12 Algemene Plaatselijke Verordening APV Oldenzaal 2022 - bijlage 1 APV 2022 incl. toelichting

Het is verboden binnen voor publiek toegankelijke natuurgebieden, parken, plantsoenen of voor recreatief gebruik beschikbare terreinen te rijden of zich te bevinden met een motorvoertuig, een bromfiets, een scooter, een (elektrische) fiets of een paard. 2. Het verbod is niet van toepassing op door het college aangewezen terreinen. 3. Het college kan nadere regels stellen voor het gebruik van deze terreinen in het belang van: a. het voorkomen van overlast; b. de bescherming van natuur- of milieuwaarden; c. de veiligheid van het publiek.

53

4. Het verbod is niet van toepassing op motorvoertuigen, bromfietsen, een scooter (elektrische) fietsen en paarden: a. ten dienste van politie, brandweer en geneeskundige hulpverlening en van andere volgens artikel 29, eerste lid, van het Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990 door de bevoegde minister aangewezen hulpverleningsdiensten; b. die worden gebruikt voor beheer, onderhoud of exploitatie van de terreinen als in het eerste lid bedoeld; c. die worden gebruikt voor werken die volgens wettelijk voorschrift moeten worden uitgevoerd; d. van de zakelijk gerechtigden, huurders en pachters van percelen die gelegen zijn binnen de terreinen als in het eerste lid bedoeld; e. voor het verkeer voor bezoek en van het verzorgen van de onder d bedoelde personen. 5. Het verbod is ook niet van toepassing: a. op wegen die gelegen zijn binnen de in het eerste lid bedoelde gebieden of terreinen; b. binnen de bij of volgens de provinciale verordening stiltegebieden aangewezen stiltegebieden voor motorrijtuigen die bij of volgens die verordening zijn aangewezen als toestel. 6. Het college kan ontheffing verlenen van het verbod.

Afdeling 8. Vuurverbod Artikel 5:34 Verbod afvalstoffen te verbranden buiten inrichtingen of anderszins vuur te stoken 1. Het is verboden in de openlucht afvalstoffen te verbranden buiten inrichtingen in de zin van de Wet milieubeheer of anderszins vuur aan te leggen, te stoken of te hebben. 2. Als er geen sprake is van gevaar, overlast of hinder voor de omgeving, is het verbod niet van toepassing op: a. verlichting door middel van kaarsen, fakkels; b. sfeervuren zoals terrashaarden en vuurkorven, voor zover geen afvalstoffen worden verbrand; c. vuur voor koken, bakken en braden. 3. Het college kan ontheffing verlenen van het verbod. 4. Onverminderd het bepaalde in artikel 1:8 van deze verordening kan de ontheffing worden geweigerd: a. ter bescherming van de flora en fauna en; b. bij natuurbrandrisico “fase 2 extra alert”. 5. Het verbod is niet van toepassing op situaties waarin wordt voorzien door artikel 429, aanhef en onder 1˚ of 3˚, van het Wetboek van Strafrecht of de provinciale milieuverordening.

Afdeling 9. As verstrooien Artikel 5:35 (Gereserveerd) Artikel 5:36 Verboden plaatsen (Gereserveerd) Artikel 5:37 Hinder of overlast (Gereserveerd)

54

Hoofdstuk 6. Sanctie-, overgangs- en slotbepalingen Artikel 6:1 Sanctiebepaling 1. Overtreding van het bij of volgens de volgende artikelen bepaalde en de daarbij op basis van artikel 1:4 gegeven voorschriften en beperkingen wordt gestraft met hechtenis van ten hoogste drie maanden of geldboete van de tweede categorie: 2:1 (Samenscholing en ongeregeldheden) 2:10 (Voorwerpen of stoffen op de weg) 2:11 (Aanleggen, beschadigen en veranderen weg) 2:12 ( Maken, veranderen van uitweg) 2:16 (Openen straatkolken) 2:18 (Rookverbod bossen en natuurterreinen) 2:21 (Voorzieningen voor verkeer en verlichting) 2:21a Verwijdering e.d.

van voorzieningen en voor verkeer en verlichting) 2:22 (Objecten onder hoogspanningslijnen) 2:23a (Verboden slaapverblijf) 2:25 (Evenement) 2:25a (Nadere regels, organiseren van een evenement) 2:26 (Ordeverstoring tijdens evenement) 2:28 (Exploitatievergunning horecabedrijf) 2:29 (Sluitingstijd) 2:31 (Verboden gedragingen) 2:32 (Handel binnen openbare inrichtingen) 2:38 (Verschaffen gegevens nachtregister) 2:39 (Speelgelegenheden) 2:40c (Vergunning uitoefenen bedrijf) 2:41 (Betreden gesloten woning) 2:41a (Sluiten overlast gevende voor het publiek openstaande gebouwen) 2:42 (Plakken en kladden) 2:50a (Verbod op zichtbare uitingen van verboden organisatie) 2:59 (Gevaarlijke honden) 2:60 (Houden van hinderlijke of schadelijke dieren) 2:65 (Bedelarij) 2:73 (Gebruik van consumentenvuurwerk tijdens jaarwisseling) 2:73a (Gebruik van carbid tijdens jaarwisseling) 2:74 (Drugshandel op straat) 2:74a (Openlijk drugsgebruik) 2:78 (Gebiedsontzeggingen Verblijfsverbod) 3:3 (Vergunning seksbedrijf) 3:6 (Aanvraag seksbedrijf) 3:7 (Weigeringsgronden seksbedrijf) 3:8 (Eisen vergunning seksbedrijf) 3:9 (Intrekken vergunning) 3:10 (Melden wijzigen omstandigheden) 3:11 (Verlengen vergunning) 3:12 (Sluitingstijden seksinrichting) 3:19 (Straatprostitutie) 4:6 (Overige geluidhinder) 4:7 (Straatvegen) 4:9 (Toestand van sloten en andere wateren en niet openbare riolen en putten) 4:13 (Opslag

voertuigen, vaartuigen, mest, afvalstoffen e.d.) 4:15 (Hinderlijke reclame)

55

4:18 (Recreatief nachtverblijf buiten kampeerterrein) 5:2 (Voertuigen van autobedrijf e.d.) 5:3 (Te koop aanbieden van voertuigen) 5:4 (Defecte voertuigen) 5:5 (Voertuigwrakken) 5:6 (Kampeermiddelen en andere voertuigen) 5:7 (Reclamevoertuigen) 5:8 (Grote voertuigen) 5:9 (Uitzicht belemmerende voertuigen) 5:10 (Parkeren of laten stilstaan van voertuigen anders dan op de rijbaan) 5:11 (Aantasten groenvoorzieningen door voertuigen) 5:12 (Overlast van fietsen en bromfietsen) 5:13 (Inzamelen van geld of goederen of leden- of donateur werven 5:18 (Standplaatsen) 5:24 (Voorwerpen op, in of boven openbaar water) 5:28 (Beschadigen van waterstaatswerken) 5:29 (Reddingsmiddelen) 5:33 (Beperken verkeer in natuurgebieden) 5:34 (Verbod afvalstoffen te verbranden buiten inrichtingen of anderszins te stoken) 2.

Overtreding van het bij of volgens de volgende artikelen bepaalde en de daarbij op basis van artikel 1:4 gegeven voorschriften en beperkingen wordt gestraft met een geldboete van de eerste categorie: 2:9 (Straatartiest) 2:43 (Vervoer plakgereedschap) 2:44 (Vervoer inbrekerswerktuigen) 2:45 (Betreden plantsoenen e.d.) 2:46 (Rijden over bermen e.d.) 2:47 (Hinderlijk gedrag op of aan de weg) 2:48 (Verboden drankgebruik) 2:49 (Hinderlijk gedrag bij of in gebouwen) 2:50 (Hinderlijk gedrag in voor publiek toegankelijke ruimten) 2:51 (Neerzetten van fietsen of bromfietsen) 2:52 (Overlast van fiets of bromfiets op (waren) markt en kermisterrein e.d.) 2:53 (Bespieden van personen) 2:57 (Loslopende honden) 2:58 (Verontreiniging door honden) 4:8 (Natuurlijke behoefte doen) 3. In afwijking van het eerste en tweede lid is artikel 1a van de Wet op de economische delicten van toepassing op overtreding van het bepaalde bij of volgens de artikelen 2:10, 2:11 2:12, eerste lid en artikel 4:11, eerste lid van deze verordening, als sprake is van een omgevingsvergunningplichtige activiteit. 4. In geval van overtreding van de volgens artikel 3, derde lid, van de Wet veiligheidsregio’s gestelde regels kan het college een bestuurlijke boete opleggen van ten hoogste de geldboete, bedoeld in artikel 64, eerste lid, van de Wet veiligheidsregio’s. Artikel 6:2 Toezichthouders 1.

