02 begrotingscirculaire 2023

De leesbaarheid van dit overzicht wordt vergroot als baten en lasten en incidentele reservemutaties duidelijk gescheiden zijn weergegeven. Daarnaast is het vanuit het BBV verplicht de opgenomen posten te voorzien van een toelichting. Belangrijk daarbij is dat duidelijk wordt waarom de baten of lasten door u als incidenteel zijn bestempeld. Anders gezegd, waarom er géén sprake is van structurele baten of lasten. Structurele baten en lasten zijn immers regel en de incidentele baten en lasten vormen de uitzondering. Reservemutaties neemt u altijd in het overzicht op, ongeacht de omvang, omdat in principe alle stortingen in en onttrekkingen aan reserves incidenteel van aard zijn. De uitzonderingen, de structurele reservemutaties, maakt u inzichtelijk op het ook verplichte overzicht van beoogde structurele toevoegingen en onttrekkingen aan de reserves. Alle reservemutaties zijn of opgenomen in dit overzicht of in het overzicht van incidentele baten en lasten. Om het beeld ten aanzien van de reserves compleet te maken neemt u ook het verloop van de reserves op. Dit kan door in een bijlage het overzicht reserves en voorzieningen aan te vullen met de 7

Bouwstenen begrotingscirculaire 2023 Gelderland

afzonderlijke toevoegingen en onttrekkingen per reserve. Ook dit jaar zal in de ambtelijke advisering de hand­ reiking Verduidelijking structurele en incidentele baten en lasten temghoudend worden toegepast bij het instellen van preventief toezicht voor het begrotingsjaar 2023.

Taakstellingen Gemeenten waarbij de structurele baten onvoldoende zijn om de structurele lasten te dekken kunnen naast inkomstenverhogende maatregelen kiezen voor het (meerjarig) sluitend maken van de begroting door bezuinigingen, taakstellingen en ombuigingen. Wat wordt bedoeld met deze begrippen: • Een bezuiniging wordt rechtstreeks op de baten en lasten van de begroting verwerkt. Bij de kademota wordt vaak aangekondigd op welke posten wordt bezuinigd. In de begroting die u vaststelt zijn deze bezuinigingen verwerkt. • Een taakstelling is een opgave die de organisatie voor de langere termijn wordt opgelegd. Hieronder valt bijvoorbeeld het voornemen om het personeelsbestand terug te brengen met een opgelegd bedrag of percentage. Om dit te kunnen realiseren moet een plan worden opgesteld en moet er nog rekening gehouden worden met frictiekosten en dergelijke. Pas op langere termijn ontstaan de positieve financiële effecten. • Een ombuiging heeft een beleidsinhoudelijk overweging en daardoor een politieke lading. Een voorbeeld hiervan is een bezuiniging op onderhoud kapitaalgoederen. Bij de beoordeling van uw begroting worden de bezuinigingen, taakstellingen en ombuigingen getoetst op hardheid, haalbaarheid en realiteits­ waarde. Hiervoor is het volgende van belang. 1 Een bezuiniging is op het programma verwerkt en reëel.

Het budget is concreet en de raming is daadwerkelijk verlaagd. 2 Bij een taakstelling is de onderliggende toelichting en het proces dat bij het concretiseren gevolgd gaat worden van belang. Deze toelichting is noodzakelijke informatie voor uw en ons inzicht in uw financiële positie. 3 Een ombuiging vergt een beleidsinhoudelijke afweging, uw besluitvorming is voor onze beoordeling van belang.

Wij constateren dat er bij een aantal gemeenten taakstellingen zijn uit eerdere jaren waaraan nog inhoud moet worden gegeven. Dit vinden wij een zorgelijke ontwikkeling. Alleen wanneer de voorgenomen maatregelen volledig worden gerealiseerd, blijft de financiële stabiliteit van de gemeente gewaarborgd.

TIP: Neem een paragraaf taakstellingen op in uw begroting. In deze paragraaf kunt u in één oogopslag de opgenomen bezuinigingen, taakstellingen en ombuigingen zien, die verspreid in de begroting zijn geraamd. Ook kunnen in deze paragraaf stelposten (inschattingen of al vrijgemaakte begrotingsruimte) en nog openstaande taakstellingen in de meerjaren­ ramingen vermeld worden. Daarnaast kunt u hier de voortgang van eerder vastgestelde bezuinigings­ maatregelen toelichten en volgen. Hetzelfde geldt voor eventuele stelposten voor toekomstige financiële onzekerheden. Dit versterkt uw en ons inzicht in de financiële positie van uw gemeente. Weerstandsvermogen en risicobeheersing Een belangrijk onderdeel voor de beoordeling van de financiële stabiliteit van een gemeente is de omvang van het weerstandsvermogen. Bij onze begrotingsonderzoeken zien we veel grote financiële onzeker­ heden en signaleren we bij veel gemeenten jaarlijks een toename van de risico’s. Die ontwikkeling toont aan dat gemeenten in het algemeen continu alert dienen te zijn op het volledig en adequaat in beeld houden van de financiële risico’s. Voorkomen dient te worden dat daarbij (substantiële) risico’s over het hoofd worden gezien.

