Bijlage 5. Memo aanbestedingsrecht bij RV d.d. 18 januari 2022 Toestemming centrumregeling Bedrijfsvoering Leidse regio Z-21-148659 Oegstgeest

Memo Aan

Van

Colleges van burgemeester en

Rob de Greef

wethouders van de Leidse Regio

Datum

Betreft

9 december 2021

Aanbestedingsrechtelijke aspecten centrumregeling

1. Aanleiding De colleges van burgemeester en wethouders van de gemeenten Leiden, Leiderdorp, Oegstgeest en Zoeterwoude zijn voornemens de Gemeenschappelijke regeling Servicepunt 71 (SP71) op te heffen en daarvoor een nieuwe gemeenschappelijke regeling te treffen waarin de taken waarop wordt samengewerkt worden ondergebracht bij de gemeente Leiden als centrumgemeente/servicegemeente. Bij de centrumregeling is géén sprake van de oprichting van een aparte rechtspersoon. De samenwerkingsorganisatie wordt opgehangen in één van de deelnemende gemeentebesturen. In het kader van deze keuzes is ook het aanbestedingsrecht van belang. In dit advies worden de aanbestedingsrechtelijke consequenties nog eens tegen het licht gehouden. Bij de totstandkoming van de Centrumregeling Bedrijfsvoering Leidse Regio en de model-dienstverleningsovereenkomst is met deze aanbestedingsrechtelijke eisen nadrukkelijk rekening gehouden.

2. Aanbestedingsplicht Voorop moet worden gesteld dat de vier gemeenten moeten worden gekwalificeerd als aanbestedende diensten. Aanbestedende diensten moeten overheidsopdrachten tot dienstverlening die zij uitzetten in beginsel openbaar en Europees aanbesteden, wanneer deze boven het drempelbedrag van € 214.000,- (excl. btw) komen. Dit bedrag kan ook een optelsom van verschillende met elkaar samenhangende opdrachten zijn, of van vervolgopdrachten. Voorts hoeft het bedrag niet in één kalenderjaar besteed te worden. Onder een overheidsopdracht voor diensten wordt in artikel 1.1 Aanbestedingswet 2012 verstaan: “een schriftelijke overeenkomst onder bezwarende titel die is gesloten tussen een of meer dienstverleners en een of meer aanbestedende diensten en die betrekking heeft op het verlenen van andere diensten dan die welke vallen onder overheidsopdracht voor werken;”

proofadviseurs.nl

Pagina 1 van 8

Cruciaal is dat het om een wederkerige overeenkomst gaat waarbij iedere partij zich ertoe verbindt een prestatie te leveren in ruil voor een tegenprestatie.1 Die tegenprestatie hoeft niet te bestaan uit het betalen van een geldsom. Slechts wanneer er geen enkele tegenprestatie plaatsvindt, is er géén sprake van een bezwarende titel. Het simpele feit dat een overeenkomst tussen twee aanbestedende diensten is gesloten maakt evenmin dat de aanbestedingsregels niet van toepassing zijn.2 Bij een centrumregeling kan nooit sprake zijn van overdracht van bevoegdheden (delegatie). Voor delegatie van bevoegdheden is immers een grondslag in een wettelijk voorschrift vereist (art. 10:15 Awb) en gelet op het gesloten stelsel van de Gemeentewet kan die bevoegdheid niet gecreëerd worden in een (autonome) verordening.3 De Gemeentewet biedt geen mogelijkheden voor delegatie van bevoegdheden van het ene gemeentebestuur aan het andere gemeentebestuur, en ook de Wet gemeenschappelijke regelingen voorziet niet in die mogelijkheid.4 Bij de wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen van 2015 is dit ook expliciet in artikel 8 lid 4 Wgr opgenomen, om e.e.a. te verduidelijken.5 Omdat geen bevoegdheden kunnen worden overdragen kan in elk geval géén gebruik worden gemaakt van de uitleg van het begrip overheidsopdracht zoals het Hof die uitlegt bij delegatie.

