11. Algemene Plaatselijke Verordening Oldenzaal 2025 - Bijlage 1 - APV 2025 incl. toelichting

De Wom heeft als doel een eenvormige regeling te geven voor de activiteiten die onder de bescherming van de artikelen 6, vrijheid van godsdienst en levensovertuiging en 9, recht tot vergadering en betoging, van de Grondwet vallen. Het gaat daarbij met name om betogingen, vergaderingen en samenkomsten tot het belijden van godsdienst of levensovertuiging voor zover die op openbare plaatsen gehouden worden. Over vergaderingen en betogingen op ‘andere dan openbare plaatsen’ kent de Wom uitsluitend 71

repressieve bevoegdheden toe aan de burgemeester, zie artikel 8 van de Wom, zie hieronder. In artikel 1 van de Wom wordt in het eerste lid ‘openbare plaats’ gedefinieerd als: “een plaats die krachtens bestemming of vast gebruik openstaat voor het publiek”. In het tweede lid is bepaald dat daaronder niet is begrepen: een gebouw of besloten plaats als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Grondwet, een kerk, moskee, synagoge of een ander gebouw dat wordt gebruikt voor godsdienstige of levensbeschouwelijke doelen. Deze definitie is in artikel 1:1 overgenomen Zie toelichting. Zie ook HR 11-04-2017, ECLI:NL:HR:2017:668. Volgens artikel 2 van de Wom kunnen de bevoegdheden tot het beperken van het recht tot het belijden van godsdienst of levensovertuiging en het recht tot vergadering en betoging slechts worden aangewend ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden. De MvT geeft een opsomming van de bevoegdheden die de Wom aan de gemeenteraad en burgemeester toekent. Zie Kamerstukken II 1985/86, 19 427, nr. 3, p. 5-6: 1. de bevoegdheid tot het creëren van een kennisgevingstelsel voor betogingen, vergaderingen en samenkomsten tot het belijden van godsdienst of levensovertuiging op openbare plaatsen. De wet laat een zekere variatie toe voor de termijn waarbinnen moet worden beslist.

Zie verder de toelichting onder ‘Kennisgevingstermijn’; 2. de bevoegdheid tot het geven van aanwijzingen; 3. de bevoegdheid in het uiterste geval de betreffende activiteit te beëindigen. Deze bevoegdheden kunnen alleen worden ingezet als sprake is van één van de in artikel 2 van de Wom genoemde doelcriteria. Uit de artikelen 3 en 4 van de Wom volgt dat de gemeenteraad moet bepalen of, en zo ja, voor welke activiteiten een kennisgeving is vereist en daarbij enkele procedurebepalingen moet vaststellen. Voor op vaste tijdstippen regelmatig terugkerende godsdienstige of levensbeschouwelijke bijeenkomsten op openbare plaatsen, uitgaande van een kerkgenootschap en zelfstandig onderdeel daarvan of een genootschap op geestelijke grondslag is, op basis van artikel 3, derde lid, van de Wom een eenmalige kennisgeving voldoende. De gemeenteraad heeft twee mogelijkheden: of deze bijeenkomsten ongeregeld laten of een eenmalige kennisgeving voorschrijven. Artikel 5 van de Wom kent de burgemeester de bevoegdheid toe om naar aanleiding van een kennisgeving voorschriften en beperkingen te stellen of een verbod te geven; artikel 6 van de Wom kent hem een aanwijzingsbevoegdheid toe, terwijl artikel 7 van de Wom bepaalt dat hij bevoegd is aan de organisatoren van de desbetreffende activiteit de opdracht te geven deze te beëindigen en uiteen te gaan.

Voor vergaderingen en betogingen op ‘andere dan openbare plaatsen’ kent de Wom uitsluitend repressieve bevoegdheden toe aan de burgemeester, zie artikel 8 van de Wom, onder andere de bevoegdheid opdracht te geven deze te beëindigen. Voor deze bevoegdheden geldt dat deze alleen mogen worden aangewend als de bescherming van de gezondheid of het bestrijden of het voorkomen van wanordelijkheden dat vordert. Zie Rb. Oost-Brabant 30-01-2017, ECLI:NL:RBOBR:2017:415, geen preventief verbod mogelijk. Voor deze activiteiten is geen voorafgaande kennisgeving vereist. De Wom is van toepassing, maar sommige situaties regelt deze wet niet, bijvoorbeeld algeheel demonstratieverbod, toegangsverbod in een gebied. In dat geval zijn noodbevoegdheden van toepassing, zie de artikelen 175 en 176 van de Gemeentewet. Zie ook hieronder ‘Bevoegdheden burgemeester’. De meeste APV ’s kennen een kennisgevingeis voor betogingen. De overige activiteiten zijn ongereguleerd gebleven. Artikel 2:3 heeft betrekking op betogingen.

72

Centrale onderwerpen Een aantal onderwerpen is geheel of gedeeltelijk aan de plaatselijke regelgeving onttrokken. De reden is dat enerzijds de Grondwet zich tegen een dergelijke regeling verzet en dat anderzijds de rechtsgelijkheid een uniforme regeling van de centrale wetgever rechtvaardigt. Het gaat om de volgende onderwerpen (Kamerstukken II 1985/86, 19 427, nr. 3, p. 6): 1. het aanwijzen van de gronden waarop het beperken van de onderhavige grondrechten door gemeentelijke organen is toegestaan. Er moet sprake zijn van één van de doelcriteria van artikel 2 of artikel 8 van de Wom; 2. een verbod van voorafgaand toezicht op de inhoud van uitingen die tijdens eerder genoemde activiteiten worden gedaan. Zie de artikelen 3, vierde lid, 4, derde lid, en 5, derde lid van de Wom; 3. het beschermen van het functioneren van buitenlandse vertegenwoordigingen en bepaalde andere instellingen die een bijzondere volkenrechtelijke bescherming genieten, voor zover deze bescherming verder moet reiken dan ‘het bestrijden of het voorkomen van wanordelijkheden’ Zie artikel 9 van de Wom; 4. het strafbaar stellen van overtreding van een aantal bij de Wom gegeven normen, zie artikel 11 van de Wom en het strafbaar stellen van het verhinderen en het verstoren van geoorloofde openbare manifestaties. Zie de wijziging van de artikelen 143 tot en met 146 van het WvSr, onder artikel 11 van de Wom; 5.

het beschermen van de zondagsrust, deze bescherming moet verder reiken dan ‘het bestrijden of het voorkomen van wanordelijkheden’. Zie wijziging van de artikelen 3, 5, 5a en 8 van de Zondagswet, onder artikel III van de Wom. Betoging Wanneer kan van een betoging worden gesproken? Uit de jurisprudentie van de Hoge Raad kan sprake zijn van een betoging als: a. een aantal personen openlijk en in groepsverband optreedt, al dan niet in beweging, en b. de groep er op uit is een mening uit te dragen. De MvT bij de Wom geeft aan dat het bij de betoging gaat om het uitdragen van gemeenschappelijk beleefde gedachten of wensen op politiek of maatschappelijk gebied. Zie Kamerstukken II 1986/87, 19 427, nr. 3, p. 8). Er worden drie eisen gesteld: 1. meningsuiting (openbaren van gedachten en gevoelens); 2. openbaarheid en; 3. groepsverband. Het gezamenlijk optreden moet ook gericht zijn op het uitdragen van een mening. Het aspect van de meningsuiting moet centraal staan, want anders kan er sprake zijn van een samenkomst of evenement zie ABRvS 27-08-2014, ECLI:NL:RVS:2014:3174 (Occupy Den Haag I. Het uitoefenen van een grondrecht mag aanleiding zijn tot een grotere inspanning dan bij evenementen als een risicowedstrijd van een voetbalclub. Het gaat hier om het waarborgen van het uitoefenen van een grondrecht Zie Vz. Rb. Rotterdam 24-01-2002, ECLI:NL:RBROT:2002:AD8502.