Ook vraagt deze risicoontwikkeling wat van de daartegenover gestelde middelen en mogelijkheden waarover de gemeente beschikt of kan beschikken om onverwachte, niet begrote kosten te dekken. De gekwantificeerde risico’s afgezet tegen de weerstandscapaciteit bepalen immers het weerstandsvermogen van uw gemeente.

Om nadelige financiële consequenties voor de uitkomsten van de begroting of meerjarenraming te voorkomen bij het onverwachts aanwenden van de weerstandscapaciteit is het belangrijk om de middelen van de beschikbare weerstandscapaciteit ook volledig vrij aanwendbaar te houden. Dat houdt in dat wij adviseren om al in de begroting besloten of in de meerjarenraming geraamde inzet van (eventueel een deel van) deze middelen (speelt met name bij algemene reserves) uit te zonderen bij de 8

Bouwstenen begrotingscirculaire 2023 Gelderland

beschikbare weerstandscapaciteit of eventueel als opgenomen claims nader toe te lichten. Hierdoor wordt een gat in de begroting en/of meerjarenraming voorkomen en een consistente berekening van de weerstandsratio bevorderd.

Beoordeling kengetallen Het financieel gezond houden van een gemeente gaat verder dan een sluitende begroting. Een aantal jaren geleden zijn kengetallen voorgeschreven in de begroting en het jaarverslag inclusief een beoordeling van de onderlinge verhouding tussen de kengetallen in relatie tot de financiële positie. Dit is primair gedaan om het inzicht in de financiële positie van de gemeente bij de gemeenteraad te vergroten. De wijze waarop de kengetallen meewegen in de uiteindelijke beoordeling van de financiële positie is voorbehouden aan het horizontale controle- en verantwoordingsproces. Net als u hebben wij een belang bij inzicht in de financiële positie van uw gemeente. Daarom adviseren wij u de voorgeschreven beoordeling van de kengetallen op te nemen in uw paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing, als deze nog ontbreekt.

Onderhoud kapitaalgoederen Een gemeente is verantwoordelijk voor een veilige en duurzame leefomgeving voor haar inwoners en geeft daarom ieder jaar grote bedragen uit aan het verkrijgen, vervaardigen en onderhouden van kapitaalgoederen. Denk onder andere aan wegen, riolering, water, groen en gebouwen. De onderhoudskosten kapitaal­ goederen zijn uitgaven bedoeld om de kwaliteit van de gemeentelijke eigendommen op een van tevoren vastgesteld onderhoudsniveau te houden of weer te brengen. Dit met als doel het naar behoren te laten functioneren en kapitaalvernietiging te voorkomen. Hierbij worden groot en klein onderhoud onder­ scheiden. De lasten voor klein onderhoud worden altijd in de exploitatie geraamd in het jaar dat uitvoering plaats vindt. De lasten voor groot onder­ houd kunnen op twee manieren worden geraamd: óf via de exploitatie in het jaar van uitvoering of, onder voorwaarden, via een onderhoudsvoorziening. Uit de paragraaf onderhoud kapitaalgoederen moet blijken: • Welk onderhouds- en kwaliteitsniveau de gemeente heeft vastgesteld. • Dat de beheerplannen recent zijn. Een beheerplan mag maximaal vijf jaar oud zijn. Voor het

begrotingsjaar 2023 mag het beheerplan dus niet ouder zijn dan 2018. Van deze vijfjaar kan door de raad alleen gemotiveerd afgeweken worden. • Dat de budgetten in de begroting groot genoeg zijn om het beleid van de gemeente te kunnen uitvoeren. • Of er al dan niet sprake is van achterstallig onderhoud Bezuinigingen op het onderhoud • Bezuinigingen op het jaarlijks en groot onderhoud worden door ons alleen onder de volgende voorwaarden als reëel beoordeeld: • Het lagere kwaliteitsniveau van het onderhoud van de kapitaalgoederen leidt niet tot achterstallig onderhoud of onveilige situaties. Dit dient aannemelijk te worden gemaakt. • De raad stelt een actueel beheerplan vast op basis van het lagere kwaliteitsniveau.

