09 Planning & Control-cyclus - raadsmemo

Hoort bij raadsbesluitnr. 1155 van 20 december 2021, de griffier,

H.B.

INT-21-02387 Raadsmemo Datum 2 maart 2021 Van college van burgemeester en wethouders Aan de gemeenteraad Onderwerp P&C-cyclus

Vernieuwing P&C-cyclus Elke gemeente heeft een eigen unieke P&C (Planning & Control) cyclus die aansluit bij de behoeften van de individuele gemeente en gemeenteraad. De wet (Gemeentewet) schrijft enkel voor dat een gemeente een begroting en een jaarrekening dient op te stellen. Alle overige documenten in de P&C cyclus zijn facultatief. Gemeentes kunnen zelf bepalen of ze de documenten wel of niet willen opstellen en wat er in staat. Deze memo is geschreven om u te informeren over de mogelijkheden van een ‘nieuwe’ P&C cyclus en is een vervolg op de Raadsmemo ‘Optimalisatie P&C-cyclus’ (INT-20-02146). van vorig jaar In het eerste hoofdstuk wordt aangegeven welke soorten documenten er zijn om uit te kiezen. In het tweede hoofdstuk wordt de huidige situatie behandeld. In het derde hoofdstuk wordt een nieuwe inrichting van de P&C cyclus voorgesteld zoals deze besproken is in de auditcommissie van 4 februari 2020 naar aanleiding van het stuk ‘Optimalisatie P&C-cyclus’. In het vierde hoofdstuk wordt ingegaan op de nieuwe situatie en in het laatste hoofdstuk wordt ingegaan op een aantal verder ontwikkelingen. Omdat de begroting en jaarrekening wettelijk verplicht zijn, worden deze wel benoemd, maar deze staan dus als document niet ter discussie in de P&C-cyclus. Uiteraard is de vorm en inhoud van beide documenten, op een aantal wettelijke verplichtingen na, wel vrij. 1.

Soorten documenten In de praktijk zijn er twee soorten documenten naast de verplichte begroting en jaarrekening. Ten eerste hebben de meeste gemeenten een document waarbij er vooruit wordt gekeken naar de begroting van het komende jaar. Dit wordt vaak de kadernota genoemd. Het doel van de kadernota is om politieke keuzes te maken voor de komende begroting. Lopende het jaar kunnen het college en de raad hun wensen (wat betreft nieuw beleid) inventariseren, het beleid bijstellen en mogelijkheden bezien. Door deze keuzes al in juni (of begin juli) te maken, kan ervoor worden gezorgd dat deze goed worden vertaald in de daarop volgende begroting. In dit document worden de ontwikkelingen voor volgend jaar (autonome ontwikkelingen) en nieuwe beleidsvoorstellen opgenomen. Feitelijk komt het college hier input ophalen bij de raad voor de begroting. Daarnaast is het gebruikelijk voor gemeenten om één of meerdere rapportages op te stellen waarin het college de raad op de hoogte brengt van de uitvoering van de begroting. Dit document kan vele namen hebben. Wij gebruiken op dit moment de termen financiële bijstelling en beleidsrapportage. Het doel van deze documenten is om uw raad en andere belanghebbenden te informeren over de voortgang van de uitvoering van de begroting, zowel financieel als beleidsmatig.

Het college legt verantwoording af over de vooruitgang gedurende het jaar en de raad wordt in de gelegenheid gesteld om eventueel de beleidskaders van de begroting aan te passen indien dit gezien de ontwikkelingen nodig wordt geacht. Bij deze rapportages kunnen dan ook begrotingswijzigingen worden doorgevoerd (dit wordt op dit moment gedaan via de financiële bijstellingen).

Hoewel één P&C cyclus dus maar één kalenderjaar behandelt, duurt het proces bestuurlijk twee jaar. Het begint bij de voorbeschouwing in het jaar (t-1) en eindigt pas bij de jaarrekening over jaar (t) in het jaar (t+1). Hierdoor lopen er soms drie P&C cyclussen tegelijkertijd, de voorbereiding voor de kadernota (t+1), het opstellen van de jaarrekening (t-1) en de voortgang van de lopende begroting (t). 2. Huidige situatie In de onderstaande afbeelding wordt de gehele huidige P&C cyclus voor 2021 schematisch weergegeven.