Een betoging is niet noodzakelijkerwijs een optocht en een optocht is niet perse een betoging. Een betoging kan een optocht zijn, zie HR 30-05-1967, NJ 1968, 5. De Hoge Raad acht voor het aanwezig zijn van een betoging geen ‘menigte’ nodig. Acht personen worden al voldoende geacht om van een betoging te kunnen spreken, zie HR 11-05-1976, NJ 1976, 540. Bij de parlementaire behandeling van artikel 9 van de Grondwet is ‘betoging’ omschreven als “het middel om, het liefst met zoveel mogelijk mensen, in het openbaar uiting te geven aan gevoelens en wensen op maatschappelijk en politiek gebied”. Alleen een vreedzame betoging kan aanspraak maken op grondwettelijke bescherming, zie HR 11-042017, ECLI:NL:HR:2017:665. Als onder het mom van een betoging activiteiten worden ontplooid die strijdig zijn met onze rechtsorde, moet de vraag worden beoordeeld of er nog wel sprake is van een 73

betoging in de zin van het grondwettelijk erkende recht, zie Kamerstukken II 1975/76, 13872, nr. 4, p. 95-96. Bij de parlementaire behandeling van artikel 9 van de Grondwet heeft de regering er op gewezen dat de door haar gegeven karakterisering van het begrip ‘betoging’ meebrengt dat acties, waarvan de hoedanigheid van gemeenschappelijke meningsuiting op de achtergrond is geraakt en die het karakter hebben van dwangmaatregelen jegens de overheid of jegens derden, geen betogingen in de zin van het voorgestelde artikel 9 van de Grondwet zijn. In de praktijk blijkt het soms lastig om te onderscheiden wanneer sprake is van een betoging en wanneer niet (meer). Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn bij blokkades van wegen en waterwegen, zie Kamerstukken II 1976/77, 13872, nr. 7, p. 33. Het zelfde geldt bij betogingen die uitlopen op rellen. Ook tentenkampen kunnen op zich betogingen zijn zie ABRvS 21-09-2016, ECLI:NL:RVS:2016:2521 (Buitenkerk) en ABRvS 23-03-2015, ECLI:NL:RVS:2015:923 (Occupy Amsterdam)). Deelnemers moeten wel verband met uiting aantonen en blijven actievoeren. De burgemeester kan beperkingen aan tentenkampen opleggen over bijvoorbeeld tijd, omvang, verwarming, maximaal aantal deelnemers tijdens nacht, zie ABRvS 30-082017, ECLI:NL:RVS:2017:2348. Er moet een band zijn tussen de boodschap en vorm van een betoging.

Een optocht die niet primair het karakter heeft van een gemeenschappelijke meningsuiting, zoals Sinterklaas- en carnavalsoptochten en bloemencorso’s, is geen manifestatie in de zin van artikel 1, eerste lid, onder a, van de Wom, zie Kamerstukken II 1985/86, 19 427, nr. 3, p. 8. Zo’n optocht kan, als die opiniërende elementen bevat, wel onder de bescherming van artikel 7, derde lid, van de Grondwet vallen. Het doel van de optocht kan de burgemeester geen grond opleveren voor het weigeren van de vergunning, zie Wnd. Vz. ARRS, 23-11-1979, NG 1980, p. S 59 (demonstratie Den Haag). Collectieve uitingen De Wom heeft betrekking op collectieve uitingen. Van een collectieve uiting kan volgens de regering al sprake zijn wanneer daaraan twee of meer personen deelnemen, zie Kamerstukken II 1986/87, 19 427, nr. 5, p. 8. Individuele uitingsvormen zijn buiten de regeling gebleven. Zowel artikel 6 als artikel 9 van de Grondwet maken het mogelijk deze onder de Wom te brengen, maar de wetgever vind dat niet nodig en niet wenselijk. Overigens vallen individuele uitingen wel onder de bescherming van artikel 7 van de Grondwet. Het eerste lid van artikel 7 van de Grondwet verbiedt een voorafgaand verlof voor schriftelijke uitingen, ook als die uitingen godsdienstig of levensbeschouwelijk van aard zijn.

Het derde lid van artikel 7 van de Grondwet verbiedt voorafgaand verlof voor de inhoud voor het mondeling openbaren van gedachten of gevoelens, bijvoorbeeld tijdens een ‘eenmansprotest’. Dat wil zeggen dat een ‘eenmansprotest’ of een openbare godsdienstbelijdenis, denk aan een prediker op een zeepkist, niet (voorafgaand) vanwege de inhoud van de boodschap mag worden beperkt of verboden. Wel kan op basis van de APV worden opgetreden tegen de wijze waarop de boodschap wordt verkondigd, bijvoorbeeld als een spandoek verkeersbelemmeringen opwerpt. Onwettig en intolerant gedrag van derden Het recht van betoging kan niet worden beperkt. In de jurisprudentie over het onwettig of intolerant gedrag van derden tegenover de deelnemers aan een betoging, zware belasting van het politiekorps en ernstige hindering van het verkeer is uitgemaakt dat het beperken van het recht tot betoging moet zijn gelegen in zwaarwegende omstandigheden. Zie Vz. ARRS 27-05-1982, AB 1983, 62 (idem demonstratieverbod Afcent, Wnd. Vz. ARRS, 30-05-1983, AB 1984, 85). Een betoging mag slechts in dwingende situaties preventief worden verboden. Zie Pres. Rb. Maastricht 22-03-2001, ECLI:NL:RBMAA:2001:AB0754. De omstandigheid dat een bepaalde demonstratie bij het publiek irritaties opwekt of tegendemonstraties uitlokt, is onvoldoende basis om de demonstratie op basis van de Wom te

74

verbieden. Alleen wanneer er gegronde vrees bestaat voor ernstige ongeregeldheden die niet kunnen worden voorkomen of kunnen worden bestreden door de overheid te treffen maatregelen, kan er reden bestaan een demonstratie te verbieden. Zie Wnd. Vz. ARRS 21-03-1989, KG 1989, 158. Betogers hebben recht op bescherming tegen tegenbetogers en andere derden. Als er moet worden gevreesd voor ernstige wanordelijkheden die tot bestuurlijke overmacht leiden, die niet kunnen worden beteugeld met de beschikbare politiecapaciteit, kan de initiële betoging worden verboden. Overigens volgt uit richtlijnen van de OVSE dat een tegendemonstratie die vreedzaam verloopt, binnen gezichts- en gehoorafstand van de eerste betoging moet worden toegestaan. Klokgelui en oproepen tot gebed Artikel 10 van de Wom stelt dat de gemeenteraad bevoegd is om regels te stellen over de duur, het tijdstip en het geluidsniveau van klokgelui en oproepen tot gebed. Zie EHRM 16-10-2012, ECLI:NL:XX:2012:BY5233 (Schilder/Nederland). De strekking van artikel 10 van de Wom is niet om een beperkingsbevoegdheid op het grondrecht vrijheid van godsdienst of levensovertuiging te creëren, maar om het recht tot klokluiden en oproepen tot gebed buiten twijfel te stellen en daarnaast de autonome bevoegdheid van de gemeenteraad om door het beperken van geluidsoverlast regelend op te treden onverlet te laten.

Gemeentelijke regels die klokgelui en oproepen tot gebed geluidsoverlast beperken zijn geen medebewind, maar autonome bepalingen. Artikel 10 van de Wom vertoont een zekere overlap met artikel 4:6 van deze verordening (Overige geluidhinder). Zie de toelichting bij artikel 4:6. Bevoegdheden burgemeester Los van zijn bevoegdheden volgens de Wom, blijft de burgemeester bevoegd tot optreden volgens de artikelen 175 en 176 van de Gemeentewet. De MvT bij de Wom geeft dit aan en de minister belicht tijdens de Kamerbehandeling deze bevoegdheid nadrukkelijk. Deze twee artikelen zijn beperkt toepasbaar. Er mag gebruik gemaakt worden van deze artikelen, wanneer er sprake is van ernstige vrees voor het verstoren van de openbare orde of als er daadwerkelijk sprake is van ernstige verstoring van de openbare orde. In die gevallen kan de burgemeester volgens artikel 175 van de Gemeentewet de nodige bevelen of volgens artikel 176 van de Gemeentewet een noodverordening uitvaardigen. Het verbod van delegatie zou een obstakel kunnen zijn voor de burgemeester om volgens artikel 176 van de Gemeentewet een grondrecht te beperken door een noodverordening.