Grondexploitatie De woningbouwopgave in Nederland is enorm. Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) heeft in samenwerking met provincies en gemeenten de huidige woningbouwplannen tot 2030 in kaan gebracht. Er liggen plannen voor circa 1 miljoen woningen door heel Nederland. Voor Gelderland betekent dit 89.600 woningen (bron Rijksoverheid, Nationale woningbouwkaart).

De voormalige Minister van BZK heeft aangekondigd de regie op woningbouw te versterken. Hiervoor wil BZK de samenwerking met medeoverheden, corporaties en marktpartijen verstevigen en vastleggen. Bijvoorbeeld door wederkerige afspraken te maken over het aantal te bouwen woningen, het aandeel betaalbare woningen, bereikbaarheid, herstructurering en duurzaamheid ervan. Hierbij wordt ook gekeken naar de randvoorwaarden die nodig zijn zoals financiële bijdragen, grondbeleid, kennis en capaciteit en het versnellen van planologische procedures. De woningbouwopgave is onlosmakelijk verbonden met duurzaamheid, de energietransitie en de stikstofproblematiek. Dit betekent nu al veel voor gemeenten en er komt nog heel veel meer op de gemeenten af.

9

Bouwstenen begrotingscirculaire 2023 Gelderland

BTW compensatiefonds Het BTW compensatiefonds (BCF) is een fonds waaruit de gemeenten worden gecompenseerd voor een belangrijk deel van de door uw gemeente betaalde omzetbelasting (BTW). Als gemeenten diensten of goederen extern inkopen, betalen zij daarover BTW. In tegenstelling tot bedrijven kan uw gemeente die BTW niet terugvorderen van de Belastingdienst. Extern ingekochte diensten zijn daarom al snel duurder dan intern uitgevoerde activiteiten. Bij het BTW compensatiefonds kunnen de gemeenten (grotendeels) de BTW terugvragen die ze hebben betaald over uitbesteed werk. Het fonds is dan ook opgericht om BTW weg te nemen als factor in de afweging van gemeenten tussen uitbesteden en inbesteden (uitvoering door de eigen organisatie Er is een directe financiële koppeling tussen het BCF en het Gemeentefonds. Het BTW compensatiefonds kent een plafond. Als het plafond overschreden wordt, komt het verschil ten laste van het gemeente­ fonds. Bij een realisatie lager dan het plafond komt het verschil ten gunste van het gemeentefonds. Het is aan de gemeenten zelf om een reële raming voor het BCF op te nemen. Voor de wijze van verwerking van de ruimte in uw begroting en meerjarenraming geldt de volgende richtlijn. De realisatie 2021, zoals deze is opgenomen in de circulaire 2022 is uitgangspunt voor uw raming.

Daarnaast maakt u een beargumenteerde inschatting van de toekomstige ruimte met inachtneming van het voorzichtigheidsbeginseL

Omgevingswet De minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening heeft laten weten voor een zorgvuldige en verantwoorde inwerkingtreding van de Omgevingswet de invoeringsdatum uit te stellen naar 1 januari 2023. In onze voorgaande begrotingscirculaires hebben wij dit onderwerp al uitgebreid toegelicht en daarbij geattendeerd op de financiële gevolgen voor uw gemeente. Voor nieuwe raadsleden nemen wij de belangrijkste aspecten opnieuw in deze circulaire op. Met de Omgevingswet wil de overheid de regels voor ruimtelijke ontwikkeling vereenvoudigen en samen­ voegen. Hierbij gaat het onder meer om wet- en regelgeving over bouwen, milieu, water, ruimtelijke ordening en natuur. Met behulp van 1 digitaal loket wordt het makkelijker om ruimtelijke projecten te

starteiL Het uitgangspunt blijft dat er een goed evenwicht is tussen het benutten en beschermen van de leefomgeving.

Met de nieuwe wet zijn het Rijk, de provincies en de gemeenten voortaan verplicht een omgevingsvisie te maken. Dit is een strategische visie voor de lange termijn voor de hele fysieke leefomgeving. De belangrijkste uitgangspunten daarbij zijn: • per gemeente geldt één omgevingsplan; • het omgevingsplan bevat gemeentelijke regels over de fysieke leefomgeving; • in een programma staan maatregelen waarmee een bevoegd gezag een omgevingswaarde of een andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving wil bereiken.