6 Dat betekent dat aangenomen moet worden dat er sprake is van een overheidsopdracht onder bezwarende titel. Dat betekent dat er een aanbestedingsplicht is, tenzij een van de uitzonderingen van toepassing is zoals die grotendeels in de jurisprudentie van het Hof van Justitie zijn ontstaan en thans ook zijn gecodificeerd in de Aanbestedingswet 2012. Het gaat dan om: (1) Het uitsluitend recht, of alleenrecht (art. 2.24 Aw2012), (2) Enkelvoudige (quasi-)inbesteding (art. 2.24a Aw2012), (3) Meervoudige (quasi-)inbesteding (art. 2.24b Aw2012), of (4) Horizontale publiek-publieke samenwerking (art. 2.24c Aw2012). Bij de centrumregeling is met name de horizontale publiek-publieke samenwerking (4) aan de orde, omdat er geen aparte rechtspersoon is (vereist voor 2 en 3). Er moet dan aan de criteria van art. 2.24c Aw2012 worden voldaan. Hieronder wordt op deze uitzondering ingegaan.

1 HvJ EU 10 september 2020, ECLI:EU:C:2020:685 (Tax-Fin-Lex), ro. 25-27. 2 Voorheen werd dit nog weleens aangenomen (zie o.a. ABRvS 28 oktober 1996, AB 1997/17, m.nt. F.C.M.A. Michiels;

Gst. 1997/7049/3, m.nt. E. Brederveld (Van Gansewinkel)). 3 Zie omtrent het gesloten stelsel en het uitputtende karakter hiervan Kamerstukken I 2001/02, 27426, nr. 276c, p. 20 en Kamerstukken II 1994/95, 23700, nr. 5, p. 118. Zie voorts ABRvS 27 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:176; JB 2021/48, m.nt. L.J.M. Timmermans; Gst. 2021/83, m.nt. A. Drahmann en E.M.M.A. Driessen (Stichting Cultuur Eindhoven nr. 2). Zie tot slot R.J.M.H. de Greef, ‘Stichting Cultuur Eindhoven: het gesloten stelsel van de Gemeentewet revisited’, JBplus 2021/5. 4 AGRvS 18 maart 1993, AB 1995/56, m.nt. Th.G. Drupsteen (De Zombie BV t. Amsterdam), ABRvS 16 juni 1994, AB 1995/57, m.nt. Th.G. Drupsteen (Autosloperij Bierman) en ABRvS 1 maart 2001, JB 2001/92 (Centrumregeling Rotterdam). Zie nader R.J.M.H. de Greef, ‘Over centrumgemeenten, centrumconstructies en centrumregelingen’, Gst. 2012/95. 5 Kamerstukken II 2012/13, 33597, nr. 3, p. 29. 6 HvJ EU 21 december 2016, ECLI:EU:C:2016:985; JAAN 2017/43 (Remondis). Zie ook HvJ EU 18 juni 2020, ECLI:EU:C:2020:483 (Porin kaupunki), ro. 48.

proofadviseurs.nl

Pagina 2 van 8

3. Horizontale publiek-publieke samenwerking De horizontale publiek-publieke samenwerking is een relatief nieuwe uitzondering op de aanbestedingsplicht. Deze is door het Hof van Justitie ontwikkeld in het zgn. Stadtreinigung Hamburg-arrest uit 2009.7 In 2014 is de uitzondering gecodificeerd in de Aanbestedingsrichtlijnen8 en zodoende in 2016 ook opgenomen in de Aanbestedingswet 2012.9 Artikel 2.24c lid 1 Aanbestedingswet 2012 In afwijking van de artikelen 2.1 tot en met 2.6a is het bepaalde bij of krachtens deel 2 van deze wet niet van toepassing op overheidsopdrachten die uitsluitend tussen twee of meer aanbestedende diensten worden gegund, indien: a.de overheidsopdracht voorziet in of uitvoering geeft aan samenwerking tussen de deelnemende aanbestedende diensten om te bewerkstelligen dat de openbare diensten die zij moeten uitvoeren, worden verleend met het oog op de verwezenlijking van hun gemeenschappelijke doelstellingen, b.de invulling van die samenwerking uitsluitend berust op overwegingen in verband met het openbaar belang, en c.de deelnemende aanbestedende diensten op de open markt niet meer dan 20% van de onder die samenwerking vallende activiteiten voor hun rekening nemen.

