Bijlage 1 - Juridisch advies Bollenteelt

Memo Van

: Nysingh advocaten-notarissen

Aan

: Gemeente Ommen, t.a.v. de heer R. Bethlehem

Datum Betreft Referentie

: 28 maart 2021 : 239030/MRK

1.

Inleiding

Op 8 juni 2016 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State uitspraak gedaan over het bestemmingsplan “Buitengebied, herziening 2013-1”. Daarbij is het in dat plan opgenomen verbod op bollenteelt in grondwaterbeschermingsgebieden vernietigd en is de gemeenteraad opgedragen om voor dat planonderdeel een nieuw besluit te nemen. De gemeente heeft ten behoeve hiervan een aantal varianten opgesteld, te weten: 1. 2. 3.

Bollenteelt in grondwaterbeschermingsgebieden middels een planologische regeling verbieden zònder pilot. Bollenteelt in grondwaterbeschermingsgebieden middels een planologische regeling verbieden of toestaan met éérst een pilot. Bollenteelt in grondwaterbeschermingsgebieden middels een planologische regeling toestaan onder voorwaarde dat grondwater niet verontreinigd wordt door gewasbeschermingsmiddelen.

U heeft ons verzocht om te beoordelen wat de bestuurlijk-juridische voor- en nadelen zijn van de bovenstaande varianten en of er mogelijk nog een andere, alternatieve regeling is. Graag beantwoorden wij hierna uw vraag. Wij schetsen eerst kort een aantal achtergronden, waarna wij ingaan op de beoordeling van de verschillende varianten. Wij eindigen met een korte bespreking en onze visie. 2.

Planologisch kader

2.1.

“Bestemmingsplan Buitengebied”

Het verbod op bollenteelt is neergelegd in het bestemmingsplan “Buitengebied” vastgesteld op 18 februari 2010 met ‘Agrarisch gebied met landschappelijke openheid (Zone Ao)’ als aangewezen gebied voor het verbod. Ingevolge dit plan is het gebied aangewezen voor ‘Agrarisch gebied met landschappelijke openheid (Zone Ao)’ op grond van artikel 25.1 van de planregels – voor zover van belang – bestemd voor: “a. de doeleinden en bouwmogelijkheden, zoals in de navolgende tabel 1 (…) aangegeven, hetzij rechtstreeks (medebestemming), hetzij na ontheffing of planwijziging;”. In genoemde tabel 1 is het volgende over sierteelt opgenomen: functie/gebruik

passend / toelaatbaar

van toepassing zijnde artikelen 1 van 7

agrarische productierichtingen als hoofdtak bij agrarisch bouwvlak (…) sierteelt R 25.2 (…) agrarische productierichtingen als neventak bij agrarisch bouwvlak (…) sierteelt R 25.2 (…) ● niet toelaatbaar R rechtstreeks toelaatbaar als (mede)bestemming □ alleen toelaatbaar waar op de kaartbladen een dienovereenkomstige (sub)bestemming is aangegeven De voorwaarden waaronder sierteelt is toegestaan zijn opgenomen in artikel 25.2 van de planregels. Dit artikel luidt als volgt: “25.2. Sierteelt Bollenteelt en akkerbouwmatige sierteelt zijn in de zone Ao toelaatbaar als medebestemming, met uitzondering van de grondwaterbeschermingsgebieden, waar deze functies niet toelaatbaar zijn.” Hieruit volgt dat bollenteelt en akkerbouwmatige sierteelt verboden is op de als ‘Agrarisch gebied met landschappelijke openheid (Zone Ao)’ aangewezen gebieden, indien die gebieden tevens zijn gelegen in een grondwaterbeschermingsgebied. 2.2.

Bestemmingsplan “Buitengebied, herziening 2013-1”

Bij de vaststelling van het bestemmingsplan “Buitengebied, herziening 2013-1” zijn de grondwaterbeschermingsgebieden expliciet opgenomen op themakaart 2 behorende bij de planregels. Deze koppeling ontbrak in het bestemmingsplan “Buitengebied” uit 2010. 2.3.