Volgens de Hoge Raad voegt het voorschrift op basis van artikel 176 van de Gemeentewet zich als bestanddeel in de omschrijving van de overtreding tegen het openbaar gezag van artikel 443 van het WvSr en het is “dus de wet in formele zin, die in die noodtoestand de zeer tijdelijke onderbreking van het uitoefenen van het grondrecht gedoogt” Zie HR 28-11-1950, NJ 1951, 137 (Tilburgse APV). Bij betogingen waarbij ernstige vrees voor het verstoren van de openbare orde bestaat of het verstoren daadwerkelijk plaatsvindt, kan de burgemeester bevelen, zoals bedoeld in artikel 175 van de Gemeentewet of de noodverordening zoals bedoeld in artikel 176 van de Gemeentewet geven. Dit kan in het uiterste geval een verbod tot het houden van een betoging inhouden. De burgemeester heeft in de noodsituaties, bedoeld in de artikelen 175 en 176 van de Gemeentewet, de bevoegdheid om grondrecht beperkende bevelen te geven voor het beschermen van de gezondheid, in het belang van het verkeer of het bestrijden of het voorkomen van wanordelijkheden. Termijn melden De Wom laat de gemeenteraad vrij in het stellen van regels over het tijdstip waarop het melden voor het houden van een manifestatie moet worden gedaan. De wetgever gaat er volgens de parlementaire

75

geschiedenis van uit dat de gemeenteraad de termijn zo kort mogelijk houd. Uit de MvT bij de Wom blijkt dat de wetgever daarbij 24 of 48 uren in gedachten had. Het merendeel van de Nederlandse gemeenten hanteert een termijn van 48 uren. Ook internationaalrechtelijke organisaties bevelen aan een niet te lange termijn te hanteren. Een termijn van 48 uren wordt genoemd als een redelijke termijn. Langere termijnen hebben vanuit het perspectief van de grondwettelijk en verdragsrechtelijk beschermde betogingsvrijheid niet de voorkeur. In Oldenzaal wordt op basis van artikel 2:3, lid 1 van deze verordening een termijn van 48 uren gehanteerd. Vierde lid Artikel 145 van de Gemeentewet bepaalt dat de Algemene Termijnenwet van toepassing is op termijnen in gemeentelijke verordeningen, tenzij in de verordening anders is bepaald. Het vierde lid bevat een afwijkende bepaling, die voorkomt dat afhandeling op zaterdag of zondag of op een algemeen erkende feestdag of op een werkdag na 12.00 uur moet plaatsvinden. Dat laatste is gedaan om over enige uren voor het beoordelen en besluitvorming te beschikken. Vijfde lid Het vasthouden aan de kennisgevingstermijn verhoudt zich slecht tot de grondwettelijk en verdragsrechtelijk beschermde betogingsvrijheid. De burgemeester kan in bijzondere omstandigheden, bijvoorbeeld bij spontane manifestaties, afwijken van de kennisgevingstermijn.

Wat betreft het in rekening brengen van legeskosten voor het bewijs van ontvangst van een betoging heeft de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties zich in een brief van 17 januari 2017, zie Kamerstukken II 2016/17, 34 324, nr. 2 aan de Tweede Kamer op het standpunt gesteld dat het in rekening brengen van legeskosten kan worden gezien als een beperking van grondwettelijke vrijheden. Een wettelijk verbod op het in rekening brengen van leges voor het houden van een manifestatie is volgens de minister niet nodig, omdat dit al verboden zou zijn op basis van artikel 229 van de Gemeentewet. Beëindigen demonstratie Kan een vreedzame demonstratie worden beëindigd, enkel en alleen omdat die niet is aangemeld? Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) oordeelde in haar arrest van 17-07-2007 Zie NJB 2007, 1839) dat in bijzondere omstandigheden, waarin een demonstratie een onmiddellijke reactie is op politieke gebeurtenissen, het enkel en alleen ontbreken van een melding onvoldoende is om de demonstratie te beëindigen. Als er niets illegaals aan de hand is en de demonstratie geen bedreiging vormt voor de openbare orde, zou het beëindigen van de demonstratie alleen omdat de melding ontbreekt, een disproportionele beperking van het grondrecht om te demonstreren zijn. Zie ook EHRM 20-02-2014, ECLI:CE:ECHR:2014:0220JUD000911704 (Nosov/Rusland).

Verder is het laten horen van tegengeluid toegestaan zie Rb. Den Haag 21-12-2016, ECLI:NL:RBDHA:2016:15812 (anti-Pegida). Het is belangrijk dat contactpersonen worden aangesteld tijdens demonstraties Zie EHRM 05-01-2016, ECLI:CE:ECHR:2016:0105JUD007456812 (Frumkin/Rusland). De Nationale ombudsman sluit zich daarbij aan: bij het beëindigen van een demonstratie moet in zijn visie worden afgewogen of dat in het belang van volksgezondheid, het verkeersbelang, of het voorkomen van wanordelijkheden noodzakelijk is. Dat is ook het beleid van de burgemeester van Den Haag. Dat blijkt uit het rapport “Demonstreren staat vrij” van de Nationale ombudsman, december 2007 (https://www.nationaleombudsman.nl/uploads/rapport2007-290.pdf), waarin de juridische grenzen nog eens helder op een rij zijn gezet. Er is alle reden om de lijn van het EHRM en de Nationale ombudsman aan te houden: het grondrecht van demonstratie moet niet lichtvaardig worden beperkt, en niets is logischer dan om ook bij het beëindigen van een demonstratie vanwege het ontbreken van een melding af te wegen of het belang van volksgezondheid, het verkeersbelang, of het voorkomen van wanordelijkheden dat noodzakelijk maken. Artikel 2:3, lid 5 van deze APV geeft de mogelijkheid om in bijzondere omstandigheden een kort voor de demonstratie gedane melding te accepteren.

76

Of de Hoge Raad in een nieuw arrest aansluiting zou zoeken bij het EHRM valt niet te voorspellen. De Hoge Raad oordeelde in zijn arrest van 17-10-2006, ECLI:NL:HR:2006:AU6741, anders en onderschreef het oordeel van het hof dat een demonstratie kan worden beëindigd, alleen omdat die niet is gemeld. De Hoge Raad vernietigde de uitspraak van het hof, omdat het hof ten onrechte had geoordeeld dat de politie op eigen gezag de demonstratie kon beëindigen. Die bevoegdheid ligt uitdrukkelijk bij de burgemeester, en die moet de feitelijke beslissing nemen. Artikel 2:4 (Vervallen) Artikel 2:5 (Vervallen) Artikel 2:6 Verspreiden geschreven of gedrukte stukken of afbeeldingen (Vervallen) Daklozenkrant De verkoop van daklozenkranten is geen venten en geen collecteren. Op basis van artikel 7 van de Grondwet kan het verkopen niet verbonden worden aan een vergunning. Als verkoop plaatsvindt op het grondgebied van bijvoorbeeld een supermarkt, dan kan de eigenaar de verkoper verzoeken weg te gaan. Het verdient aanbeveling om te overleggen met de koepelorganisaties die de daklozen vertegenwoordigen. Niet iedereen mag een straatkrant verkopen. De verkopers moeten in het bezit zijn van een identiteitsbewijs van de koepelorganisatie waarmee ze aantonen dat ze officiële straatkantverkopers zijn.

Artikel 2:7 (Vervallen) Artikel 2:8 (Vervallen) Artikel 2:9 Vertoningen op openbare plaatsen Muziek maken kan onder omstandigheden aangemerkt worden als evenement als bedoeld in artikel 2:24. Het optreden van een straatmuzikant, bijvoorbeeld een harmonicaspeler, is in artikel 2:24, eerste lid, onder f, uitgezonderd van het evenementbegrip. Net als straatfotografen en de andere categorieën, genoemd in artikel 2:9, wordt een straatmuzikant onder de straatartiesten geschaard. De motieven om openbare plaatsen aan te wijzen zijn dwingende redenen van algemeen belang, hetgeen omvat: openbare orde, openbare veiligheid, volksgezondheid en milieu. Zie voor de betekenis van deze begrippen de toelichting bij artikel 1:8. De activiteiten van de straatartiest, straatfotograaf, tekenaar, filmoperateur en gids vallen onder de werking van artikel 7, derde lid, van de Grondwet. Het begrip ‘openbaren van gedachten of gevoelens’ moet volgens de jurisprudentie en de toelichting op artikel 7 van de Grondwet haast grammaticaal worden uitgelegd. Elke uiting van een gedachte of een gevoelen, ongeacht de intenties of motieven van degene die zich uit, wordt door artikel 7 van de Grondwet beschermd, zie KB 5 juni 1986, Stb. 337 t/m 342, KB 29 mei 1987, Stb. 365, AB 1988, 15.