Met het toezicht op het naleven van het bij of volgens deze verordening bepaalde zijn belast: a. handhavers Wabo van het Domein Dienstverlening, team Veiligheid van de gemeente Oldenzaal; b. de opsporingsambtenaren van de nationale politie, c. handhavers en toezichthouders van het Domein Dienstverlening, team Veiligheid van de gemeente Oldenzaal.

56

2. Het college dan wel de burgemeester kan daarnaast andere personen met dit toezicht belasten. Artikel 6:3 Binnentreden woningen Zij die belast zijn met het toezicht op het naleven of het opsporen van een overtreding van de bij of volgens deze verordening gegeven voorschriften die strekken het handhaven van de openbare orde of veiligheid of bescherming van het leven of de gezondheid van personen, zijn bevoegd tot het binnentreden in een woning zonder toestemming van de bewoner. Artikel 6:4 Intrekken oude verordening De Algemene plaatselijke verordening Oldenzaal 2020 (APV 2020) wordt ingetrokken. Artikel 6:5 Overgangsbepaling Besluiten, genomen volgens de verordening bedoeld in artikel 6:4, die golden op het moment van het inwerkingtreden van deze verordening en waarvoor deze verordening volgens besluiten kent, gelden als besluiten genomen volgens deze verordening. Artikel 6:6 Inwerkingtreden Deze verordening treedt in werking op de dag na die waarop zij is bekendgemaakt. Artikel 6:7 Citeertitel Deze verordening wordt aangehaald als: Algemene plaatselijke verordening Oldenzaal 2022 of als APV Oldenzaal 2022.

Vastgesteld in de openbare vergadering van 31 januari 2022 de griffier,

de voorzitter,

J.H. Brokers

P.G. Welman

57

Toelichting Algemeen Vergunning, ontheffing of melding; schaarste In de APV komen drie toestemmingsstelsels voor: a. een ontheffingsstelsel; b. een vergunningstelsel; c. een meldingsstelsel. Bij een ontheffingsstelsel geldt een verbod om een bepaalde activiteit uit te voeren. In uitzonderlijke gevallen is daarop een ontheffing mogelijk. Er kan sprake zijn van schaarste. Meer aanvragen dan het aantal ontheffingen dat wordt verleend. Bij een vergunningstelsel geldt in beginsel een verbod, maar bestaat er in het algemeen geen bezwaar tegen de activiteit. De gemeente wil de regie op de activiteiten houden. Zij kan ook het aantal beschikbare vergunningen beperken. In dat geval kan er sprake zijn van schaarste. Als sprake is van schaarse ontheffingen of vergunningen gelden bepaalde verdelings- en procedurevoorschriften. Zie hiervoor de VNG Handreiking voor gemeenten ‘Schaarse vergunningen’, november 2018, en de toelichting hieronder. Bij een meldingsstelsel bestaat er al dan niet een verbod, maar bestaat er geen bezwaar tegen de activiteit. Om grip en regie te houden, stelt de gemeente een melding verplicht. Er kan dan geen sprake zijn van schaarste, want elke melding die aan de voorschriften voldoet, wordt geaccepteerd. Juridisch karakter van een melding In januari 2015 heeft de Afdeling haar rechtspraak rond meldingsstelsels aangepast.

Beknopt samengevat komt de wijziging er op neer dat alleen een meldingsstelsel beheerst door algemene regels en waarbij niet is voorzien in enige reactie van het bestuursorgaan niet leidt tot een appellabel besluit. In andere gevallen leidt de weigering of acceptatie, dan wel het uitblijven of niet-tijdig reageren door het bestuursorgaan tot een appellabel besluit. Zie ABRvS 14-01-2015, ECLI:NL:RVS:2015:14 (Leeuwarden-Lekkum) en ABRvS 14-01-2015, ECLI:NL:RVS:2015:36 (Stein-Elsloo). De Afdeling volgt hiermee de conclusie van Advocaat-Generaal Widdershoven over meldingsstelsels (ABRvS 12-112014, ECLI:NL:RVS:2014:4116). Zie over meldingenstelsels verder ook (onder meer) ABRvS 17-06-2015, ECLI:NL:RVS:2015:1884, ABRvS 24-06-2015, ECLI:NL:RVS:2015:1965, ABRvS 18-05-2016, ECLI:NL:RVS:2016:1309 en ABRvS 25-01-2017, ECLI:NL:RVS:2017:164. Lex silencio positivo In artikel 4:20a, eerste lid, van de Awb is bepaald dat paragraaf 4.1.3.3 van de Awb (positieve fictieve beschikking bij niet tijdig beslissen) bij wettelijk voorschrift van toepassing verklaard kan worden. In dat geval geldt dat als het bestuursorgaan niet tijdig op de aanvraag tot het geven van een beschikking beslist, de gevraagd beschikking van rechtswege is gegeven. Het doel hiervan is het verminderen van regeldruk en het verbeteren van de dienstverlening aan ondernemers en inwoners.

Afdeling 4.1.3.3 van de Awb (positieve fictieve beschikking bij niet tijdig beslissen) is:van toepassing op vergunningen, ontheffingen en vrijstellingen als bedoeld in de artikelen 2:9, 2:11, 5:6, 5:7, 5:8 en 5:13 en niet van toepassing op vergunningen en ontheffingen als bedoeld in de artikelen 2:1, 2:22, 2:25, 2:28, 2:29, 2:39, 2.40c, 2:45, 2:60, 2:72, 3:3, 4:6, 4:18, 5:2, 5:3, 5:11, 5:18, 5:33 en 5:34. De toepasselijkheid van de lex silencio positivo kan ook volgen uit een wet in formele zin. Zo volgt toepasselijkheid van de lex silencio positivo op aanvragen om omgevingsvergunningen bijvoorbeeld 59

uit artikel 3.9, derde lid, van de Wabo en geldt op basis van artikel 28, eerste lid, van de Dienstenwet dat de lex silencio positivo van toepassing is op aanvragen om vergunningen die onder de reikwijdte van de Dienstenwet vallen. Daar waar toepasselijkheid van de lex silencio positivo uit de wet voortvloeit, wordt dit in de APV, de artikelen 2:10, 2:11, en 4:11 niet herhaald. Wel wordt in de artikelsgewijze toelichting opgemerkt dat de lex silencio positivo van toepassing is. Daarnaast zijn er enkele bepalingen, de artikelen 2:25, 2:26, 2:29, 2:39 voor zover het gaat om activiteiten die onder de Dienstenrichtlijn vallen, en de artikelen 2:72, 5:2, 5:3, en 5:18 waarin de toepasselijkheid van de lex silencio positivo uitdrukkelijk wordt uitgezonderd. Dit geldt voor gevallen waarin de lex silencio positivo op basis van artikel 28, eerste lid, van de Dienstenwet van toepassing zou zijn, maar er dwingende redenen van algemeen belang zijn om daar een uitzondering op te maken. De dwingende redenen van algemeen belang die een uitzondering op de toepasselijkheid van de lex silencio positivo rechtvaardigen, worden in de artikelsgewijze toelichting bij die bepalingen gegeven.

Voor zover de toepasselijkheid van de lex silencio positivo niet al uit de wet voortvloeit, maar het wenselijk is te voorzien in een positieve beschikking van rechtswege bij het niet tijdig beslissen op een aanvraag tot het geven van een beschikking, is de lex silencio positivo op verschillende plaatsen in de APV van toepassing verklaard. Dit geldt voor de artikelen 2:9 tot en met 2:11 voor zover het gaat om activiteiten die niet onder de Wabo vallen. Voor activiteiten die wel onder de Wabo vallen verklaart die wet de lex silencio positivo van toepassing en de artikelen 2:67, 5:6, 5:7, 5:8, en 5:13. De redenen voor het van toepassing verklaren van de lex silencio positivo worden in de artikelsgewijze toelichting bij die bepalingen gegeven. In gevallen waarin de lex silencio positivo niet op basis van de wet van toepassing is en er geen redenen zijn om deze van toepassing te verklaren in de APV, is niets bepaald. Dit geldt voor de artikelen 2:1, 2:22, 2:45, 2:60, 4:6, 4:18, 5:11, 5:33 en 5:34. Op basis van artikel 4:20a, eerste lid, van de Awb, geldt de lex silencio positivo alleen als dit bij wettelijk voorschrift is bepaald. Schaarse vergunningen In gevallen waarin een activiteit beperkt is tot een aantal vergunninghouders, kan sprake zijn van schaarste.