Uitspraak Afdeling bestuursrechtspraak

De Afdeling heeft zich in de uitspraak van 8 juni 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:1558), die betrekking heeft op het bestemmingsplan “Buitengebied, herziening 2013-1” van de gemeente Ommen, expliciet uitgelaten over de toelaatbaarheid van een verbod op bollenteelt. In die uitspraak overweegt de Afdeling het volgende: “Een regulering waarbij rekening wordt gehouden met de hoeveelheid te gebruiken gewasbeschermingsmiddelen in verschillende teelten kan vanuit planologisch oogpunt gewenst zijn. De raad dient bij het opnemen van een dergelijke regeling wel te onderzoeken of dit in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening.” Wij leiden hieruit af dat een verbod op bollenteelt in beginsel toelaatbaar is, mits deugdelijk onderbouwd kan worden dat een dergelijk verbod in overeenstemming is met de goede ruimtelijke ordening. Bij het opnemen van een dergelijk verbod zal de raad duidelijk uiteen moeten zetten welke ruimtelijk relevante aspecten een rol spelen bij het opnemen van het verbod. In voornoemde uitspraak van de Afdeling wordt het verbod op bollenteelt in grondwaterbeschermingsgebieden in artikel 25.2 van de planregels evenwel vernietigd, omdat de raad de noodzaak van een verbod onvoldoende heeft onderbouwd. De Afdeling overweegt daarbij – vereenvoudigd weergegeven – dat:

2 van 7

-

het onvoldoende is om te verwijzen naar de afweging die in het kader van het voorheen geldende plan is gemaakt; de raad ook nieuwe inzichten dient te betrekken ten opzichte van het moment dat het voorheen geldende plan werd vastgesteld; de verwijzing naar het Alterra rapport, de Nota en het rapport van de Gezondheidsraad onvoldoende is als onderbouwing van het verbod in artikel 25, lid 25.2, van de planregels; de raad niet in zijn afweging heeft betrokken dat het CTGB de risico’s van individuele middelen beoordeelt; er geen aanwijzingen zijn dat het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen in de bollenteelt en akkerbouwmatige sierteelt een nadelig effect heeft op de kwaliteit van het grondwater; en de raad geen gegevens over de lokale situatie heeft overgelegd.

2.4.

Vanwege de vernietiging op dit onderdeel van het bestemmingsplan “Buitengebied, herziening 2013” moet worden teruggevallen op het bestemmingsplan “Buitengebied” uit 2010. Dit bestemmingsplan bevat eveneens een verbod op bollenteelt in grondwaterbeschermingsgebieden, zodat daarmee een verbod op bollenteelt in grondwaterbeschermingsgebieden op dit moment nog geldt. De gemeenteraad is bij de uitspraak van 8 juni 2016 opgedragen om voor het vernietigde onderdeel van artikel 25, lid 25.2 van de planegels een nieuw besluit te nemen. Hierna gaan wij in op de door de gemeente geopperde varianten ten behoeve van dit besluit. 3.

Variant 1: handhaven algemeen verbod op bollenteelt

3.1. De eerste variant houdt in dat bollenteelt in grondwaterbeschermingsgebieden door middel van een planologische regeling wordt verboden, zonder uitzondering of voorafgaande pilot. 3.2. Bij het nemen van een nieuw besluit op dit onderdeel, waarin de raad wederom een verbod op bollenteelt in grondwaterbeschermingsgebieden wenst op te nemen, zal dus in ieder geval rekening moeten worden gehouden met de door de Afdeling gesignaleerde gebreken in de onderbouwing. Er zal dan ook eerst goed moeten worden onderzocht of zo’n verbod in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij wijzen wij op de aspecten die onder meer inzichtelijk moeten worden gemaakt:1 1.

Achtergrond van het verbod: welke ruimtelijke motieven of doelstellingen worden daarmee nagestreefd? Waarom is een verbod ruimtelijk gezien noodzakelijk?

Voor zover de noodzaak is gelegen in de bescherming van de bodem en het grondwater: 2. 3.

4.

1

Wat is de huidige toestand van de bodem en het grondwater in de grondwaterbeschermingsgebieden? Waarom vergt deze toestand dat een verbod, ter bescherming van deze gebieden, noodzakelijk is tegen de achtergrond van de al geldende landelijke en provinciale wet- en regelgeving ter bescherming van het grondwater? Op grond waarvan zijn er (negatieve) gevolgen te verwachten van de bollenteelt en het daaraan gerelateerde gebruik van gewasbeschermingsmiddelen voor de bodem en het grondwater. Wat zijn die gevolgen?