Programma-begroting 2021 (najaar 2020)

Kadernota 2021 (voorjaar 2020)

Financiële bijstelling 1 (februari 2021)

Financiële bijstelling 2 (juni 2021)

Beleidsrapportage (september 2021)

Financiële bijstelling 3 (najaar 2021)

Decembernota 2021 (december 2021)

Jaarstukken 2021 (zomer 2022) Uit bovenstaand schema blijkt dat de P&C-cyclus van de gemeente Oldenzaal uit acht documenten bestaat die elkaar (deels) ook overlappen. Er wordt in het jaar voorafgaand van de begroting (t) een kadernota (t-1) opgesteld. Hierin worden de kaders en veranderingen ten opzichte van de vorige begroting (t-1) voorgesteld door het college aan de raad. Dit betreft de vooruitblik. Nadat de raad de kadernota heeft vastgesteld, wordt aan de hand hiervan de begroting (t) opgesteld. Bij voorkeur is dit enkel een ‘administratieve handeling’ aangezien alle politiek gevoelige onderwerpen al bij de kadernota zijn behandeld. De praktijk leert echter dat er tussen het opmaken van de kadernota en de programmabegroting altijd nog ontwikkelingen zijn die meegenomen moeten worden in de programmabegroting. Het college legt de begroting voor aan uw raad en deze stelt de begroting vast. Bij zowel de kadernota (t-1) als de begroting (t) wordt er vooruitgekeken naar het komende jaar. Na het vaststellen van de begroting wordt de raad geïnformeerd over de gang van zaken in drie financiële bijstellingen, een beleidsrapportage en de decembernota (t). In de financiële bijstellingen worden alle financiële ontwikkelingen (bijv. a.g.v. college- en raadsbesluiten) opgenomen en (nogmaals) door de raad vastgesteld.

De beleidsrapportage beslaat de periode van de eerste 6 maanden van het jaar en bevat inhoudelijk een integrale verantwoording op programmaniveau, de belangrijkste bestuurlijke prioriteiten, grootste risico’s en belangrijke ontwikkelingen in de gemeente op het gebied van de bedrijfsvoering. De decembernota is het voorlaatste product uit de P&C-cyclus. In deze nota zijn de laatste noodzakelijke bijstellingen van de begroting opgenomen en worden overheveling van incidentele budgetten uit het lopende jaar (t) naar het volgende boekjaar (t+1) voorgesteld. Daarnaast zijn de herzieningen van de grondexploitaties hier in opgenomen.

2

Na afloop van het jaar wordt de jaarrekening opgesteld. Hierbij wordt er verantwoording afgelegd door het college over het gevoerde beleid van het afgelopen jaar. De jaarrekening wordt opgemaakt volgens hetzelfde stramien als de begroting, zodat het inzichtelijk is voor de raad op welke wijze het college invulling heeft gegeven aan de begroting. Na het vaststellen van de jaarrekening komt de P&C cyclus voor het betreffende jaar ten einde. Aan de huidige situatie zitten zowel voor- als nadelen. Voordelen:  elk budget is snel up-to-date in de administratie door de hoeveelheid financiële bijstellingen;  de begrotingssaldi zijn goed inzichtelijk. Nadelen:  volle bestuurlijke agenda door acht P&C-documenten;  overlap van processen;  doorlooptijd van processen;  geen één moment van integrale afweging (nieuw) beleid, maar meerdere keren per jaar;  veel detailinformatie voor uw raad in plaats van sturingsinformatie waardoor niet aan de informatiebehoefte wordt voldaan. 3. Nieuwe situatie Het voorstel voor de nieuwe P&C-cyclus is als volgt:

Programma-begroting (najaar t-1)

Kadernota (voorjaar t-1)

Voorjaarsnota (juni t)

Najaarsnota (september t)

Jaarstukken (zomer t+1)