Artikel 7, derde lid, van de Grondwet laat door zijn formulering, niemand heeft voorafgaand verlof nodig wegens de inhoud, een verbod toe voor andere aspecten van de uiting dan de inhoud, zoals bijvoorbeeld het verspreiden. Het is bij deze activiteiten moeilijk te scheiden tussen inhoud en het verspreiden. Het verbieden van een optreden van een

77

straatartiest op een bepaalde plaats houdt in veel gevallen in dat de inhoud van het optreden niet kan worden geuit. Dat betekent dat voor de beperkingsgronden van het in artikel 7, derde lid, van de Grondwet opgenomen grondrecht, het best kan worden gekozen voor de beperkingsgronden die bij artikel 7, eerste lid, van de Grondwet zijn toegelaten. De bevoegdheid van de burgemeester berust op artikel 174 van de Gemeentewet. Lex silencio positivo (positieve fictieve beschikking bij niet tijdig beslissen) Aan de ontheffing van het verbod moet een aanvraag vooraf gaan, maar ook een ambtshalve ontheffing kan voorkomen, bijvoorbeeld bij bepaalde festiviteiten. Bij een ontheffing op aanvraag is geen reden om van de lex silencio positivo af te zien. Paragraaf 4.1.3.3. van de Awb wordt op de ontheffing van toepassing verklaard (vierde lid). Jurisprudentie Vz. ARRS 01-10-1993, ECLI:NL:RVS:1993:AN3538. Het weigeren van een ontheffing door het verstoren van de openbare orde moet reëel zijn en voldoende onderbouwd zijn. ABRvS 03-09-1997, ECLI:NL:RVS:1997:BL3032. Terechte weigering ontheffing voor optreden als straatfotograaf. Optreden als straatfotograaf is niet gericht op het openbaren van gedachten of gevoelens als bedoeld in artikel 7, derde lid, van de Grondwet. Openbare orde verzet zich tegen het optreden van meer dan twee straatfotografen.

Afdeling 2. Bruikbaarheid, uiterlijk aanzien en veilig gebruik van openbare plaatsen Algemeen Artikel 2a van de Wegenverkeerswet 1994 (WVW 1994) geeft uitdrukkelijk de bevoegdheid tot het maken van aanvullende gemeentelijke verordeningen over het onderwerp waarin deze wet voorziet, voor deze verordeningen niet in strijd zijn met het bepaalde in deze wet of volgens de op dit punt vergelijkbare oude Wegenverkeerswet, zoals bij het RVV; aldus HR 16-12-1975, NJ 1976, 204. Volgens de wegenverkeerswetgeving kan tot het vaststellen van verkeersmaatregelen worden overgegaan in het belang van de vrijheid van het verkeer of de veiligheid op de weg, of in het belang van de instandhouding en de bruikbaarheid van de weg. Jurisprudentie HR 21-06-1966, NJ 1966, 417 (bromfietsverbod Sneek), HR 23-12-1980, NJ 1981, 171 (rijverbod Schiermonnikoog) en ARRS 05-03-1981, Gst. 1981, 6678 (rijverbod Vlieland). De gemeenteraad is niet bevoegd tot het treffen van regelen over het verkeer op wegen , ook al beogen deze regelen andere belangen te beschermen dan verkeersbelangen als deze regels zo diep en zo algemeen ingrijpen in het normale verkeer op wegen, dat het stelsel van de wegenverkeerswetgeving wordt doorkruist.

Artikel 2:10 Voorwerpen op of aan openbare plaatsen Dit artikel geeft het bevoegd gezag de mogelijkheid greep te houden op situaties die hinder of gevaar kunnen opleveren of ontsierend kunnen zijn. Voor het toepassen kan worden gedacht aan het plaatsen van reclameborden, (afval)containers of fietsparkeervoorzieningen. Ook voorwerpen die met de grond zijn verbonden, zoals een haag in de berm, kunnen als voorwerpen als hier bedoeld worden aangemerkt (ABRvS 10-01-2018, ECLI:NL:RVS:2018:49). Algemene regel met ontheffingsmogelijkheid In artikel 2:10 van deze verordening is een breed gestelde algemene regel opgenomen in plaats van een vergunningstelsel. Dit artikel heeft de voorkeur van de VNG. De gemeenteraad maakt met het overnemen van dit artikel een nadrukkelijke keuze voor het bieden van meer ruimte aan inwoners en ondernemers. 78

De gedachte is dat voor een groot aantal voorwerpen die in de openbare ruimte worden geplaatst een vergunning overbodig is, omdat deze voorwerpen volstrekt geen overlast veroorzaken of zelfs bijdragen aan de leefbaarheid. In de praktijk wordt er ook niet handhavend opgetreden tegen voorwerpen die strikt gesproken alleen met vergunning op of aan de weg zouden mogen staan. Tweede lid Een concretere invulling van het begrip hinder voor het verkeer is in het tweede lid opgenomen. Derde lid In het derde lid is de bevoegdheid voor het college opgenomen om nadere regels te stellen voor terrassen, uitstallingen en reclameborden. Er wordt voor inwoners en ondernemers een zogeheten ‘zorgplicht’ neergelegd. Er mogen voorwerpen worden geplaatst, zolang de verkeersveiligheid niet in gevaar wordt gebracht en aan artikel 2:10, lid1 onder a en b van deze verordening wordt voldaan. De inwoner en ondernemer moet dat zelf af wegen. Als het bevoegde gezag wenst op te treden omdat zij van mening is dat het verbod van het eerste lid wordt overtreden, zal daarover al snel discussie ontstaan. Dat vraagt inschattingsvermogen, zelfstandigheid en tact van de toezichthoudende ambtenaren.

Als het bevoegde gezag besluit om de regeldruk terug te brengen en van een vergunning naar een algemene regel te gaan, is het daarom van groot belang dat de handhavers en toezichthouders daarbij nauw en vanaf een zo vroeg mogelijk stadium worden betrokken, zodat zij weten waar zij aan toe zijn en hoe ze in de nieuwe situatie kunnen handelen. Het bevoegde gezag moet haar handhavingsbesluit zeer nauwkeurig motiveren. Vierde lid Voor het verlenen van ontheffingen is het college het bevoegde bestuursorgaan. Voor een terrasvergunning is de burgemeester het bevoegde bestuursorgaan. Hij kan daarvoor beleidsregels vaststellen op basis van artikel 4:81 van de Awb. Vijfde lid De ontheffing wordt verleend als omgevingsvergunning als het in het eerste lid bedoelde gebruik een activiteit betreft als bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, onder j of k, van de Wabo (vijfde lid). Inboedels Het plaatsen van inboedels op de weg gebeurt vaak voor het ontruimen van woningen. Het is in strijd met artikel 2:10. In de VNG ledenbrief Lbr. 97/39 van 20 maart 1997 wordt het advies gegeven om met preventieve bestuursdwang op te treden voor op de weg geplaatste zaken. Die mogelijkheid is bevestigd in de uitspraak van de Afdeling van 7 november 2001.

Het op straat plaatsen en daar laten staan van inboedel is geen gebruik van de weg volgens de bestemming, zodat zo’n handeling onder het verbod van de APV bepaling valt. Hoewel artikel 5:21 van de Awb niet met zoveel woorden voorziet in de mogelijkheid van een preventieve bestuursdwangaanschrijving, kan een dergelijk besluit volgens vaste jurisprudentie worden genomen als er sprake is van klaarblijkelijk gevaar van een op zeer korte termijn te verwachten overtreding van een concreet bij of volgens de wet gesteld voorschrift. De Afdeling overweegt nog dat het niet van belang is of er sprake is van dreigende ernstige schade. Het enige criterium voor preventieve bestuursdwang is “klaarblijkelijk gevaar van overtreding”. Verder oordeelt de Afdeling dat het aanschrijven terecht aan de woningstichting is gericht. Als opdrachtgeefster tot het ontruimen, waarbij de inboedel op straat komt te staan, is de woningstichting overtreedster van de APV bepaling. Nu artikel 2:10. Als overtreedster is de woningstichting op basis van artikel 5:25 van de Awb ook de kosten verbonden aan de toepassing van bestuursdwang verschuldigd. Zie ABRvS 07-11-2001, ECLI:NL:RVS:2001:AD5810 (Brunssum).