Zie ook paragraaf 3 van de notitie van Kneppelhout en Korthals van 15 november 2019 3 van 7

Uit de ons bekende informatie leiden wij af dat een sluitende ruimtelijke onderbouwing voor een verbod op bollenteelt, concreet toegespitst op de lokale omstandigheden, momenteel niet voorhanden is. Redengevend is dat voldoende concrete informatie in het licht van de voorgaande eisen over de toestand van de bodem, het grondwater en de (lokale) gevolgen van bollenteelt en het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen, niet aanwezig is voor een onderbouwing van het verbod. Dat betekent dat het (wederom) opnemen van een dergelijk verbod op bollenteelt in grondwaterbeschermingsgebieden naar onze mening in rechte geen stand zal houden, gelet op de eerdere uitspraak van de Afdeling hierover. Wanneer de gemeenteraad evenwel toch een verbod wenst, zal, met inachtneming van het bovenstaande, eerst concreet moeten worden onderbouwd dat een verbod op sierteelt in grondwaterbeschermingsgebieden in overeenstemming is met de goede ruimtelijke ordening. 4.

Variant 2: beslissen over (verbod op) bollenteelt volgend op een pilot

4.1. Het tweede alternatief houdt in, zo begrijpen wij, dat bollenteelt in grondwaterbeschermingsgebieden door middel van een planologische regeling wordt verboden of toegestaan, echter pas nadat een “pilot” is gehouden waarbij bollenteelt in deze gebieden onder voorwaarden wel is toegestaan. Na ommekomst van de pilot zal, afhankelijk van de uitkomsten, een bestemmingsplan in procedure worden gebracht waarin het verbod op bollenteelt in grondwaterbeschermingsgebieden eventueel wordt gehandhaafd. 4.2. De Wet ruimtelijke ordening (Wro) of de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) kent het begrip “pilot” niet. Wel kennen de Wro en de Wabo verschillende instrumenten waarmee zo’n pilot-gedachte kan worden vormgegeven. Wij wijzen in dat kader onder meer op: 1. 2.

3.

4.

Het verlenen van een tijdelijke omgevingsvergunning door het college van B&W op grond van artikel 2.12 in samenhang met artikel 2.23 in afwijking van het bepaalde in een bestemmingsplan. De mogelijkheid die artikel 3.2 van de Wro biedt om een voorlopige bestemming toe te kennen waarmee het pilot-gebruik in een bestemmingsplan kan worden toegestaan voor een maximale termijn van 5 jaar. De mogelijkheid die artikel 3.6 van de Wro biedt om in een bestemmingsplan een afwijkingsbevoegdheid op te nemen waarmee het college van B&W bevoegd is tijdelijk en onder voorwaarden een omgevingsvergunning te verlenen om af te wijken van het algemene verbod. Daarbij kan in het bestemmingsplan (bij de varianten van 4.2 onder 2 en 3) eventueel worden voorzien in een wijzigingsbevoegdheid voor het college van B&W op grond van artikel 3.6 Wro om, na ommekomst van de pilot, het plan te kunnen wijzigen en bollenteelt alsnog (onder voorwaarden) toe te kunnen staan of te verbieden indien de pilot voldoende aanknopingspunten geeft voor de ruimtelijke aanvaardbaarheid ervan.

4.3. Met het instrument van paragraaf 4.2 onder 1 wordt feitelijk het besluit van de gemeenteraad over het al dan niet handhaven van het verbod op bollenteelt in het bestemmingsplan in de tijd vooruit geschoven. Vanwege de vernietiging van het betreffende onderdeel in bestemmingsplan “Buitengebied, herziening 2013” moet worden teruggevallen op het bestemmingsplan “Buitengebied” uit 2010. Dit bestemmingsplan bevat eveneens een verbod op bollenteelt in grondwaterbeschermingsgebieden, 4 van 7

zodat daarmee een verbod op dit moment nog geldt (zie hierbij wel onze kanttekening aan het einde van deze notitie). Met een pilot - in de vorm van een tijdelijke omgevingsvergunning onder voorwaarden – kan van dit verbod worden afgeweken. Zolang de pilot loopt, zal er dan geen nieuw bestemmingsplan in procedure worden gebracht. Hoewel uit de wet- en regelgeving omtrent gewasbeschermingsmiddelen blijkt dat bij de toelating door het CTGB al rekening wordt gehouden met de (algemene) effecten daarvan op het grondwater,2 kan met behulp van een pilot concrete informatie worden verkregen over de feitelijke, lokale gevolgen van bollenteelt in grondwaterbeschermingsgebieden. Zoals in paragraaf 2.3 weergegeven, eist de uitspraak van de Afdeling ook dat een eventueel verbod op bollenteelt, vanwege de bescherming van de bodem en het grondwater, wordt gebaseerd op voldoende concrete en feitelijke informatie over de lokale toestand van de bodem. Met een pilot kan aldus informatie worden verkregen over de criteria die de Afdeling stelt over het al dan niet toestaan van bollenteelt en kan worden bepaald of een verbod in het gebied nog noodzakelijk is of dat bollenteelt (onder voorwaarden) kan worden toegestaan.