3.1 Samenwerking Het eerste criterium is dat het om samenwerking moet gaan. Het is daarbij niet voldoende dat bijvoorbeeld één gemeente diensten inkoopt bij een andere gemeente en daarvoor betaalt. Dan is immers sprake van een gewone overeenkomst tot opdracht, die ook aan een andere (private) partij zou kunnen worden uitbesteed. Dat kwam deels al terug in het klassieke Stadtreiniging Hamburg-arrest. In die kwestie ging het om een overheidssamenwerking waarbij de betrokken partijen (gemeenten en Kreise) een taak uitbesteden aan Stadtreiniging Hamburg, zonder dat zij gebruik konden maken van een inbesteding. Er was namelijk geen sprake van (gezamenlijk) toezicht. Het Hof constateerde dat het ging om een samenwerking tussen territoriale lichamen die ertoe strekt dat zij hun taken van algemeen belang, die op hen gezamenlijk rust (het verwijderen van afvalstoffen) daadwerkelijk kunnen uitvoeren.

Met de overeenkomst kwam een intercommunale samenwerking tot stand, die het Stadtreiniging Hamburg mogelijk maakte een installatie voor afvalverwijdering te bouwen en te exploiteren onder de beste economische voorwaarden, dankzij de toevoer van afvalstoffen van de aangrenzende Kreise.10 Als tegenprestatie voor de behandeling van hun afvalstoffen betalen de vier Kreise een jaarlijkse vergoeding waarvan de berekeningswijze en betalingsmodaliteiten in de overeenkomst zijn vastgelegd.11 Er waren echter nog meer verplichtingen, die voor het Hof van belang waren. De vier Kreise stellen o.a. de door henzelf niet-gebruikte stortcapaciteit ter beschikking van Stadtreiniging Hamburg, teneinde een

7 HvJ EU 9 juni 2009, ECLI:EU:C:2009:357 (Stadtreinigung Hamburg). 8 Richtlijn 2014/24/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2014, PbEU 2014, L 94/65. Zie met name

artikel 12 lid 4. 9 Wet van 22 juni 2016, Stb. 2016, nr. 241. 10 HvJ EU 9 juni 2009, ECLI:EU:C:2009:357 (Stadtreinigung Hamburg), ro. 37-38. 11 HvJ EU 9 juni 2009, ECLI:EU:C:2009:357 (Stadtreinigung Hamburg), ro. 40.

proofadviseurs.nl

Pagina 3 van 8

eventueel tekort aan capaciteit te verminderen. Er zijn dus meer verplichtingen dan louter een betaling.12 Volgens het Hof is het noodzakelijk dat sprake is van een echte samenwerking.13 De samenwerking moet in elk geval gebaseerd zijn op een samenwerkingsmodel. Het Hof vervolgt dan: “Hieruit volgt dat het van wezenlijk belang is dat alle partijen bij de samenwerkingsovereenkomst gezamenlijk daaraan deelnemen teneinde ervoor te zorgen dat de openbare diensten die zij moeten verlenen daadwerkelijk worden uitgevoerd, en dat deze voorwaarde niet kan worden geacht te zijn vervuld wanneer de enige bijdrage van bepaalde partijen bij de overeenkomst beperkt is tot het simpelweg vergoeden van de kosten zoals die waaraan § 5 van de overeenkomst in het hoofdgeding refereert. Indien een dergelijke kostenvergoeding op zich zou volstaan om een „samenwerking” in de zin van artikel 12, lid 4, van richtlijn 2014/24 in het leven te roepen, dan zou er bovendien geen verschil meer kunnen worden vastgesteld tussen een dergelijke „samenwerking” en een „overheidsopdracht” die niet onder de uitsluiting valt waarin die bepaling voorziet.