79

Pres. Rb. Amsterdam 15-02-2001, JG 01.0138. Ten onrechte merkte de opzichter bij een woningontruiming de inboedel als afval aan en liet de afgevoerde inboedel als afval verbranden. Gemeente aansprakelijk voor de schade. ABRvS 17-07-2002, ECLI:NL:RVS:2002:AE5429. Spoedeisende bestuursdwang met toepassing van artikel 5:31 van de Awb ten aanzien van op de weg geplaatste zaken na ontruiming. Het op straat plaatsen en daar laten staan van een veelal uit losse voorwerpen van niet geringe omvang bestaande inboedel kan niet als gebruik van de weg volgens haar bestemming worden aangemerkt, zodat een dergelijke handeling onder het verbod van de APV bepaling valt. Deurwaarder is een instrumenterend openbaar ambtenaar. Woningstichting is als opdrachtgeefster tot het ontruimen overtreedster van de APV bepaling en moet de kosten van bestuursdwang betalen. Rb. Zutphen 25-08-2004, ECLI:NL:RBZUT:2004:AQ8910. Ook een preventieve last onder dwangsom kan worden opgelegd aan de ontruimer. Containers Over het plaatsen van containers kan nog opgemerkt worden dat het CROW in 1998 richtlijnen heeft uitgebracht, getiteld Markering onverlichte obstakels. Deze richtlijnen gaan in op het uniform plaatsen en markeren van verplaatsbare onverlichte obstakels, waaronder vuil- en opslagcontainers, inclusief mogelijke regelgeving met bijbehorende handhavings- en controlemogelijkheden. ARRS 30-12-1993, Gst.

1994, 6995, 5. Plaatsing van een bedrijfsafvalcontainer op de weg is in strijd met de bestemming. Bovendien komt het doelmatig en veilig gebruik van de weg in het geding ABRvS 29-01-1998, Gst. 1998, 7084, 5. Afvalcontainers kunnen echter bouwwerken in de zin van de Woningwet zijn waarvoor een omgevingsvergunning (bouwactiviteit) is vereist. Dit hangt af van de constructie, omvang van de constructie en de plaatsgebondenheid. De APV bepaling blijft buiten toepassing. Wabo Het gebruik van de weg anders dan overeenkomstig de publieke functie, als bedoeld in dit artikel, kan onder de Wabo vallen, namelijk wanneer dit gebruik bestaat uit de opslag van roerende zaken. Dat zal bijvoorbeeld het geval zijn als op of aan de weg een container wordt geplaatst voor de tijdelijke opslag van puin of bouwmaterialen tijdens een verbouwing. In andere gevallen zal het niet altijd op het eerste gezicht duidelijk zijn of het gaat om opslag van roerende zaken als bedoeld in de Wabo. Het onderscheidend criterium is dat het plaatsen van zaken op de weg bij opslag een tijdelijk karakter heeft: het is de bedoeling dat de opgeslagen zaken ooit ergens anders een al dan niet definitieve bestemming krijgen en daar een functie gaan vervullen. Als dat aan de orde is, valt die activiteit onder artikel 2.2, eerste lid, onder j of k, van de Wabo.

Een ontheffing wordt op basis van artikel 2.2, eerste lid, laatste zinsdeel, van de Wabo aangemerkt als een omgevingsvergunning. Daarnaast is in het vierde lid geregeld dat het bevoegde bestuursorgaan ontheffing kan verlenen voor gebruik van de weg dat niet valt onder de Wabo, namelijk wanneer het gaat om objecten die bedoeld zijn om ter plaatse blijvend te functioneren. Dat zijn bijvoorbeeld bloembakken, straatmeubilair en terrassen. Het is niet ondenkbaar dat bij een project, bijvoorbeeld een grootscheepse restauratie van monumentale panden, zowel de ontheffing van het bevoegd bestuursorgaan als de omgevingsvergunning nodig is. Met het oog op die gevallen kan overwogen worden om met het toepassen van artikel 2.2, tweede lid, van de Wabo alle activiteiten waarbij voorwerpen op of aan de weg worden geplaatst, onder de Wabo te brengen. Dat heeft als nadeel dat de zwaardere procedure van de Wabo in alle gevallen gevolgd moet worden. De VNG verwacht dat deze situatie maar heel zelden zal voorkomen en heeft artikel 2.2, tweede lid, van de Wabo in de APV dan ook niet toegepast.

80

Objecten langs auto(snel)wegen Rijkswaterstaat heeft op 21 oktober 2011 de richtlijn “Beoordeling van objecten langs Auto(snel)wegen” zie Kader vergunningverlening, vastgesteld (Stcrt. 2011, 23311). De hoofdlijn voor objecten, waaronder reclame is nu: 1. bewegende beelden op digitale billboards zijn niet toegestaan. Hieronder valt ook knipperen; 2. de objecten mogen niet verblinden. Moeten voldoen aan Richtlijn Lichthinder van de Nederlandse Stichting voor Verlichtingskunde; 3. de objecten en windturbines of commerciële uitingen moeten op voldoende afstand van de rijbaan zijn geplaatst. De APV kan op dit soort objecten van toepassing zijn, namelijk als de grond langs de snelweg valt binnen het begrip ‘weg’ of binnen de definitie van ‘openbare plaats’ als genoemd in artikel 1:1. In dat geval zal het rijksbeleidskader handvatten kunnen bieden om te bepalen of het object gevaar oplevert voor de bruikbaarheid of het doelmatig en veilig gebruik van de weg Zie artikel 2:10, eerste lid, onder a van deze verordening. Overige jurisprudentie Uitstallingen ARRS 07-10-1996, ECLI:NL:RVS:1996:BL3028. Weigering van een uitstalvergunning voor handelswaar is niet alleen gehandhaafd op de onder b genoemde weigeringsgrond (welstand), maar ook op de onder a opgenomen weigeringsgrond, de uitstallingen staan ook in de weg.

De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat het plaatsen van dit artikel in het hoofdstuk dat betrekking heeft op openbare orde, in de weg staat aan het opnemen van de onder b genoemde weigeringsgrond. Niet valt in te zien dat een zekere beoordeling van het uiterlijk aanzien van een uitstalling niet in het belang van de bescherming van de openbare orde kan worden geacht. Evenementen Rb. Leeuwarden 06-09-2001, ECLI:NL:RBLEE:2001:AD3917. Organisatie van circus op plein met parkeerbestemming. Er doen zich geen weigeringsgronden voor op basis van de APV-bepalingen. Ook strijdigheid met het bestemmingsplan biedt geen grondslag voor weigering vergunning. Terrassen ABRvS 05-06-2002, ECLI:NL:RVS:2002:AE3681 en ABRvS 13-11-2002, ECLI:NL:RVS:2002:AF0269. Een terras is een bij een voor het publiek openstaand gebouw behorend erf in de zin van artikel 174 van de Gemeentewet. Volgens het eerste lid van dit artikel is de burgemeester onder meer belast met het toezicht op de voor het publiek openstaande gebouwen en daarbij behorende erven. Volgens het derde lid van dit artikel is de burgemeester belast met het uitvoeren van de verordeningen voor zover deze betrekking hebben op dat toezicht. De burgemeester, en niet het college, is bevoegd om terrasvergunningen te verlenen. ABRvS 20-02-2019, ECLI:NL:RVS:2019:534.

Het terrein waarop het terras is gelegen moet als weg in de zin van de APV worden aangemerkt, omdat het terrein een open plaats betreft als bedoeld in de APV. Het gaat daarbij om de feitelijke toegankelijkheid. Bij de beoordeling van een aanvraag van een terrasvergunning wordt slechts getoetst aan de voorschriften in de APV. Dit betekent dat de aanvraag slechts kan worden geweigerd indien deze niet zou voldoen aan de vereisten van artikel 2:10, derde lid, van de APV. Dit artikel brengt niet mee dat een aanvraag voor een terrasvergunning getoetst dient te worden aan het bestemmingsplan. De weigeringsgronden zien met name op gevolgen die het plaatsen van de voorwerpen op de weg met zich brengt. Bij het beoordelen van hinder als bedoeld in artikel 2:10, derde lid, van de APV gaat het om de inrichting van de openbare ruimte met het oog op de bruikbaarheid en het aanzien van de weg (vergelijk ABRvS 11-12-2013, ECLI:NL:RVS:2013:2334).