Een dergelijke benadering ligt ook in de lijn van het zorgvuldigheids- en voorzorgsbeginsel, op grond waarvan de gemeente actief de nodige kennis dient te vergaren omtrent de relevante feiten. In dat licht is wel van belang dat een eventuele pilot voldoende representatief is als het gaat om de omvang van de locatie, de toestand van de bodem, de looptijd en de omvang van het gebruik, zodat die ook betrouwbare informatie oplevert over de effecten van de bollenteelt en het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen. Wij schatten op voorhand in dat deze tijdelijke omgevingsvergunning op grond van de kruimelgevallenregeling van artikel 2.12 lid 1 sub a onder 2 van de Wabo kan worden verleend. Het college van B&W is het bevoegd gezag voor de verlening van die omgevingsvergunning, de gemeenteraad hoeft daartoe geen verklaring van geen bedenkingen af te geven. 4.4. Het verschil tussen de pilot-variant zoals geschetst in paragraaf 4.2 onder (1) en die van paragraaf 4.2 onder (2) en (3), is dat de pilot bij de laatste twee al wordt vormgegeven in een door de gemeenteraad vast te stellen bestemmingsplan. Het uitgangspunt van die planologische regeling zal daarbij zijn: (1) een algemeen verbod op bollenteelt in de grondwaterbeschermingsgebieden met (2) als uitzondering daarop de tijdelijke pilot via de instrumenten van artikel 3.2 en / of 3.6 van de Wro.

Wij constateerden al in paragraaf 3 van deze notitie dat een verbod op bollenteelt een voldoende draagkrachtige onderbouwing vereist. Omdat bij de instrumenten van paragraaf 4.2 onder 2 en 3 eveneens een algemeen verbod het uitgangspunt vormt, zal ook bij het hanteren van deze instrumenten van de gemeenteraad een concrete motivering mogen worden verwacht over de noodzaak van het verbod op bollenteelt. De gemeenteraad zal daartoe eveneens voldoende feiten en omstandigheden naar voren moeten brengen als genoemd in paragraaf 3. Anders dan bij de eerste variant, zoals uitgewerkt in paragraaf 3, kan bij deze variant ter ondersteuning wel nog worden verwezen naar de pilot, die het gebruik tijdelijk mogelijk maakt en aan de hand waarvan kan worden beoordeeld of het gebruik uiteindelijk ruimtelijk aanvaardbaar blijkt te zijn of niet. Niettemin bestaat alsnog het risico dat het bestemmingsplan (met pilot) wordt vernietigd vanwege een onvoldoende draagkrachtige ruimtelijke motivering van het algemeen verbod op bollenteelt. 4.5.

2

Zie ook paragraaf 6.1 van de notitie van Kneppelhout en Korthals van 1 oktober 2018. 5 van 7

Wij wijzen tot slot nog wel op het volgende. In de notitie van ons kantoor van 4 november 2019 is toegelicht dat vanwege het ontbreken van een duidelijke koppeling tussen artikel 25.2 van de planregels en themakaart 2 in het bestemmingsplan “Buitengebied” uit 2010 er een reëel risico bestaat dat er geen rechtskracht toekomt aan het verbod in artikel 25.2 van de planregels. Dit brengt met zich dat er rekening mee moet worden gehouden dat het verbod zoals opgenomen in het bestemmingsplan van 2010 niet handhaafbaar is. Voor de onderhavige variant bestaat dus het risico dat zolang de pilot loopt er mogelijk niet handhavend kan worden opgetreden tegen overige vormen van bollenteelt in grondwaterbeschermingsgebieden. 5.