Voor vergunningen die onder de reikwijdte van de Dienstenrichtlijn vallen, geldt dat deze vergunningen niet voor onbepaalde tijd mogen worden verleend. Zie HvJEU 01-10-2015, ECLI:EU:C:2015:641 (Trijber en Harmsen). Er moet een redelijke looptijd voor de vergunning bepaald worden, waartoe kan worden aangesloten bij de jurisprudentie over concessieverleningen. De looptijd moet worden afgestemd op de tijd die het de vergunninghouder kost om investeringen terug te verdienen. Ook gelden er bijzondere verdeelregels: er moet een passende mate van openbaarheid betracht worden bij het verdelen door potentiële gegadigden tijdig te informeren over de beschikbaarheid van een vergunning, het aanvraagtijdvak, de verdeelregels en de toewijzingscriteria, die objectief, duidelijk en niet discriminatoir moeten zijn. Op basis van het gelijkheidsbeginsel, waaruit het beginsel van gelijke kansen voortvloeit, geldt dit ook voor andere schaarse vergunningen dan vergunningen die onder de reikwijdte van de Dienstenrichtlijn vallen, zie ABRvS 02-11-2016, ECLI:NL:RVS:2016:2927 (De Vries/Vlaardingen). Voor de looptijd van de vergunning bij schaarste zie verder artikel 1:7, tweede lid, en de toelichting daarbij. Meer informatie is te vinden in de VNG Handreiking voor gemeenten ‘Schaarse vergunningen’, van november 2018.

Als een activiteit onder de werking van de Dienstenrichtlijn valt en het aantal vergunningen voor deze activiteit wordt beperkt, komt de vraag op of die beperking gerechtvaardigd is om een dwingende reden van algemeen belang en daarnaast ook of die beperking evenredig is met die dwingende reden van algemeen belang. Zie hiervoor ABRvS 07-06-2017, ECLI:NL:RVS:2017:1520.

60

Hoofdstuk 1. Algemene bepalingen Artikel 1:1 Definities In dit artikel wordt een aantal begrippen dat in de verordening wordt gehanteerd, gedefinieerd. Van een aantal specifieke begrippen, dat wil zeggen begrippen die slechts op een bepaald onderdeel van deze verordening betrekking hebben, zijn in de desbetreffende afdeling definities opgenomen. Over de definities kan het volgende worden opgemerkt. Bebouwde kom De reikwijdte van een aantal artikelen in deze verordening is beperkt tot de bebouwde kom. Voor het begrip ‘bebouwde kom’ wordt aangesloten bij de aanwijzing van gedeputeerde staten van de bebouwde kom volgens artikel 27, tweede lid, van de Wegenwet. Bevoegd gezag Met het begrip ‘bevoegd gezag’ wordt aangehaakt bij de Wabo. Die is van toepassing op de omgevingsvergunning voor het aanleggen, beschadigen en veranderen van een weg, zie artikel 2:11 en de omgevingsvergunning voor het vellen van houtopstanden zie artikel 4:11. De vergunning voor het aanleggen of veranderen van een weg is aangewezen in artikel 2.2, eerste lid, onder d, van de Wabo, en de vergunning voor het vellen van houtopstanden in artikel 2.2, eerste lid, onder g, van de Wabo. De Wabo kan ook van toepassing zijn op het gebruik van de weg anders dan overeenkomstig de publieke functie daarvan.

De ontheffing voor het opslaan van roerende zaken is aangewezen in artikel 2.2, eerste lid, onder j en k, van de Wabo. Zie verder de toelichting bij artikel 2:10. De omgevingsvergunning wordt door één bevoegd gezag beoordeeld en doorloopt één procedure. De beslissing op de aanvraag kent ook één procedure van rechtsbescherming. Het bevoegd gezag is in de meeste gevallen het college van burgemeester en wethouders waar het project in hoofdzaak zal worden verricht. In een beperkt aantal gevallen berust de bevoegdheid tot toestemmingsverlening niet bij het college, maar bij Gedeputeerde Staten en in enkele gevallen bij een Minister. Het bevoegd gezag is integraal verantwoordelijk voor het te nemen besluit en is ook belast met de bestuursrechtelijke handhaving. Zie verder ook de toelichting bij de artikelen 2:10, 2:11 en 4:11. Daarnaast komt in de APV op verschillende plaatsen de term ‘bevoegd bestuursorgaan’ voor. Daarmee wordt bedoeld ofwel het college, ofwel de burgemeester. De Wabo brengt hierin geen verandering.

Bouwwerk Deze omschrijving verwijst naar artikel 1.1, eerste lid, van de Bouwverordening van de gemeente Oldenzaal: “elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, met inbegrip van een gedeelte daarvan, die op de plaats van bestemming hetzij direct hetzij indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren”. Gebouw Deze omschrijving verwijst naar artikel 1, eerste lid, van de Woningwet: “bouwwerk dat een voor mensen toegankelijke overdekte geheel of gedeeltelijk met wanden omsloten ruimte vormt”. Handelsreclame In artikel 7, vierde lid, van de Grondwet, betreffende de vrijheid van meningsuiting, wordt handelsreclame, commerciële reclame, met zoveel woorden buiten de werking van dit artikel geplaatst. 61

Dit is van belang in verband met artikel 7, eerste lid, van de Grondwet dat zich volgens vaste jurisprudentie verzet tegen een vergunningstelsel voor het verspreiden van gedrukte stukken en dergelijke. Aan een vergunningstelsel voor handelsreclame staat het grondwetsartikel niet in de weg. Onder het begrip ‘reclame’ moet worden verstaan: iedere vorm van het openbare aanprijzen van goederen en diensten. Door dit te beperken tot ‘handelsreclame’ heeft de in het vierde lid geformuleerde uitzondering betrekking op reclame voor commerciële doeleinden in de ruime zin van het woord en omvat zij elk aanbod van goederen en diensten, maar is zij niet van toepassing op reclame voor ideële doeleinden. Dit betekent niet dat handelsreclame helemaal niet beschermd wordt. Voorschriften voor handelsreclame zullen de toets aan artikel 10 van het EVRM en artikel 19 van het IVBPR moeten kunnen doorstaan. Deze verdragsbepalingen verzetten zich niet tegen een vergunningstelsel.HR 1105-1982, NJ 1983, 68. Onder een ‘commercieel belang dienen’ moet mede worden begrepen: dienstig te zijn tot koop en verkoop. Openbaar water Een ‘openbaar water’ in de zin van Boek 5 van het Burgerlijk Wetboek (BW) is ieder water, dat open staat voor het publiek. ‘Openbaar’ is hier dus synoniem aan ‘feitelijk voor het publiek toegankelijk’. Openbare plaats Hiervoor is aangehaakt bij de Wet openbare manifestaties (Wom).

Artikel 1, eerste lid, van de Wom bepaalt wat een openbare plaats is, een plaats die volgens bestemming of vast gebruik open staat voor het publiek. Deze definitie kent twee criteria. Ten eerste moet de plaats open staan voor het publiek. Dat wil volgens de Memorie van Toelichting (MvT) zeggen “dat in beginsel eenieder vrij is om er te komen, te vertoeven en te gaan; dit houdt in dat het verblijf op die plaats niet door de gerechtigde aan een bepaald doel gebonden mag zijn (...). Dat de plaats "open staat" betekent verder dat geen sprake is van een meldingsplicht, de eis van voorafgaand verlof, of de heffing van een toegangsprijs voor het betreden van de plaats”. Op basis hiervan zijn bijvoorbeeld stadions, postkantoren, warenhuizen, restaurants, musea, ziekenhuizen en kerken geen ‘openbare plaatsen’. Ook de hal van het stadhuis valt buiten het begrip ‘openbare plaats’. Het tweede criterium is dat het open staan van de plaats moet zijn gebaseerd op bestemming of vast gebruik. “De bestemming ziet op het karakter dat door de gerechtigde aan de plaats is gegeven volgens een besluit of volgens de uit de inrichting van de plaats sprekende bedoeling.

