03 Samenwerking Noordoost-Twente - Beantwoording vragen uit opdracht raad Dinkelland en Tubbergen

Hoort bij raadsbesluit nr. 1320 van 26 september 2023

H.B.

Bijlage 4: Beantwoording vragen uit opdracht raad Dinkelland en Tubbergen inzake Verkenning samenwerkingsmogelijkheden Oldenzaal Noaberkracht In dit onderdeel worden de opdrachten vanuit de gemeenteraden van de gemeenten Dinkelland en Tubbergen van 21 december 2021. In de beantwoording is rekening gehouden met de input vanuit de Bestuurlijke Conferentie van 10 februari 2023 en de Radenbijeenkomst op 23 maart 2023.

Geef bij elk onderdeel van de verkenning duidelijk de voor- en nadelen, risico’s en de impact voor de inwoners aan bijvoorbeeld in de vorm van een SWOT-analyse. In het ‘Verslag van de verkenning’ worden vijf samenwerkingsvormen genoemd: 1. organisch samenwerken: informatie uitwisselen, sparren, incidenteel taken van elkaar overnemen; 2. opgavegericht samenwerken: rond inhoudelijke opgaven, informeel of formeel; 3. gezamenlijke taakuitvoering: een van de gemeenten werkt op onderdelen ook voor de andere twee; 4. ambtelijke fusie: samengaan in één organisatie die drie besturen bedient; 5. combinatiemodel, een mix van 1 /m 4, zelf te bouwen: een vorm die maatwerk biedt en mogelijk als groeimodel kan dienen. Voor ieder model zijn middels een SWOT-analyse de sterktes, zwaktes, kansen en bedreigingen in kaart gebracht. Een nadere context is opgenomen in het onderliggende rapport. Op hoofdlijnen zie de SWOT er per samenwerkingsvorm als volgt uit: Organisch samenwerken

Opgavegericht samenwerken

Gezamenlijke taakuitvoering

Ambtelijke fusie

Combinatiemodel

Gebruik de drie leidende principes als leidraad. De drie leidende principes zijn het samenlevingsgericht besturen en werken (dienstverlening), de kwaliteit (effectiviteit) van het bestuur en de ambtelijke organisatie en een gezonde financiële positie: 1. Het principe van samenlevingsgericht besturen is binnen alle gepresenteerde samenwerkingsvormen uitgewerkt en is een begrip dat in alle drie de gemeenten weerklank vindt. Soms in andere termen als participatie, ruimte laten voor initiatief en ‘de overheid nabij’, maar in de kern hetzelfde. Samenlevingsgericht besturen wordt daarnaast als uitgangspunt benoemd in het kader van het respecteren van de ‘couleur locale’ en het zoeken naar de balans tussen harmonisatie en autonomie. Er moet oog zijn en blijven voor de individuele lokale kenmerken en de mogelijkheden om hier als gemeente autonoom mee om te gaan.

2. Gedurende het proces van de verkenning is constant en consequent rekening gehouden met de gevolgen voor de kwaliteit en effectiviteit van het bestuur en de ambtelijke organisatie. Het effectiever en efficiënter organiseren van werk wordt als meerwaarde van de samenwerking gezien. Wel met de kanttekening dat rekening moet worden gehouden met een aanloopperiode. Bij een aantal samenwerkingsvormen wordt gesproken over het verhogen van de (regionale) bestuurskracht, een verhoging van de bestuurlijke kwaliteit en een verhoging van de ambtelijke kwaliteit, zowel qua interne als externe dienstverlening.