Variant 3: bollenteelt toestaan onder voorwaarden

5.1. De derde variant heeft als strekking dat bollenteelt in grondwaterbeschermingsgebieden door middel van een planologische regeling wordt toegestaan onder de voorwaarde dat grondwater niet verontreinigd wordt door gewasbeschermingsmiddelen. 5.2. Het belangrijkste verschil tussen deze variant en de eerste en tweede variant is dat de gemeenteraad in de onderhavige variant het gebruik van de gronden voor bollenteelt in grondwaterbeschermingsgebieden bij rechte toestaat, zij het onder voorwaarden. Dat betekent dat een verbod wordt losgelaten en dat dat gebruik, eenmaal aangevangen, ook in een opvolgend bestemmingsplan niet zonder meer kan worden beëindigd. Wat de omvang is van het gebruik dat wordt toegestaan hangt vervolgens af van de vraag welke voorwaarden daartoe in de planologische regeling worden genomen. Het stellen van dergelijke (beperkende) voorwaarden is in beginsel toegestaan, maar daarvoor geldt eveneens dat die voorwaarden (1) moeten zijn gebaseerd op ruimtelijke motieven, (2) de aanleiding en noodzaak ervan voldoende onderbouwd en inzichtelijk moeten zijn en (3) voldoende concreet en uitvoerbaar moeten zijn.3 Daarvoor zijn de aspecten die zijn genoemd in paragraaf 3 eveneens van belang. Hoe strenger de voorwaarden, hoe indringender daarmee ook de onderbouwing die de gemeenteraad daarvoor moet geven. 5.3.

Met het “ombuigen” van een verbod op bollenteelt in een regeling waarbij dat gebruik onder beperkende voorwaarden wel is toegestaan, wordt aldus tegen dezelfde problematiek aangelopen als geschetst in paragraaf 3 voor wat betreft variant 1. Daarbij is het risico ook niet uitgesloten dat wanneer een dergelijke planregeling bij de Afdeling bestuursrechtspraak voorligt, de beperkende voorwaarden vanwege een onvoldoende deugdelijke motivering worden vernietigd, terwijl het gebruik van de gronden voor bollenteelt als toegestaan gebruik overeind blijft. 6.

Bespreking varianten

In navolging van het voorgaande wegen wij hierna kort onze visie op de verschillende varianten, mede vanuit een bestuurlijk-juridisch oogpunt. Zoals in paragraaf 2.3 weergegeven, eist de uitspraak van de Afdeling dat een eventueel verbod op bollenteelt, vanwege de bescherming van de bodem en het grondwater, wordt gebaseerd op voldoende concrete en feitelijke informatie over de lokale toestand van de bodem.

3

Zie ook paragraaf 9.2 van de notitie van Kneppelhout en Korthals van 1 oktober 2018. 6 van 7

Als het gaat om variant 1, het handhaven van het verbod, menen wij dat deze variant in rechte zeer kwetsbaar is gelet op de uitspraak van de Afdeling van 8 juni 2016 en het gegeven dat een sluitende ruimtelijke onderbouwing die voldoet aan de door de Afdeling gegeven aspecten en eisen niet voldoende gegeven kan worden. Om die reden menen wij dat variant 1 vanuit juridischbestuurlijk opzicht niet aangewezen is. Bij variant 3 zal de gemeente tegen dezelfde problematiek aanlopen, namelijk dat het aan voldoende concrete informatie ontbreekt om een deugdelijk onderbouwde planologische regeling vast te stellen waarin het gebruik van de gronden voor bollenteelt wordt toegestaan onder beperkende voorwaarden. Bovendien is het risico aanwezig dat een deel van de beperkende voorwaarden door de Afdeling wordt vernietigd en bollenteelt onbeperkt bij rechte wordt toegestaan, hetgeen vanuit bestuurlijk oogpunt op dit moment onwenselijk is. Vanwege het gemis aan voldoende informatie ligt variant 2 in dat opzicht meer in de rede. Daarmee kan immers eerst aan de hand van het feitelijk gebruik worden bepaald of en zo ja welke risico’s de bollenteelt met zich brengt voor de grondwaterbeschermingsgebieden en kan dus informatie worden verkregen met betrekking tot de door de Afdeling gestelde eisen en criteria.

Aan de hand van die uitkomsten kan vervolgens een voldoende op de situatie toegespitste planologische regeling door de gemeenteraad worden vastgesteld, waarbij bollenteelt ofwel (onder voorwaarden) wordt toegestaan ofwel wordt verboden. Wij zouden dan ook opteren voor een pilot in de vorm van een tijdelijke omgevingsvergunning - die vooraf gaat aan de vaststelling van een bestemmingsplanregeling door de gemeenteraad. Een dergelijke benadering ligt ook in de lijn van het zorgvuldigheids- en voorzorgsbeginsel. Daarbij dient wel rekening te worden gehouden met het risico, zoals geschetst in paragraaf 4.5, dat er geen rechtskracht toekomt aan het verbod in artikel 25.2 van de planregels. Dit brengt met zich dat er rekening mee moet worden gehouden dat het verbod zoals opgenomen in het bestemmingsplan van 2010 niet handhaafbaar is gedurende de periode dat de pilot loopt. ***

7 van 7