Die uitlegging van het begrip „samenwerking” zoals dit in artikel 12, lid 4, van die richtlijn is neergelegd, wordt overigens bevestigd door overweging 31, tweede alinea, van die richtlijn, waarin wordt gepreciseerd dat het enkele feit dat beide partijen in een overeenkomst zelf overheidsdiensten zijn, op zich de toepassing van aanbestedingsregels niet uitsluit.” 14

Het louter vergoeden van onkosten is dus niet voldoende volgens het Hof. Er moet sprake zijn van meer verplichtingen. Dat moet volgens het Hof onder meer blijken uit de totstandkoming van de samenwerkingsovereenkomst: “Het sluiten van een samenwerkingsovereenkomst tussen entiteiten in de overheidssector moet bovendien het resultaat zijn van een door de overeenkomstsluitende partijen samen genomen initiatief tot samenwerking […]. De uitwerking van samenwerking tussen entiteiten in de overheidssector heeft immers een dimensie die wijst op een intrinsieke behoefte aan samenwerking welke ontbreekt bij de plaatsing van een overheidsopdracht die onder richtlijn 2012/24 valt. De voorbereiding van een samenwerkingsovereenkomst veronderstelt dus dat de entiteiten in de overheidssector die voornemens zijn een dergelijke overeenkomst te sluiten, gezamenlijk vaststellen wat hun behoeften zijn en hoe aan deze behoeften kan worden voldaan. Bij een gewone aanbestedingsprocedure verloopt een dergelijke fase van evaluatie en vaststelling van de behoeften in de regel daarentegen eenzijdig. In dit laatste geval doet de aanbestedende dienst immers slechts een oproep tot inschrijving onder opgaaf van het door hemzelf opgestelde bestek.

Hieruit volgt dat samenwerking tussen entiteiten in de overheidssector berust op een gemeenschappelijke strategie van de samenwerkende partners en vereist dat de aanbestedende diensten hun inspanningen bundelen voor de verstrekking van openbare diensten.” 15

Een (niet onder de aanbestedingsplicht vallende) samenwerkingsovereenkomst onderscheidt zich dus van een gewone overeenkomst onder bezwarende titel door het feit dat niet alleen sprake is van een bijzonder samenwerkingsmodel, maar dat de totstandkoming is ingegeven door de intrinsieke behoefte aan samenwerking, waarbij de deelnemende partijen gezamenlijk

12 HvJ EU 9 juni 2009, ECLI:EU:C:2009:357 (Stadtreinigung Hamburg), ro. 40-44. 13 HvJ EU 4 juni 2020, ECLI:EU:C:2020:436 (Remondis nr. 2). 14 HvJ EU 4 juni 2020, ECLI:EU:C:2020:436 (Remondis nr. 2), ro. 29-31. 15 HvJ EU 4 juni 2020, ECLI:EU:C:2020:436 (Remondis nr. 2), ro. 32-34.

proofadviseurs.nl

Pagina 4 van 8

vaststellen wat hun behoeften zijn en hoe aan die behoeften kan worden voldaan. Er moet sprake zijn van een gezamenlijke strategie waarbij de aanbestedende diensten hun inspanningen bundelen. Uit deze passages is niet af te leiden dat een (eenzijdige) centrumregeling niet onder deze uitzondering zou vallen. Hoewel de samenwerking in bijvoorbeeld een bedrijfsvoeringsorganisatie (zoals nu bij SP71) aanbestedingsrechtelijk veiliger is (simpelweg omdat de uitzondering van de inbesteding al verder uitgekristalliseerd is in de jurisprudentie), wil dat niet zeggen dat een centrumregeling per definitie onmogelijk is. Dat kan alleen niet aanbestedingsvrij indien sprake is van louter een betaling voor verleende diensten. Daarvan is in de beoogde centrumregeling echter geen sprake, want er wordt nu juist eerst onderhandeld over de precieze vormgeving, doelstellingen en de vraag waaraan alle deelnemende partijen behoefte hebben, en op basis daarvan wordt de organisatie juist ingericht. Het gaat dus nadrukkelijk om een samenwerking, waarbij een gezamenlijke strategie wordt gekozen, en niet om een eenzijdige inrichting door de gemeente Leiden.