81

Rb. Den Haag 27-01-2020, ECLI:NL:RBDHA:2020:584. Er is geen sprake van één of meer weigeringsgronden zoals opgenomen in artikel 2:10, derde lid, van de APV. Verweerder heeft in redelijkheid de terrasvergunning mogen verlenen. Reclame De reclameverordening bevatte het verbod om zonder vergunning van het college reclameborden te plaatsen, die vanaf de weg of een andere voor het publiek toegankelijke plaats zichtbaar zijn. De vergunning kon worden geweigerd in het belang van welstand of verkeersveiligheid. Het college heeft een maximum van 123 locaties voor driehoek borden aangewezen. Het stellen van beleidsregels was op grond van de Reclameverordening verplicht, maar het college had nagelaten deze op te stellen, zodat niet duidelijk was welke procedure werd gevolgd bij de verdeling van de schaarse locaties. De Afdeling oordeelt allereerst: Anders dan artikel 7, eerste lid, van de Grondwet beschermt artikel 10 van het EVRM ook uitingen met een commercieel karakter. De inmenging in het recht van vrije meningsuiting is echter voorzien bij de wet conform het tweede lid van artikel 10 van het EVRM.

Aangezien het stelsel in de Reclameverordening er voorts toe strekt reclame-uitingen te reguleren in het belang van de openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, alsmede de bescherming van de rechten van anderen, is er van strijd met artikel 10 van het EVRM geen sprake. ABRvS 20-04-2005, ECLI:NL:RVS:2005:AT4255. Aan het college kan niet de bevoegdheid worden ontzegd om een maximum te stellen aan het aantal locaties waar driehoek borden kunnen worden geplaatst. Dit maximum zal moeten worden gerechtvaardigd uit hoofde van bescherming van de in de Reclameverordening genoemde belangen. Het college heeft dit nagelaten. Nu het maximum aantal aangewezen locaties het uitgangspunt vormde voor de bij de beslissing op bezwaar gehandhaafde afwijzing van het verzoek van appellante en niet kan worden nagegaan of dit uitgangspunt rechtens houdbaar is, moet worden geoordeeld dat de beslissing op bezwaar niet kan worden gedragen door de daaraan ten grondslag gelegde motivering, zodat deze voor vernietiging in aanmerking komt. Pres. Rb. Zwolle 29-10-1997, KG 1997, 389. Aangenomen mag worden dat een te beperkend beleid met betrekking tot reclameconstructies op grond van de APV-bepaling niet als redelijk kan worden gekwalificeerd, nog daargelaten of dit in overeenstemming is met artikel 10 van het EVRM.

Immers, dit kan betekenen dat er in feite geen mogelijkheid van enige betekenis tot gebruik van het middel van verspreiding en bekendmaking zou overblijven. Volgens de President kunnen wel beleidscriteria in de vorm van restricties voor wat betreft het aantal vergunningen (al dan niet per aanvrager per jaar), en de locatie en duur van elke vergunning worden gesteld (Pres. Rb. Zwolle 26-09-1997, KG 1997, 338). Dit beleid kan worden onderbouwd met behulp van een politierapport of welstandsadvies. Pres. Rb ’s-Hertogenbosch 23-09-1999, KG 1999, 299. Over driehoek reclameborden ten behoeve van een Rasti Rostelli-show, oordeelde de President dat bij elke aanvraag om vergunningverlening een individuele en concrete beoordeling nodig is, ongeacht het gevoerde beleid. Geen acht is geslagen op de borden als zodanig en de plaats van opstelling. Geen strijd met redelijke eisen van welstand. Aanvrager dient te worden behandeld als ware hij in het bezit van een vergunning. Pres. Rb. Breda 09-11-1994, JG 95.0137, KG 1995, 20 en Pres. Rb. Zwolle 26-09-1997 en 29-101997, resp. KG 1997, 338 en 389. De APV-bepaling biedt geen ruimte voor de weigering van een vergunning voor reclameborden op basis van beleid volgens welk toestemming voor reclameborden uitsluitend wordt verleend voor plaatselijke, niet-commerciële evenementen. De APV-bepaling kent een aantal limitatieve weigeringsgronden.

De aard van de reclame, commercieel of niet-commercieel, valt daar niet onder. Pres. Rb. ‘s-Hertogenbosch 12-11-1998, KG 1999, 23. Weigering van vergunning voor reclameborden, aangezien het geen reclame voor een zeer bijzonder evenement betreft. Aard van een evenement is geen weigeringsgrond in de zin van de APV-bepaling. 82

Artikel 2:11 (Omgevings)vergunning voor het aanleggen, beschadigen en veranderen van een weg Eerste lid Omdat voor het toepassen van dit artikel onder andere het begrip ‘weg’ uit de WVW 1994 gebruikt wordt, is een vergunning vereist voor bijvoorbeeld de aanleg en het veranderen van wegen die feitelijk voor het openbare verkeer openstaan. Dit betekent dat de vergunningplicht ook geldt voor de zogenaamde ‘eigen wegen’ die feitelijk voor het openbare verkeer openstaan. Ook voor deze wegen is het wenselijk dat voor de bruikbaarheid daarvan voor hulpdiensten voorschriften gesteld kunnen worden over bijvoorbeeld de wijze van het verharden en de breedte. Aan artikel 2:11 ligt als motief ten grondslag de behoefte om de aanleg, het beschadigen en het veranderen van wegen te binden aan voorschriften met het oog op de bruikbaarheid van die weg. Naast het opleggen van technische voorschriften kan het ook gewenst zijn het tempo van wegenaanleg in de hand te houden. Het is onwenselijk dat wegen voortijdig aangelegd worden waardoor, door de latere aanleg van complementaire openbare voorzieningen, zoals riolering, water en gasvoorziening en verlichting, de bruikbaarheid van die weg gedurende lange tijd verminderd zal zijn, en het extra kosten meebrengt. Als de gemeente ook (grond)eigenaar van de weg is, moet ook een privaatrechtelijke toestemming worden gegeven.

Een afgegeven vergunning mag niet worden gefrustreerd door het privaatrechtelijk weigeren van de (grond)eigenaar. Als een derde eigenaar van de grond is, ligt dat anders. Het bevoegd gezag kan in dat geval de aanvrager om vergunning erop wijzen dat hij ook privaatrechtelijke toestemming nodig heeft. Zie ook de toelichting bij artikel 2:12. Tweede lid Op het aanleggen of veranderen van een weg is artikel 2.2, eerste lid, onder d, van de Wabo van toepassing als de activiteit verboden is in een bestemmingsplan, beheers verordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit. Dat betekent dat de termijnen genoemd in artikel 3.9 van de Wabo van toepassing zijn op deze vergunning. De beslistermijn is 8 weken, de verdagingstermijn zes weken. Als er meerdere activiteiten worden aangevraagd en er één onder artikel 3.10 van de Wabo valt, dan is de uitgebreide procedure van toepassing. Beslistermijn van zes maanden met een mogelijkheid tot verdagen van zes weken. De indieningsvereisten voor een aanvraag om een vergunning die onder de Wabo valt, staan in de Mor. Het gaat om de algemene indieningsvereisten uit artikel 1.3 van de Mor. Voor het aanleggen of veranderen van een weg zijn in de Mor geen aanvullende indieningsvereisten opgenomen. In artikel 2:18 van de Wabo is bepaald dat de vergunning alleen kan worden verleend of geweigerd op de gronden vermeld in deze verordening.

De weigeringsgronden staan in artikel 1:8 van deze verordening. Als de activiteit niet is verboden in een bestemmingsplan, beheers verordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit is de Wabo niet van toepassing en is het college bevoegd. Wanneer het gaat om onderhoud van de weg is er volgens het derde lid geen vergunning nodig: het college hoeft zichzelf geen vergunning te verlenen. Zie verder de toelichting bij het derde lid. Derde lid Van de vergunningplicht zijn uitgezonderd de overheden die voor het uitvoeren van hun publiekrechtelijke taak wegen aanleggen of veranderen. Er mag van uitgegaan worden dat zij hun werkzaamheden afstemmen op de bruikbaarheid van de weg. Vierde lid Het nutsbedrijf zal op basis van artikel 2:11 een vergunning nodig hebben voor het leggen van leidingen in een weg. Dat is niet zo voor telecommunicatiebedrijven en kabeltelevisiebedrijven en de door hen beheerde telecommunicatiekabels met een openbare status zo als telecommunicatie- en omroepnetwerken. Voor deze werken is een regeling getroffen in de Telecommunicatiewet en de daarop gebaseerde (gemeentelijke) telecommunicatieverordening.