3. Alle drie de gemeenten kennen een gezonde financiële positie. Het behouden van de gezonde financiële posities van de individuele gemeenten is een fundamentele voorwaarde geweest voor het inventariseren en uitwerken van mogelijke samenwerkingsvormen. Betrek het verschil tussen stad en plattelandsgemeente in de verkenning. In Noordoost Twente is sprake van een gedeelde identiteit en de aanwezige verschillen worden als overbrugbaar gezien. Voorbeeld hiervan is het verschil in opgaven tussen stedelijk (Oldenzaal) en landelijk gebied (Dinkelland en Tubbergen). In de kern kunnen de organisaties elkaar binnen deze opgaven aanvullen, waarbij ook de noodzakelijke verschillen kunnen blijven bestaan.

Voor zowel Oldenzaal als stad en Dinkelland/Tubbergen als plattelandsgemeenten zijn vele maatschappelijke opgaven als gemeenschappelijk te classificeren. Voorbeelden hiervan zijn de klimaatopgave, de woningbouw, stijgende zorgbehoefte, migratie, veiligheid, sociale zaken en de toename van IT mogelijkheden. Op onderdelen hebben de gemeenten ook andere opgaven. Zo is in Oldenzaal de vitaliteit van de binnenstad of de veiligheid op het spoor een belangrijk thema, terwijl voor Dinkelland en Tubbergen geldt dat de transitie landelijk gebied en het versterken van het toeristisch-recreatief profiel nadrukkelijk aandacht krijgen. Op ordegrootte en op inwonertal zijn de drie gemeenten vergelijkbaar. In dit kader is geen onevenwichtigheid te constateren. Er is dus geen sprake van een “grote” stad versus “kleine” plattelandsgemeenten. Feitelijk zijn de plattelandsgemeenten Dinkelland en Tubbergen samen met zo’n 47.000 inwoners grofweg 1,5 x zo groot als stad Oldenzaal met 32.000 inwoners. Op de zogenoemde “zachte” factoren zijn er veel overeenkomsten te benoemen. De volksaard en mentaliteit van de inwoners van de drie gemeenten zijn vergelijkbaar. Van oudsher is de geloofsachtergrond van de inwoners van alle drie gemeenten Rooms Katholiek. Carnaval wordt dus ook in de drie gemeenten flink gevierd.

Inwoners van de drie gemeenten zijn over het algemeen trots op streek en betroken bij samenleving. De manier van doen is praktisch, pragmatisch, nuchter en soms bourgondisch. Er zijn tal van maatschappelijke verbindingen tussen de inwoners van de drie gemeenten. Die hebben o.a. betrekking op de organisatie van ondernemingen, belangenverenigingen (bijv. LTO) en projecten (bijv. Leader). Noordoost Twente wordt daarmee –inclusief Losser- vaak als 1 geheel gezien. Ook is er veel overlap op allerlei functies, onder andere jongeren die naar de middelbare school gaan. De samenhang tussen de drie gemeenten komt ook tot uitdrukking in de overlap op regionale samenwerkingsverbanden. Er zijn verschillen, maar de drie gemeenten scoren bijvoorbeeld in de regioatlas van het ministerie van BZK boven het landelijk gemiddelde qua congruentie in samenwerkingen (samenvallen van gebieden waarin wordt samengewerkt De samenwerking tussen de drie gemeenten en ook vanuit perspectief van Noordoost Twente en dus met vier gemeenten (inclusief Losser) is dat er een natuurlijke oriëntatie van gemeenten op elkaar is. Noordoost Twente is geen van buiten opgelegd, geforceerd of bedacht bestuurlijk construct, maar een door inwoners ervaren gemeenschappelijk gebied.

Daarmee is ook -ondanks de mogelijk schijnbare tegenstelling tussen stad en platteland- nadrukkelijk een voedingsbodem voor een samenwerking (svorm) aanwezig.