Een openbare plaats volgens vast gebruik ontstaat wanneer de plaats gedurende zekere tijd wordt gebruikt als had deze die bestemming, en de rechthebbende deze feitelijke toestand gedoogt”, aldus de MvT (Kamerstukken II 1985/86, 19 427, nr. 3, p. 16). Voorbeelden van openbare plaatsen in de zin van artikel 1, eerste lid, van de Wom zijn: wegen, plantsoenen, speelweiden en parken en vrij toegankelijke gedeelten van overdekte passages, van winkelgalerijen, van stationshallen en van vliegvelden, openbare waterwegen en recreatieplassen. Omdat de definitie van het begrip ‘openbare plaats’ ook een aantal ’besloten plaatsen’ als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Grondwet kan omvatten, is in artikel 1, tweede lid, van de Wom expliciet aangegeven dat onder een openbare plaats niet wordt begrepen een gebouw of besloten plaats als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Grondwet (Kamerstukken II 1986/87, 19 427, nr. 5, p. 11-13 en nr. 6).

62

Parkeren De definitie van ‘parkeren’ haakt aan bij de definitie van in artikel 1 van het Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990 (RVV 1990). Dit artikelonderdeel verstaat onder parkeren: het laten stilstaan van een voertuig anders dan gedurende de tijd die nodig is voor en gebruikt wordt tot het onmiddellijk in- of uitstappen van passagiers of voor het onmiddellijk laden of lossen van goederen. De gegeven definitie bewerkstelligt dat enkele vormen van doen of laten staan van voertuigen, die moeten worden ontzien, buiten de werking van de voorgestelde verbodsbepalingen blijven. Het onmiddellijk in- en uitstappen van personen en het onmiddellijk laden en lossen van goederen zijn dan activiteiten die door de bepalingen niet worden bestreken. Evenmin zullen deze bepalingen van toepassing kunnen zijn voor voertuigen die bij een garagebedrijf stilstaan om benzine te tanken; in dit geval is er geen sprake van parkeren. Rechthebbende Hieronder wordt verstaan de rechthebbende naar burgerlijk recht. Voertuig De definitie van ‘voertuig’ haakt aan bij de definitie van in artikel 1 van het RVV 1990. ‘Voertuigen’ in de zin van dit artikel zijn: fietsen, bromfietsen, gehandicaptenvoertuigen, motorvoertuigen, en wagens.

Voor kleine voertuigen, zoals kruiwagens, kinderwagens, rolstoelen en dergelijke is een uitzondering gemaakt, omdat anders sommige bepalingen een te ruime strekking zouden krijgen. Weg De definitie van ‘weg’ haakt aan bij de definitie van in artikel 1, eerste lid, onder b, van de Wegenverkeerswet 1994 (WVW 1994). Concreet gaat het om alle voor het openbaar verkeer openstaande wegen of paden met inbegrip van de daarin liggende bruggen en duikers en de tot die wegen behorende paden en bermen of zijkanten. Hiertoe behoren ook trottoirs, voetpaden, voetgangersgebieden, rijwielpaden en parkeerplaatsen of -terreinen. Uit de definitie van ‘openbare plaats’ blijkt dat de weg daar onderdeel van uitmaakt. Jurisprudentie ABRvS 16-03-1999, Gst. 1999, 7100, 3. Strandovergang is weg in de zin van artikel 4, eerste lid, onder II, van de Wegenwet. ABRvS 29-08-2001, ECLI:NL:RVS:2001:AD3795. Nu in dit geval onvoldoende vaststaat dat de strook grond een weg in de zin van de APV was, staat evenmin vast dat het verbod van de APV-bepaling is overtreden. Op of aan de weg Verschillende bepalingen in deze verordening hebben betrekking op (verboden) gedragingen ‘op of aan de weg’. De term ‘aan de weg’ duidt begripsmatig op een zekere nabijheid ten opzichte van de weg. Daaronder vallen bijvoorbeeld voortuinen van huizen en andere open ruimtes die aan de weg zijn gelegen.

Daaronder valt niet wat zich binnenshuis bevindt of afspeelt. Ook treinstations vallen in beginsel buiten het bereik van de APV. Tegenwoordig hebben veel stations ook een doorloopfunctie en zijn er bijvoorbeeld winkels in aanwezig. Dan zijn deze doorgangen in stations weliswaar geen weg, maar wel openbare plaats. Artikel 1:2 Beslistermijn Eerste en tweede lid Het uitgangspunt van artikel 4:13 van de Awb is dat in het wettelijk voorschrift de termijn aangegeven wordt waarbinnen de beschikking gegeven moet worden. Zo kan worden nagegaan wat voor iedere situatie een goede beslistermijn is. De VNG heeft een beslistermijn van acht weken als voorbeeld opgenomen (eerste lid). Dit is gelijk aan de maximale redelijke termijn die bij gebreke van een bij 63

wettelijk voorschrift bepaalde termijn in artikel 4:13, tweede lid, van de Awb wordt gesteld. Uiteraard kan gekozen worden voor een andere, kortere of langere, beslistermijn of zelfs per type besluit voor verschillende beslistermijnen. Dit laatste doet bij uitstek recht aan het algemeen beginsel dat elke termijn redelijk moet zijn. Tijdig beslissen is een rechtsplicht voor elk bestuursorgaan. Het merendeel van de aanvragen zal binnen acht weken kunnen worden afgehandeld. Meer ingewikkelde aanvragen, zeker die waarvoor meerdere adviezen moeten worden ingewonnen, vergen meer tijd. Het verlengen van de beslistermijn biedt dan uitkomst. Ook deze termijn is in de APV op acht weken gesteld (tweede lid). Ook hier geldt dat een andere termijn kan worden vastgesteld. Uitgangspunt blijft altijd dat die termijn redelijk moet zijn. Artikel 4:14 van de Awb verplicht tot kennisgeving aan de aanvrager van dit verlengingsbesluit. als de aanvrager meent dat het verlengen niet redelijk is, kan hij daartegen op basis van artikel 6:2, onder b, van de Awb in bezwaar en beroep gaan. Artikel 4:14 van de Awb schort de termijn niet op, het is alleen een 'beleefdheidsvoorschrift' om te laten weten dat de termijn niet gehaald wordt. Het is geen besluit. Zie hierover Kamerstukken II 2004/05, 29 934, nr. 6, p. 10 (MvT Wet dwangsom en beroep).

Daar wordt gezegd dat een dergelijk briefje in feite juist 'een uitdrukkelijke erkenning door het bestuursorgaan (is) dat het in gebreke is'. Dienstenrichtlijn Op vergunningprocedures voor wat betreft diensten is artikel 13 van de Dienstenrichtlijn van toepassing. Het derde lid van de Dienstenrichtlijn bepaalt dat de aanvraag binnen een redelijke, vooraf vastgestelde termijn wordt behandeld. De acht wekentermijn van artikel 1:2 van deze verordening voldoet daaraan. Artikel 13, derde lid, van de Dienstenrichtlijn bepaalt ook dat de beslistermijn eenmaal door het bevoegde gezag mag worden verlengd, als dit gerechtvaardigd wordt door de complexiteit van het onderwerp. Dit houdt in dat voor het verlengen een goede motivatie is vereist met het gebruikmaken van dit criterium. De aanvrager moet in kennis worden gesteld, dat de beslissing niet binnen acht (8) weken genomen wordt. In de kennisgeving moet de reden, motivatie en termijn waar binnen besluit wordt genomen, worden opgenomen. Derde lid (Wabo) De wegaanlegvergunning (artikel 2:11 van deze verordening) en de kapvergunning (artikel 4:11 van deze verordening) vallen onder artikel 2.2, eerste lid, onder respectievelijk d en g, van de Wabo. De Wabo kan ook van toepassing zijn op het gebruik van de weg anders dan overeenkomstig de publieke functie daarvan, als het gaat om het opslaan van roerende zaken.

Zie de toelichting bij artikel 2:10.van deze verordening. De ontheffing of vergunning voor het opslaan van roerende zaken is aangewezen in artikel 2.2, eerste lid, onder j en k, van de Wabo en geldt als verbod om deze activiteit uit te voeren zonder omgevingsvergunning. De beslistermijn op een aanvraag om een omgevingsvergunning is dezelfde als in het eerste lid is opgenomen: acht weken, zie artikel 3.9, eerste lid, van de Wabo. Artikel 3.9, tweede lid, van de Wabo bepaalt dat de beslistermijn niet met acht, maar met zes weken kan worden verlengd. Daarom is voor de genoemde ontheffing of vergunning een afwijking van het derde lid opgenomen onder verwijzing naar artikel 3.9 van de Wabo. De indieningsvereisten voor een aanvraag om een vergunning of ontheffing die onder de Wabo valt, staan in de Mor (Stcrt. 2010-5162). De algemene indieningvereisten staan in artikel 1.3 van de Mor. In hoofdstuk 7 van de Mor staan bijzondere indieningsvereisten die van belang zijn voor de vergunningen of ontheffingen in de APV die op basis van artikel 2:2 van de Wabo als omgevingsvergunning worden aangemerkt. Dit geldt voor de artikelen 2:10, voor zover sprake is van opslag van roerende zaken op de weg, artikel 2:11 wegaanleg, artikel 2:12, uitweg, en 4:11, vellen van houtopstanden.

