22-175 Controleprotocol 2022 en Normenkader 2022 - bijlage 1 controleprotocol 2022

CONTROLEPROTOCOL 2022

Inleiding De gemeenteraad van Oisterwijk heeft aan de externe accountant opdracht verstrekt om de accountantscontrole zoals bedoeld in artikel 213 van de Gemeentewet uit te voeren. In dit controleprotocol wordt in dat verband een aantal zaken afgebakend. Op 27 september 2022 heeft de Eerste Kamer ingestemd met het wetsvoorstel om de rechtmatigheidsverantwoording niet meer bij de accountant, maar bij het college te leggen. Invoerdatum op dit moment is het boekjaar 2023. Mocht er echter besloten worden dat de invoerdatum later wordt, dan blijft het huidige controleprotocol in werking tot het moment van invoering. De nieuwe rechtmatigheidsverantwoording betekent ook dat de financiële verordeningen aangepast moeten worden. Zodra de modelverordeningen van de VNG zijn aangepast, zullen ook de financiële verordeningen van de gemeente worden aangepast en voorgelegd aan de raad. Doelstelling Het doel van dit protocol is om de accountant inzicht te geven in de gewenste reikwijdte van de controle zoals de te hanteren goedkeuring- en rapportagetoleranties en de voor de controle van de jaarrekening van de gemeente Oisterwijk geldende normstellingen. Wettelijk kader Art. 213 gemeentewet Dit artikel draagt de gemeenteraad op om regels te stellen voor de controle op het financiële beheer van de gemeente.

In onze gemeente is de geldende verordening vastgesteld bij raadsbesluit van 19 februari 2004. Besluit accountantscontrole decentrale overheden (BADO) Dit besluit bevat een regeling en verdeling van verantwoordelijkheden bij de accountantscontrole tussen accountant, college en gemeenteraad. Besluit Begroting en Verantwoording Provincies en Gemeenten (BBV) Het BBV en de aanwijzingen van de commissie BBV zijn mede bepalend voor de uit te voeren controles door de accountant. Uitgangspunten De controle van de accountant zal gericht zijn op het afgeven van een oordeel over: • De getrouwe weergave van de in de jaarrekening opgenomen baten en lasten en de grootte en samenstelling van het vermogen. • Het rechtmatig tot stand komen van de baten en lasten en de balansmutaties in overeenstemming met de begroting en met de van toepassing zijnde wettelijke regelingen, waaronder gemeentelijke verordeningen. • De inrichting van het financiële beheer en de financiële organisatie gericht op de vraag of deze een getrouwe en rechtmatige verantwoording mogelijk maken.

1

• • •

Het in overeenstemming zijn van de door het college opgestelde jaarrekening met de bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen regels bedoeld in het BBV. De verenigbaarheid van het jaarverslag met de jaarrekening. De bijlage bij de jaarrekening met verantwoordingsinformatie over specifieke uitkeringen bedoeld in artikel 58a van het BBV.

Bij de controle zullen de nadere regels die bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden gesteld op grond van artikel 213 lid 6 van de Gemeentewet, evenals de uitgangspunten en standpunten van de commissie BBV en de aanwijzingen en beroepsvoorschriften van de Nederlandse Beroepsorganisatie van Accountants (NBA) bepalend zijn voor de uit te voeren werkzaamheden. Onder rechtmatigheid wordt begrepen de definitie volgens het Besluit Accountantscontrole Decentrale Overheden (BADO) dat de in de rekening verantwoorde lasten, baten en balansmutaties rechtmatig tot stand zijn gekomen, dat wil zeggen “in overeenstemming zijn met de begroting en met de van toepassing zijnde wettelijke regelingen, waaronder gemeentelijke verordeningen. Toleranties Er wordt een tweetal toleranties onderscheiden, te weten de goedkeuringstolerantie en de rapporteringstolerantie. Goedkeuringstolerantie De goedkeuringstolerantie heeft betrekking op het totaalbedrag aan fouten en onzekerheden dat in de jaarrekening mag voorkomen. Deze tolerantie vormt de basis voor de oordeelsvorming en de verklaring van de accountant. Rapporteringtolerantie Voor zover er fouten of onzekerheden worden geconstateerd die deze tolerantiegrens te boven gaan dan worden die opgenomen in het rapport van bevindingen bij de jaarrekening.