Over het algemeen geven gemeenten aan dat ze inmiddels zijn voorbereid op de invoering van de Omgevingswet. Het is nog niet voor elke gemeente duidelijk wat de gevolgen zijn voor de opbrengsten van leges, zowel wat betreft aantallen als wat betreft de leges per vergunning.

Uitgangspunt is dat de Omgevingswet budgetneutraal kan worden ingevoerd in een periode van 10 jaar. In interbestuurlijk verband is afgesproken dat naar oplossingen zal worden gezocht voor financiële knelpunten. Een latere inwerkingtreding van de Omgevingswet brengt extra kosten met zich mee. In 2022 zullen deze tijdens een financiële evaluatie inbeeld worden gebracht. Het programma Aan de slag met de Omgevingswet ondersteunt de implementatie van de wet in de praktijk. Het is interessant om uw gemeente op te zoeken op de Aansluitmonitor DSO, waarop staat hoeveel overheidsorganisaties inmiddels zijn aangesloten op de oefenomgeving van het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO).

Wet digitale overheid en Wet open overheid Niet alleen bij de woningbouw, energietransitie en klimaatadaptatie staan gemeenten voor grote maatschappelijke opgaven, ook in de digitalisering van de samenleving liggen uitdagingen. In het kader van deze begrotingscirculaire is het vanzelfsprekend belangrijk om te melden dat de financiële gevolgen voor de uitvoering van nieuwe wetgeving en taakmutaties reëel worden opgenomen in de lO

Bouwstenen begrotingscirculaire 2023 Gelderland

komende begroting en meerjarenraming. Zo hebben ook deze beide wetten gevolgen voor de bedrijfsvoering van gemeenten. Behalve implementatiekosten komen er structureel ook extra taken bij. Gedurende de Covid-19 crisis is het belang van digitale toegankelijkheid alleen nog maar evidenter geworden.

Op 1 mei 2022 treedt de Wet open overheid (Woo) in werking. Deze wet heeft als doel (semi)overheden transparanter en toegankelijker te maken. De wet moet er voor zorgen dat overheidsinformatie beter vindbaar, uitwisselbaar, eenvoudig te ontsluiten en goed te archiveren is. De Woo komt in de plaats van de huidige Wet openbaarheid van bestuur (Wob). Een verschil van slechts één letter, maar de nieuwe Woo gaat ook heel wat betekenen voor gemeenten. Zo worden gemeenten verplicht verschillende soorten documenten actief en snel openbaar te maken. Ook verplicht de Woo om gemeenten hun informatiehuishouding op orde te brengen, een bepaling uit de Archiefwet wordt daarbij herhaald in de Woo. Hiermee is een aanzienlijke doorlooptijd gemoeid, de Memorie van Toelichting bij de wet noemt een mogelijke termijn van acht jaar. De financiële gevolgen van de implementatie en uitvoering van de Woo zijn door het Rijk bij de meicirculaire 2021 gecompenseerd met zowel incidentele als structurele middelen.

De invoering van de Wet digitale overheid (Wdo) heeft in 2021 vertraging opgelopen. Vragen van de Eerste Kamer bij het wetsvoorstel hebben er toe geleid dat de Staatssecretaris van BZK heeft besloten tot een wetswijziging. Het wijzigingsvoorstel is in juni 2021 bij de Tweede Kamer ingediend. De inwerkingtreding is afhankelijk van wanneer de Kamer het wetsvoorstel met wijzigingen bespreekt. De Wdo heeft als doel het regelen van het veilig en betrouwbaar kunnen inloggen voor Nederlandse burgers en bedrijven bij (semijoverheid. Deze wet moet het mogelijk maken om straks via publieke én private inlogmiddelen digitaal zaken te doen met bijvoorbeeld gemeenten en zorginstanties. De Wdo gaat pas gelden als een instantie technisch en organisatorisch klaar is om aan te sluiten. De VNG heeft het Rijk gevraagd om compensatie van de meerkosten voor de gemeenten. Dat is nog niet geregeld.

Toezichtkader Gemeenschappelijke regelingen Vorig jaar informeerden wij u over de stand van zaken omtrent het CTK voor de gemeenschappelijke regelingen. Reden voor een afzonderlijk toezichtkader voor de gemeenschappelijke regelingen, is dat CTK voor gemeenten niet één op één van toepassing is voor de gemeenschappelijke regelingen. Vanwege de diversiteit aan gemeenschappelijke regelingen (grootte, deelnemers, beleidsvelden), moet dit toezichtkader een handvat zijn voor gemeenschappelijke regelingen bij het opstellen van de begroting.