64

Artikel 1:3 (Vervallen) Artikel 1:4 Voorschriften en beperkingen In literatuur en jurisprudentie is men het erover eens dat de bevoegdheid tot het verbinden van voorschriften in beginsel aanwezig is in die gevallen waarin het al dan niet verlenen van die vergunning of ontheffing ter vrije beslissing staat van het bevoegde bestuursorgaan. Het verdient uit oogpunt van duidelijkheid aanbeveling deze bevoegdheid uitdrukkelijk vast te leggen. Daarbij moet ook worden aangegeven dat die voorschriften uitsluitend mogen strekken ter bescherming van de belangen in verband waarmee het vereiste van vergunning of ontheffing is gesteld. Het niet-nakomen van voorschriften die aan een vergunning of ontheffing verbonden zijn, kan basis zijn voor het intrekken van de vergunning of ontheffing dan wel voor het toepassen van andere administratieve sancties. In artikel 1:6 van deze verordening is deze bevoegdheid vastgelegd. Tweede lid De vraag of bij het niet-nakomen van vergunningsvoorschriften bestuursdwang kan worden toegepast, wordt in het algemeen bevestigend beantwoord. Wanneer bij het maken van een vergunning- of ontheffingsplicht de formulering wordt gebruikt “het is verboden om … te doen zonder vergunning/ontheffing van … of in afwijking daarvan“ , dan is een bepaling als in het tweede lid niet nodig.

Het handelen in strijd met een vergunnings- of ontheffingsvoorschrift is verboden en levert een overtreding op waartegen met een last onder bestuursdwang kan worden opgetreden. In de APV wordt deze formulering alleen gebruikt in artikelen 2:11 en 2:25.van deze verordening. Bij vergunningen of ontheffingen die een omgevingsvergunning zijn op basis van artikel 2.2 van de Wabo, is noch de formulering “of in afwijking daarvan”, noch een bepaling volgens artikel 1:4, tweede lid, nodig. De reden is dat artikel 2.3, aanhef en onder c, van de Wabo het handelen in strijd met een vergunningsvoorschrift al heeft verboden. In de APV gaat het om de artikelen 2:10, voor zover sprake is van opslag van roerende zaken op de weg, 2:12 en 4:11. Voor alle andere vergunningen of ontheffingen op basis van de APV is het tweede lid van artikel 1:4 wel nodig. Zie de artikelen 2:39, Speelgelegenheden, 2:45, Betreden van plantsoenen en dergelijke, 5:13, Inzamelen van geld of goederen of leden- of donateur werving, 5:18, en Standplaatsvergunning en weigeringsgronden. Handelen in strijd met zo’n vergunning of ontheffing levert strijd op met artikel 1:4, tweede lid, het vergunningsvoorschrift. Daartegen kan met bestuursdwang worden opgetreden.

Dienstenrichtlijn Artikel 10 van de Dienstenrichtlijn bepaalt dat vergunningstelsels gebaseerd moeten zijn op criteria die ervoor zorgen dat het bevoegde gezag hun beoordelingsbevoegdheid niet op willekeurige wijze uitoefenen. Die criteria zijn: a. niet-discriminatoir, gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang; b. evenredig met die reden van algemeen belang; c. duidelijk en ondubbelzinnig; d. objectief; e. vooraf openbaar bekendgemaakt; f. transparant en toegankelijk. Ook de voorschriften en beperkingen die aan de vergunning worden verbonden, moeten hieraan voldoen. Zie voor wat onder dwingende reden van algemeen belang en evenredigheid wordt verstaan het commentaar onder artikel 1:8 van deze verordening. Op basis van artikel 10, vijfde lid, van de Dienstenrichtlijn wordt de vergunning verleend nadat na een passend onderzoek is vastgesteld dat aan de vergunningsvoorschriften is voldaan.

65

Sanctiebepaling In de algemene sanctiebepaling die is opgenomen in artikel 6:1 van deze verordening, wordt het overtreden van het bij of volgens deze verordening bepaalde met straf bedreigd. Daardoor staat ook straf op het overtreden van voorschriften die aan een vergunning of ontheffing verbonden zijn. Artikel 1:5 Persoonlijk karakter van vergunning of ontheffing Een vergunning wordt persoonlijk genoemd, als die alleen of vooral is verleend vanwege de persoon van de aanvrager, diens persoonlijke kwaliteiten, zoals het bezit van een diploma of een bewijs van onbesproken levensgedrag. De persoonlijke vergunning is niet overdraagbaar, tenzij de regeling dat uitdrukkelijk bepaalt. Een voorbeeld van een persoonsgebonden vergunning is de vergunning als bedoeld in artikel 3 van de Alcoholwet (Aw). Deze wet bepaalt dat voor het verkrijgen van een vergunning de nodige diploma’s moeten zijn gehaald. Een persoonlijke vergunning is ook de standplaatsvergunning. Dit vanwege het persoonlijke karakter van de ambulante handel en omdat het aantal aanvragen om vergunning het aantal te verlenen vergunningen meestal overtreft. Het zou onredelijk zijn als een standplaatsvergunning kan worden overgedragen aan een ander, terwijl een groot aantal aanvragers op de wachtlijst staat.

Als een vergunning of ontheffing zowel voor de aanvrager als voor zijn rechtsopvolger geldt, is het verstandig een voorschrift op te nemen dat de houder van de vergunning of ontheffing verplicht binnen twee (2) weken schriftelijk moet melden dat hij zijn vergunning heeft overgedragen, met het vermelden van de naam en het adres van de nieuwe houder van de vergunning of ontheffing. ABRvS 13-03-2019, ECLI:NL:RVS:2019:774. Aan de orde was een wijziging van de tenaamstelling van een vergunning op grond van de Wet op de kansspelen. De reden voor de wijziging van de tenaamstelling was een rechtsvormwijziging van de vergunninghouder(s). De rechtsvormwijziging brengt volgens de Afdeling niet mee dat er sprake is van overdracht van de vergunning. Wel oordeelt de Afdeling dat de wijziging van de tenaamstelling een ‘aanzienlijke wijziging’ van de vergunning is, die tevens heeft geleid tot een aanpassing van de vergunningvoorschriften. Aangezien het gaat om een één vergunningstelsel en daarmee om een schaarse vergunning, komt de Afdeling tot het oordeel dat de wijziging niet is toegelaten. Bij een wezenlijke wijziging van een schaarse vergunning kan geen aanspraak worden gemaakt op continuering van de schaarse vergunning. Zie ook ABRvS 27 september 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2611.

Als het gaat om een schaarse vergunning waarbij een wijziging van de tenaamstelling wordt beschouwd als een wezenlijke (of aanzienlijke) wijziging, moet dus opnieuw gelegenheid tot indiening van aanvragen worden geboden. Literatuur en jurisprudentie Voor de overdraagbaarheid van APV-vergunningen, zie: C.L. Knijff, “Rechtsopvolging bij vergunningen in de gemeentepraktijk”, GS 2004, 7205, onder 3.4 Overgang uitgesloten: APVvergunningen: Volgens artikel 1:10 is de vergunning of ontheffing persoonsgebonden, tenzij bij of volgens deze verordening anders is bepaald. Volgens artikel 1:11, aanhef en onder e, van de APV kan de vergunning of ontheffing worden gewijzigd als de houder of zijn rechtverkrijgende dit verzoekt. ABRvS 23-11-1999, ECLI:NL:RVS:1999:AA5058. De Afdeling is van oordeel dat de APV-bepaling niet afdoet aan het persoonsgebonden karakter van de vergunning. Van een zelfstandige bepaling die het persoonsgebonden karakter van de exploitatievergunning voor een coffeeshop kan opheffen is geen sprake, gelet op de aard van de vergunning en op de strekking van het in de APV neergelegde vergunningstelsel. De burgemeester was derhalve niet zonder meer gehouden zijn medewerking te verlenen aan een verzoek tot overdracht van een vergunning aan een derde.