In de nieuwe opzet bestaat de P&C-cyclus van de gemeente Oldenzaal uit vijf documenten (in plaats van de acht nu). Hiermee wordt de druk op de bestuurlijke agenda verminderd, is er minder overlap in processen in de P&C-cyclus en, misschien wel het belangrijkste, er vindt een duidelijke en integrale afweging plaats op (nieuw) beleid bij de behandeling van de kadernota. In tijden waarin financiën van gemeenten onder druk staan is het integraal afwegen van (nieuw) beleid tijdens de kadernota een middel om beter zicht te hebben op de financiële stand van zaken op het moment dat er keuzes gemaakt worden. Om de voordelen van de huidige cyclus te behouden wordt ook een andere wijze voor administratieve en begrotingswijzigingen gehanteerd, zodat de administratie up-to-date blijft. De regeling budgetbeheer wordt hierop aangepast. Uitgangspunt blijft dat middelen besteed worden voor het doel waar de raad het voor beschikbaar heeft gesteld en dat relevante afwijkingen gerapporteerd worden. De wijze en het moment waarop dit gebeurt verandert, mede door het verminderen van het aantal P&C-documenten.

3

Een belangrijke randvoorwaarde voor het bereiken van de doelstellingen van de P&C-cyclus is een verdere digitalisering van het proces en de documenten. De winst hiervan zit niet op het financiële vlak (het is niet per definitie een kostenbesparing), maar vooral in het efficiënter en effectiever inrichten van de processen. De doorlooptijd kan verkort worden, de verantwoordelijkheden kunnen beter op de juiste plek worden belegd en het aantal rapportages kan verminderd worden, waardoor de druk op de bestuurlijke agenda verminderd wordt. In een digitale omgeving kan ook beter en op elk gewenst moment informatie beschikbaar gesteld worden over de voortgang van de doelen die opgenomen zijn in de programmabegroting. 4. De nieuwe praktijk De kadernota Het enige doel van de kadernota is een vooruitblik op het komende begrotingsjaar, waarin kaders geschetst worden voor de begroting. De kaders voor het volgende jaar bestaan uit autonome ontwikkelingen, begrotingsuitgangspunten voor rente, lonen en prijzen, voortzetten van het bestaande beleid en beleidsinitiatieven voor nieuw beleid. De kadernota is daarmee het instrument voor een integrale afweging over het te voeren beleid en nieuwe beleidsinitiatieven. De kadernota wordt in juni (of begin juli) voorgelegd aan de raad waarbij een prognose van de meicirculaire is meegenomen.

De algemene beschouwingen worden aan de kadernota gekoppeld en na het aannemen van de kadernota is dit de basis voor de begroting. Omdat het politieke zwaartepunt bij de kadernota komt te liggen, blijft er ruimte voor schriftelijke vragen en vindt er eerst behandeling plaats in een politiek forum. Omdat de kadernota het moment is voor een integrale afweging over (nieuw) beleid moet op dit moment al een zo’n goed mogelijk beeld geschetst worden van de te verwachten ontwikkelingen in het komende begrotingsjaar. De definitieve keuzes en dus de definitieve integrale afweging gebeurt bij de begroting. Nieuw beleid opvoeren in de loop van het begrotingsjaar kan alleen nog op basis van wettelijke verplichtingen en zodanig zwaarwegende belangen dat een uitzondering op de regel wordt gemaakt. De programmabegroting Voor de opzet en inhoud van de begroting gelden wettelijke eisen die zijn vastgelegd in het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV). Uitgangspunt van het BBV is dat de begroting allereerst voldoet aan de informatiebehoefte van de gemeenteraad. Dit vanwege het budgetrecht dat een van de belangrijkste rechten van de gemeenteraad is. Het budgetrecht van de raad houdt in dat het college in principe alleen uitgaven kan doen en verplichtingen kan aangaan na toestemming ofwel autorisatie van de raad.

Met het vaststellen van de gemeentelijke begroting geeft de raad het college deze toestemming. De opmaak en opzet van de huidige begroting wordt het komende jaar onder de loep genomen. Dit zal tegelijk oplopen met het inzichtelijk maken van de mogelijkheden rondom digitalisering van het P&C-proces. Een vereiste is dat de in de programmabegroting opgenomen doelstellingen START (Specifiek Toetsbaar Acceptabel Realistisch Tijdgebonden) geformuleerd zijn, zodat afwijkingen in verwachte realisatie in de verantwoordingsdocumenten goed inzichtelijk gemaakt kunnen worden. De voorjaarsnota en najaarsnota Deze twee documenten zijn primair bedoeld voor de verantwoording van het college aan de raad over de voortgang van de lopende begroting. Ook worden in deze rapportages wijzigingen op de begroting geformaliseerd. Deze wijzigingen vloeien voort uit besluiten van het college en bijstelling van budgetten, zowel positief als negatief, als gevolg van ontwikkelingen die zich tot op dat moment hebben voorgedaan. De twee documenten worden dus nadrukkelijk NIET gebruikt voor het opvoeren van nieuw beleid. Onontkoombaar nieuw beleid (de bekende uitzondering op de regel) met financiële gevolgen worden aan de raad voorgesteld via een afzonderlijk raadsvoorstel. Daar4