83

Vijfde lid In de Wabo is bepaald dat voor deze vergunning een positieve fictieve beschikking bij niet tijdig beslissen van toepassing is. De VNG ziet geen reden om in gevallen waarin de Wabo niet van toepassing is hiervan af te wijken. Daarom is voor die gevallen het vijfde lid opgenomen. Jurisprudentie Vz. ARRS 10-01-1986, BR 1986, 426 (wegaanleg Gennep). De voorschriften mogen slechts slaan op datgene wat op de weg zelf betrekking heeft – zoals de grenzen, de afmetingen, het profiel, de hoogte, de wijze van verharding – of wat met die weg ten nauwste verband houdt zoals beplanting en verlichting langs en van de weg, alsmede de (situering van de) langs of in de weg liggende riolering. ABRvS 04-02-2004, ECLI:NL:RVS:2004:AO2900. Anti-rampalen (voor juwelierswinkel) in het voetgangersgebied van een druk winkelcentrum leveren gevaar op voor de bruikbaarheid van de weg en voor het doelmatig gebruik daarvan in de zin van de APV-bepaling Zutphen. Legalisering van de palen is niet aan de orde. Objecten die in dezelfde winkelstraat staan, zoals fietsen, terrasstoelen en bloempotten, zijn anders dan de twee betonnen palen. Deze kunnen ’s nachts van de weg worden verwijderd. Er is bovendien een aanvaardbaar alternatief. De palen kunnen achter de gevellijn worden gerealiseerd. ABRvS 22-11-2017, ECLI:NL:RVS:2017:3221.

Rechthebbenden op een weg hebben slechts alle verkeer, behoudens de beperkingen, bedoeld in artikel 6 van de Wegenwet, te dulden, wanneer de weg openbaar is in de zin van artikel 4 van die wet. In zoverre komt derhalve betekenis toe aan de regeling van de Wegenwet. Voor zover artikel 2:11 van de APV ertoe strekt dat de rechthebbende op de weg ook openbaar verkeer moet toestaan buiten de reikwijdte van zijn duldplicht ingevolge de Wegenwet, dient die bepaling wegens strijd met de Wegenwet buiten toepassing te blijven. Artikel 2:12 Maken of veranderen van een uitweg Algemeen Omdat veel gemeenten aangaven in de praktijk moeite te hebben met het toepassen van een meldingsstelsel is artikel 2:12 opgenomen met een eenvoudig vergunningstelsel. Enkele gemeenten hebben het aangedurfd om de uitweg helemaal uit de APV te schrappen. De achterliggende gedachte is dat voor de aanleg van een uitweg over gemeentegrond, veelal de stoep, een privaatrechtelijk overeenstemming nodig is met de gemeente. Bij die overeenkomst wordt het element verkeersveiligheid meegenomen. In Oldenzaal geldt voor het maken of veranderen van een uitweg een vergunningplicht. Het is van belang zich te realiseren dat er sprake is van een omgevingsvergunning. De procedure van de Wabo is van toepassing, dat brengt bijvoorbeeld met zich mee dat de lex silencio positivo van afdeling 4.1.3.3. van de Awb van toepassing is.

Dit hoeft dan ook niet meer uitdrukkelijk bepaald te worden. De rechtspraak van de Afdeling laat er geen twijfel over bestaan dat een grondeigenaar in beginsel in staat moet worden gesteld om vanaf zijn perceel met een voertuig de weg te bereiken. Alleen om zwaarwegende redenen kan de overheid daaraan in de weg staan. Om dat duidelijk te laten uitkomen is het aantal weigeringsgronden beperkt. Een tweede uitweg voor voertuigen voor bijvoorbeeld een auto een grotere impact heeft dan bijvoorbeeld een uitweg in de vorm van een in- of uitgang voor voetgangers en fietsers. Wij moeten terughoudend zijn met het toestaan van een tweede uitweg voor bijvoorbeeld auto’s dan een in- of uitgang voor voetgangers en fietsers. In artikel 2:12 lid 2 van deze verordening is een “kan” bepaling opgenomen. Hierdoor is er een afwegingsruimte en kunnen de verschillende belangen afgewogen worden bij het al dan niet verlenen van een vergunning.

84

Jurisprudentie ARRS 01-09-1977, AB 1977, 366 (Maastricht I), ARRS 08-06-1978, Gst. 1977, 6514 (De Bilt) en ARRS 08-05-1981, AB 1981, nr. 391 (uitwegvergunning Nuth I). Eigenaar dient uitwegen op de weg te gedogen. ARRS 20-06-1983, AB 1984, 75 (wegverbreding). Ontheffing verleend voor het verbreden in het belang van de veiligheid en bruikbaarheid van de weg onder de voorwaarde dat moet worden bijgedragen in de kosten. Kosten van de wegverbreding konden in redelijkheid niet geheel ten laste van appellante komen. HR 30-09-1987, BR 1988, 212. Weigering uitwegvergunning op basis van de verordening bepaling, die in het belang van de verkeersveiligheid is gesteld, strijdt niet met artikel 14 van de Wegenwet. ARRS 11-01-1991, Gst. 6929, nr. 6. Het schrijven van het college dat grond niet in gebruik wordt gegeven, is ook aan te merken als een weigering om een uitwegvergunning te verlenen. Noch het eigendomsrecht, noch de handhaving van het bestemmingsplan kan een rol spelen bij de beslissing gelet op het opschrift van het hoofdstuk waarin het artikel is geplaatst. Rubrica est lex. ARRS 28-10-1983, Gst. 6774, nr. 12 (APV Vlijmen) en ARRS 01-04-1980, tB/S V, p. 662 (APV Dongen). Via voorschriften aan de vergunning te verbinden kan de wijze waarop het maken of veranderen van een uitweg worden geregeld. ARRS 12-07-1982, tB/S III, nr. 356.

Als voorschrift aan de vergunning kan onder andere een onderhoudsplicht opgelegd worden. ARRS, 20-06-1983, AB 1984, 75 en ABRvS 16-06-1995, Gst. 1996, 7035, 2. Ter bescherming van de veiligheid op de weg en mits opgelegd naar evenredigheid kan een financiële voorwaarde worden verbonden aan een uitwegvergunning. Vz. ABRvS 20-01-1994, Gst. 1995, 7005, 4. Indien de uitweg gedeeltelijk is aangelegd op gemeentegrond, is uitwegvergunning nodig. Nader onderzocht moet worden of er een privaatrechtelijke eigendomsverhouding ten grondslag ligt aan de eis dat de uitrit moet voldoen aan het bestratingsplan. ABRvS 05-12-1996, Gst. 1997, 7061, 3. Intrekken van een uitwegvergunning kan slechts plaatsvinden op grond van de gronden, genoemd in de APV-bepaling. De voorwaarde tot betaling van een recognitie maakt geen deel uit van de vergunning, zij is gebaseerd op het eigendomsrecht van de gemeente. ABRvS 14-07-1997, AB 1997, 369. Besluit inhoudende dat privaatrechtelijke toestemming voor gebruik van de uitweg is geweigerd, is geen beschikking. De vraag of een vergunning kan worden verleend staat immers los van de vraag of van die vergunning ook gebruik kan worden gemaakt. Appellant is niet ontvankelijk. ABRvS 28-01-2000, Gst. 2000, 7123, 3.

Inrit is zonder uitwegvergunning aangelegd, nu de brief dat de inrit in het trottoir zal worden gemaakt, zodra de kosten daarvan aan de gemeente zijn betaald, geen besluit behelst in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, maar slechts een mededeling van feitelijke aard is. ABRvS 04-07-2000, ECLI:NL:RVS:2000:AA6717. Weigering van toestemming voor gebruik van bij gemeente in eigendom zijnde groenstrook naast woning ten behoeve van het maken van een uitweg is geen besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb, maar een rechtshandeling naar burgerlijk recht.

85

ABRvS 19-01-2001, ECLI:NL:RVS:2001:AA9700. Aanvragen bouwvergunning en uitwegvergunning moeten naar verschillende maatstaven worden beoordeeld. Aanvrager heeft bijzonder belang bij uitwegvergunning, nu het college een bouwvergunning heeft verleend voor een garage, namelijk het belang deze ook daadwerkelijk te kunnen gebruiken voor zijn auto. Slechts zeer bijzondere belangen aan de kant van de gemeente zouden de weigering kunnen dragen. Weigering op grond van te verwachten parkeerdruk ten gevolge van uitwegvergunning in de toekomst is niet nader onderbouwd. ABRvS 27-06-2001, JB 2001, 207. Marginale toetsing rechter. De rechtbank heeft de uitwegvergunning ten onrechte vernietigd op basis van een eigen oordeel over veilig en doelmatig gebruik van de weg. De rechter moet zich beperken tot de vraag of de voorgedragen beroepsgronden tot het oordeel leiden dat het college het genomen besluit onvoldoende zorgvuldig heeft voorbereid, dan wel bij beoordeling van de daarvoor in aanmerking komende belangen in redelijkheid niet tot weigering van de gevraagde vergunning heeft kunnen besluiten. ARRS 12-07-1982, tB/S III, nr. 356. Als voorschrift aan de vergunning kan onder andere een onderhoudsplicht opgelegd worden. ARRS 28-10-1983, Gst. 6774, nr. 12 (APV Vlijmen) en ARRS 01-04-1980, tB/S V, p. 662 (APV Dongen).