Dat de andere partijen geen diensten verlenen (zij hebben in het verleden natuurlijk wel eerder hun personeel ingebracht in SP71, welk personeel nu overgaat naar Leiden), maar dat dit in beginsel alleen door de grootste partij gebeurt, maakt dan naar mijn oordeel niet anders. Wel is het van belang dat niet alleen bij de totstandkoming sprake is van samenwerking, maar ook bij de toekomstige vormgeving en uitvoering. Daarom is het van belang dat de partijen goed blijven afstemmen over het functioneren van de samenwerking, wat zij van elkaar verwachten en wat zij elkaar kunnen bieden om hun gemeenschappelijke doelstellingen te blijven waarmaken. Dat wordt versterkt door de overwegingen van het Hof bij de totstandkoming van deze uitzondering. Het Hof: “Het Hof heeft er met name aan herinnerd dat een overheidsinstantie de op haar rustende taken van algemeen belang met haar eigen middelen kan vervullen, zonder dat zij een beroep hoeft te doen op externe lichamen die niet tot haar diensten behoren, en dat zij dit ook in samenwerking met andere overheidsinstanties kan doen […].

De Commissie heeft overigens ter terechtzitting gepreciseerd dat indien de desbetreffende samenwerking de vorm zou hebben aangenomen van de oprichting van een publiekrechtelijk orgaan dat door de verschillende betrokken lichamen ermee zou zijn belast, de taak van algemeen belang inzake afvalstoffenverwijdering te vervullen, zij zou hebben aanvaard dat het gebruik van de centrale door de betrokken Landkreise niet onder de voorschriften voor overheidsopdrachten viel. Niettemin is zij van mening dat bij gebreke van een dergelijk intercommunaal samenwerkingsorgaan, voor de tussen Stadtreinigung Hamburg en de betrokken Landkreise gesloten dienstverleningsovereenkomst een aanbesteding had moeten worden uitgeschreven. Opgemerkt zij evenwel dat, enerzijds, het gemeenschapsrecht de overheidsinstanties geen bijzondere rechtsvorm voorschrijft voor de gemeenschappelijke uitoefening van hun taken van algemeen belang.

Anderzijds kan een dergelijke samenwerking tussen overheidsinstanties geen afbreuk doen aan de voornaamste doelstelling van de gemeenschapsregels inzake overheidsopdrachten, te weten een vrij verkeer van diensten en de totstandkoming van een onvervalste mededinging in alle lidstaten, zolang de verwezenlijking van die samenwerking uitsluitend wordt beheerst door overwegingen en eisen die verband houden met het nastreven van doelstellingen van algemeen belang en het in richtlijn 92/50 neergelegde beginsel van gelijke

proofadviseurs.nl

Pagina 5 van 8

behandeling van de belanghebbenden wordt geëerbiedigd, zodat geen enkele particuliere onderneming wordt bevoordeeld tegenover haar concurrenten […]. 16

Het Hof geeft dus aan dat zij niet voorschrijft hoe gemeenten samenwerken. Het is daarbij niet verplicht dat een aparte rechtspersoon wordt opgericht, zoals de Commissie wel lijkt te willen. Wél is van belang dat geen enkele particuliere onderneming wordt bevoordeeld door de samenwerking. De beoogde samenwerking in de centrumregeling lijkt dus niet in strijd met deze uitgangspunten, omdat deze ook via een rechtspersoon zou kunnen worden vormgegeven (zoals thans het geval is met SP71). In een ander arrest uit 2020 lijkt het Hof hiervoor ook openingen te laten. Het Hof: “Uit deze bepaling volgt dat een overheidsopdracht die uitsluitend tussen twee of meer aanbestedende diensten wordt gegund buiten de werkingssfeer van de richtlijn valt wanneer de opdracht voorziet in of uitvoering geeft aan samenwerking tussen de deelnemende aanbestedende diensten om te bewerkstelligen dat de openbare diensten die zij moeten uitvoeren, worden verleend met het oog op de verwezenlijking van hun gemeenschappelijke doelstellingen. Zoals de advocaat-generaal in punt 71 van zijn conclusie heeft opgemerkt, verwijst die bepaling alleen naar gezamenlijke doelstellingen; zij verlangt niet dat een openbare dienst gezamenlijk wordt verricht.