Wij verwachten in de eerste helft van 2022 het CTK bij alle provincies vast te kunnen stellen. Daarmee wordt ingezet dat dit nieuwe CTK voor gemeen­ schappelijke regelingen bij de begroting 2024 toegepast kan gaan worden.

De wijzigingen van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) is inmiddels definitief en treedt in werking per 1 juli 2022. Belangrijke wijzigingen die met ingang van het begrotingsjaar 2023 gelden zijn: 1 Aanpassing begrotingscyclus door drie wijzigingen: - de kadernota en voorlopige jaarrekening moeten voor 30 april naar gemeenteraden worden gestuurd in plaats van 15 april; - de ontwerpbegroting moet uiterlijk 12 weken voor 15 september voor een zienswijze aan gemeenteraden aangeboden worden, in plaats van 8 weken voor 1 augustus; - de begroting van een regeling moet uiterlijk 15 september naar gedeputeerde staten worden gestuurd in plaats van 1 augustus. 2 Artikel 9 van de Wgr is aangescherpt met een bepaling over de reikwijdte van de afspraken die moeten worden gemaakt over het regelen van de gevolgen van de uittreding. Daardoor kan niet langer volstaan worden met een vaststelling door het (algemeen) bestuur. Bestaande gemeenschappelijke regelingen zullen binnen twee jaar moeten worden aangepast nadat deze wijziging in werking is getreden.

11

Bouwstenen begrotingscirculaire 2023 Gelderland

5 Agenda toekomst van het (interbestuurlijk) toezicht Met de Agenda Toekomst (interbestuurlijk) Toezicht (ATT) geven gemeenten, provincies en Rijk gezamenlijk invulling aan de vernieuwing van het interbestuurlijk en financieel toezicht. Het doel is dat het toezicht zo effectief mogelijk is en past bij een gezamenlijke aanpak van maatschappelijke opgaven. Het actieplan bestaat uit vijf actielijnen: 1 Versterking verbinden horizontale controle en verticaal toezicht 2 Beter voeren dialoog 3 Beter leren via toezicht 4 Uniformeren uitvoering toezicht 5 Toezichthouder richt zich op gedeelde risico’s

Er zijn verschillende werkgroepen in het leven geroepen die per actielijn de gestelde doelen uitwerken. Voor meer informatie postbusATTtsminbzk.nl, In het kader van het opbouwen en/of verbeteren van de gespreksrelaties tussen toezichtontvanger en toezichthouder (actielijn 2) zal verder worden uitgewerkt hoe de dialoog met elkaar kan worden gevoerd. In vervolg op de in 2021 georganiseerde workshops ATT worden een aantal regionale pilots georganiseerd om hier in de praktijkervaring mee op te doen. Provincies en gemeenten die hieraan zouden willen deelnemen worden opgeroepen zich hiervoor aan te melden bij het programma ATT via postbusATT(Sminbzk.nl. De recent opgerichte werkgroep ‘Data gedreven toezicht’ gaat onderzoeken welke bestaande data, toezichtinformatie, kennissystemen etc. voorhanden zijn en hoe die beter kunnen worden benut (actielijn 3). Dit kan uitmonden in pilots om ervaringen op te doen om deze beter te gebruiken en te komen tot verbeteringen.

12

Bouwstenen begrotingscirculaire 2023 Gelderland

6 Tot slot

In deze circulaire zijn actuele en relevante aandachtspunten opgenomen. Hebt u vragen over deze circulaire dan kunt u contact opnemen met de contactambtenaar voor uw gemeente.

Daarnaast kunt u bij de contactambtenaar voor uw gemeente informatie opvragen over websites of databanken met interessante informatie en cijfers op het gebied het financieel toezicht of over de financiën van gemeenten en gemeenschappelijke regelingen in de provincie. Het ministerie van BZK stelt ook financiële data en informatie beschikbaar op de website Findo.nl. zoals data van gemeentelijke begrotingen en jaarrekeningen. Deze data kunnen worden gebruikt voor vergelijking en analyse. Als laatste attenderen wij u op de website van de Rijksoverheid waar informatie staat over hoe gemeenten haar financiële situatie op verschillende manieren kunnen (laten) onderzoeken. Bijvoorbeeld zelf met een eigen begrotingsanalyse of bij preventief toezicht met een begrotingsscan met behulp van de provincie en het Rijk of eventueel bij een herindeling met een herindelingsscan.

Provincie Gelderland Markt ii

6811 CC Arnhem Postbus 9090 6800 CX Arnhem 026359 99 99 provincieloket@gelderland.nl www.gelderland.nl

O

o

R

a