Artikel 1:6 Intrekking of wijziging van vergunning of ontheffing De genoemde intrekkings- en wijzigingsgronden hebben een facultatief karakter. Het hangt van de omstandigheden af of tot het intrekken of tot het wijzigen wordt overgegaan. Zo zal het niet nakomen 66

van alle vergunningsvoorschriften leiden tot het intrekken van de vergunning. Met name het rechtszekerheids- en het vertrouwensbeginsel beperken de bevoegdheid tot het wijzigen en het intrekken. Onder d wordt de grondslag geboden om een vergunning in te trekken als die langere tijd niet is gebruikt, bijvoorbeeld bij het innemen van een standplaats. Als het bevoegde gezag overweegt om de vergunning of ontheffing in te trekken of te wijzigen, moet het de belanghebbenden in de gelegenheid stellen hun zienswijzen naar voren te brengen. Zie artikel 4:8 van de Awb. Jurisprudentie ABRvS 11-06-2003, ECLI:NL:RVS:2003:AF9809. De burgemeester was in het onderhavige geval bevoegd de vergunning in te trekken. Het intrekken van een vergunning vereist een zorgvuldige voorbereiding. Als specifieke kennis bij het bestuursorgaan ontbreekt, moet advies worden ingewonnen. Zes werkdagen zijn daarvoor voldoende. Artikel 1:7 Termijnen Artikel 1:7 bepaalt dat de vergunning of ontheffing voor onbepaalde tijd geldt. Dit vloeit voort uit artikel 11 van de Dienstenrichtlijn, dat stelt dat vergunningen geen beperkte geldingsduur mogen hebben, tenzij: 1. de vergunning automatisch wordt verlengd of alleen afhankelijk is van de voortdurende vervulling van de voorschriften: er is dan formeel sprake van een beperkte geldigheidsduur, maar het verlengen vindt van rechtswege plaats; 2.

het aantal beschikbare vergunningen beperkt is door een dwingende reden van algemeen belang; 3. wanneer het aantal vergunningen beperkt is, bijvoorbeeld omdat de gemeente geen onbeperkt grondgebied heeft, mag de markt niet gesloten blijven voor nieuwe aanbieders omdat de bestaande aanbieders voor onbepaalde tijd alle beschikbare vergunningen in handen hebben. In dat geval moet geregeld een transparante en onpartijdige ‘herverdeling’ van de schaarse vergunningen worden georganiseerd; 4. een beperkte duur gerechtvaardigd is om een dwingende reden van algemeen belang: als een vergunning voor bepaalde tijd wordt verleend, moet beargumenteerd worden waarom deze beperking nodig is en de evenredigheidstoets kan doorstaan. Sommige vergunningen lenen zich naar hun aard alleen voor het verlenen voor bepaalde tijd. Dit is bijvoorbeeld het geval bij een evenementenvergunning of een standplaatsvergunning voor een oliebollenkraam rond de jaarwisseling. Artikel 4, onder 8, van de Dienstenrichtlijn geeft een definitie van ‘dwingende redenen van algemeen belang’: “redenen die als zodanig zijn erkend in de rechtspraak van het Hof van Justitie; waaronder de volgende gronden: a. openbare orde; b. openbare veiligheid; c. staatsveiligheid; d. volksgezondheid; e. het handhaven van het financiële evenwicht van het socialezekerheidsstelsel; f.

het beschermen van consumenten, afnemers van diensten en werknemers; g. eerlijkheid van handelstransacties; h. het bestrijden van fraude; i. het beschermen van het milieu en het stedelijk milieu; j. diergezondheid; k. intellectuele eigendom; l. behoud van het nationaal historisch en artistiek erfgoed; en m. doelstellingen van het sociaal beleid en het cultuurbeleid”. Zie ook de weigeringsgronden die in de toelichting op artikel 1:8 van deze verordening worden genoemd.

67

Artikel 1:6 bepaalt dat bij gewijzigde omstandigheden de vergunning kan worden gewijzigd of ingetrokken. Het ligt daarom in de rede dat een vergunning voor onbepaalde tijd blijft gelden als de omstandigheden niet wijzigen. Pas bij gewijzigde omstandigheden moet de vergunning opnieuw worden beoordeeld. Daarbij wordt rekening gehouden met de noodzakelijkheids- en proportionaliteitseis. Bij geringe wijziging van omstandigheden die geen gevolgen hebben voor het algemeen belang, kan de vergunning niet worden gewijzigd of ingetrokken. De noodzaak daarvoor ontbreekt. Tweede lid Uit ABRvS 02-11-2016, ECLI:NL:RVS:2016:2927, blijkt dat schaarse vergunningen zich naar hun aard niet lenen voor het verlengen voor onbepaalde tijd omdat dat zich niet met het formele gelijkheidsbeginsel, waarin een beginsel van gelijke kansen besloten ligt. Het voor onbepaalde tijd verlenen van schaarse vergunningen, meer aanvragers dan beschikbare vergunningen, kan tot gevolg hebben dat de markt voor nieuwe aanbieders feitelijk ontoegankelijk wordt. Met dit tweede lid wordt duidelijk gemaakt dat schaarse vergunningen in ieder geval moeten worden aangemerkt als vergunningen die zich naar hun aard niet lenen voor het verlenen voor onbepaalde tijd. Meer informatie over schaarse vergunningen is te vinden in de VNG Handreiking voor gemeenten ‘Schaarse vergunningen’, november 2018.

Artikel 1:8 Weigeringsgronden Vergunnings- of ontheffingsstelsels zijn in de APV als volgt geformuleerd: een verbodsbepaling om een bepaalde activiteit te verrichten behalve met vergunning of ontheffing. De VNG heeft er ter bevordering van de systematiek en duidelijkheid binnen de APV voor gekozen om in hoofdstuk 1 ‘Algemene bepalingen’ algemene weigeringsgronden te benoemen. Alleen als er voor een vergunning of ontheffing andere of aanvullende weigeringsgronden gelden dan de in artikel 1:8 genoemd, worden die in het artikel genoemd. Dienstenrichtlijn In theorie bestaan er drie verschillende regimes voor: de immigrant, de tijdelijke grensoverschrijder en de Nederlandse dienstverrichter. De Dienstenrichtlijn staat toe dat er onderscheid wordt gemaakt tussen deze drie categorieën. Het zou in theorie kunnen dat de overheid aan een Nederlandse dienstverlener zwaardere eisen stelt dan aan een buitenlandse ’tijdelijke grensoverschrijder’, maar dit is in de praktijk en vanuit het oogpunt van rechtsgelijkheid niet wenselijk. De VNG acht het op dezelfde gronden evenmin gewenst een onderscheid aan te brengen tussen verschillende soorten van dienstverleners, immigrant, tijdelijke grensoverschrijders en Nederlandse dienstverleners.

Anders zou de dienstverlener die zich vanuit een andere lidstaat hier vestigt een bevoorrechte positie hebben ten opzichte van degene die de grens overschrijdt om zijn diensten aan te bieden of beide dienstverleners ten opzichte van de eigen onderdanen. Alleen in het geval van prostitutie is daarop een uitzondering gemaakt. Zie daarvoor de toelichting bij hoofdstuk 3 ‘Regulering prostitutie, seksbranche en aanverwante onderwerpen’, van deze verordening Niet alleen de eis van het hebben van een vergunning geldt voor hen gelijkelijk, ook de gronden om een vergunning te weigeren zijn voor de drie categorieën aanvragers dezelfde. Daarom zijn de weigeringsgronden algemeen geformuleerd zodat ze gelden voor interne én internationale verhoudingen. Er is aangesloten bij het lichtste regime van de Dienstenrichtlijn, zie artikel 16: a. de openbare orde; b. de openbare veiligheid; c. de volksgezondheid; en d. het milieu.

68

Enkele voorheen gehanteerde weigeringsgronden komen niet meer voor in de Dienstenrichtlijn. Deze kunnen wel vallen onder: - Overlast: Vanouds is de APV een openbare orde- en overlast-verordening. Het begrip ‘overlast’ komt in het EGrecht bij het toetsen van uitzonderingen op het vrij verkeer niet voor. Ook de Dienstenrichtlijn spreekt niet over ‘overlast’. Het milieubegrip omvat alle soorten van overlast die gerelateerd zijn aan de omgeving of het milieu. Te denken valt aan geluidsoverlast, geurhinder en overlast veroorzaakt door stof en afval. Overlast, veroorzaakt door vuurwerk, valt onder het beschermen van het milieu of zelfs gezondheid. - Verkeersveiligheid: De verkeersveiligheid valt aan te merken als een dwingende reden van algemeen belang als bedoeld in artikel 9 van de Dienstenrichtlijn. Maar ook is er sprake van een belang dat te scharen valt onder de volksgezondheid, als het voorkomen van verkeersslachtoffers het te beschermen belang betreft. - Veiligheid van personen en gezondheid: Deze gronden waarop een evenementenvergunning kan worden geweigerd, bijvoorbeeld bij het uitbreken van een pandemie, zoals MERS-virus, SARS-virus, coronavirus (COVID-19), mond-enklauwzeer, (gezondheid), kunnen als een belang van volksgezondheid worden aangemerkt. Zie ook de artikelen 47 en 47a van de Wet publieke gezondheid.