Zoals immers blijkt uit overweging 33, eerste alinea, van richtlijn 2014/24, „[hoeven] [d]e diensten die door de verschillende [aan een dergelijke samenwerking] deelnemende instanties worden verleend [...] niet noodzakelijkerwijs identiek te zijn; zij kunnen ook complementair zijn”. Het is dus niet absoluut noodzakelijk dat de taak van algemeen belang gezamenlijk wordt uitgevoerd door de publiekrechtelijke personen die aan de samenwerking deelnemen. Hieruit volgt dat artikel 12, lid 4, onder a), van richtlijn 2014/24 aldus moet worden uitgelegd dat het de deelnemende aanbestedende diensten zonder onderscheid toestaat om zowel gezamenlijk als elk afzonderlijk een taak van algemeen belang te verrichten, mits hun samenwerking het mogelijk maakt hun gemeenschappelijke doelstellingen te verwezenlijken.” 17

Het is dus geenszins een plicht dat alle taken gezamenlijk moeten worden uitgeoefend, het kan ook zo zijn dat de taken van de participanten elkaar juist aanvullen. Het is niet noodzakelijk dat de taak waarop wordt samengewerkt ook gezamenlijk wordt uitgevoerd. Het moet er om gaan dat de deelnemers hun gemeenschappelijke doelstellingen kunnen verwezenlijken. De centrumregeling lijkt op dit punt dus ook te voldoen.

16 HvJ EU 9 juni 2009, ECLI:EU:C:2009:357 (Stadtreinigung Hamburg), ro. 45-47. Cursivering RdG. 17 HvJ EU 28 mei 2020, ECLI:EU:C:2020:395; JAAN 2020/88, m.nt. C.A.M. Lombert (ISE t. Köln), ro. 56-58. Curs. RdG.

proofadviseurs.nl

Pagina 6 van 8

3.2 Openbare diensten De vraag die verder opkomt is op welke taken kan worden samengewerkt. Oorspronkelijk leek het Hof te kiezen voor het uitgangspunt dat het moest gaan om taken die op de aanbestedende diensten gezamenlijk rustte. In het Lecce-arrest18 was sprake van een samenwerking tussen de provincie Lecce en een (openbare) universiteit. Die universiteit zou onderzoek doen naar aardbevingsgevoeligheid van ziekenhuisvoorzieningen in de provincie. Het Hof oordeelt hierbij dat deze taak niet raakt aan de wetenschappelijke taken van de universiteit en dat het zodoende niet gaat om een samenwerking op taken van algemeen belang die op beide aanbestedende diensten rusten. 19 Een jaar later kwam het arrest-Piepenbrock.20 In die zaak sloot de Kreis Düren, een vereniging van verschillende gemeenten waaronder de gemeente Düren, een overeenkomst met de gemeente Düren waarbij die gemeente verantwoordelijk werd voor het reinigen van gebouwen van de Kreis. Volgens het Hof was hier geen sprake van publiek-publieke samenwerking omdat het niet om een taak ging die op beide lichamen rustte. Het feit dat het om een publiekrechtelijke overeenkomst ging was volgens het Hof niet relevant. Bij de codificatie koos de Europese wetgever echter voor een ander uitgangspunt.