mee wordt het belang en de uitzonderingspositie nadrukkelijk aangegeven. Dit is daarom zo belangrijk omdat er op dit soort momenten geen sprake meer is van integrale afweging. In deze twee rapportages wordt er verantwoording afgelegd over beleid en financiën, waar dat eerder vooral financieel was. Hierdoor is er niet alleen een rapportagemoment minder (vermindering bestuurlijke druk), maar wordt er ook meer en vollediger informatie verstrekt. Het element van het verantwoording afleggen is hierdoor ook veel sterker. In de rapportages wordt per doelstelling de voortgang aangegeven via smileys (voor een voorbeeld zie de bijlage). Bij afwijkingen in de verwachte realisatie (oranje of rode smiley) wordt tekstueel toegelicht wat de oorzaak is van deze afwijking en wat de gevolgen zijn voor de gemeente, zowel inhoudelijk als financieel. Dat er gedurende het jaar maar twee officiële rapportagemomenten zijn, kan in het begin als een nadeel ervaren worden. Echter, het college heeft ook een actieve informatieplicht zodat bij grote ontwikkelingen het college de raad buiten de P&C-cyclus op de hoogte houdt om te voorkomen dat de gemeenteraad voor grote verassingen komt te staan bij de tussenrapportage of de jaarrekening.

De gemeenteraad en het college hebben natuurlijk te allen tijde het recht om raadsvoorstellen in te dienen tijdens reguliere raadsvergadering die een begrotingswijziging tot gevolg hebben. Met name nieuw beleid dat vanwege de omstandigheden niet kan wachten op de volgende kadernota kan via een raadsvoorstel alsnog in de begroting opgenomen worden. Bij overschrijdingen van budgetten gedurende het lopende jaar, zal het college conform haar informatieplicht de raad actief moeten informeren indien er overschrijdingen van dien aard zijn dat de voorjaarsnota, najaarsnota of de jaarrekening niet afgewacht kunnen worden. Doordat er in de nieuwe cyclus geen decembernota is opgenomen, wordt ook de overheveling van budgetten anders vormgegeven. In de gesprekken rondom de ombuigingen voor de Programmabegroting 2021 heeft het college besloten terughoudend om te gaan met de overheveling van budgetten naar het volgende jaar. Hier geldt ‘Nee, tenzij…’. In een eerder stadium is hierover in de financiële scan die door de provincie in 2019 is uitgevoerd ook al een opmerking geplaatst. De herzieningen van de grondexploitaties gaan in de nieuwe cyclus via een apart raadsvoorstel. Hierdoor komt het belang van deze herzieningen ook beter tot uitdrukking. Jaarstukken De jaarstukken worden na afloop van het betreffende begrotingsjaar opgesteld conform de voorschriften van het BBV.

De jaarstukken bestaan uit twee onderdelen, het jaarverslag en de jaarrekening. In het jaarverslag verantwoord het college zich over de mate waarin de doelstellingen zijn gerealiseerd (wat hebben we bereikt en wat hebben we daarvoor gedaan), in de jaarrekening vindt de financiële verantwoording plaats (wat heeft het gekost). Verantwoording vindt plaats op basis van in de in de programmabegroting vastgestelde doelstellingen via de eerdergenoemde smileys. Ook nieuwe ontwikkelingen die niet in de programmabegroting opgenomen zijn, maar die zich in de loop van het jaar hebben voorgedaan worden uiteraard benoemd. 5. Verdere ontwikkelingen De P&C-cyclus is een middel en moet geen doel op zich zijn. De cyclus is ondersteunend aan de behoefte van het bestuur en organisatie. Goed werkende planning en control is gebaseerd op een samenspel van maatregelen op het gebied van organisatie, processen, instrumenten én gedrag. En juist dit laatste moet in Oldenzaal meer aandacht krijgen. Want gedrag, cultuur en stijl van bestuur en leiding geven bepalen of planning en control ook wérkt. We kiezen daarom niet voor een puur instrumentele benadering van planning en control, maar heel bewust voor een benadering waarin de positie en de rol van de verschillende actoren centraal staan en zo helder mogelijk worden beschreven.