- Zedelijkheid: Het begrip zedelijkheid valt onder het begrip ‘openbare orde’, zoals dit wordt uitgelegd in overweging 41 bij de Dienstenrichtlijn. Te denken valt aan het beschermen van de menselijke waardigheid of in het geval van dierenmishandeling. Bijvoorbeeld gansslaan, palingtrekken of zwijntje tikken. Het belang van dierenwelzijn. Ook andere dwingende redenen dan de openbare orde kunnen een zedelijkheidsaspect hebben. Over het belang van dierenwelzijn als aparte weigeringsgrond heeft de Afdeling beslist dat deze in strijd is met hogere regelgeving. Met de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren in samenhang met de daarop gebaseerde uitvoeringsvoorschriften is beoogd het dierenwelzijn uitputtend te regelen (ABRvS 26-08-2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ6075). - Voorzieningenniveau bij standplaatsen: In het verleden is het beschermen van een redelijk voorzieningenniveau in de gemeente voor de consument als een openbare ordebelang aangemerkt. De gedachte was dat gevestigde winkeliers geconfronteerd worden met hoge exploitatiekosten die niet in verhouding staan tot de vrij lage exploitatiekosten van de straathandelaren. Uit jurisprudentie van de Afdeling blijkt dat het reguleren van de concurrentieverhoudingen niet als een huishoudelijk belang van de gemeente wordt aangemerkt.

Hoewel het concurrentiebelang maakt dat een appellant als belanghebbende kan worden aangemerkt en dit belang vrijwel altijd een rol speelt bij de beslissing om een zaak aan te spannen, is het reguleren van concurrentie geen belang van de overheid (ABRvS 26-03-2014, ECLI:NL:RVS:2014:1101, r.o. 7.4). Hierop wordt door de Afdeling slechts één uitzondering toegestaan, als het voorzieningenniveau voor de consument in een deel van de gemeente in gevaar komt. Wil een gemeente op basis hiervan een vergunning weigeren dan moet worden aangetoond, aan de hand van de boekhouding van de plaatselijke winkelier, dat het voortbestaan van de winkel in gevaar komt als vanaf een standplaats dezelfde goederen aangeboden worden. De Dienstenrichtlijn staat deze weigeringsgrond voor standplaatsvergunningen waar diensten worden verleend niet toe, omdat dit wordt beschouwd als een economische, niet toegestane, belemmering voor het vrij verkeer van diensten. Het blijft wel mogelijk om deze weigeringsgrond te hanteren bij een

69

standplaats voor het verkopen van goederen. Zie artikel 5:18, derde lid, onder b. Daarop is de Dienstenrichtlijn niet van toepassing. Op basis van de Dienstenrichtlijn mag onder voorwaarden wel een kwantitatieve of territoriale beperking worden gesteld (zie de toelichting op artikel 5:18). Verificatieplicht Vreemdelingenwet 2000 In het kader van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) moet bij de aanvraag om een vergunning een verblijfsrechtelijke toets plaats vinden voor het verlenen van een vergunning. Artikel 9, tweede lid, van de Vw 2000 schept een verplichting om desgevraagd bij een aanvraag voor een beschikking anders dan op basis van de Vw 2000, een document te overleggen waaruit het rechtmatige verblijf blijkt. Artikel 8.3, tweede lid, van het Vreemdelingenbesluit 2000 bepaalt dat een vreemdeling die geen rechtmatig verblijf heeft op basis van artikel 8 van de Vw 2000 geen aanspraak kan maken op het verlenen van vergunningen en ontheffingen door het bevoegd gezag, voor zover die betrekking hebben op standplaatsen, (waren)markten, collecteren, evenementen of beroepsmatige en bedrijfsmatige activiteiten. Tweede lid De wetgever heeft in de Awb een sluitend systeem neergelegd voor het afhandelen van aanvragen: die worden ingewilligd of geweigerd.

In artikel 4:5 van de Awb is daarop één uitzondering gemaakt: een aanvraag die zo gebrekkig is dat die moet worden aangevuld voor dat deze kan worden afgehandeld kan buiten behandeling worden gelaten, mits de aanvrager de kans heeft gekregen om de aanvraag aan te vullen. Gemeenten kunnen bij verordening geen aanvullende gronden stellen waarmee een aanvraag buiten behandeling kan worden gelaten. Het is niet zinvol, voor zowel de gemeente als de aanvrager, om te beginnen met een inhoudelijk toets van een aanvraag als door het (late) tijdstip van indienen van de aanvraag een volledige en goede beoordeling hiervan niet redelijkerwijs mogelijk is vóór de datum van de activiteit waarvoor de aanvrager de vergunning of ontheffing nodig heeft. Een vergunning of ontheffing kan in dergelijke gevallen niet (tijdig) verleend worden. Zie artikel 3:2 van de Awb. Het (snelle) weigeren schept (snel) duidelijkheid voor de aanvrager en voorkomt een onnodige inspanning van het bevoegde gezag. Het tweede lid biedt een weigeringsgrondslag voor dergelijke gevallen, voor zover de betreffende aanvraag is ingediend minder dan acht weken voor de beoogde datum van de beoogde activiteit en daardoor een behoorlijke behandeling van de aanvraag niet mogelijk is.

Hoofdstuk 2. Openbare orde, openbare veiligheid, volksgezondheid of milieu Afdeling 1. Voorkomen of bestrijden van ongeregeldheden Algemeen In deze afdeling zijn bepalingen opgenomen die bedoeld zijn om zowel het gebruik als de bruikbaarheid van de weg in goede banen te kunnen leiden en de openbare orde op andere openbare plaatsen te waarborgen. De diverse functies van de openbare ruimte, onder andere voor demonstraties, optochten en feesten, vragen om het scheiden en het reguleren van het gebruik. Artikel 2:1 Samenscholing en ongeregeldheden Eerste lid Het begrip ‘samenscholing’ is ontleend aan artikel 186 van het Wetboek van Strafrecht: “Hij die opzettelijk bij gelegenheid van een volksoploop zich niet onmiddellijk verwijdert na het derde door of vanwege het bevoegde bestuursorgaan gegeven bevel, wordt, als schuldig aan deelneming aan

70

samenscholing, gestraft met gevangenisstraf van ten hoogste drie maanden of geldboete van de tweede categorie.” Zie hierover ook de opgenomen jurisprudentie. Tweede lid In het tweede lid wordt aan iedereen de verplichting opgelegd om zich op bevel van een politieambtenaar te verwijderen van een openbare plaats bij samenscholing of (dreigende) ongeregeldheden. Dit artikel biedt zo onder andere ook een handvat om op te treden tegen het hinderen van hulpverleners. Het overtreden van een bevel wordt strafbaar gesteld door artikel 2:1, tweede lid en artikel 6:1van deze verordening. Ook in het proces-verbaal en in de tenlastelegging moet het niet opvolgen van het politiebevel worden vervolgd op basis van het overtreden van artikel 2:1 en artikel 6:1. Hiernaast blijven de bevelen van de burgemeester op basis van zijn openbare ordebevoegdheden mogelijk. Bevelen van de burgemeester, bijvoorbeeld op basis van de Gemeentewet, of aanwijzingen op basis van de Wet Openbare Manifestaties die de politie in mandaat uitvoert en die niet worden opgevolgd, kunnen strafbaar worden gesteld op basis van artikel 184, eerste lid, van het WvSr. Vijfde lid Onder omstandigheden is het denkbaar dat een samenscholing het karakter heeft van een betoging, vergadering of godsdienstige of levensbeschouwelijke samenkomst.