Het hoeft niet om taken te gaan die de aanbestedende diensten gezamenlijk hebben, het moet er om gaan dat zij gemeenschappelijke doelstellingen hebben op grond van hun taken. Het Hof: “In de tweede plaats vloeit uit artikel 12, lid 4, van richtlijn 2014/24, gelezen in samenhang met overweging 33, eerste alinea, ervan, voort dat een samenwerking tussen publiekrechtelijke personen betrekking kan hebben op alle soorten activiteiten die verband houden met de uitvoering van diensten en met de uitoefening van verantwoordelijkheden die aan de deelnemende aanbestedende diensten zijn toevertrouwd of door hen zijn aanvaard. Vastgesteld dient te worden dat de uitdrukking „alle soorten activiteiten” ook betrekking kan hebben op een nevenactiviteit van een openbare dienst, voor zover deze nevenactiviteit bijdraagt aan de daadwerkelijke verwezenlijking van de taak van algemeen belang die het voorwerp vormt van de samenwerking tussen de deelnemende aanbestedende diensten. In overweging 33, derde alinea, van richtlijn 2014/24 valt immers te lezen dat bij een samenwerking tussen openbare diensten „[...] niet vereist [is] dat alle deelnemende diensten de nakoming van de voornaamste contractuele verplichtingen op zich nemen, zolang er sprake is van verbintenissen om in een samenwerkingsverband bij te dragen tot het verrichten van de openbare dienst in kwestie”.” 21

Er mag dus ook samen worden gewerkt op nevenactiviteiten die noodzakelijk zijn om de publieke taken te kunnen verrichten. Daarvan is sprake bij de centrumregeling met Leiden.

HvJ EU 19 december 2012, ECLI:EU:C:2012:817; NJ 2013/255; Gst. 2013/48, m.nt. R.J.M.H. de Greef en F.H.K. Theissen; JAAN 2013/5, m.nt. W.M. Ritsema van Eck (Lecce). 19 HvJ EU 19 december 2012, ECLI:EU:C:2012:817; NJ 2013/255; Gst. 2013/48, m.nt. R.J.M.H. de Greef en F.H.K. Theissen; JAAN 2013/5, m.nt. W.M. Ritsema van Eck (Lecce), ro. 37. 20 HvJ EU 13 juni 2013, ECLI:EU:C:2013:386; Gst. 2013/97, m.nt. R.J.M.H. de Greef en F.H.K. Theissen; JAAN 2013/130, m.nt. T. van Wijk (Piepenbrock). 21 HvJ EU 28 mei 2020, ECLI:EU:C:2020:395; JAAN 2020/88, m.nt. C.A.M. Lombert (ISE t. Köln), ro. 59-60. 18

proofadviseurs.nl

Pagina 7 van 8

4. Conclusie Bij de vormgeving van de centrumgemeente/servicegemeente moet gebruik worden gemaakt van de uitzondering voor horizontale samenwerking. Het nadeel is dat die uitzondering, hoewel inmiddels gecodificeerd, nog lang niet is uitgekristalliseerd in de jurisprudentie van het Hof van Justitie. Dat maakt dus dat er altijd een bepaalde onzekerheid is, die niet bestaat wanneer wordt samengewerkt in een openbaar lichaam of bedrijfsvoeringsorganisatie. Dat laat onverlet dat naar de huidige stand van de jurisprudentie er hele goede redenen zijn om aan te nemen dat een dergelijk construct wel degelijk voldoet aan de eisen zoals gesteld door het Hof. Er is immers sprake van ondersteunde diensten ten behoeve van de uitvoering van de overheidstaak. Daarnaast is geen sprake van een simpele betaling voor dienstverlening, maar wordt de strategie en ook de organisatie als samenwerking vormgegeven via een samenwerkingsmodel dat daar specifieke voor bedoeld is (een gemeenschappelijke regeling). Daarvoor is het zoals gezegd wel van belang dat partijen blijvend met elkaar blijven afstemmen over de toekomst en invulling van de samenwerking. De centrumregeling is in Nederland ook geen uitzonderlijke samenwerkingsvorm. Veel gemeenten werken samen via deze weg, zelfs bij volledige ambtelijke fusies (bijv. AmsterdamWeesp (tot de herindeling), Aalsmeer-Amstelveen en Zandvoort-Haarlem).

Zoals de Centrumregeling Bedrijfsvoering Leidse Regio en de modeldienstverleningsovereenkomst thans zijn vormgegeven wordt naar ons oordeel dan ook voldaan aan de eisen zoals die thans door de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie gesteld worden.

proofadviseurs.nl

Pagina 8 van 8