De invulling van de verschillende instrumenten kan hiermee concreter en gerichter worden vormgegeven. 5

Planning en control is er voor het bestuur, management en medewerkers en dat betekent dus afstemmen van de informatiebehoefte met deze betrokkenen. Alle betrokkenen moeten nut en noodzaak van planning en control tussen de oren hebben zitten. Het streven is dat we meer relevante informatie gaan verschaffen, en dat dit gelijk op gaat met het produceren van minder papier. Om het vertrouwen van elkaar te stimuleren is aandacht nodig voor transparantie en duidelijke verantwoording. Binnen een complexe cyclus, zoals de P&C-cyclus, is verbinding en samenwerking noodzakelijk en ook mogelijk door elkaar aan te vullen vanuit de eigen kennis en kunde en samen te werken vanuit diverse rollen en verantwoordelijkheden. Het sluit aan bij het gezegde “Alleen ga je sneller, samen kom je verder!”. Het bereiken van de doelen die de raad als opdracht heeft meegegeven aan het college zijn leidend, de budgetten die hiervoor zijn toegekend zijn hier een afgeleide van. 6. Proces In de auditcommissie van 23 maart a.s. wordt deze memo besproken. Afhankelijk van de keuzes die dan worden gemaakt, wordt de P&C-cyclus aangepast met ingang van het begrotingsjaar 2022, dus vanaf de kadernota 2022. Het huidige jaar wordt gebruikt om de overgang naar de nieuwe cyclus soepel te laten verlopen.

Bij de bespreking in de auditcommissie is, in elk geval, een antwoord op de navolgende vragen wenselijk:  Kan de raad instemmen met de opzet van de nieuwe cyclus?  Is de raad het met ons eens dat een verdere digitalisering van de cyclus en documenten gewenst is?  Heeft de raad behoefte aan meer informatie over achtergronden van een P&C-cyclus en de mogelijkheden van de raad in en door deze cyclus?

6

BIJLAGE:

Onderstaand een voorbeeld hoe verantwoording over doelstellingen er op de nieuwe manier uit kan zien. Hierbij moet wel opgemerkt worden dat de doelstellingen (acties) meer START geformuleerd kunnen worden. Als uitgangspunt is nu gekozen voor de inhoud en opzet van de Programmabegroting 2021. Ambities 2021 – 2024 Dienstverlening

Acties 2021

De andere manier van werken uit zich onder meer in een aanpassing van onze dienstverlening. We gaan door met de ontwikkeling van onze klantgerichtheid.





Onze focus ligt op digitale dienstverlening. We zorgen voor gemak en beter contact met onze inwoners.

  





We bieden onze inwoners een optimale dienstverlening en daar passen we onze huisvesting op aan.



De visie op dienstverlening is uitgewerkt in een dienstverleningsconcept. Onderdeel daarvan is het continue ophalen en monitoren van klantbeleving. We rollen een plan uit voor heldere en duidelijke taal in onze communicatie-uitingen en voldoen aan de laatste richtlijnen voor digitale toegankelijkheid. We voeren nieuwe ediensten voor burgerzaken in. We geven klanten inzicht via MijnOverheid of Mijn Loket. We ontwikkelen een dashboard op het gebied van (digitale) dienstverlening. We blijven het gebruik van online mogelijkheden (selfservice) stimuleren gekoppeld aan de beschikbaarheid van digitale producten. De op onze website ontwikkelde tool die kan worden ingezet voor participatiedoeleinden en wordt dit jaar meerdere keren gebruikt om peilingen te doen. Voor 1 januari verhuist het Maatschappelijk Plein naar het stadhuis. We zorgen dat de nieuwe klantstroom conform de visie op dienstverlening goed wordt ontvangen binnen het stadhuis. Om beter integraal te werken geven we uitvoering aan een nieuwe manier van werken.

Voortgang 2021

Op dit moment loopt de ontwikkeling van het dashboard op het gebied van (digitale) dienstverlening vertraging op omdat…………

Op dit moment wordt de nieuwe klantstroom nog niet op de gewenste wijze ontvangen vanwege…..