In het BADO zijn minimumeisen voor de in de controle te hanteren goedkeuringstoleranties voorgeschreven. Gemeenteraden mogen de goedkeuringstoleranties scherper vaststellen dan deze minimumeisen. Dit moet dan wel worden toegelicht in de accountantsverklaring. De goedkeuringstolerantie wordt berekend als een percentage van de totale lasten van de gemeente. Voor de gemeente Oisterwijk worden voor de accountantsverklaring de volgende toleranties gehanteerd: Goedkeuringstolerantie

Goedkeurend

Beperking

Fouten jaarrekening (% lasten)

≤ 1%

> 1% ≤ 3%

Onzekerheden jaarrekening

≤ 3%

> 3% ≤ 10%

Oordeelonthouding

Afkeuring > 3%

> 10%

Rapporteringtolerantie De rapporteringstolerantie is gelijk aan de goedkeuringstolerantie

2

In de bijlage is een indicatie gegeven van de bedragen die corresponderen met genoemde percentages. Het begrip rechtmatigheid en aanvullend te controleren criteria voor rechtmatigheid Voor de oordeelsvorming over rechtmatigheid van het financiële beheer zal, naast de getrouwheidcriteria, in het bijzonder aandacht besteed moeten worden aan de volgende rechtmatigheidscriteria: • Het begrotingscriterium • Het misbruik en oneigenlijk gebruik criterium (M&O-criterium) • Het voorwaardencriterium Het begrotingscriterium Het begrotingscriterium is verder verfijnd en uitgewerkt in de kadernota rechtmatigheid 2018 van de commissie BBV. Besluiten tot wijziging van de begroting moeten volgens artikel 192 van de Gemeentewet nog tijdens het begrotingsjaar worden genomen. Indien een besluit tot wijziging niet meer in het jaar zelf is genomen zijn bestedingen boven het begrotingsbedrag strikt genomen onrechtmatig. Het is niet steeds zo dat overschrijdingen van begrotingsposten moeten worden meegewogen in het accountantsoordeel. Voor de afsluitende oordeelsvorming is onder meer van belang in hoeverre de begrotingsoverschrijding past binnen het door de gemeenteraad geformuleerde beleid en/of gecompenseerd wordt door aan de lasten gerelateerde hogere inkomsten. Het bepalen of begrotingsoverschrijdingen al dan niet verwijtbaar zijn, is voorbehouden aan de raad.

De algemene lijn is dus dat begrotingsoverschrijdingen die binnen de beleidskaders van de raad passen niet meegewogen worden in het accountantsoordeel. Toch is het toetsen van begrotingsrechtmatigheid ingewikkelder dan het wellicht op het eerste gezicht lijkt. Er kunnen zeven verschillende begrotingsoverschrijdingen worden onderscheiden. In onderstaande tabel zijn de uitgangspunten in dat verband opgenomen. Bij de toetsing van begrotingsafwijkingen kunnen tenminste de volgende “soorten” begrotingsafwijkingen worden onderkend:

Onrechtmatig, maar telt niet mee voor het oordeel

Onrechtmatig, en telt mee voor het oordeel

Kostenoverschrijdingen betreffende activiteiten die niet passen binnen het bestaande beleid en waarvoor men tegen beter weten in geen voorstel tot begrotingsaanpassing heeft ingediend. Bijvoorbeeld de doelgroep c.q. de activiteiten zijn in de praktijk aantoonbaar ruimer geïnterpreteerd dan in regelgeving (subsidieregeling, -verordening) was gedefinieerd.

X

Kostenoverschrijdingen die passen binnen het bestaande beleid, maar waarbij de accountant ondubbelzinnig vaststelt dat die ten onrechte niet tijdig zijn gesignaleerd.

X

Kostenoverschrijdingen die geheel of grotendeels worden

X

3

Bij de toetsing van begrotingsafwijkingen kunnen tenminste de volgende “soorten” begrotingsafwijkingen worden onderkend:

Onrechtmatig, maar telt niet mee voor het oordeel

Onrechtmatig, en telt mee voor het oordeel

gecompenseerd door direct gerelateerde opbrengsten, bijvoorbeeld via subsidies of kostendekkende omzet. Kostenoverschrijdingen bij openeinde (subsidie) regelingen. Vaak blijkt vanwege dit open karakter in het kader van het opmaken van de jaarrekening een (niet eerder geconstateerde) overschrijding.

X

Kostenoverschrijdingen die worden gecompenseerd door extra inkomsten die niet direct gerelateerd zijn. Over de aanwending van deze extra inkomsten heeft de raad nog geen besluit genomen. Kostenoverschrijdingen betreffende activiteiten welke achteraf als onrechtmatig moeten worden beschouwd, omdat dit bijvoorbeeld bij nader onderzoek van de subsidieverstrekker, belastingdienst of een toezichthouder blijkt (bijvoorbeeld een belastingnaheffing). Het zal hier in de praktijk vaak gaan om interpretatieverschillen bij de uitleg van wet- en regelgeving die na het verantwoordingsjaar aan het licht komen. Er zijn dan geen rechtmatigheidsgevolgen voor dat verantwoordingsjaar. Wel zal de gemeente er voor moeten zorgen dat de overschrijdingen getrouw in de jaarrekening worden weergegeven. Ook kunnen er gevolgen zijn voor het lopende jaar. - geconstateerd tijdens verantwoordingsjaar - geconstateerd na verantwoordingsjaar Kostenoverschrijdingen op activeerbare activiteiten (investeringen) waarvan de gevolgen voornamelijk zichtbaar worden via hogere afschrijvings- en financieringslasten in het jaar zelf of pas in de volgende jaren. - jaar van investeren - afschrijvings- en financieringslasten in latere jaren