Breng de ervaringen van de huidige samenwerking in beeld Én Breng in beeld hoe we binnen de samenwerking omgaan met samenwerking en positionering in de regio. Tussen de drie gemeenten, maar ook met Losser, bestaan verschillende samenwerkingen. Bestuurlijk wordt in regioverband veelal succesvol samen opgetrokken. Samenwerking en gezamenlijk naar buiten treden zowel ambtelijk als bestuurlijk versterkt de positie van Noordoost Twente Vanuit het klimaatakkoord werken de gemeenten aan energietransitie binnen twee hoofdopgaven, namelijk de gebouwde omgeving en elektriciteit. De samenwerking wordt opgepakt in het verband van ‘’Energie van Noord Oost Twente (EvNOT)’’. Doelstellingen zijn gezamenlijk geformuleerd en de uitvoering wordt op diverse onderdelen samen opgepakt. Hier wordt strategische kennis gezamenlijk ingezet en de uitvoeringskracht versterkt. Vanuit een breder gebiedsperspectief bezien leidt dit tevens tot versterking van de bestuurskracht. Dit heeft zich geuit in een sterke positie binnen de RES met een gezamenlijk bod. Zo worden opgaven verdeeld en een gezamenlijke richting wordt bestuurlijk afgestemd. Op dit moment wordt onderzocht of verdere formalisering van de samenwerking meerwaarde heeft en of de samenwerking vanuit het klimaatakkoord verder kan worden uitgebouwd.

Ten aanzien van de migratieketen geldt dat de beschikbare opvanglocatie schaars zijn en de benodigde capaciteit en middelen om deze opvanglocaties te ondersteunen en te faciliteren beperkt. Door de krachten te bundelen zijn slimme oplossingen gevonden en is er geschikte en een betere opvang mogelijk om aan de toenemende vraag voor opvang van asielzoekers en statushouders te kunnen voldoen. Op het gebied van veiligheid wordt vooral samengewerkt als het gaat over bewustwording, preventie en handhaving. Ook loopt er een onderzoek om te verkennen of een krachtenbundeling voor binnensportaccommodaties en zwembaden in de regio NOT zinvol is en of dit de gemeenten en de regio kan versterken. Voor recreatie geldt dat er een plan uitgewerkt om de regio Noord Oost Twente nog beter op de kaart te zetten. Tot slot wordt er op diverse terreinen op het vlak van bedrijfsvoering kennis gedeeld. Voorbeelden zijn de keuze voor de ICT-systemen op het gebied van financiën en de informatiebeveiliging. Bij de beantwoording van de volgende vraag wordt eveneens ingegaan op bestuurskracht en positionering. Betrek de bestuurlijke consequenties voor zowel college als raad. Heb hierbij aandacht voor de verhouding tussen harmonie en autonomie (de wil tot verschil).

Belangrijk om te benoemen dat in elke mogelijke (ambtelijke) samenwerkingsvorm de autonomie voor de gemeenteraden geborgd wordt en nu ook is, conform de opdracht die door de raden van Dinkelland en Tubbergen is verstrekt. Vanzelfsprekend zijn de bestuurlijke consequenties voor zowel college als raad sterk afhankelijk van de gekozen samenwerkingsvorm. De omvang van de samenwerking en de gekozen samenwerkingsvorm, hebben heeft nadrukkelijk invloed op de verstrekkendheid van de bestuurlijke consequenties. Een ambtelijke fusie heeft dan bijvoorbeeld ook meer en andere bestuurlijke consequenties dan een samenwerkingsvorm waarbij de drie gemeenten organisch gaan samenwerken. De opgavegerichte samenwerkingsvorm die nu wordt voorgesteld betekent dat Losser op de gemeenschappelijke maatschappelijke opgaven kan blijven meedoen. Daarmee blijven de 4 gemeenten in Noordoost Twente als 1 geheel en dus als ondeelbaar gebiedscollectief opereren. Voordeel is ook dat het zeker kan leiden tot een sterkere positie in de regio. Het maakt een verschil of je namens je eigen inwoners spreekt of namens ruim 80.000 inwoners (Dinkelland/Tubbergen/Oldenzaal) of 100.000 inwoners (Dinkelland/Tubbergen/Oldenzaal/Losser). Belangrijk in een opgavegerichte samenwerking is dat de colleges een bewuste afweging en keuze maken van de onderwerpen waarop wordt samengewerkt.