Op basis van de Wet openbare Manifestatie moeten dit soort samenscholingen van de werking van dit artikel uitgezonderd worden. Dit lid voorziet hierin. Jurisprudentie HR 12-02-1940, NJ 140, 622 (Haags tippelverbod). Zie ook: HR 02-06-1903, W. 7938 (APV Amsterdam); HR 20-01-1936, NJ 1936, 343 (APV Amsterdam); HR 03-06-1969, NJ 1969, 411(APV Amsterdam) en HR 17-03-1970, ECLI:NL:PHR:1970:AB5070 (APV Arnhem). Oordeel van de politie is element van gemeentelijke strafbepaling. HR 26-02-1991, ECLI:NL:HR:1991:AD1340 en HR 14-01-1992, ECLI:NL:HR:1992:ZC8941. Van een volksoploop ex artikel 186 van het WvSr is sprake als een menigte zich verzamelt. De openbare orde hoeft niet te worden verstoord. HR 02-06-1903, W. 7938 (APV Amsterdam) en HR 25-06-1963, NJ 1964, 239 (samenscholingsarrest). Relatie tussen APV-bepaling en artikel 184 en 186 van het WvSr. Aanvulling van de gemeentelijke wetgever erkend. HR 29-01-2008, ECLI:NL:HR:2008:BB4108. Voor een bevel of vordering ‘krachtens wettelijk voorschrift’ gedaan als bedoeld in artikel 184, eerste lid, van het WvSr is vereist dat het betreffende voorschrift uitdrukkelijk inhoudt dat de betrokken ambtenaar gerechtigd is tot het geven van een bevel of het doen van een vordering.

Artikel 2 van de Politiewet 1993 bevat een algemene taakomschrijving voor de politie en kan niet worden aangemerkt als een wettelijk voorschrift op basis waarvan vorderingen of bevelen kunnen worden gegeven waaraan op straffe van overtreding van artikel 184, eerste lid, van het WvSr moet worden voldaan. Artikel 2 van de Politiewet 1993 kan wel worden aangemerkt als een wettelijk voorschrift ter uitvoering waarvan de in artikel 184 van het WvSr bedoelde ambtenaren handelingen kunnen ondernemen waarvan het beletten, belemmeren of verijdelen overtreding van artikel 184, eerste lid, van het WvSr kan opleveren. Hof Arnhem 16-11-2010, ECLI:NL:GHARN:2010:BO4382. Aan verdachte is onder 2 ten laste gelegd dat hij opzettelijk een bevel of vordering krachtens artikel 2.3.1.7. en/of 2.1.1.1. van de APV, in elk geval krachtens enig wettelijk voorschrift, niet heeft opgevolgd. Het in artikel 184, eerste lid, van het van het WvSr beschreven misdrijf vereist een krachtens wettelijk voorschrift gedane vordering. Een

71

dergelijk voorschrift moet uitdrukkelijk inhouden dat de betrokken ambtenaar gerechtigd is tot het doen van een vordering. Het hof overweegt dat de artikelen 2.3.1.7. en 2.1.1.1. van de APV niet uitdrukkelijk een dergelijke bevoegdheid bevatten. Derhalve zijn deze artikelen geen ’wettelijk voorschrift’ in de zin van artikel 184, eerste lid, van het WvSr. Voorts kan ook artikel 2 van de Politiewet 1993 niet worden aangemerkt als een wettelijk voorschrift op basis waarvan vorderingen of bevelen kunnen worden gegeven, waaraan op straffe van overtreding van artikel 184 van het WvSr moet worden voldaan. Zie ook: Hof 's-Hertogenbosch 30-06-2010, ECLI:NL:GHSHE:2010:BM9992. HR 16-12-2014, ECLI:NL:HR:2014:3639. Aan het middel ligt de opvatting ten grondslag dat het feit niet als overtreding van artikel 2:1, tweede lid, van de APV strafbaar is, omdat noch in de APV noch elders aan de politieambtenaar uitdrukkelijk de bevoegdheid is verleend om de in artikel 2:1 van de APV Den Haag bedoelde bevelen te geven, zodat een wettelijk voorschrift ontbreekt waarop dit bevel kan zijn gegrond. Die opvatting is onjuist. De in artikel 2:1, tweede lid, van de APV Den Haag vervatte bevelsbevoegdheid van de ambtenaar van politie behoeft niet afzonderlijk of uitdrukkelijk in de APV Den Haag of elders te zijn verleend.

Anders dan het geval is indien de strafvervolging betrekking heeft op het misdrijf van artikel 184 van het WvSr, is hier niet vereist dat de vordering of het bevel door de politieambtenaar is gedaan of gegeven krachtens een wettelijk voorschrift dat uitdrukkelijk inhoudt dat de betrokken ambtenaar gerechtigd is tot het doen van de vordering of het geven van het bevel. Dat verschil laat zich mede hierdoor verklaren dat de Gemeentewet de bevoegdheid van de raad tot het stellen van straf op overtreding van zijn verordeningen heeft beperkt tot overtredingen. Indien het niet opvolgen van een op een bepaling van een APV gegrond bevel van de politieambtenaar zonder het vereiste van verlening van een uitdrukkelijke bevelsbevoegdheid aan die ambtenaar het misdrijf van artikel 184 van het WvSr zou opleveren, zou in strijd met de Gemeentewet de bedoelde bevoegdheid van de raad in feite zijn uitgebreid tot misdrijven. ABRvS 19-06-2019, ECLI:NL:RVS:2019:1940. Op grond van artikel 2:1, eerste lid, van de APV heeft de burgemeester bij besluit gelast om niet meer op een openbare plaats in de gemeente door uitdagend gedrag aanleiding te geven tot ongeregeldheden in de nabijheid van een kerk. Aan de last heeft de burgemeester een dwangsom verbonden. De Afdeling oordeelt dat het gedrag van appellant, zeker gelet op de beledigende teksten, uitdagend was.

Uit het rapport kan echter niet worden afgeleid dat als gevolg van dit uitdagend gedrag ongeregeldheden zijn ontstaan of dreigden te ontstaan. De omstandigheid dat de door appellant aangesproken personen zijn uitlatingen hoog hebben opgenomen, is hiervoor onvoldoende. De burgemeester was niet bevoegd om appellant de last op te leggen. Artikel 2:2 (Vervallen) Artikel 2:3 Kennisgeving betogingen op openbare plaatsen Dit artikel is gebaseerd op enkele artikelen uit de Wom. De Wom heeft als doel een eenvormige regeling te geven voor de activiteiten die onder de bescherming van de artikelen 6, vrijheid van godsdienst en levensovertuiging en 9, recht tot vergadering en betoging, van de Grondwet vallen. Het gaat daarbij met name om betogingen, vergaderingen en samenkomsten tot het belijden van godsdienst of levensovertuiging voor zover die op openbare plaatsen gehouden worden. Over vergaderingen en betogingen op ‘andere dan openbare plaatsen’ kent de Wom uitsluitend repressieve bevoegdheden toe aan de burgemeester, zie artikel 8 van de Wom, zie hieronder. In artikel 1 van de Wom wordt in het eerste lid ‘openbare plaats’ gedefinieerd als: “een plaats die krachtens bestemming of vast gebruik openstaat voor het publiek”.

In het tweede lid is bepaald dat daaronder niet is begrepen: een gebouw of besloten plaats als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Grondwet, een kerk, moskee, synagoge of een ander gebouw dat wordt gebruikt voor godsdienstige

72

of levensbeschouwelijke doelen. Deze definitie is in artikel 1:1 overgenomen Zie toelichting. Zie ook HR 11-04-2017, ECLI:NL:HR:2017:668. Volgens artikel 2 van de Wom kunnen de bevoegdheden tot het beperken van het recht tot het belijden van godsdienst of levensovertuiging en het recht tot vergadering en betoging slechts worden aangewend ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden. De MvT geeft een opsomming van de bevoegdheden die de Wom aan de gemeenteraad en burgemeester toekent. Zie Kamerstukken II 1985/86, 19 427, nr. 3, p. 5-6: 1. de bevoegdheid tot het creëren van een kennisgevingstelsel voor betogingen, vergaderingen en samenkomsten tot het belijden van godsdienst of levensovertuiging op openbare plaatsen. De wet laat een zekere variatie toe voor de termijn waarbinnen moet worden beslist. Zie verder de toelichting onder ‘Kennisgevingstermijn’; 2. de bevoegdheid tot het geven van aanwijzingen; 3. de bevoegdheid in het uiterste geval de betreffende activiteit te beëindigen. Deze bevoegdheden kunnen alleen worden ingezet als sprake is van één van de in artikel 2 van de Wom genoemde doelcriteria. Uit de artikelen 3 en 4 van de Wom volgt dat de gemeenteraad moet bepalen of, en zo ja, voor welke activiteiten een kennisgeving is vereist en daarbij enkele procedurebepalingen moet vaststellen.