Via voorschriften aan de vergunning te verbinden kan de wijze waarop wordt uitgewegd worden geregeld. Artikel 2:13 (Vervallen) Artikel 2:14 Winkelwagentjes (Vervallen) Artikel 2:15 Hinderlijke beplanting of gevaarlijk voorwerp Als door bomen of planten het uitzicht zodanig wordt belemmerd dat de verkeersveiligheid in het gedrang komt, kan het college op basis van zijn bevoegdheid om bestuursdwang toe te passen volgens artikel 125 van de Gemeentewet, een last opleggen om de bomen of beplanting te verwijderen of te snoeien. Volgens deze facultatieve bepaling is het verboden beplanting of een voorwerp aan te brengen of te hebben op zodanige wijze dat aan het wegverkeer het vrije uitzicht wordt belemmerd of daaraan op andere wijze hinder of gevaar oplevert. ‘Wegverkeer’ kan daarbij breed worden gelezen. Het is bijvoorbeeld ook mogelijk dat een gevaarlijke situatie ontstaat doordat overstekende voetgangers het zicht wordt belemmerd. Jurisprudentie ARRS 10-12-1993, JG 94.0138. Tuin afgeschermd met lattenscherm en coniferen. Het college vond het belang van privacy zwaarder wegen dan het belang van de verkeersveiligheid. De Afdeling is van oordeel dat het belemmeren van het uitzicht van beperkte betekenis is omdat het lattenscherm een open constructie kent.

De weigering bestuursdwang uit te oefenen tegen de coniferen blijft niet in stand omdat de Afdeling van oordeel is dat de coniferen bij het uitrijden van de inrit het zicht geheel ontnemen. Artikel 2:16 Openen straatkolken en dergelijke Dit artikel spreekt voor zich. Artikel 2:17 Kelderingangen en dergelijke (Gereserveerd)

86

Afbakening Artikel 427, onder 1˚ en 3˚, van het WvSr verplicht de eigenaar tot het treffen van de nodige voorzorgmaatregelen bij kelderingangen en toegangen tot onderaardse ruimten voor de veiligheid van voorbijgangers. Artikel 2:18 Rookverbod in bossen en natuurterreinen Het verbod heeft tot doel bosbranden te voorkomen en het beschadigen van eigendommen tegen te gaan. Het verbod kan niet zover strekken dat het roken in de gebouwen en in de bijbehorende tuinen die in een bos of natuurgebied liggen, niet meer mogelijk is. Afbakening In artikel 429, aanhef en onder 3˚, van het WvSr is bepaald: “Met hechtenis van ten hoogste veertien dagen of geldboete van de tweede categorie wordt gestraft: hij die door gebrek aan de nodige omzichtigheid of voorzorg gevaar voor bos-, heide-, helm-, gras- of veenbrand doet ontstaan.”. Artikel 2:19 (Vervallen) Artikel 2:20 (Vervallen) Artikel 2:21 Voorzieningen voor verkeer en verlichting In beginsel biedt de Belemmeringenwet Privaatrecht de basis om op het eigendomsrecht van anderen inbreuk te maken. De Belemmeringenwet Privaatrecht is bedoeld voor inbreuken op dat eigendomsrecht waardoor het gebruik van de onroerende zaak al dan niet tijdelijk beperkt wordt. Wanneer daarvan sprake is kan niet een gedoogplicht op basis van dit artikel geconstrueerd worden.

Deze gedoogplicht is aanwezig wanneer de voorwerpen, borden of voorzieningen voor het openbaar verkeer of de openbare verlichting het gebruiksrecht van de eigenaar niet aantasten. Artikel 2:21a Verwijderen en dergelijke van voorzieningen voor verkeer- en verlichting Dit artikel is een aanvulling op het bepaalde in de artikelen 161bis, 161ter, 162, 350, 351, 351bis en 424 van het Wetboek van Strafrecht. Artikel 2:22 Objecten onder hoogspanningslijn Voor de aanleg van hoogspanningslijnen wordt in bestemmingsplannen een strook grond als zodanig bestemd en worden gebruiksvoorschriften opgesteld waarmee het aantasten van deze bestemming voorkomen moet worden. Hierbij kan gedacht worden aan voorschriften over de hoogte van toe te laten gebouwen. Ook sluit het elektriciteitsbedrijf overeenkomsten met de (grond)eigenaren af, waarop en waarover de hoogspanningsmasten en leidingen staan of lopen. Deze overeenkomsten beperken, uiteraard tegen een schadevergoeding, de zakelijke rechten van de (grond)eigenaren. Zij bevatten voorwaarden over het gebruik van de gronden onder de hoogspanningslijnen. Als een bestemmingsplan ontbreekt, bijvoorbeeld voor de bebouwde kom, dan bevat artikel 2:22 een publiekrechtelijke basis om overtreding van deze bepaling, waardoor een gevaarlijke situatie ontstaat, zo nodig met bestuursdwang recht te kunnen zetten.

Wel moeten de voorschriften, bijvoorbeeld de hoogte van toe te laten gebouwen uit bestemmingsplan en APV op elkaar afgestemd zijn.

87

Artikel 2:23 Veiligheid op het ijs (Gereserveerd) Artikel 2:23a Verboden slaapverblijf Dit artikel spreekt voor zich.

Afdeling 3. Evenementen Artikel 2:24 Definities Eerste lid In artikel 2:24 is gekozen voor de negatieve benaderingsmethode van het definiëren van het begrip evenement. Uitgaande van een algemeen geldend criterium, “namelijk elke voor publiek toegankelijke verrichting van vermaak”, wordt vervolgens een aantal evenementen opgesomd dat niet onder de werking van de bepalingen valt. a. In de eerste plaats is dit het geval bij bioscoop- en theatervoorstellingen. b. Daarnaast gelden de bepalingen niet voor warenmarkten. als het college op basis van artikel 160, eerste lid, aanhef en onder h, van de Gemeentewet een (waren)markt heeft ingesteld, kan de gemeenteraad regels vaststellen in een marktverordening. Uitgebreide informatie over (waren)markten is te vinden onder de toelichtingen in de Marktverordening. c. De Wet op de Kansspelen kent een eigen toezichtregime. d. Dansen in een horeca richting is uitgezonderd van het evenementenbegrip omdat dit in het algemeen niet als een evenement kan worden gezien. Een andere, meer incidenteel plaatsvindende activiteit dan het gelegenheid geven tot dansen, bijvoorbeeld het optreden van een band, een houseparty, paaldans of een kooigevecht, kan wel als evenement worden aangemerkt. Zie verder hieronder onder feest. e. Betogingen, samenkomsten en vergaderingen zijn geregeld in de Wom.

Zie voor een toelichting op de Wom artikel 2:3 van deze verordening. f. Van de evenementenbepaling zijn uitgezonderd artikel 2:9 (Straatartiest) en artikel 2:39 (Speelgelegenheden). Dit is om dubbele regelgeving te voorkomen. g. Sportwedstrijden worden niet als een evenement aangemerkt, tenzij het om vechtsportevenement gaat, waarmee wordt bedoelt een zogenaamde full contactvechtsportevenementen of -gala’s. Zie de toelichting bij het tweede lid. Tweede lid Herdenkingsplechtigheid Omdat een herdenkingsplechtigheid voor publiek toegankelijk is, maar niet als een verrichting van vermaak kan worden aangemerkt, wordt ze als evenement genoemd. Braderie Een braderie is van korte duur en komt niet met een bepaalde regelmaat terug. Deze activiteit kan niet als jaarmarkt of gewone markt worden aangemerkt in de zin van artikel 160 van de Gemeentewet Zie Vz. ARRS 27-05-1992, JG 93.0002. Ook valt deze activiteit niet aan te merken als een snuffelmarkt in de zin van artikel 5:22 van deze verordening. Omdat een braderie een voor publiek toegankelijke verrichting van vermaak is, is het een evenement.