Dit voortvloeiende uit de kaders die zijn meegegeven door de gemeenteraad. Ook is het nodig dat er een gedeelde visie is op het aanpakken van de opgaven. Inhoudelijke uitdagingen (dat kan een verschil tussen stad en platteland zijn) kunnen in de aanpak een plek krijgen. Belangrijk is ook dat de aard van de opgave zoveel mogelijk gemeenschappelijk is, er een expliciete oriëntatie op elkaar is en dat samenwerking ook echt noodzakelijk is om de opgave van adequate antwoorden/aanpakken te kunnen voorzien. Uiteraard is afstemming tussen bestuurders (collegeleden) en ambtenaren nodig. Inhoudelijk geldt dat voor de gemeenteraden als het bijvoorbeeld om beleidskaders en de financiële middelen gaat. Beleidskaders van individuele gemeenten kunnen weliswaar verschillend zijn (ook vanuit “de wil tot verschil”) maar zullen toch ook een stevige basis van gemeenschappelijkheid met de andere gemeenten moeten hebben. Een verschil kan, maar alleen als het proportioneel is. Teveel verschil maakt dat samenwerking weinig effectief en efficiënt is. Des te meer is ook belangrijk dat op voorhand een juiste keuze van de onderwerpen wordt gemaakt waarop kan worden samengewerkt. Ook is het belangrijk dat de afgesproken inbreng vanuit de individuele gemeenten wordt geleverd. Dat betekent ook dat er binnen de opgavegerichte samenwerking vanuit bestuurders en gemeenteraden van

individuele gemeenten voldoende oog is en blijft bestaan voor de afgesproken inbreng van mensen, budget en middelen. Samenwerken kan niet vrijblijvend worden ingevuld. Voor het college en individuele collegeleden betekent een opgavegerichte samenwerking een andere manier van werken. Extra overleg, extra afstemming en soms compromissen omwille van het geheel van de samenwerking, uiteraard altijd met oog voor de wil en de kaders die vanuit de individuele gemeenteraden –als dan niet via raadsprogramma en college dan wel coalitieakkoord- zijn meegegeven. Daarmee is en blijft in een opgavegerichte samenwerking het belangrijk om op alle niveaus (ambtelijk college en raad) te blijven investeren in de oriëntatie op elkaar. Als het niet meer “klikt” of ambities teveel uiteen lopen of als de inbreng van de (individuele) organisatie verschilt , komt de samenwerking niet (goed) meer uit de verf.

Verken ook hoe de samenwerking beëindigd kan worden. Het verkennen van de mogelijkheden tot het beëindigen van de samenwerking is afhankelijk van de optie die gekozen wordt. Ingeval er wordt gekozen voor een opgavegerichte samenwerking heeft het verkennen van het beëindigen van de samenwerking een andere uitkomst dan bijvoorbeeld binnen het combinatiemodel of het ambtelijke fusie model. In de beantwoording wordt rekening gehouden met de besluitvorming die voorligt. Opgavegerichte samenwerking kan op verschillende manieren vorm worden gegeven. Het is belangrijk om de specifieke afspraken en voorwaarden in de bestaande samenwerkingsovereenkomst(en) te inventariseren en het beëindigen van de samenwerking mee te nemen in mogelijke toekomstige, nieuwe afspraken/overeenkomsten. In het algemeen kan een opgavegerichte samenwerking tussen gemeenten op vergelijkbare manieren worden beëindigd als andere vormen van samenwerking. Voorbeelden in deze context zijn: •

