergunning te verkrijgen onder het regime van de Omgevingswet. Het is goed om ons te realiseren dat een ambitie op hoofdlijn lastig is bij participatie. Daarom is er geen scenario of keuzemogelijkheid opgenomen voor dit aspect van de Omgevingswet.

Tijdens het verdere verloop van het implementatieproces zullen we, zoals voorheen, aandacht vragen voor participatie middels Thema bijeenkomsten met de gehele raad en de Raadswerkgroep. Per slot van rekening raakt participatie aan de volksvertegenwoordigende rol van raadsleden. Met oog op democratische vernieuwing die de Omgevingswet beoogt, namelijk een aanvulling op de representatieve democratiemiddels participatieve democratie, is het van groot belang om stil te staan bij verwachtingsmanagement naar de samenleving, belangenbehartiging, verdere doorvoering van het dualisme, enzovoort. Gebruikt het gemeentebestuur de input voor eigen oordeelsvorming (klassiek representatief democratiemodel)? In welke mate moet de initiatiefnemer aantonen rekening te houden met ingebrachte belangen en wensen (inclusief democratiemodel)? Gaan we uit van een meerderheidsvoorkeur uit het participatieproces welke het besluit bepaalt (directe democratie)? Of gebruiken we ‘slechts’ de kennis en ervaring voor een verbetering van het initiatief? Oftewel, we zullen aan de hand van verschillende soorten initiatieven c.q.

activiteiten de volgende vier vragen moeten beantwoorden: 1.Wat willen we ophalen? 2.Wie willen we betrekken? 3.Wie is verantwoordelijk voor het proces? 4.Wat doen we met de opbrengst? Over deze vragen willen we graag met uw raad in gesprek (blijven), om uiteindelijk tot een participatieaanpak vanuit de gemeente (bij overheidsinitiatieven) en een Handreiking Participatie voor initiatiefnemers (bij burgerinitiatieven)te komen.

Bijbehorende minimale acties

9. 26.

Participatie bij initiatieven ingericht Verstrekken informatie over de Omgevingswet

Aanpassingen ambitie

Niet van toepassing

Aanpassingen minimale acties

Niet van toepassing

9