X

X X

X X

Het misbruik en oneigenlijk gebruikcriterium (M&O-criterium) De gemeente Oisterwijk heeft een frauderisicoplan om misbruik en oneigenlijk gebruik tegen te gaan. Onder misbruik wordt verstaan: “het opzettelijk niet, niet tijdig, onjuist of onvolledig verstrekken van gegevens met als doel ten onrechte overheidssubsidies of –uitkeringen te verkrijgen of niet dan wel een te laag bedrag aan heffingen aan de overheid te betalen”. Onder oneigenlijk gebruik wordt verstaan: “het door het aangaan van rechtshandelingen, al dan niet gecombineerd met feitelijke handelingen, verkrijgen van overheidsbijdragen of het niet dan

4

wel tot een te laag bedrag betalen van heffingen aan de overheid, in overeenstemming met de bewoordingen van de regelgeving maar in strijd met het doel en de strekking daarvan”. Het voorwaardencriterium Baten, lasten en balansmutaties door de gemeente zijn aan bepaalde voorwaarden verbonden waarop door de accountant moet worden getoetst. De voorwaarden liggen vast in wetten en regels van andere overheden en in eigen gemeentelijke regelgeving. Reikwijdte van de accountantscontrole De accountantscontrole op rechtmatigheid is gericht op de naleving van wettelijke kaders (het zogenaamde normenkader voor rechtmatigheid) evenals op de naleving van de programmabegroting. Dit uitsluitend voor zover het de financiële rechtmatigheid kan betreffen. Het normenkader wordt jaarlijks geactualiseerd en vastgesteld door het college. De raad wordt hiervan op de hoogte gebracht. Ten aanzien van het voorwaardencriterium vindt voor de interne regelgeving uitsluitend een toets plaats naar de hoogte, duur en doelgroep/object van financiële beheerhandelingen, tenzij tegen derden (bijvoorbeeld in toekenningbeschikkingen) aanvullende voorwaarden met directe financiële consequenties zijn opgenomen.

Rapportering accountant Tijdens en na afronding van de controlewerkzaamheden rapporteert de accountant als volgt: Interim-controle In de tweede helft van het jaar wordt door de accountant een interim-controle uitgevoerd. Over de uitkomsten van deze controle wordt verslag uitgebracht aan het college door middel van de managementletter. De bestuurlijk relevante zaken worden aan de gemeenteraad gerapporteerd. Verslag van bevindingen Naar aanleiding van de controle van de jaarrekening wordt door de accountant een verslag van bevindingen opgemaakt voor de gemeenteraad. Het verslag gaat in afschrift naar het college. Communicatie en periodiek overleg Functie

Periodiek overleg

Audit-commissie

De gemeenteraad is opdrachtgever van de accountant. De auditcommissie is in dat verband het aanspreekpunt voor de accountant. Met de audit-commissie zal voorafgaand aan de controle een overleg plaats vinden om te komen tot afstemming van de nadere invulling van de controleopdracht. Dit wordt zo mogelijk gecombineerd met het preauditgesprek dat ambtelijk wordt gevoerd. Daarnaast worden met de audit-commissie de bestuurlijk relevante zaken (naar aanleiding van de interim-controle) en het rapport van bevindingen (naar aanleiding van de controle van de jaarrekening) besproken.

Griffier

De griffier woont het overleg met de auditcommissie bij en daarnaast vindt naar behoefte informeel overleg plaats.

5

Functie

Periodiek overleg

Controller

Binnen de gemeentelijke organisatie is de controller een belangrijk aanspreekpunt voor de accountant. Met de controller worden onder meer besproken de pre-audit, de interim-controle op basis van de concept-managementletter en de jaarrekeningcontrole op basis van het concept rapport van bevindingen. Daarnaast worden naar behoefte tussentijdse (voortgangs)gesprekken gevoerd.

Organisatie

Binnen de organisatie zal in het kader van de controle nader overleg worden gevoerd met hoofden en verantwoordelijken over relevante processen.

Portefeuillehouder

Met de portefeuillehouder wordt besproken de pre-audit, de bevindingen van de interim-controle en de controle van de jaarrekening.

Raad, commissie en college

Op verzoek zal de accountant verschijnen in de vergaderingen van raad, commissies of college.

6

BIJLAGE

Uitgangspunten bij begrotingsonrechtmatigheid

De lasten zoals opgenomen in de programmabegroting van gemeente Oisterwijk bedragen jaarlijks rond de € 85 mln. Met de bovengenoemde percentages betekent dit dat een totaalbedrag van geconstateerde fouten in de jaarrekening van € 850.000 en een totaalbedrag van geconstateerde onzekerheden van € 2.500.000 de goedkeurende strekking van de accountantsverklaring niet zullen aantasten. Dit is overigens een indicatieve berekening, omdat de percentages niet worden toegepast op de lasten in de begroting, maar van de jaarrekening. De rapporteringstolerantie is gelijkgesteld aan de goedkeuringstolerantie. Dat betekent dat alle door de accountant geconstateerde fouten > € 850.000 in het rapport van bevindingen naar aanleiding van de jaarrekeningcontrole worden opgenomen.

7