Het voltooien van de opgave

Als de samenwerking is gericht op het aanpakken van een specifieke taak of opgave, kan de samenwerking worden beëindigd zodra dit voltooid is. Dit kan het geval zijn wanneer het beoogde resultaat is bereikt, zoals het afronden van een gezamenlijk project of het oplossen van een gemeenschappelijk probleem. In dit geval wordt de samenwerking beëindigd vanwege het succesvol behalen van de gestelde doelen; •

Het bereiken van een wederzijds akkoord

Gemeenten kunnen besluiten om de opgavegerichte samenwerking te beëindigen door middel van een wederzijds akkoord. Dit kan gebeuren als beide gemeenten van mening zijn dat de samenwerking niet langer nodig of gewenst is, bijvoorbeeld vanwege veranderingen in de omstandigheden of beleidsprioriteiten. •

Mogelijke heroverweging en herstructurering

Het kan voorkomen dat gemeenten van mening zijn dat de huidige aanpak niet effectief is of niet de gewenste resultaten oplevert. In dat geval kunnen de gemeenten ervoor kiezen om de samenwerking te heroverwegen en te herstructureren. Dit kan leiden tot het beëindigen van de bestaande samenwerking en het opzetten van een andere of nieuwe samenwerkingsvorm met een andere focus, aanpak of samenstelling van partners. Wet- en regelgeving

Als er wijzigingen optreden in de wet- en regelgeving die de samenwerking tussen gemeenten regelen, kan dit leiden tot de beëindiging van de samenwerking. Als de wetgeving bijvoorbeeld vereist dat bepaalde taken worden gecentraliseerd in één gemeente, kan dit resulteren in het einde van de samenwerking tussen andere gemeente. Hou zeker de deur naar Losser open. Losser is in Noordoost Twente onderdeel van het natuurlijk samenhangend gebied in het kader van logisch partnerschap. De drie gemeenten vormen (samen met de gemeente Losser) een logisch regionaal verband. Er is een grote mate van gelijkenis in type opgaven en functioneren. Daarnaast is de wens uitgesproken om de deur naar Losser open te houden om uiteindelijk of op termijn aan te sluiten bij een samenwerking met de drie verkennende gemeenten, Dinkelland, Oldenzaal en Tubbergen. De keuze voor opgavegerichte samenwerking om huidige en toekomstige maatschappelijke opgaven van antwoorden te voorzien biedt waarborgen om verder op te schalen in Noord Oost Twente verband. Het is logisch om deze samenwerking in Noordoost Twente te zoeken vanwege de gezamenlijke identiteitskenmerken. Het biedt mogelijkheden om de complexiteit van de opgaven het hoofd te bieden en kwetsbaarheden, denk bijvoorbeeld aan expertise, te verminderen.

De regionale bestuurskracht krijgt hiermee een impuls; samenwerking geeft Noordoost Twente, inclusief Losser, een steviger profiel in de regio. Wordt vanuit de inhoudelijke opgave ook de nut en noodzaak tot samenwerking gevoeld? Voor de gemeenteraden en de inwoners van de drie gemeenten is het van belang dat maatschappelijk opgaven adequaat worden opgepakt. Daarvoor is een organisatie nodig die kennis, capaciteiten en ervaring heeft. Juist waar het gaat om huidige maar ook toekomstige complexe maatschappelijke opgaven wordt urgentie gevoeld om samen te werken. Dergelijke opgaven kenmerken zich inhoudelijk bovendien dat ze zich niet door gemeentegrenzen laten leiden of afbakenen. Bundeling van kennis en ervaring van drie gemeenten biedt mogelijkheden complexe maatschappelijke opgaven adequaat op te pakken. Niet voor niets doen we al heel veel samen, niet alleen als Dinkelland, Oldenzaal en Tubbergen, maar ook met Losser en breder in de regio. Dit levert toegevoegde waarde aan de samenleving, aan de inwoners, aan de raad, maar is tegelijkertijd moeilijk te concretiseren of te kwantificeren. Een verdergaande samenwerking verhoogt deze toegevoegde waarde. Een investering in het strategisch vermogen is nodig om ook voor de toekomst de kwaliteit van de bestuurlijke besluitvorming, ambtelijke voorbereiding en ambtelijke uitvoering te behouden en te verbeteren..

Radenbijeenkomst & Bestuurlijke conferentie Wat is de impact van een verdergaande samenwerking voor de inwoners? De gemeenten kunnen hun toekomstbestendigheid verstevigen door een verdergaande samenwerking aan te gaan. Op deze wijze wordt geanticipeerd op de genoemde voorziene kwetsbaarheden richting de toekomst die tot een negatief effect voor inwoners kunnen leiden. De (toekomstige) opgaven zijn niet aan gemeentegrenzen gebonden. Samenwerking helpt om opgaven op het gebied van bijvoorbeeld migratie, duurzaamheid, energietransitie en veiligheid beter het hoofd te bieden. Strategische capaciteit kan eenvoudiger aangetrokken worden en gedeeld worden tussen de gemeenten. Dit verhoogt de kwaliteit en heeft een positieve impact op de samenleving. Tenslotte wordt door samen op te trekken een grotere vuist gemaakt in de regio, naar grotere marktpartijen en maatschappelijke organisaties en richting andere overheden. Het maakt verschil of gesproken wordt namens ruim 20 à 30.000 inwoners of dat ongeveer 80.000 inwoners vertegenwoordigd worden. Op deze manier worden de belangen van inwoners steviger behartigd. Informatievoorziening(IV)/ICT De uitdagingen voor gemeenten op het terrein van ICT en informatievoorziening zijn groot. De huidige inrichting van de gemeentelijke informatievoorziening staat onder druk.

Het voldoen aan de eisen van wet en regelgeving, denk aan de Algemene Gegevensbescherming (AVG) maar ook de Wet Digitale Overheid vraagt veel van gemeentelijke organisaties. Standaardaarden op het gebied van berichtenverkeer hebben gemeenten de afgelopen jaren onvoldoende ont zorgt. De samenleving verandert door snelle technologische ontwikkelingen. Data liggen ‘opgesloten’ in applicaties wat de uitwisselbaarheid tussen applicaties binnen organisaties maar ook tussen organisaties waar het gaat om samenwerken bemoeilijkt. Er bestaat door de complexiteit een steeds grotere afhankelijkheid van expertise en kennis van leveranciers. Een (gefaseerde) gelijkschakeling van de ICT en informatievoorziening is een fundamentele voorwaarde voor verdere samenwerking in de bedrijfsvoering en beleidsuitvoering. Alsdan kunnen processen gezamenlijk uitgelijnd en afgestemd worden en bijdragen aan het verminderen van kwetsbaarheden en de toekomstbestendigheid. Dit heeft dan wel betekenis voor de sturingsfilosofie van de organisaties. Een proces om diensten te verlenen vanuit een filosofie dat inwoners recht hebben op voorzieningen, standaardisatie, of een filosofie dat samen met de inwoner wordt gekeken waarmee hij of zij het beste geholpen is, maatwerk, verschilt.

Het belang van een toekomstbestendige ICT en informatievoorziening wordt door de drie gemeenten en de ambtelijke organisaties van Oldenzaal en Noaberkracht erkend. De gemeenten stellen voor het initiatief te nemen om in gezamenlijkheid met andere Twentse gemeenten, IT platform Twente, de toekomstbestendigheid van ICT en informatievoorziening te onderzoeken. Dit kan mogelijk een fundament bieden voor een intensivering of uitbreiding van de samenwerking in de bedrijfsvoering, beleidsuitvoering maar wellicht ook beleidsvorming. Uit de resultaten van het onderzoek moet blijken in hoeverre dit fundament gerealiseerd kan worden en of een bredere en intensievere ambtelijke samenwerking tussen de drie gemeenten op dat moment wenselijk is.